Iniciativa parlamentaria que reforma diversos artículos constitucionales y del Cofipe, en materia de integración del Congreso de la Unión., de 14 de Diciembre de 2001
QUE REFORMA DIVERSOS ARTICULOS CONSTITUCIONALES Y DEL COFIPE, EN MATERIA DE INTEGRACION DEL CONGRESO DE LA UNION, PRESENTADA POR EL DIPUTADO UUC-KIB ESPADAS ANCONA, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRD, EN LA SESION DEL VIERNES 14 DE DICIEMBRE DE 2001
Con fundamento en lo establecido en la fracción II del artículo 71 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en los artículos 55, fracción II, 56 y 62 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, el que suscribe, integrante del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, somete a su consideración la siguiente iniciativa de reformas a diversas disposiciones establecidas en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente:
Exposición de Motivos
Durante el último cuarto de siglo los mexicanos hemos logrado avances sustantivos en el tránsito hacia un sistema electoral plenamente democrático, en donde la compleja, cambiante y plural voluntad política de los ciudadanos mexicanos se reconoce de manera cada vez más eficaz y exacta en el proceso de constitución del poder público. El sistema electoral ahora ofrece en general garantías para el respeto al voto ciudadano, para la legalidad en todos los momentos de los procesos electorales, y para la apertura del poder público a la sociedad. En este último aspecto, la sociedad mexicana, cada vez más plural, ha demandado la incorporación de ésta diversidad en la conformación de los órganos colegiados de poder del Estado. Esta misma Cámara de Diputados se ha transformado en las normas que rigen su integración en diversas ocasiones para, con avances sustantivos y algunos lamentables retrocesos, trazar una clara tendencia hacia el perfeccionamiento de la justa proporcionalidad en su conformación.
En la Cámara de Diputados, hasta 1961 la representación nacional se integró sólo con diputados electos bajo el principio de mayoría, excluyendo sistemáticamente de la representación nacional el voto de un número cada vez más importante de ciudadanos que optaban por las oposiciones sin alcanzar la mayoría en ninguno de los distritos electorales.
Las reformas de 1963, si bien permitieron el acceso a la Cámara de Diputados de las minorías electorales, no superaron el esquema conceptual según el cual la representación emanaba de las elecciones uninominales, definidas como mayoritarias. La nueva vía de acceso a la Cámara de Diputados a través de los diputados de partido , fue como su propio nombre lo sugería, concebida como un elemento marginal de la representación nacional, como un elemento de pluralización más bien artificial de dicha representación y sobre todo como un elemento legitimador del sistema en su conjunto. Si los diputados electos uninominalmente representaban la voluntad popular, los de partido representaban justamente a partidos políticos minoritarios que accedían al juego del sistema político y que por esa vía ejercían presión para la obtención de cargos que, en realidad, no habían ganado en las urnas. Las diputaciones de partido se incorporaban conceptualmente como parte de la lógica corporativa y de presión de grupos, características del Estado mexicano en aquel momento, soslayando la representación social que estas organizaciones políticas incorporaban a esta Cámara.
La reforma electoral de 1977 estableció por primera vez un principio electivo general distinto al de mayoría relativa y, desde luego, distinto al principio compensatorio de los diputados de minoría. La Cámara de Diputados se constituyó con 400 integrantes, 100 de los cuales habrían de ser elegidos por el principio de representación proporcional. Esta transformación no fue menor, y menos si se le considera en su circunstancia histórica: la incorporación del método de representación proporcional daba un fuerte viraje al viejo precepto único de mayorías del Estado autoritario, y por fin, aunque muy gradualmente, las franjas de sub y sobrerrepresentación empezaron a disminuir.
Sin embargo, el diseño electivo aplicado a los nuevos diputados mantuvo consigo algunos de los elementos sustanciales característicos de la concepción de los diputados de minoría, como reducir su asignación a los partidos minoritarios, definidos como aquellos que obtuvieran menos de sesenta triunfos uninominales, o como desvincular el nuevo principio de la proporcionalidad en la integración del conjunto de la Cámara. Incluso también tuvo efectos desde luego legitimadores para el régimen, ya que la Cámara de Diputados cobraba mayor dinamismo y pluralidad, y sin embargo, el partido oficial mantenía el control absoluto del proceso legislativo.
No es sino hasta la reforma electoral de 1986, que incluyó un nuevo incremento en el número de integrantes de la Cámara de Diputados, cuando se concibió el principio de representación proporcional como parte integral en la constitución de la representación nacional, eliminando de ésta, en principio, la sobre y la sub representación. Esta medida también pretende legitimar al régimen en cuanto a propiciar más pluralismo en su representación popular, pero también tiene un carácter compensatorio, ya que el partido oficial entra ya al reparto de las diputaciones plurinominales y logra compensar así algunas de las derrotas sufridas en unos cuantos distritos electorales.
