La incidencia de la participaci
| Autor | Belmonte, Juan Antonio Taguenca |
INTRODUCCIÓN
La participación ciudadana se encuentra regulada en México por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos 6 relativo al derecho a la información, 8 que trata del derecho de petición, 9 derecho de asociación, 26 relativo a la planeación democrática nacional y 35 derecho al voto (Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2014 [1917]). En este país también hay que tener en cuenta, con relación a esta, las siguientes leyes federales: Ley de Planeación (Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2012 [1983]), Ley General de Desarrollo Social (Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2013 [2004]), Ley de Fomento a las Actividades Realizadas por las Organizaciones de la Sociedad Civil (Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2012 [2004]) y la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Cámara de Diputados H. Congreso de la Unión (2014 [2002]). (1)
Además, la participación ciudadana es un requisito fundamental en la implementación de distintas acciones gubernamentales. Tal es el caso del Fondo de Infraestructura Social Municipal (FISM), fondo federal en el que los municipios deben promover la participación de las comunidades beneficiadas en su destino, aplicación y vigilancia, así como en la programación, ejecución, control, seguimiento y evaluación de las obras y acciones que se vayan a realizar.
El FISM es una de las dos vertientes del Fondo de Aportaciones para la Infraestructura (FAIS) del Ramo 33; los rubros que se pueden costear incluyen: agua potable, alcantarillado, drenaje y letrinas, urbanización, electrificación rural y de colonias pobres, infraestructura básica del sector salud y educativo, mejoramiento de vivienda, así como mantenimiento de infraestructura (Secretaría del Bienestar, 2015). En este fondo la asignación se encuentra condicionada a rubros específicos de gasto (Peña y Wence, 2011) y contempla la participación ciudadana, la cual resultó ser positiva, como muestra nuestro estudio, (2) en cuanto a la eficiencia municipal.
La eficiencia es el concepto que tratamos de explicar, aunque no sea directamente observable, bien porque es un término teórico o bien por su alto nivel de abstracción. Esto hace necesario proceder a su operacionalización por vías menos objetivas de lo deseable, aunque sin perder de vista el rigor metodológico requerido, para lo cual se hace necesaria una definición operacional que sirva de directriz para observarla y medirla (Anduiza et al., 2009: 42).
Para fines de este artículo, el índice de capacidad financiera es la definición operacional del concepto de eficiencia utilizado. Lo hemos elegido principalmente por dos motivos: a) toma en su medición tanto indicadores de los ingresos como de los egresos municipales (3) y b) su cálculo e interpretación obedecen al principio metodológico de parsimonia.
El concepto de participación ciudadana lo operacionalizamos y medimos a partir del grado de participación que se genera en torno al desarrollo e implementación del FiSM. Aquí es importante aclarar que medir no es lo mismo que cuantificar. Al respecto, Anduiza et al. (2009: 42) señalan que: "medir no significa cuantificar los conceptos sino establecer criterios para su observación y clasificación de acuerdo con el grado de presencia o ausencia de la propiedad o propiedades que contenga cada concepto". La participación ciudadana en el FISM tiene distintos grados: nula participación, presentación de propuestas, reuniones ciudadanas para la presentación de acciones, toma de decisiones, control y evaluación. Esta gradación hace posible realizar mediciones y establecer correlaciones en torno a los niveles de participación en el FISM con respecto a la eficiencia de la acción de gobierno municipal que tiene como base este fondo.
Para conseguir lo anterior, se busca responder las siguientes preguntas de investigación: ¿mejorará la eficiencia municipal si se incluye a los ciudadanos en las decisiones, específicamente en la planeación del uso de los recursos del FISM?, ¿qué tipo de participación ciudadana--consultiva, deliberativa o evaluativa--en el FISM influye en mayor medida en la eficiencia financiera municipal? Se dio respuesta a estas interrogantes a través de una metodología econométrica que utiliza datos panel con un modelo de efectos aleatorios (MRE).
El análisis econométrico efectuado abarca tres años: 2002, 2004 y 2009, mismos que corresponden a aquellos en los que se publicaron los resultados de las últimas tres encuestas a gobiernos locales en México que abordan la participación ciudadana en el FISM. Estas encuestas fueron llevadas a cabo por la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), el Instituto Nacional de Desarrollo Social (Indesol) y el Consejo Nacional de Población (Conapo).
