Jerarquía de las normas de derechos humanos contenidas en los tratados internacionales suscritos y ratificados por el Estado mexicano
| Autor | Cesar Holguín Angulo |
| Páginas | 23-41 |
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Revistadel institutodela JudicatuRa FedeRal
númeRo 48, Julio - diciembRede 2019
JERARQUÍA DE LAS NORMAS DE DERECHOS
HUMANOS CONTENIDAS EN LOS TRATADOS
INTERNACIONALES SUSCRITOS Y RATIFICADOS
POR EL ESTADO MEXICANO
HIERARCHY OF HUMAN RIGHTS NORMS CONTAINED IN
INTERNATIONAL TREATIES SIGNED AND RATIFIED BY THE
MEXICAN STATE
CESAR hOLGUíN ANGULO
*
RESUMEN: Este trabajo analiza la tesis sobre la igualdad jerárquica entre
la Constitución y las normas de derechos humanos establecidas en los
tratados suscritos por el Estado mexicano; la cual no ha alcanzado
plenitud respecto del principio pro persona como consecuencia de
la reforma constitucional de 2011 y la interpretación sistemática por
parte de la SCJN. Se aborda el trato jurisprudencial y doctrinal que se
ha dado en el orden jurídico nacional a la jerarquía de las normas de
derechos humanos contenidas en tratados internacionales.
PALABRASCLAvE: Jerarquía de normas constitucionales; derechos
humanos; tratados internacionales.
ABSTRACT: This paper analyzes the thesis on hierarchical equality
between the Constitution and the human rights norms established in
the treaties signed by the Mexican State; which has not reached fullness
with respect to the constitutional reform of 2011. The jurisprudential
and doctrinal treatment that has been given in the national legal order
is addressed to the hierarchy of human rights norms contained in
international treaties.
KEyWORDS: Mexico; hierarchy of constitutional norms; human rights;
international treaties.
Fecha de recepción: 07/05/2019
Fecha de aceptación: 23/09/2019
* Consejero de la Judicatura del Poder Judicial del Estado de Baja California.
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SUMARIO: I. Introducción. II. Jerarquía normativa de las normas
de derechos humanos contenidas en tratados internacionales
suscritos y ratificados por el Estado mexicano, antes de la reforma
constitucional del 10 de junio de 2011. III. La nueva postura de la
Corte frente a las reformas constitucionales de derechos humanos
de 2011. IV. Conclusiones. V. Referencias.
I. Introducción
El 10 de junio del año 2011 fueron publicadas, en el Diario Ocial de
la Federación, reformas que materializaron, en nuestro texto consti-
tucional, modif icaciones sustantivas en materia de derechos huma-
nos que han sido reconocidas por parte de la doctri na nacional, como “el cambio
constitucional en materia de de rechos básicos más importante del último siglo, que representa un
nuevo paradigma para el respeto, protección, garantía y satisfacción de los derechos humanos”.1
Es de señalarse que esta reforma tuvo repercusiones en once artículos
de la Constitución Federal y estuvo acompañada de nueve disposiciones transi-
torias, normas transitorias cuyos mandatos esencial mente se dirigieron a orde-
nar al Congreso de la Unión y a las leg islatur as de las Entidades Federativas, la
expedición (conforme a su ámbito competencial) de nuevas leyes o modifica-
ciones a las existentes con el objeto de desarrollar los nuevos contenidos cons-
titucionales, en materia s como la reparación del daño por violación a derechos
humanos, el derecho al asilo, la suspensión y restricción del ejercicio de los
derechos humanos y sus garantías, la expulsión de extranjeros, la autonomía
constitucional de las comisiones estatales de derechos humanos, entre otras.
En atención a esto —y dada la amplitud y profundidad de la temática in-
corporada en la reforma constitucional de derechos humanos de 2011— re-
sulta plausible considerar que ésta detonó en el ámbito nacional, un cambio
normativo de grandes dimensiones que propugna por medio de sus reglas y
principios, dotar de mayor eficacia a los derechos humanos de los gobernados,
e imponer correlativamente a las autoridades de los tres niveles de gobierno la
obligación de promoverlos, respetarlos, protegerlos y garantizarlos; tarea titá-
nica que continúa en proceso y en la que, para su cumplimiento, es innegable
la contribución realizada por los tribunales del Poder Judicial de la Federación
mediante su vasta jurisprudencia.
1Carmona Tinoco, Jorge Ulises, “La reforma y las normas de derechos humanos propuestas
en los tratados internacionales”, en Carbonell, Miguel y Salazar, Pedro (coords.), La reforma
constitucional de derechos humanos (un nuevo paradigma), UNAM, México, p. 39.
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En este contexto, se aprecia la importancia del estudio desarrollado en este
documento, relativo a la jerarquía normativa que guardan, dentro del orden
jurídico nacional, las normas de derechos humanos contenidas en los tratados
internacionales suscritos y ratificados por el Estado Mexicano, tópico que,
como se observará, también encuentra, en la reforma constitucional de dere-
chos humanos de 2011, un cambio importante en su concepción que ha resul-
tado polémico y cuestionado por la delimitación de sus fronteras y alcances,
particularmente por el criterio adoptado por el Pleno de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación en la resolución de la contradicción de tesis 293/2011 y
cuyos debates revelan información interesante que forma parte del presente
estudio.
II. Jerarquía normativa de las normas de
derechos humanos contenidas en tratados
internacionales suscritos y ratificados por
el Estado Mexicano, antes de la reforma
constitucional del 10 de junio de 2011
Comienzo este apart ado señalando que, en el orden constitucional vigente, los
tratados internacionales son una fuente del derecho expresamente reconocida,
entre otros, por los art ículos 1, 15, 27, 76, 89, 103, 105 y 133, lo que acredita su
relevancia dentro del sistema jurídico nacional.
