Iniciativa parlamentaria que expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos., de 3 de Abril de 2019
Que expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, suscrita por integrantes del Grupo Parlamentario del PAN
Los suscritos, diputados federales de la LXIV Legislatura de la Cámara de Diputados, integrantes del Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, con fundamento en lo dispuesto en los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los artículos 6, numeral 1, 77 y 78 del Reglamento de la Cámara de Diputados, presentan iniciativa de Ley Nacional de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al tenor de la siguiente Exposición de Motivos
La crisis de violencia e inseguridad que padece nuestro país tiene como una de sus razones la proliferación de conductas ilícitas por parte de la delincuencia organizada y la corrupción. A su vez el principal motor de estas actividades es la ambición de contar con fuentes ilícitas de recursos económicos.
Nuestro país sobresale dentro de la comunidad internacional como lugar de origen y destino de flujos ilícitos tanto del orden financiero como económicos en general. En ese sentido, las autoridades encargadas de recabar datos estadísticos han sido omisas en consolidar los agregados estadísticos referidos tanto a los delitos precedentes del género de operaciones con recursos de procedencia ilícita, como de la cifra económica a la que los bienes sujetos a los procesos de lavado y triangulación han sido sometidos. Dicha omisión se tiende a colmar con las estimaciones realizadas por empresas consultoras nacionales e internacionales que estiman que en México se llegan a lavar cada año entre cuarenta y sesenta mil millones de dólares. A efecto de hacer frente a dichos fenómenos y la cauda de efectos perniciosos para la economía, el sistema financiero y el estado de derecho es fundamental que el Estado actúe de manera categórica y eficaz en el cumplimiento de la ley y el abatimiento de la impunidad.
Uno de los tramos de actuación en materia de seguridad y justicia es precisamente el relacionado con la recuperación de activos de manos del crimen y la corrupción. La recuperación de activos se lleva a cabo fundamentalmente a través de tres procesos reconocidos en el ordenamiento jurídico mexicano y que son el decomiso, el abandono y la extinción de dominio. En los seis años de la presidencia de Enrique Peña Nieto únicamente se recuperaron activos por una cantidad cercana a los cuarenta millones de pesos, correspondiendo una cifra aproximada a los veinte millones de dólares a la figura del bando no y otro tanto a la extinción de dominio, no localizándose datos con relación a decomisos derivados de procedimientos penales federales. Como se puede observar, dichas cantidades son muy poco significativas al compararse con las correspondientes a aquellas derivadas de flujos ilícitos y que en seis años pudieron haber sumado al menos 250 mil millones de dólares.
Como resultado de lo anterior, el denominado Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI), el grupo de expertos internacionales encargado de generar recomendaciones y de realizar evaluaciones a los miembros de la comunidad internacional en materia de prevención y combate al fenómeno de lavado de dinero, señaló en el informe de resultados de su valoración del desempeño de México en la materia, señaló que si bien nuestro país cuenta con un robusto marco jurídico e institucional, los resultados de las políticas antilavado y de recuperación de activos eran deficientes.
Toda vez que han sido objeto de la mayor preocupación en el seno de los órganos especializados de la Organización de las Naciones Unidas, como la Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito los fenómenos relacionados con el crimen organizado y el lavado de dinero, así como la corrupción y sus efectos erosivos de la gobernabilidad y el desarrollo de las naciones, es que se han generado diversos instrumentos y tratados internacionales que contienen obligaciones para los estados en materia de prevención y persecución de dichos actos ilícitos. En ese orden de ideas es que se han suscrito en el seno y auspiciados por la ONU los siguientes tratados internacionales: Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas, la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Trasnacional y sus tres protocolos complementarios en materia de trata de personas, tráfico de migrantes y de tráfico ilícito de armas, así como la Convención de Naciones Unidas contra la Corrupción.
Dentro de ese contexto convencional, la Oficina de Naciones Unidas para la Droga y el Delito (ONUDD) elaboró la denominada Ley Modelo de Extinción de Dominio, que tiene como objetivo el servir como una directriz legislativa y de estandarización a efecto de que los miembros de la comunidad internacional den cuenta con el desarrollo de procedimientos que, en un estricto régimen de respeto a los derechos humanos, sean idóneos y proporcionales en materia de extinción de dominio.
