Iniciativa parlamentaria que reforma los artículos 21 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para rediseñar el sistema nacional de seguridad pública en lo referente a la función de la policía preventiva., de 27 de Abril de 2006
QUE REFORMA LOS ARTÍCULOS 21 Y 115 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, PARA REDISEÑAR EL SISTEMA NACIONAL DE SEGURIDAD PÚBLICA EN LO REFERENTE A LA FUNCIÓN DE LA POLICÍA PREVENTIVA, A CARGO DEL DIPUTADO ÁLVARO ELÍAS LOREDO, DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PAN
El que suscribe, diputado Álvaro Elías Loredo, del grupo parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en la fracción II del artículo 71 y 135 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en la fracción II de los artículos 55 y 56 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General, se permite presentar a la consideración de esta soberanía la siguiente iniciativa con proyecto de decreto por el que se reforman los artículos 21, en su cuarto párrafo, y 115 en el inciso h), fracción III y fracción VII, de la Constitución General, al tenor de la siguiente
Exposición de Motivos
El tema de la seguridad pública, es mencionado por los mexicanos como su principal tema de preocupación, y que obedece a que en los últimos diez años se ha disparado la criminalidad en el país con cifras alarmantes, que rompen con la tendencia que venía mostrando este tema en las estadísticas de medición de la criminalidad y de victimización. Como ejemplo, para el especialista Guillermo Zepeda Lecuona, en una sola década el número de delitos denunciados casi se duplicó (de 800,000 denuncias registradas en 1991, se pasó a 1,460.000 en el año 2001). En cuanto al segundo aspecto, la insuficiencia de la respuesta judicial al delito, suele haber consenso en que alrededor de 90 % de los delitos quedan sin castigo; esta situación se complica aún más cuando los sondeos de opinión pública muestran que la autoridad con menor credibilidad y confianza por parte de la ciudadanía, es la policía, como lo podemos corroborar en los resultados del Latinobarómetro 2004, en donde 65% de los mexicanos responde que sí puede sobornarse a un policía en su país.
Por tal motivo y en virtud de atender a este reclamo popular, el suscrito diputado Federal, encargué un estudio sobre el diseño del actual Sistema de Seguridad Pública, al magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos por la Universidad Jesuita de Chile, Álvaro Rafael Cabrera Monroy, quien en colaboración con la encargada del Programa de Estudios de Seguridad y Ciudadanía, de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (Flacso) de Chile, maestra Lucía Dammert Guardia, llegaron a conclusiones que someto a esta soberanía, como una opción para el mejoramiento del diseño del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
Por tanto, esta iniciativa tiene como propósito generar una propuesta de rediseño al Sistema Nacional de Seguridad Pública del Estado mexicano, en el tema de la función de policía preventiva, que contribuya a la eficiencia y eficacia de la gobernabilidad del mismo, sin transgredir el sistema federal del Estado mexicano, pues a decir de los altos índices de inseguridad ciudadana que se presentan hoy en día, podemos afirmar que el actual sistema ha sido rebasado en materia policial.
Las deficiencias del Sistema de Seguridad Pública obedecen a diversos factores, los cuales parten de la estructura del sistema, debido a que tal y como se encuentra su diseño hoy en día, no cuenta con la capacidad de hacer frente al complejo desafío de la criminalidad del siglo XXI la cual, observamos, ha logrado organizarse globalmente y ha incorporado avances científicos y tecnológicos a su actuación criminal.
Otros factores que abonan a las falencias del Sistema de Seguridad Pública en México, son los cambios socioeconómicos que ha experimentado la sociedad mexicana y la transición política que pretende arribar al paradigma democrático, republicano y federal, esto se debe, al momento en el que fue concebido el sistema actual, puesto que se vivía otra realidad, como lo era una gobernabilidad sustentada bajo el paradigma del presidencialismo centralista y su proyecto de partido hegemónico.
Bajo el paradigma del presidencialismo centralista, todas las autoridades del país obedecían las determinaciones del Ejecutivo federal sin respetar las competencias jurídicas de división de poderes ni de autonomías estatales o municipales, por lo que el Presidente de la República lograba articular las políticas públicas de policía preventiva. Al dar comienzo la transición política, en donde la mayoría de los actores políticos ya no responden al proyecto de partido hegemónico, el sistema de seguridad pública se fragmentó, toda vez que el sistema sustenta la función de policía preventiva en las corporaciones municipales, que a la fecha suman 2445 instituciones y cuyo mando está a cargo de los alcaldes, los cuales son de diversos partidos políticos, lo que genera una descoordinación de las autoridades de policía preventiva en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pública.