De igual forma, es oportuno mencionar que para la confección o modi-
ficación de un tratado internacional, las autoridades competentes, es decir,
el Presidente de los Estados Unidos Mexicanos y el Senado de la República,
deben atender las normas a las que el profesor Luigi Ferrajoli ha denominado
como de democracia forma l2 y de democracia material3; las primeras referidas
a un procedimiento específico que debe seguirse para la creación de un trata-
do internacional; las segundas, concernientes a los contenidos materiales que
establece la Constitución Federal y que deben ser observados por toda norma
internacional suscrita y ratificada por el Estado Mexicano.
En cuanto al procedi miento, los art ículos 76 fracción I, 89 fracción X y 133
señalan lo siguiente:
2Ferrajoli, Luigi, Derechos y Garantías (La ley del más débil), trad. Perfecto Ibáñez Andrés y Greppi
Andrea,Trotta, Madrid, 2001, p. 32.
3Op. cit., p. 32.
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Artículo 76. Son facultades exclusivas del Senado:
I.- […] Además, aprobar los tratados internacionales y convenciones diplomáticas que
el Ejecutivo Federal suscriba, así como su decisión de ter minar, denunciar, suspender,
modicar, enmendar, retirar reservas y for mular declaraciones interpretativas sobre los
mismos;
Artículo 89. Las facultades y obligaciones del Presidente son las
siguientes:
X.- Dirigir la política exterior y celebrar tratados internacionales, así como terminar,
denunciar, suspender, modicar, enmendar, retirar reservas y formular declaraciones
interpretativas sobre los mismos, sometiéndolos a la aprobación del Senado. En la
conducción de tal política, el titular del Poder Ejecutivo observará los
siguientes principios normativos: la autodeterminación de los pueblos;
la no intervención; la solución pacífica de controversias; la proscripción
de la amenaza o el uso de la fuerza en las relaciones internacionales;
la igualdad jurídica de los Estados; la cooperación internacional para el
desarrollo; el respeto, la protección y promoción de los derechos humanos y la
lucha por la paz y la seguridad internacionales;
Artículo 133. Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que
emanen de ella y todos los Tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados
y que se celebren por el Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán
la Ley Suprema de toda la Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán
a dicha Constitución, leyes y tratados, a pesar de las disposiciones en
contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados.
Por su parte, la tesis aislada P.XIX/2008 del Pleno de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación ha reconocido otro aspecto de carácter formal que
debe ser observado en el proceso de creación de los tratados internacionales.
tratadosinternacionales. parasuvalidezesinnecesarioelrefrendo
delsecretariodegobernación.
“Conforme al artículo 92 de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos, los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes del Presidente
de la República deberán firmarse por “el Secretario de Estado a que el
asunto corresponda”; por tanto, como los tratados internacionales y sus
modificaciones, así como las convenciones diplomáticas son celebrados
por el propio Ejecutivo Federal y una vez aprobados por el Senado son
Ley Suprema de la Unión en términos del artículo 133 constitucional,
es evidente que el decr eto que ordena su publicación debe rmarlo el Secretario de
Relaciones Exteriores, al que corresponde el asunto, acorde con los artículos
28, fracción XII, de la Ley Orgánica de la Administración Pública
Federal y 7, fracción IX, del Reglamento Interior de la Secretaría de
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Relaciones Exteriores, siendo innecesario el refrendo del Secretario de
Gobernación, ya que este requisito corresponde al acto de promulgación
de las leyes y decretos expedidos por el Congreso de la Unión”.4
De la interpretación sistemática de los artículos 76 fracción I párrafo se-
gundo, 89 fracción X y 133 de la Constitución Federal, así como de la tesis
aislada XIX /2008 del Pleno de la Corte, se advierte que, para la confección o
modificación de un tratado internacional, se requiere que:
1. El Titular del Poder Ejecutivo Federal, lo celebre;
2. El Senado de la República, lo apruebe, y
3. El Secretario de Relaciones Exteriores, lo refrende.
Por su parte, en cuanto a las normas de democracia sustancial que de-
ben ser atendida por los tratados internacionales suscritos y ratificados por el
Estado Mexicano, destacan las dispuestas en los artículos 15 constitucional
(que a continuación se transcribe) y 89 fracción X (líneas arr iba fue transcrito).
Artículo 15. No se autoriza la celebración de tratados para la extradición de reos
políticos, ni para la de aquellos delincuentes del orden común que hayan tenido en el
país donde cometieron el delito, la condición de esclavos; ni de convenios o tratados en
virtud de los que se alteren los derechos humanos reconocidos por esta Constitución y en
los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte.
Por tanto, para que las normas de fuente inter nacional se conviertan en nor-
mas de derecho interno alineadas con los mandatos constitucionales, necesa-
riamente deben estar a lo dispuesto por las normas sustantivas materializadas
en los artículos 15 y 89 fracción X de la Constitución Federal que irradian a
todos los derechos humanos consagrados en la Ley Fundamental.
Una vez analizado el marco constitucional que regula como una norma
de derecho internacional puede transformarse en norma interna y, por tanto,
vinculante para todas las autoridades mexicanas. Pasamos a realizar un breve
recorrido cronológico por las tesis emitidas por la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, previas a las reformas constitucionales de junio de 2011, en las
que se delinea históricamente la jerarquía normativa reconocida a los tratados
internacionales, para lo cua l es oportuno dejar asentado que dichas tesis fueron
dictadas en un contexto histór ico distinto al actual y bajo un ma rco constitucio-
4Tesis P. XIX/2008, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXVII,
febrero de 2008, p. 23.
