Instrumentos de financiación del desarrollo urbano en Colombia Alcances de su implementación por los gobiernos municipales/Financing Tools for Urban Development in Colombia: Scope of its Implementation at the Municipal Governments.

AutorOrtiz, Yency Contreras

INTRODUCCIÓN

Los procesos de democratización y descentralización política, fiscal y administrativa a los que asistieron los países de América Latina en las décadas de 1980 y principios de la de 1990 produjeron un conjunto de transformaciones, que consistieron fundamentalmente en la apertura a la competencia política-electoral en los niveles territoriales municipales; la transferencia de funciones, competencias y atribuciones a esos gobiernos locales elegidos por sufragio universal; así como las posibilidades de gravar y captar recursos a través de impuestos territoriales.

En estas reformas, las autoridades locales adquirieron un importante rol político y en la administración de los asuntos públicos. Puntualmente, la descentralización fiscal buscaba una transferencia de poder que permitiera a los gobiernos municipales participar de las rentas nacionales, pero también que generara ingresos propios, producto de la regulación y el cobro de impuestos y contribuciones territoriales por las actividades económicas y la propiedad, entre otros. Al menos en lo formal, se trataba de una descentralización de gastos, pero también de ingresos (Cabrero, 2006). En el marco de dichos procesos, en Colombia la reforma municipal de 1986 y, posteriormente, la Constitución Política de la República de Colombia de1991 definieron al municipio como la célula del ordenamiento político administrativo del país.

Como producto de estas transformaciones, entre 1994 y el año 2000 se promovieron varias reformas que establecieron la posibilidad de que los municipios participaran de las plusvalías generadas por las acciones y actuaciones de sus autoridades en el territorio, con el fin de garantizar que la colectividad fuera partícipe de las rentas generadas por el suelo urbano, producto de las decisiones de sus autoridades territoriales. Este precepto constitucional sería reglamentado en la Ley 388 de 1997, la cual definió los instrumentos de los que dispondrían dichas autoridades para captar esos mayores valores producto de su accionar, así como los mecanismos para aplicarlos en el marco de sus competencias y atribuciones.

Uno de los instrumentos más importantes para concretar dichos principios fue el Plan de Ordenamiento Territorial (POT), como instrumento básico para orientar las acciones urbanísticas en los municipios, en articulación con la planeación económica y social del territorio. Se pretendía disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilización, transformación y ocupación del espacio, así como consolidar una fuente de recursos locales como un complemento tributario.

De igual manera, estos instrumentos buscaban la generación de recursos para la financiación de la actividad pública en un contexto de mayores responsabilidades bajo una orientación redistributiva del suelo urbano que permitiera el mejoramiento de la calidad de vida en las ciudades. También, con la intención de mitigar las externalidades del crecimiento urbano y de la concentración de población y actividades en las ciudades, así como la financiación de sus infraestructuras, el régimen colombiano estableció otros instrumentos, algunos fiscales, otros regulatorios, que se constituirían en otro conjunto de mecanismos para el cumplimiento de las funciones relacionadas con el desarrollo urbano de las autoridades municipales, metropolitanas y regionales.

Como producto de la implementación de la descentralización fiscal en estos primeros años, se evidenciaron importantes desafíos relacionados con el alcance de las competencias entre los distintos niveles de gobierno (departamental-municipal), las capacidades institucionales de los pequeños municipios (que son casi 90 por ciento en el caso colombiano) para asumir sus funciones y atribuciones, la limitada incorporación de los instrumentos de gestión del suelo y de financiación del desarrollo urbano en la planeación territorial municipal (POT), así como la notoria dependencia de las transferencias de la nación en los presupuestos públicos locales. Este panorama generó un escenario de nuevas reformas legales hacia los años 2011-2012 (Ley 1454 de 2011 y Ley 1551 de 2012, entre otras) que pretendían, entre otros aspectos, aclarar las competencias de los entes territoriales y generar incentivos para garantizar la financiación y sostenibilidad fiscal de los municipios.

Este artículo analiza los alcances de la implementación de los instrumentos fiscales que se entregaron a los gobiernos municipales en el proceso de descentralización en Colombia, especialmente vinculados a los impuestos, así como aquellos asociados a la captura de valor, en el marco de las competencias y atribuciones asignadas y su aplicación en la financiación de sus infraestructuras públicas locales en el periodo 2011-2017. Este periodo es relevante, ya que es un momento de definición de nuevas reglas formales, el cierre de la implementación de los primeros POT en el país, en un escenario de importantes crecimientos urbanos y con 88 por ciento de los municipios con sus instrumentos de planeación desactualizados (Comunicación personal, 2020).