La función de las policías preventivas ha ido variando en la línea del tiempo, y coincidimos con Hugo Frühling cuando afirma que La policía desarrolla un rol fundamental en la sociedad contemporánea. Ningún sistema democrático puede subsistir sin policía. Es por esta razón que la sociedad democrática debe otorgar la mayor atención al sistema policial especialmente si se consideran las facultades que se delegan en éste, relacionadas estrechamente con derechos fundamentales de las personas en una sociedad libre. 1
Las policías han tenido una larga y variada trayectoria en los diferentes países, pues son el resultado de reservar la función de preservar el orden en la sociedad a una corporación de naturaleza civil y no de corte militar como lo fueron en un principio, en donde la seguridad estatal se entendía como una sola y era encomendada a las fuerzas armadas, las cuales presentaban un sesgo hacia la seguridad exterior, en la cual sus elementos eran entrenados para la eliminación del enemigo, y cuando enfrentaban problemas de seguridad interior se observaba que recurrían a sus técnicas de operación militar, con graves resultados para la integridad de los ciudadanos y sus derechos humanos.
En Europa la especialización de estas corporaciones encargadas de la seguridad pública, siguió distintas rutas, por un lado en la Europa continental, todavía hoy en día se observan cuerpos policíacos que presentan una disciplina de rasgos militares, con escalafón de grados similares a los de las fuerzas militares e incluso, son considerados como reservas militares en caso de guerra. Estos son los casos de la Gendarmería francesa, los Carabineros italianos y la Guardia Civil española. Pero Gran Bretaña siguió una línea distinta, la cual fue crear desde un principio, en 1829, una corporación policial perfectamente distinguible de las fuerzas armadas, con la formación de la Policía de Londres, la que fue diseñada con el propósito expreso de obtener el consentimiento y apoyo populares, a través de una estrecha relación con la comunidad y el uso controlado de armas de fuego. 2
En el México del siglo XIX encontramos que en 1811, en plena lucha armada por la independencia, el Cabildo de Ciudad de México emitió un reglamento con intención de crear una nueva fuerza policial, a cargo de la figura de superintendente de policía, el cual era un cargo honorario sin retribución del erario público y que tenía dentro de sus funciones las de:
Cuidar del sosiego y tranquilidad pública; saber qué gentes llegan de fuera a esta capital: dar pasaporte a los que salgan de ella; evitar todo desorden público; celar y perseguir las casas sospechosas, y dar al gobierno cuantas noticias puedan interesar al bien común, practicando por sí y sus dependientes las diligencias oportunas, y avisando los señores jueces mayores de cuartel las cosas graves que por ellos puedan remediarse [?] cuidar que se [?] observen los bandos de buen gobierno [?] el señor superintendente de policía recibirá por sí mismo las declaraciones de los reos y testigos, sin poder fiar de modo alguno esta función a sólo el escribano que tuviese asignado [?] hará de noche las rondas que su prudencia le dictase [?] el objeto principal de estas rondas, que por sí haga el señor superintendente o que encargue a los demás subalternos, será la observancia de los bandos de buen gobierno [?y] de perseguir por sí o por medio de los empleados en este ramo, a lo vagabundos y mendigos, procurando aprehenderlos para dar a cada uno el destino correspondiente a su actitud y demás circunstancias. 3
Como podemos observar con este ejemplo, las primeras policías en México son de carácter municipal, pues eran vistas como un recurso más de corte vecinal, que de índole gubernamental, y que pretendía resguardar a los pobladores de los robos que se perpetraban, sobre todo en la noche.
Con este primer antecedente es que comienza la evolución de los cuerpos de policía con los que contamos hasta el día de hoy, y los cuales pasaron en el siglo XIX, entre la naturaleza militar y la naturaleza civil de la policía, al respecto el jurista Mariano Otero escribió en 1842: [?] no tenía más que las funciones de la policía, y esto es uno de los funestos legados que nos dejó el gobierno español, pues examinando con atención lo que después ha pasado observaremos cuán funesta ha sido a la paz de la República y a la conservación de la libertad ese sistema que reunió los deberes del ejercito con las atribuciones de la policía [?] juzgo que la policía, es decir, la existencia de una fuerza puramente civil que proteja la seguridad privada, es un requisito indispensable, una condición sine qua non de la administración civil [?] para que evite los crímenes celando las calles y los caminos, para que aprehenda a los delincuentes y les custodie, y para que cuide el orden en las reuniones? (a continuación un cuadro propuesto por Mariano Otero que acentúa las diferencias que debieran tener un policía y un soldado) " 4 Así, la función de la policía en México ha ido variando en razón de una naturaleza civil a una naturaleza militar y viceversa...
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