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nal que también ha cambiado. En primer lugar, traemos a este estudio la tesis
P./92 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación perteneciente a la
octava época que a la letra dice:
leyesfederalesytratadosinternacionales. tienenlamisma
jerarquíanormativa.
De conformidad con el artículo 133 de la Constitución, tanto las leyes
que emanen de ella, como los tratados internacionales, celebrados por el
ejecutivo Federal, aprobados por el Senado de la República y que estén
de acuerdo con la misma, ocupan, ambos, el rango inmediatamente
inferior a la Constitución en la jerarquía de las normas en el orden jurídico
mexicano. Ahora bien, teniendo la misma jerarquía, el tratado internacional no
puede ser criterio para determinar la constitucionalidad de una ley ni viceversa. Por
ello, la Ley de las Cámaras de Comercio y de las de Industria no puede
ser considerada inconstitucional por contrariar lo dispuesto en un tratado
internacional.5
De acuerdo con esta tesis, en el año de 1992, la Suprema Corte de Justicia
sostenía que los tratados internacionales guardaban una posición de jerarquía
inferior frente a la Constitución Federal, pero de igualdad jerárquica frente a
las leyes federales (este criterio fue omiso en cuanto a las leyes estatales). Por
ello, cuando las leyes federales colisionaban con los tratados internacionales,
no se reconocía una prevalencia automática de estos últimos frente a aquéllas.
En esta línea hist órica —y bajo un ma rco constituciona l idéntico al que exis-
tía cuando tuvo lugar el criterio del año de 1992, pero con una conformación
distinta de los integrantes del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación, en los años de 1999 y 2007— el máximo tribunal dictó dos nuevas
tesis, una de ellas identif icada como P. LXXV II/99 y la otra como P. IX/2007,
mediante las que ratificaba el criterio de mayor jerarquía de la Constitución
Federal frente a los tratados internacionales, pero en las que reconocía en es-
tos últimos, un mayor peso frente a las disposiciones de las Leyes Generales,
Federales (en sentido estricto) y Estatales en caso de entrar en conf licto.
5Tesis P. C/92, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, t. X, diciembre de
1992, p. 27.
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tratadosinternacionales. seubicanjerárquicamenteporencima
delasleyesfederalesyenunsegundoplanorespectodela
constituciónfederal.
Persistentemente en la doctrina se ha for mulado la interrogante respecto a la jerarquía
de normas en nuestro der echo. Existe unanimidad respecto de que la Constitución
Federal es la norma fundamental y que aunque en principio la expresión “serán la Ley
Suprema de toda la Unión” parece indicar que no sólo la Carta Magna es la suprema,
la objeción es superada por el hecho de que las leyes deben emanar de la Constitución y
ser aprobadas por un órgano constituido, como lo es el Congreso de la Unión y de que
los tratados deben estar de acuerdo con la Ley Fundamental, lo que claramente indica
que sólo la Constitución es la Ley Suprema. El problema respecto a la jerarquía
de las demás normas del sistema, ha encontrado en la jurisprudencia y
en la doctrina distintas soluciones, entre las que destacan: supremacía
del derecho federal frente al local y misma jerarquía de los dos, en sus
variantes lisa y llana, y con la existencia de “leyes constitucionales”, y
la de que será ley suprema la que sea calificada de constitucional. No
obstante, esta Suprema Corte de Justicia considera que los tratados
internacionales se encuentran en un segundo plano inmediatamente
debajo de la Ley Fundamental y por encima del derecho federal y el
local. Esta interpretación del artículo 133 constitucional, deriva de
que estos compromisos internacionales son asumidos por el Estado
mexicano en su conjunto y comprometen a todas sus autoridades frente
a la comunidad internacional; por ello se explica que el Constituyente
haya facultado al presidente de la República a suscribir los tratados
internacionales en su calidad de jefe de Estado y, de la misma manera,
el Senado interviene como representante de la voluntad de las entidades
federativas y, por medio de su ratificación, obliga a sus autoridades. Otro
aspecto importante para considerar esta jerarquía de los tratados, es la relativa a que
en esta materia no existe limitación competencial entre la Federación y las entidades
federativas, esto es, no se toma en cuenta la competencia federal o local del contenido
del tratado, sino que por mandato expreso del propio artículo 133 el presidente de
la República y el Senado pueden obligar al Estado mexicano en cualquier materia,
independientemente de que para otros efectos ésta sea competencia de las entidades
federativas. Como consecuencia de lo anterior, la interpretación del
artículo 133 lleva a considerar en un tercer lugar al derecho federal y
al local en una misma jerarquía en virtud de lo dispuesto en el artículo
124 de la Ley Fundamental, el cual ordena que “Las facultades que no
están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios
federales, se entienden reservadas a los Estados”. No se pierde de vista
que en su anterior conformación, este Máximo Tribunal había adoptado
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una posición diversa en la tesis P. C/92, publicada en la Gaceta del
Semanario Judicial de la Federación, Número 60, correspondiente a
diciembre de 1992, página 27, de rubro: leyesfederalesytratados
internacionales. tienenlamismajerarquíanormativa; sin embargo, este
Tribunal Pleno considera oportuno abandonar tal criterio y asumir el que considera la
jerarquía superior de los tratados incluso frente al derecho federal.6
tratadosinternacionales. sonparteintegrantedelaleysuprema
delauniónyseubicanjerárquicamenteporencimadelasleyes
generales, federalesylocales. interpretacióndelartículo 133
constitucional.
