Iniciativa parlamentaria que abroga la Ley General de Comunicación Social; expide la Ley General de Comunicación Social y Publicidad Oficial, Reglamentaria del Artículo 134, Párrafo Octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y deroga el numeral 5 del artículo 242 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales., de 13 de Junio de 2018
Que abroga la Ley General de Comunicación Social; expide la Ley General de Comunicación Social y Publicidad Oficial, Reglamentaria del Artículo 134, Párrafo Octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y deroga el numeral 5 del artículo 242 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, recibida del diputado Jorge Álvarez Máynez, del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, en la sesión de la Comisión Permanente del miércoles 13 de junio de 2018
El suscrito, diputado Jorge Álvarez Máynez miembro del Grupo Parlamentario de Movimiento Ciudadano, y en apego a las facultades y atribuciones conferidas por los artículos 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 6, numeral 1, fracción I, 77 y 78, del Reglamento de la Cámara de Diputados del honorable Congreso de la Unión, someten a la consideración de esta asamblea la Iniciativa con proyecto de decreto por el que se abroga la Ley General de Comunicación Social, se expide la Ley General de Comunicación Social y Publicidad Oficial Reglamentaria del Artículo 134, Párrafo Octavo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y se deroga el numeral 5 del artículo 242 de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales, en atención a la siguiente: Exposición de Motivos
La regulación de la publicidad oficial -definida como “la publicidad colocada en los medios de comunicación y en la vía pública por todos los órdenes de gobierno en todos los niveles, y sus organismos dependientes- 1 es, desde hace ya varios años, una demanda social. En mayo de 2007, Carmen Lira Saade, directora del periódico La Jornada , denunció que el entonces gobierno federal, “como los que le antecedieron”, 2 aplicaba “una injustificable discriminación en la asignación de publicidad a los medios de comunicación”. 3 Por ello, desde 2007, Fundar, Centro de Análisis e Investigación, ha documentado y monitoreado “las prácticas y los gastos ligados a la asignación de la publicidad oficial”, 4 que ha permitido “visibilizar [...] los impactos que tiene éste sobre el ejercicio periodístico y la información” 4 que la ciudadanía recibe.
En ese sentido, Justine Dupuy y Paulina Castaño Acosta analizaron la publicidad oficial de los tres Poderes de la Unión, de 2000 a 2016, y descubrieron que el presupuesto ejercido se triplicó, pasando de 2 mil 914 millones en 2000, a 8 mil 269 millones en 2016, en donde el gasto ejercido por el Poder Ejecutivo representa el 95 por ciento del total ejercido. 6
De igual manera, el Centro de Análisis e Investigación Fundar publicó en 2017 un estudio denominado “Contar ‘lo bueno’ cuesta mucho, en el que se analizó la erogación del gobierno federal para el rubro de publicidad oficial durante el periodo comprendido de 2013 a 2016. 7 Fundar destaca que, a través de la publicidad oficial, se realiza la mayor y casi única transferencia de recursos públicos hacia los medios de comunicación, en un país que carece de políticas gubernamentales para brindar apoyos directos o indirectos a los mismos. 8 Dicha situación trae consigo, cuando menos, dos consecuencias negativas: por una parte, ahonda el deterioro de las condiciones para el ejercicio periodístico en México; la segunda, es que se generan relaciones financieras opacas y discrecionales entre los gobiernos y los medios de comunicación.
La publicidad oficial representa un gasto excesivo al que, año con año, se le destinan miles de millones de pesos. De 2013 a 2016, la administración actual ha ejercido más de 36 mil 261 millones de pesos en publicidad oficial, beneficiando primordialmente a unos cuantos concesionarios, quienes en conjunto concentran el 38.81 por ciento (14 mil 73 mdp) del total del gasto: Grupo Televisa (17.07 por ciento), TV Azteca (9.87 por ciento), Estudios Churubusco (3.34 por ciento), la agencia de publicidad Starcom Worldwide (3.15 por ciento), El Universal (2.69 por ciento) y Grupo Fórmula (2.69 por ciento). 9
Tan sólo durante 2016, el gobierno de Enrique Peña Nieto erogó 10 mil 698 millones de pesos para ese rubro, beneficiando principalmente a dos empresas: Grupo Televisa y TV Azteca, quienes recibieron 3 mil 148 millones de pesos. Además, en ese año, de mil 163 proveedores de publicidad oficial, solo 10 concentraron el 49 por ciento del gasto. 10
Como si el gasto en publicidad oficial no fuese lo suficientemente excesivo e irresponsable, existe otra situación: entre 2013 y 2016, el gobierno federal ha ejercido recursos para publicidad oficial que han excedido desproporcionadamente a los aprobados originalmente en el Presupuesto de Egresos de la Federación. En el siguiente cuadro, se refleja dicho sobreejercicio: 11
No existen mecanismos efectivos de rendición de cuentas ni se obliga al gobierno a fundamentar los aumentos en el gasto, por lo cual se incentiva su irresponsabilidad y la opacidad.