Las preguntas de la investigación giraron en torno a la reglamentación e implementación en la práctica de los instrumentos fiscales tradicionales y los de captura de valor a nivel municipal (en especial la participación en plusvalía), así como los resultados de la destinación del recaudo en las distintas necesidades locales, específicamente en infraestructura pública territorial.

La hipótesis principal del estudio señala que Colombia, pese a haber desarrollado un importante acervo legal que definió los instrumentos y mecanismos de planificación, gestión y financiación del desarrollo urbano, ha tenido un limitado avance en su implementación, ya que las autoridades gubernamentales municipales de los municipios pequeños y medianos aún dependen de las transferencias nacionales y, en su conjunto (incluidas las ciudades más grandes), se han subutilizado los instrumentos para la generación de ingresos propios, así como la captura pública de las rentas que generan las transformaciones territoriales, producto de los procesos de crecimiento urbano (poblacional y de áreas desarrolladas). Se infiere también la limitada calidad del gasto público, principalmente asociada a la dependencia de la financiación a partir de fuentes de transferencias intergubernamentales de destinación específica, al tiempo que se evidencia que la descentralización solo se ha dado por el lado del gasto. Esta situación ha incidido en la limitada posibilidad que tienen dichas autoridades para garantizar sus competencias y atribuciones relacionadas con el mejoramiento de la calidad de vida de sus pobladores.

En este artículo se consolida el resultado del análisis teórico y práctico del origen y las fuentes de financiación de la infraestructura municipal existentes en el país, con el fin de contribuir a la consolidación de un campo de análisis académico interdisciplinario que integra los estudios presupuestales-fiscales municipales con los análisis del alcance de los instrumentos de ordenamiento del territorio, que si bien no tienen como único objetivo generar recaudo, sí se constituyen en mecanismos para la recuperación colectiva de los beneficios del desarrollo urbano.

UNA MIRADA INTERDISCIPLINARY A LOS INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN DEL DESARROLLO URBANO EN AMÉRICA LATINA

Tradicionalmente, el sector público ha sido responsable de la provisión de los bienes públicos necesarios para el desarrollo urbano. Sin embargo, con los cambios recientes relacionados con la participación privada en la financiación de infraestructura pública (Muñoz Gielen y Van der Krabben, 2019), la discusión sobre el papel de sector público, así como el alcance de su regulación sobre las responsabilidades de la provisión de bienes públicos, resulta fundamental. En este contexto, también se posicionan en el debate los impactos de dicho desarrollo en los territorios, así como los mecanismos desde el Estado para su limitación y mitigación, sobre todo aquellos que se expresan en el medio ambiente y en la congestión urbana.

Para entender esta discusión, es necesario acercarse a las herramientas tradicionales con las que cuentan los gobiernos a nivel territorial para atender la producción de bienes y servicios públicos; pero también a aquellas surgidas de manera más reciente, relacionadas con la captura de valor de la tierra y de la propiedad, las cuales hacen referencia a la recuperación por parte de la colectividad de los incrementos del valor creados por las decisiones e inversiones públicas. En este apartado se hace un marco analítico de estos instrumentos y su relevancia actual en las discusiones sobre el financiamiento de la infraestructura urbana a nivel territorial, especialmente en América Latina. Asimismo, se analiza el rol de estos instrumentos en las estructuras institucionales generadas por la descentralización fiscal en Colombia y sus principales apuestas.

En términos conceptuales, se entiende la estructura de la hacienda pública municipal, entre otros, integrada por: a) recursos propios, generalmente los impuestos e ingresos de capital (deuda, ventas de activos, rendimientos financieros, dividendos y ganancias de empresas públicas, etc.), y b) transferencias del gobierno nacional/federal o departamental/estatal.

En el marco de dicha estructura, las transferencias gubernamentales constituyen medios de financiación a partir del traspaso de recursos entre diferentes niveles de gobierno, usualmente de los nacionales a los locales y se constituyen en una de las principales fuentes para financiar las prioridades definidas en los planes de gobierno. Como lo demuestra Cabrero (2006), esto sucede así, especialmente en América Latina, debido a la baja capacidad de recaudo que tienen los municipios--gobiernos subnacionales--para financiar el desarrollo de sus programas y proyectos.

En el contexto latinoamericano dos tipos de impuestos son...

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