La interpretación sistemática del artículo 133 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos permite identificar la existencia de un
orden jurídico superior, de carácter nacional, integrado por la Constitución
Federal, los tratados internacionales y las leyes generales. Asimismo, a
partir de dicha interpretación, armonizada con los principios de derecho
internacional dispersos en el texto constitucional, así como con las
normas y premisas fundamentales de esa rama del derecho, se concluye
quelos tratados internacionales se ubican jerárquicamente abajo de la Constitución
Federal y por encima de las leyes generales, federales y locales, en la medida en
que el Estado Mexicano al suscribirlos, de conformidad con lo dispuesto
en la Convención de Viena Sobre el Derecho de los Tratados entre
los Estados y Organizaciones Internacionales o entre Organizaciones
Internacionales y, además, atendiendo al principio fundamental de
derecho internacional consuetudinario “pacta sunt servanda”, contrae
libremente obligaciones frente a la comunidad internacional que no
pueden ser desconocidas invocando normas de derecho interno y cuyo
incumplimiento supone, por lo demás, una responsabilidad de carácter
internacional.7
Con estos nuevos criterios de la Corte, derivados de una mutación constitu -
cional, es como, en mi opinión, empieza a permear en los operadores jurídicos
nacionales, la trascendencia de la aplicación de los tratados internacionales, ya
que de forma incipiente diversos tribunales federales y estatales, comenzaron
a fundamentar sus resoluciones en normas contenidas en tratados, aunque evi-
dentemente no con la frecuencia y profundidad con la que ahora se hace con
motivo de la reforma constitucional de derechos humanos de 2011 y criterios
6Tesis P. LXXVII/99, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. X, noviembre
de 1999, p. 46.
7Tesis P. IX/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXV, abril de
2007, p. 6.
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que con sustento en ella ha dictado la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
los cuales serán motivo de análisis en el siguiente apartado.
III. La nueva postura de la Corte frente a
las reformas constitucionales de derechos
humanos de 2011
A finales del año 2011, ubicados en el inicio de la décima época y con motivo
de las reformas constitucionales de derechos humanos publicadas en el Diario
Ocial de la Federación de fecha 10 de junio de ese año, el Pleno de la Suprema
Corte de Just icia de la Nación desarrolló, dent ro de la resolución del cono cido
caso Radilla Pacheco, un nuevo criterio contenido en la sigu iente tesis aislada y
en el que —si bien es cierto que se empieza a gestar la idea de elevar las normas
de derechos humanos contenidas en tratados internacionales como normas
de la mayor gradación dentro del sistema jurídico nacional— no se definía cla-
ramente la relación jerárquica entre las normas constitucionales y los tratados
internacionales de derechos humanos.
parámetroparaelcontroldeconvencionalidadexofficioen
materiadederechoshumanos.
El mecanismo para el control de convencionalidad ex officio en materia
de derechos humanos a cargo del Poder Judicial debe ser acorde
con el modelo general de control establecido constitucionalmente.
El parámetro de análisis de este tipo de control que deberán ejercer
todos los jueces del país, se integra de la manera siguiente:a) todos los
derechos humanos contenidos en la Constitución Federal (con fundamento en los
artículos 1o. y 133), así como la jurisprudencia emitida por el Poder Judicial de la
Federación; b) todos los der echos humanos contenidos en tratados internacionales en
los que el Estado Mexicano sea parte; c) los criterios vinculantes de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos derivados de las sentencias en las
que el Estado Mexicano haya sido parte, y d) los criterios orientadores
de la jurisprudencia y precedentes de la citada Corte, cuando el Estado
Mexicano no haya sido parte.8
Con posterioridad, y para mantener el orden cronológico que se viene si-
guiendo, en el año 2012, las Salas Primera y Segunda de nuestro alto tribunal
tuvieron la oportunidad de pronunciar criterios sobre el tema que nos ocupa
8Tesis P. LXVIII/2011, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Decima Época, t. I, diciembre
de 2011, p. 551.
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y en los que podemos apreciar la profundización de la incertidumbre sobre el
rango normativo de los trat ados internacionales de los derechos humanos.
supremacíaconstitucional. lareformaalartículo1º dela
constituciónpolíticadelosestadosunidosmexicanos, de 10 de
juniode 2011, respetaesteprincipio.
La reforma al artículo 1o. de la Carta Magna, publicada el 10 de junio
de 2011, en modo alguno contraviene el principio de supremacía
constitucional consagrado desde 1917 en el artículo 133 del propio
ordenamiento, que no ha sufrido reforma desde el 18 de enero de 1934,
y en cuyo texto sigue determinando que “Esta Constitución, las leyes
del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los Tratados que
estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el
Presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley
Suprema de toda la Unión”, lo cual implica que las leyes y los tratados
internacionales se encuentran en un plano jerárquicamente inferior al
de la Constitución, pues en el caso de las leyes claramente se establece
que “de ella emanan” y en el de los tratados “que estén de acuerdo
con la misma”. Por otra parte, la reforma de 2011 no modificó los
artículos 103, 105 y 107 constitucionales, en la parte en que permiten
someter al control constitucional tanto el derecho interno, como los
tratados internacionales, a través de la acción de inconstitucionalidad, la
controversia constitucional y el juicio de amparo. Además, el propio artículo
1o. reformado dispone que en nuestro país todas las personas gozan de los derechos
humanos reconocidos en la Constitución y en los tratados internacionales de los que
México sea parte, pero categóricamente ordena que las limitaciones y restricciones a su
ejercicio sólo pueden establecerse en la Constitución, no en los tratados; disposición que
resulta acorde con el principio de supremacía constitucional. Principio que también es
reconocido en el ámbito internacional, en el texto del artículo 46 de la Convención de
Viena sobre el Derecho de los Tratados entre Estados y Organizaciones Internacionales,
al prever la posibilidad de aducir como vicio en el consentimiento la existencia de una
violación maniesta que afecte a una norma de importancia fundamental de su derecho
interno.9
principiopropersona. criteriodeseleccióndelanormadederecho
fundamentalaplicable.