Al respecto es menester señalar que en el centro de la reflexión del respeto a los derechos fundamentales se encuentra la consideración del derecho a la propiedad. Este, como la totalidad de derechos humanos, es parte de un sistema complejo en el que ninguna de las prerrogativas del ciudadano tiene carácter absoluto. Lo anterior se confirma por el propio texto constitucional que somete a la institución de la propiedad privada a las modalidades que dicte el interés público.
La presente iniciativa ha sido desarrollada incorporando los referentes internacionales en la materia, adaptando los contenidos de la ley modelo señalada a la tradición jurídica sustantiva y adjetiva de nuestro país.
En tal sentido, encontramos necesario que la Ley Nacional de Extinción de Dominio, que debe expedirse en cumplimiento del mandato constitucional derivado de enmienda propuesta originariamente por grupos parlamentarios del Partido Acción Nacional para el combate eficaz a la corrupción y a la criminalidad organizada, tenga los atributos consagrados por la práctica y la contextura doctrinal internacional. A saber dichas características son: – Procedimiento real verdaderamente autónomo del correspondiente a la vía penal. – Acción de Extinción de Dominio imprescriptible, a efecto de inhibir la posibilidad de legitimación de acervos patrimoniales derivados de ilicitud por el simple paso del tiempo, lo cual sería un imperdonable y cándido proceso de lavado de dinero inherente al marco constitucional. – Posibilidad de aplicación retrospectiva o retroactiva de la acción de Extinción de Dominio, a efecto de que esta se pueda aplicar incluso a conductas y hechos acaecidos de manera previa a la emisión de la legislación ulterior. – Carga dinámica de la prueba. Lo anterior implica que, a diferencia del proceso penal que tiende a la individualización de una punición de carácter personal, en la persecución patrimonial es factible, idóneo, necesario y proporcional, el establecimiento del principio probatorio en virtud del cual, quien afirma, está obligado a probar. Si la Litis de la Extinción de Dominio consistirá en el origen lícito de acervos patrimoniales, es asequible jurídicamente la exigencia de que quien sostiene esa licitud la acredite en el ejercicio de garantía de audiencia.
En tal virtud y en acatamiento a la reforma constitucional que dispone la creación de una Ley Nacional de Extinción de Dominio, es que el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional propone el siguiente proyecto de Ley Nacional de Extinción de Dominio.
El contenido de este proyecto supone la regulación de aspectos de orden sustantivo y adjetivo de disposiciones de categoría constitucional.
Se disponen las hipótesis sustantivas de procedencia de la acción, quiénes son las partes del proceso así como las atribuciones a cargo del Ministerio Público, tanto del orden federal como de las entidades federativas y la policía en la preparación y presentación de la acción de Extinción de Dominio.
Destaca en los estándares internacionales que se reflejan en esta iniciativa el hecho de que las hipótesis procesales para el ejercicio de la acción no están condicionados a que se adelanten etapas procesales de imputación penal, puesto que ello sería contrario a la naturaleza de la figura que se crea precisamente para remontar las gravosas cargas probatorias del todo indebidas e inconsecuentes para la reivindicación patrimonial.
En virtud de lo anteriormente expuesto, sometemos a consideración de esta Cámara de Diputados el siguiente proyecto de
Decreto que expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Artículo Único: Se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio, Reglamentaria del Artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en los siguientes términos: Título Primero Capítulo Primero
Disposiciones Preliminares
Artículo 1. Esta ley es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de extinción de dominio. Sus disposiciones son de orden público, de interés social y tiene por objeto regular la extinción de dominio de bienes a favor del Estado, así como el procedimiento correspondiente, la administración de bienes sujetos a extinción, la actuación de las autoridades competentes, los efectos de la resolución que se emita y los medios para la intervención de terceros que se consideren afectados por la misma.
Artículo 2. Para efectos de esta ley se entenderá por: I. Afectado.- Persona física o moral que invoque un derecho real sobre un bien sujeto a esta ley. II. Bienes. Todos los activos de cualquier tipo, ya sean corpóreos o incorpóreos, muebles o inmuebles, tangibles o intangibles y los documentos o instrumentos legales que acrediten...
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