La primera encuesta utilizada fue la Encuesta Nacional a Presidentes Municipales sobre Desarrollo Social 2002 (Sedesol, 2002); la segunda, la Encuesta Nacional de Gobiernos Municipales 2004 (Sedesol, 2004), y la tercera la Encuesta Nacional de Gobierno, Seguridad Pública y Justicia Municipal 2009 (INEGI, 2009). Con los resultados de estos trabajos medimos el grado de participación. (4)
En 2011, 2013, 2015, 2017 y 2019 el INEGI publicó el Censo Nacional de Gobiernos Municipales y Delegacionales. Cabe aclarar que la estructura y los módulos del cuestionario cambiaron de forma sustancial respecto a los de las encuestas de 2002, 2004 y 2009. Además de que en esos censos ya no se incluyó el tema de la participación ciudadana respecto al FISM, aunque sí se evaluó de forma más general.
Es importante añadir que en la investigación que se presenta se revisa la literatura especializada en el tema, poniendo especial énfasis en las definiciones de participación ciudadana y de eficiencia, así como en su vínculo teórico. Se integran, además, tres hipótesis de investigación, que se someten a corroboración.
También se describe la metodología aplicada que se va a seguir, se operacionalizan las variables de estudio y se explicita la técnica econométrica que se va a emplear en el análisis de datos. Seguidamente se hace un análisis de las variables utilizadas, el cual se integra en los resultados. El último apartado lo dedicamos a la presentación de conclusiones.
EL VÍNCULO TEÓRICO ENTRE LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y LA EFICIENCIA FINANCIERA
En términos generales, se puede definir la participación ciudadana (5) como el involucramiento de los ciudadanos en el espacio público a través de "prácticas políticas y sociales que pretenden incidir sobre alguna dimensión de aquello que es público" (Parés, 2009: 17). De hecho: "La participación de la ciudanía en la esfera pública puede manifestarse de múltiples maneras. Sin embargo, detrás de cada forma de entender; hacer, promover o dificultar la participación hay un determinado sistema de normas y valores" (Viejo et al., 2009: 29).
La participación ciudadana se produce, en principio, en varios grados: presentación de propuestas, reuniones ciudadanas para la presentación de acciones, toma de decisiones, evaluación y control. Además, hay que atender al tipo que se dé: institucional, que se delimita a través del marco jurídico y está controlada y supervisada por la administración pública mediante mecanismos formalmente definidos, desenvolviéndose en el ámbito de lo estatal no prioritario y lo estatal no público (Villarreal, 2010), y no institucional, que no obedece a reglas institucionales sino que se da a través de mecanismos tradicionales o novedosos de organización social, pero sin tener carácter institucional, es decir, sin estar reconocida por la ley, lo que la distingue de la anterior.
Existen diversos criterios para evaluar los rendimientos o efectos de los mecanismos de participación ciudadana (MPC), uno de los más importantes lo podemos ver en el cuadro 1.
Por otro lado, la eficiencia municipal se presenta: "como prerrequisito de sobrevivencia, como método de análisis en la relación insumo-producto, orientando la implementación de acciones de gobierno al cuidado y uso intensivo de los recursos que se poseen" (Cabrero, 2000: 22). Además, se asocia al óptimo desempeño financiero, el cual se define como: "la asignación eficiente de los recursos, entendiendo por esta la distribución de los gastos que minimice los recursos destinados al gasto corriente y maximice los orientados hacia el gasto en capital" (Raich, 1997: 4).
Para medir la eficiencia se han creado diversos índices. Para fines de este trabajo hemos elegido el índice de capacidad financiera, que computa los efectos del aumento o disminución del gasto corriente municipal con relación a la variación de los ingresos propios obtenidos. Así en el caso de que tanto el gasto corriente como los ingresos propios se acrecienten, se dan tres situaciones: 1) si prosperan en la misma proporción, los niveles de eficiencia no variarán; 2) si se agrandan en mayor porcentaje los ingresos propios en comparación con el gasto corriente, habrá eficiencia, y 3) en caso de que el costo de operación se extienda en mayor medida que los ingresos propios, se asumirá presencia de ineficiencia.
El efecto de la participación ciudadana sobre la eficiencia de la administración pública ha sido abordado desde varios enfoques y ha arrojado resultados disímiles. Al respecto, para Díaz (2017) el principal desacuerdo se establece entre los estudios de corte racional burocrático y aquellos de perfil democrático.
Kweit y Kweit (2004, citados por Díaz, 2017) señalan que el modelo burocrático de la administración pública reserva la toma de decisiones a profesionales de alta jerarquía, mismos que actúan sobre consideraciones técnico-racionales para garantizar el uso eficiente de los recursos públicos, evitando la posibilidad de que la población afectada por las decisiones o políticas participe activamente en su diseño e implementación. La eficiencia administrativa, bajo esta perspectiva, se asocia con el...
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