De conformidad con el texto vigente del artículo 1o. constitucional,
modificado por el decreto de reforma constitucional publicado en el
Diario Oficial de la Federación el 10 de junio de 2011, en materia de
9Tesis 2a. LXXV/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Decima Época, t. III, octubre
de 2012, p. 2038.
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derechos fundamentales, el ordenamiento jurídico mexicano tiene dos
fuentes primigenias: a) los der echos fundamentales reconocidos en la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, b) todos aquellos der echos humanos
establecidos en tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.
Consecuentemente, las normas provenientes de ambas fuentes, son normas supremas
del ordenamiento jurídico mexicano. Esto implica que los valores, principios
y derechos que ellas materializan deben permear en todo el orden
jurídico, obligando a todas las autoridades a su aplicación y, en aquellos
casos en que sea procedente, a su interpretación. Ahora bien, en el supuesto
de que un mismo derecho fundamental esté reconocido en las dos fuentes supremas
del ordenamiento jurídico, a saber, la Constitución y los tratados internacionales, la
elección de la norma que será aplicable —en materia de derechos humanos— atenderá
a criterios que favorezcan al individuo o lo que se ha denominado principio pro persona,
de conformidad con lo dispuesto en el segundo pár rafo del artículo 1o. constitucional.
Según dicho criterio interpretativo, en caso de que exista una diferencia entre el alcance
o la protección reconocida en las nor mas de estas distintas fuentes, deberá prevalecer
aquella que represente una mayor protección para la persona o que implique una menor
restricción. En esta lógica, el catálogo de derechos fundamentales no se
encuentra limitado a lo prescrito en el texto constitucional, sino que
también incluye a todos aquellos derechos que figuran en los tratados
internacionales ratificados por el Estado mexicano.10
De esta suerte, con motivo de los criterios discrepantes sostenidos por
ambas Salas, quedaron claras las posturas sostenidas por cada uno de los mi-
nistros de la Suprema Corte respecto a la posición que en el orden jurídico
mexicano debían guarda r las normas de derechos humanos incorporadas a tra-
tados internacionales de derechos humanos, posturas encontradas que fueron
aún más visibles en los debates desarrollados con motivo de la resolución de la
contradicción de tesis 293/2011 por parte del Pleno de la Corte que tuvieron
lugar los días 12, 13 y 15 de marzo de 2012 y en el que el resultado del proyecto
de sentencia modificado presentado por el ministro Zaldívar Lelo de Larrea,
fue de cinco ministros a favor y cinco ministros en contra de dicha propuesta.
Posturas que pueden resumirse brevemente de la siguiente manera.
1.Los minist ros que votaron a favor del proyecto modificado, se pronuncia-
ban porque, en caso de conflicto o colisión entre normas de derechos huma-
nos contenidas en la Constitución y en trat ados internaciona les, prevaleciera la
norma que ampliara derechos; es decir, buscaban proyectar con plena eficacia
el principio pro persona y, por tanto, no establecer una jerarquía permanente
10Tesis 1a./J. 107/2012, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Decima Época, t. II, octubre
de 2012, p. 799.
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Jerarquíadelasnormasdederechoshumanos...
cesar holguín angulo
entre ambos instrumentos jurídicos, sino una especie de jerarquía móvil11 en
atención las condiciones del caso concreto. A manera de ejemplo, podemos
citar la argumentación expuesta por el propio ministro Zaldívar:
Por eso decimos que tenemos que abandonar una vez que están
incorporados estos tratados el tema de jerarquía, y entenderlo más
bien como una red, como una masa, como un conjunto normativo que
interactúan recíprocamente y que tenemos que ver en cada caso, preferir
el que sea de mayor benecio para la persona, no signica que el tratado sea superior a
la Constitución ni signica que el tratado sea contrario a la Constitución, signica que
esta masa de derechos for ma el bloque de validez de todo el orden jurídico mexicano, y
son el haz de derechos que tenemos los mexicanos.12
2. Por su parte, los ministros que se decantaron por votar en contra del
proyecto modificado, se pronunciaban porque, en el caso del conflicto o co-
lisión entre ambos instrumentos normativos, prevaleciera siempre la norma
constitucional independientemente de que fuera más restrictiva que la norma
contenida en el tratado internacional de derechos humanos. A manera de
ejemplo, se transcriben los argumentos expuestos por la ministra L una Ramos
y el ministro Ag uirre Anguiano:
Ministra Luna Ramos.
Entonces, eventualmente y lo hemos visto, puede haber discrepancias
entre el tratado internacional incluso con la Constitución o con la
legislación interna, y con la Constitución, vuelvo a insistir, no hay ningún
problema, porque prevalece desde mi punto de vista en este artículo 133
constitucional, el principio de supremacía constitucional.13
Ministro Aguirre Anguiano.
Siendo para mí la Constitución guardián, por razón de supremacía o
de jerarquía, no puede masificarse o conjuntarse o integrarse a bloque
alguno, razón por la cual estoy en contra de la propuesta.14
11Moreso, José Juan, “Conflictos entre principios constitucionales” en Miguel Carbonell
(coord.), Neocontostitucionalismo(s), Trotta, Madrid, 2003, p. 103.
12Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 13
de marzo de 2012. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, p. 26, disponible en:
http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/13032012PO.pdf
13Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 13
de marzo de 2012. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, p. 8, disponible en:
http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/13032012PO.pdf
14Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 13
de marzo de 2012. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, p. 30, disponible en:
http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/13032012PO.pdf
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Al darse la votación dividida de cinco votos a favor y cinco en contra del
proyecto presentado por el ministro Zaldívar —ante la ausencia del voto de-
cisivo a cargo del ministro Pardo Rebolledo quien no pudo participar en la
votación porque se encontraba atendiendo una comisión asignada por el Pleno
de la Corte— propuso elaborar un nuevo proyecto en el que se incorporarían
algunos de los planteamientos realizados por el resto de los integrantes del
Pleno de la Corte con la finalidad de ser sometido a discusión en un momento
posterior, petición que, una vez aprobada, postergó la definición del Tribunal
Constitucional sobre este relevante controversia constitucional y, por lo tanto,
la mantuvo sin definición.
Es oportuno comentar que, previamente, con posterioridad y dentro del
debate de marzo de 2012 de la contradicción de tesis 293/2011, la doctrina em-
pezó a producir obras como la “La Reforma Constitucional de Derechos Humanos”,
‘’Las Reformas en Derechos Humanos, Procesos Colectivos y Amparo’’ y “Los Derechos
Humanos en México’’ en las que prácticamente por unanimidad juristas de la
talla de Héctor Fix Zamudio, Salvador Valencia Carmona,15 José Luis Ochoa
Caballero16 y Ariel Alberto Rojas Caballero17 asumieron el criterio que ante el
choque entre dos normas siempre debería prevalecer aquella que fuera más
expansiva del derecho humano en cuestión.
Fue hasta los días 26, 27 y 29 de agosto y 2 y 3 de septiembre de 2013, en
donde se retoma, en el seno de la Corte, la discusión de la contradicción de
tesis 293/2011, días clave para la definición jerárquica de los tratados interna-
cionales de derechos humanos, en virtud de que en esas fechas tuvieron lugar
los debates sobre el nuevo proyecto de sentencia elaborado por el ministro
Zaldívar y en los que después de que cada ministro hizo expresó su forma
de entender la relación que debían guardar las normas constitucionales y las
normas de derechos humanos contenidas en tratados internacionales, diez de
ellos terminaron por consensar el criterio expresado de la siguiente forma por
el minist ro ponente.
15Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Las reformas de Derechos Humanos, Procesos
Colectivos y Amparo (como nuevo paradigma constitucional), Porrúa - UNAM, México, 2013, p. 23.
16Ochoa Caballero, José Luis, “La cláusula de interpretación conforme y el principio pro persona
(artículo 1º segundo párrafo, de la Constitución)”, en Carbonell, Miguel y Salazar Pedro
(coords.). La reforma constitucional de Derechos Humanos (un nuevo paradigma), p. 116.
17Rojas Caballero, Ariel Alberto, Los Derechos Humanos en México (Análisis y comentarios a la reforma
constitucional del 10 de junio de 2011, Bases del Derecho Internacional de los Derechos Humanos), Porrúa,
México, 2012, p. 38.
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Jerarquíadelasnormasdederechoshumanos...
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En tal sentido, recogiendo estas opiniones de siete de los señores ministros
integrantes de este Tribunal Pleno, envié a ustedes una propuesta de
modificación de proyecto en la cual se conserva el rango constitucional de los
derechos humanos de fuente internacional, pero se establece también que cuando hay
una restricción expresa en la Constitución, se tendrá que estar a lo que marca la norma
constitucional.18
Propuesta consensada de la que derivó la tesis P./J. 20/2014.
derechoshumanoscontenidosenlaconstituciónyenlos
tratadosinternacionales. constituyenelparámetrodecontrolde
regularidadconstitucional, perocuandoenlaconstituciónhaya
unarestricciónexpresaalejerciciodeaquéllos, sedebeestaralo
queestableceeltextoconstitucional.
El primer párrafo del artículo 1o. constitucional reconoce un conjunto
de derechos humanos cuyas fuentes son la Constitución y los tratados
internacionales de los cuales el Estado Mexicano sea parte. De la
interpretación literal, sistemática y originalista del contenido de las
reformas constitucionales de seis y diez de junio de dos mil once, se
desprende que las normas de derechos humanos, inde pendientemente de su fuente, no
se relacionan en términos jerárquicos, entendiendo que, derivado de la parte nal del
primer párrafo del citado artículo 1o., cuando en la Constitución haya una restricción
expresa al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica la norma
constitucional, ya que el principio que le brinda supremacía comporta el encumbramiento
de la Constitución como norma fundamental del orden jurídico mexicano, lo que a su
vez implica que el resto de las normas jurídicas deben ser acordes con la misma, tanto
en un sentido formal como material, circunstancia que no ha cambiado; lo que sí ha
evolucionado a raíz de las reformas constitucionales en comento es la
configuración del conjunto de normas jurídicas respecto de las cuales
puede predicarse dicha supremacía en el orden jurídico mexicano. Esta
transformación se explica por la ampliación del catálogo de derechos
humanos previsto dentro de la Constitución Política de los Estados
Unidos Mexicanos, el cual evidentemente puede calificarse como parte
del conjunto normativo que goza de esta supremacía constitucional.