Por ello, y con la finalidad de evitar que se diera un uso a la publicidad oficial con fines electorales, se prohibió, a partir de la reforma electoral de 2007 -aprobada por el Congreso de la Unión a finales de 2007, y publicada en el Diario Oficial de la Federación, el 13 de noviembre de 2007 y el 14 de enero de 2018-, 12 la difusión de publicidad oficial durante las campañas, hasta pasada la jornada comicial, y su uso personalizado; lo anterior, para “limitar el impacto de la [...] [Publicidad Oficial] en la equidad de la contienda, evitar que los gobiernos beneficien a determinado partido o candidato mediante la difusión de sus propios logros, e impedir que los recursos públicos provenientes del gasto en comunicación social se apliquen para esos fines”. 13 Sin embargo, y a pesar de seguir vigentes dichas prohibiciones, no se ha podido combatir “el cuantioso y opaco ejercicio del gasto público en propaganda, ni sus usos cuestionados”, 14 lo anterior pues, ante la falta de un marco normativo integral que regule la publicidad oficial, 15 se asigna de manera arbitraria y discrecional la contratación de publicidad oficial en los medios de comunicación.
Así, y ante las constantes denuncias, y cuestionamientos respecto de la “censura sutil” 16 y la cobertura parcial y sesgada durante el proceso electoral federal 2011-2012, consecuencia del gasto opaco en publicidad oficial en medios de comunicación afines a gobiernos, tanto federal como locales, 17 el movimiento #YoSoy132 -integrado por estudiantes de diversas universidades del país- hizo de la “necesidad de contar con medios independientes [...] en una de las más importantes exigencias del movimiento”, 18 y por ende, se volvió uno de los temas principales durante las campañas de los entonces candidatos a Presidente de la República, y una promesa del candidato ganador, para “crear una instancia reguladora de la publicidad oficial”. 19
Posteriormente, al firmar el Pacto por México en diciembre de 2012, el gobierno federal y las dirigencias de las tres principales fuerzas políticas de entonces (PRI, PAN y PRD) reiteraron su compromiso el uso transparente y regulado de recursos para la publicidad oficial, al establecer que: “Para transparentar y racionalizar los recursos que el Estado invierte en publicidad en los medios de comunicación, se creará una instancia ciudadana y autónoma que supervise que la contratación de publicidad de todos los niveles de gobierno en medios de comunicación se lleve a cabo bajo los principios de utilidad pública, transparencia, respeto a la libertad periodística y fomento del acceso ciudadano a la información, así como establecer un límite en el ejercicio del gasto en publicidad de cada entidad pública en proporción a su presupuesto”. 20
Así, el 10 de febrero de 2014, se publicó en el Diario Oficial de la Federación la reforma constitucional en materia político-electoral, 21 aprobada por el Congreso de la Unión a finales de 2013, que, entre otras cosas, mandató -en el Tercero Transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, en materia política-electoral, publicado el 10 de febrero de 2014, en el Diario Oficial de la Federación- lo siguiente: “ Tercero . El Congreso de la Unión deberá expedir, durante el segundo periodo de sesiones ordinarias del segundo año de ejercicio de la LXII Legislatura, la ley que reglamente el párrafo octavo del artículo 134 de esta Constitución, la que establecerá las normas a que deberán sujetarse los poderes públicos, los órganos autónomos, las dependencias y entidades de la administración pública y de cualquier otro ente de los tres órdenes de gobierno, y que garantizará que el gasto en comunicación social cumpla con los criterios de eficiencia, eficacia, economía, transparencia y honradez, así como que respete los topes presupuestales, límites y condiciones de ejercicio que establezcan los presupuestos de egresos respectivos.” 22
No obstante, tanto la LXII Legislatura, como la LXIII Legislatura del Congreso de la Unión, fueron omisas en el cumplimiento del mandato antes referido, congelando diversas iniciativas de Ley, en materia de propaganda oficial. En ese contexto fue que, en 2014, la asociación civil Artículo 19 promovió un amparo colectivo demandando que el Poder Legislativo cumpliera con su obligación de emitir la Ley reglamentaria del párrafo octavo del artículo 134 constitucional, la cual había quedado establecida en el artículo Tercero Transitorio de la reforma de 2014.
La sentencia, a cargo del ministro Arturo Zaldívar Lelo de Larrea, fue emitida el 15 de noviembre de 2017. La Corte argumentó que “la ausencia de reglas claras y transparentes sobre la asignación del gasto de comunicación social —como resultado de la omisión legislativa que reclama la quejosa— da lugar a un estado de cosas inconstitucional que vulnera la libertad de expresión en su dimensión colectiva y también se traduce en una clara afectación a la dimensión individual de la libertad de expresión de la quejosa. La...
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