Sin embargo, se mantuvo como salvedad a la proporcionalidad directa la cláusula que, en uno de los más tristes capítulos de la reforma electoral de 1989, vino a denominarse "de gobernabilidad": una fórmula legal que, bajo distintos mecanismos, concedía al partido que obtuviera el mayor número de triunfos uninominales, diputados plurinominales suficientes para lograr mayoría absoluta en la Cámara de Diputados.
A partir de aquel año, las leyes han sostenido un privilegio constitutivo a las elecciones uninominales, favoreciendo la sobrerrepresentación de quien mayor éxito territorial demuestre en las urnas, siendo el número de triunfos distritales de mayoría relativa el principal determinante de la presencia de un partido en esta Cámara por encima del total de votos obtenido en la nación en su conjunto, generando sistemáticamente fenómenos de sub y sobrerrepresentación de las diversas fuerzas políticas.
La sobrerrepresentación sistemática ha sido, evidentemente, uno de los elementos de preocupación constante en el proceso mexicano de transición democrática. Como resultado a este fenómeno se le han impuesto diversas limitaciones que alcanzaron en 1996, su estado actual: Si bien no ha sido eliminada en el diseño de la representación nacional, si se ha reducido a un máximo de 8 por ciento sobre la votación real obtenida por la fuerza mayoritaria.
Estos mecanismos legales de sobrerrepresentación son parte de un sistema electoral diseñado no para potenciar la expresión de la voluntad política de la sociedad sino para garantizar que el partido oficial, aún desde la perspectiva de convertirse en la minoría electoral más grande, es decir, con una franja de representación menor a 50 por ciento, pero mayor a la de cualquier otro partido, conservara la mayoría legislativa, lógica que nos parece ahora francamente insostenible en un sistema que aspira a ser plenamente democrático.
En el caso de la Cámara de Senadores, estos fenómenos se observan con mayor dramatismo ya que hasta la elección de 1988, el Senado de la República se integró bajo el principio de mayoría, lo que arrojó históricamente un saldo de sobrerrepresentación para el partido oficial; ya que no obstante el porcentaje de votación que obtuviera, desde 90%, 80%, 70%, o como sucedió en aquella elección de 1988, en donde obtuvo 50%, según cifras oficiales, siempre tendrían entre el 100 y 96% de la representación senatorial, ya que el PRI era mayoritario estado por estado, salvo contadísimas excepciones.
La reforma de 1993 hacía posible en teoría mejores resultados electorales para las oposiciones, pues había sido diseñada para equilibrar las condiciones de competencia entre el partido gobernante y el resto de los partidos, promoviendo mayor pluralismo en el Congreso, mayor equidad en los medios de comunicación y mayor transparencia en el financiamiento de los partidos.
La dimensión del Senado se duplicó de 64 a 128 escaños y garantizó que cuando menos el 25 por ciento de éstos correspondieran al partido minoritario dominante en cada estado. Tres senadores son de mayoría y el cuarto corresponde a la primera minoría. Esta fórmula permitía al PRI mantener la posibilidad real de superar las dos terceras partes necesarias para cualquier reforma constitucional.
En esta reforma también se revocó la cláusula de "gobernabilidad" y la sobrerrepresentación de la Cámara de Diputados, ya que estableció que el partido con porcentaje de votación mayoritario no podría construir una mayoría absoluta de manera automática, es decir, contar con tantos diputados hasta alcanzar la mayoría absoluta (50%+1) de la Cámara y también quedó establecido que en ningún caso un partido político podría contar con más de 300 diputados a menos de que obtuviera más del 60%, en cuyo caso el tope se estableció en 315 diputados por los dos principios, cuando antes el tope era de 350. Esto significa el fin de la hegemonía artificial de un partido sobrerrepresentado y el agotamiento de la posibilidad de que un partido reformara, por sí solo, la Constitución Política, ya que ningún partido tendría las dos terceras partes de la Cámara de Diputados.
Finalmente, en la reforma electoral de 1996, la Cámara de Senadores cambió en cuanto a su método de integración, ya que manteniendo sus 128 integrantes, ahora se asignarían tres por estado, dos de mayoría, uno de primera minoría y el cuarto teórico se definiría por votación proporcional e iría inscrito en una lista nacional de 32 candidatos que presenta cada partido 1 .
Sin embargo, la discusión se mantiene abierta porque hay quienes opinan que la lista nacional plurinominal lesiona el pacto federal y tenemos casos cuando menos extraños como el de...
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