En este sentido, los derechos humanos, en su conjunto, constituyen el
parámetro de control de regularidad constitucional, conforme al cual
debe analizarse la validez de las normas y actos que forman parte del
orden jurídico mexicano.19
18Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 26 de agosto
de 2013. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible en: http://207.249.17.176/
PLENO/ver_taquigracas/26082013PO.pdf
19 Tesis P./J. 20/2014, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Decima Época, t. II, abril de
2014, p. 202.
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Es de señalarse que el criterio aprobado en aras de alcanzar un consenso
por diez de los once ministros que integr an al Tribunal Pleno, aunque coincide
con la opinión generalizada de la doctr ina mexicana referente a que las normas
de derechos humanos contenidas en tratados internacionales no se relación en
términos jerárquicos frente a las normas constitucionales, también es cierto
que materialmente se aparta de ella cuando disminuye la eficacia y valor del
principio pro persona establecido en el párrafo segundo del artículo 1 constitu-
cional, definición criticada por el ministro Cossío Díaz, único ministro que
emitió un voto en contra de la propuesta consensada y sobre lo cual sostuvo su
posición argumentando en los siguientes términos:
Yo no puedo encontrar como este concepto de “no se relacionan en términos jerárquicos”
entendiendo que cuando en la Constitución hay una restricción expresa
al ejercicio de los derechos humanos, se deberá estar a lo que indica
la norma constitucional. Algunos de los señores ministros propusieron
desde el comienzo que esto era un tema de jerarquía, hay una prevalencia
de una disposición constitucional respecto de estas cuestiones, que son las
convencionales. Que después se pueden hacer ejercicio de ponderación,
sí, pero se hacen a partir de una regla que está determinando la posición, no voy a decir
jerárquicamente superior, aunque para no contradecir, pero sí de prevalencia en este
mismo sentido.
Entonces, creo que es bastante —al menos para mí y lo digo con
mucho respeto— simple entender que si tengo por un lado derechos
constitucionales y del otro lado, derechos convencionales, y van a
prevalecer las restricciones, limitaciones que tengan los derechos
constitucionales,el principio pro persona ya no juega como un equilibrador o como
un universalizador si cabe esta expresión, si no tiene una posición prioritaria, ni
siquiera lo de jerárquica respecto de los derechos convencionales.20
En sentido distinto a l sustentado por el ministro Cossío, los ministros de la
Segunda Sala no sólo se adhirieron al criterio del Pleno de la Corte, sino que
lo reforzaron desde u na perspectiva e inter pretación del derecho internac ional,
en particular apoyados en la Convención Americana de Derechos Humanos,
de donde derivó la tesis aislada 2ª. CXXV III/2015.
20Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día
3 de septiembre de 2013, p. 29, disponible en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_
taquigracas/03092013PO.pdf
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restriccionesconstitucionalesalgoceyejerciciodelosderechos
ylibertades. adicionalmenteaquesetratendeunamanifestación
expresadelconstituyentemexicanoqueimpidesuulterior
ponderaciónconotrosinstrumentosinternacionales, tambiénse
encuentranjustificadaseneltextodelaconvenciónamericana
sobrederechoshumanos.
Conforme a lo resuelto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación en la contradicción de tesis 293/2011 (*), las restricciones
constitucionales al goce y ejercicio de los derechos y libertades prevalecen
sobre la norma convencional, sin dar lugar a emprender algún juicio
de ponderación posterior; razonamiento que generó, a su vez, que esta
Segunda Sala emitiera el criterio jurisprudencial número 2a./J. 119/2014
(10a.) (**), relativo a que son inoperantes aquellos agravios en los cuales
se pretenda desconocer el texto de la Ley Fundamental cuando se esté en
presencia de una disposición que contenga una restricción, prohibición,
limitación o excepción constitucional. Ahora bien, adicional a ello, de
lo previsto en los numerales 30 y 32.2 de la Convención Americana
sobre Derechos Humanos, se desprende quelos Estados Parte han dispuesto
que las restricciones convencionalmente permitidas, son aquellas que por razones de
interés general se dictaren en las leyes domésticas, con el propósito para el cual han sido
establecidas, además de resultar ineludibles por razones de seguridad y por las justas
exigencias del bien común, en una sociedad democrática. En este sentido, las restricciones
constitucionales encuentran sustento también en el propio texto del instrumento
internacional en cita, pues se tratan de una manifestación soberana del Constituyente
Originario o del Poder Revisor de la Norma Fundamental, en el que se incorporan
expresamente este tipo de nalidades en la Constitución General.21
Como se señaló, el criterio del Pleno, aunque novedoso ha sido blanco
de fuertes críticas. A manera de ejemplo, tenemos la del profesor Santiago
Corcuera Cabezut, quien expresó “esta decisión me parece verdaderamente
decepcionante, pues la Corte construyó una especie de “cúspide” al edificio
jurídico en México integrado por normas restrictivas de derechos contenidas
en la Constitución. En esta cúspide habitan las peores normas. Las normas
de rango más elevado ahora son las que restringen derechos; por ejemplo, el
“arraigo”, o como lo llamo yo, el pólipo cancerígeno.22
21 Tesis 2a. CXXVIII/2015, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Decima Época, t. II,
noviembre de 2015, p. 1299.
22Corcuera Cabezut, Santiago, “La Suprema Corte ha vulnerado los derechos humanos”, Revista
el Mundo del Abogado, núm. 175, noviembre 2013, p. 18.
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IV. Conclusiones
Con apoyo en los elementos señalados y los argumentos esgrimidos a lo largo
de este trabajo, me permito exponer brevemente las siguientes conclusiones:
1. Hasta antes de la reforma constitucional de derechos humanos del año
2011, en los criterios dictados por la Suprema Corte de Justicia de la Nación,
las normas contenidas en tratados internacionales, incluidas las relativas a
derechos humanos, guardaban una posición jerárquica inferior respecto a las
normas constitucionales.
2.La reforma constitucional publicada en el Diario Ocial de la Federación de
fecha 10 de junio de 2011, obligó a nuestra Suprema Corte a revisar al amparo
de las nuevas reglas y principios que se incorporaron al texto constitucional,
los criterios que había dictado con anterioridad sobre el tema que es objeto del
presente estudio.
3.Después de dos años de haber sido publicada la reforma constitucional
de derechos humanos y tras intensos debates que tuvieron lugar en el seno
del Pleno de la Corte del proyecto de sentencia de la contradicción de tesis
293/2011, en los que se asumieron diversas posiciones por part e de los señores
ministros, 10 de ellos se pronunciaron a favor de que las normas de derechos
humanos establecidas en tratados internacionales no se relacionaran en tér-
minos jerárquicos con las normas constitucionales, pero que en caso de que
existiera una restricción constitucional, ésta siempre deberá prevalecer frente
al tratado.
4. Si bien es cierto que la definición adoptada por la Corte, y que se señala
en el punto anterior, se alinea desde una óptica formal con los criterios doctri-
nales e incluso con la postura asumida por el ministro Cossío (único ministro
disidente), también lo es que se aleja materialmente de las concepciones de
estos últimos, ya que establece la prevalencia fija de las restricciones constitucio-
nales frente a los derechos humanos que, de forma más amplia, se encuentran
establecidos en tratados internacionales.
5.En mi opinión, el criterio señalado en los puntos 3 y 4 de estas conclu-
siones da pie a las contradicciones advertidas por el ministro Cossío, en virtud
de que la solución que encuentra para resolver el conflicto que eventualmente
surja entre ambos cuerpos jurídicos, sólo puede entenderse bajo un criterio
de jerarquía; por tanto, considero que la tesis de igualdad jerárquica entre
Constitución y normas de derechos humanos de fuente internacional sustentada
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por la mayoría de los ministros además de vaciar de contenido al principio “pro
persona”, mantiene en un nivel jerárquico inferior a los tratados internacionales
de derechos humanos frente a las normas constitucionales.
6. De igual forma, en mi opinión, el criterio señalado en el punto 4, deja
duda sobre la aplicabilidad de la tesis P./J. 21/2014 aprobada por 6 de los
11 ministros que participaron en los debates de la misma contradicción de
tesis 293/2011, en aquellos casos en los que las sentencias que dicte la Corte
Interamericana de Derechos Humanos se pronuncien por hacer prevalecer
el contenido de un derecho humano establecido en un tratado internacional
frente a una norma constitucional por resultar más amplio en su protección.
7.Con apoyo a las consideraciones 5 y 6, estimo que la discusión jurídica
sobre la que centra el presente estudio, continuará siendo objeto de intensos
debates que, probablemente, generen un cambio de criterio de la Corte, no
obstante las consecuencias jurídicas, políticas, económicas y sociales que ello
pueda producir. Es importante no olvidar que, por lo menos desde la brillan-
te exposición realizada por el profesor Hans Kelsen en su obra “La Garantía
Jurisdiccional de la Constitución”23, la relación jerárquica entre normas cons-
titucionales y tratados internacionales ha sido un tema polémico objeto de
diversas correcciones en su interpretación y alcance.
V. Referencias
BIBLIOGRÁFICAS
Carbonell, Miguel (ed.), Neoconstitucionalismo(s), 1a. ed., Trotta, Madrid, 2003.
Carbonell, Miguel y Pedro Salazar (coords.), La reforma constitucional de Derechos Humanos
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ed., Porrúa-IMPDPC, México, 2009.
Corcuera Cabezut, Santiago, “La Suprema Corte ha vulnerado los derechos humanos”,
Revista el Mundo del Abogado, núm. 175, noviembre 2013.
Ferrajoli, Luigi, Derechos y Garantías (La ley del más débil), trad. de Perfecto Ibáñez Andrés
y Greppi Andrea,2a. ed., Trotta, Madrid, 2001.
Fix Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, Las reformas de Derechos Humanos,
Procesos Colectivos y Ampar o (como nuevo paradigma constitucional), 1a. ed., Porrúa-
UNAM, México, 2013.
Kelsen, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución, trad. Rolando Tamayo y Salmorán,
1a. ed., Porrúa, México, 2001.
23 Kelsen, Hans, La garantía jurisdiccional de la Constitución, trad. de Rolando Tamayo y Salmorán,
Porrúa, México, 2001, p.33.
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Rojas Caballero, Ariel Alberto, Los Derechos Humanos en México (Análisis y comentarios a
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Derechos Humanos), 1a. ed., Porrúa, México, 2012.
ELECTRÓNICAS
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 12
de marzo de 2012. Fecha de consulta 26: de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/12032012POsinnombr es.pdf
y http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/12032012POsinnombres.pdf
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 13
de marzo de 2012. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/13032012PO.pdf
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 15
de marzo de 2012. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/pl201200315v2.pdf
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 26
de agosto de 2013. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/26082013PO.pdf
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 27
de agosto de 2013. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/27082013PO.pdf
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 29
de agosto de 2013. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/29082013PO.pdf
Versión taquigráfica del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación del día 3 de
septiembre de 2013. Fecha de consulta: 26 de septiembre de 2018, disponible
en: http://207.249.17.176/PLENO/ver_taquigracas/03092013PO.pdf
NORMATIVAS
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
Convención Americana de Derechos Humanos.
Tesis jurisprudenciales y aisladas del Pleno y Salas de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación.
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