Hibridacion de las politicas neoliberales: El caso de la reforma a la politica electrica en Chile (2014-2016).

AutorMaillet, Antoine

Hybridization of Neoliberal Policies. The Case of Chilean Electric Policy (2014-2016)

INTRODUCCION

El rol del Estado en la economia, las capacidades de las cuales dispone y su relacion con los actores privados y la sociedad civil son materias fundamentales para el estudio de la economia politica y las politicas publicas. Estos temas se encuentran en la discusion sobre el neoliberalismo y su transformacion, que son el objeto de este articulo. Al respecto, en la region se discute desde fines de la decada de 2000 si ha concluido el ciclo neoliberal (Rovira, 2011), mientras en Europa ha llamado la atencion su importante capacidad de resiliencia (Crouch, 2011; Schmidt y Thatcher, 2013). En Chile, pais pionero en la implementacion del neoliberalismo (Foxley, 1982; Harvey, 2005), la reactivacion de la movilizacion social masiva a partir del ano 2011 ha llevado a que se cuestione la continuidad del "modelo" (Atria et al., 2013; Mayol, 2012) y, por lo tanto, las politicas neoliberales que lo caracterizan. En este articulo, exploramos la naturaleza de la transformacion de las politicas neoliberales y el proceso causal que la determina, a traves de un estudio de caso sobre una politica especifica, la politica electrica. Como, por que y con que consecuencias se produce la transformacion de las politicas neoliberales sin que desaparezca este legado--un proceso que llamamos "hibridacion neoliberal"--son las preguntas que guian esta investigacion.

Con este proposito emprendimos el estudio del caso de un cambio de politica de gran envergadura ocurrido recientemente en la politica electrica en Chile. Se hizo manifiesto cuando el 17 de agosto de 2016, en un hecho altamente noticioso, los resultados de la licitacion de 12.430 GWh/ano de energia para los clientes regulados sorprendieron a todos (Ministerio de Energia, 2016). En efecto, los bloques de energia fueron adjudicados en valores notoriamente mas bajos que en instancias previas, llegando la oferta mas baja a 29.2 dolares por MWh, y en promedio a 47.6 dolares por MWh, en comparacion con el precio promedio de 129 dolares por MWh de 2013 (Tele13, 2016). Ademas, llamo la atencion el fracaso de varios actores tradicionales del mercado para atribuirse parte de los bloques licitados. En cambio, se presentaron 84 empresas con ofertas--en general--basadas en energias renovables no convencionales (ernc). Las autoridades, en particular el ministro de Energia, podian expresar su satisfaccion, a dos anos de haber iniciado una ambiciosa "Agenda de Energia" (ae). Algunos medios incluso hablaron de cambio de paradigma, por un supuesto vuelco hacia una politica verde.

Sin embargo, a la par con los cambios hacia un mayor cuidado por el medio ambiente, tambien es posible observar que se mantiene la orientacion por el precio, propia de una politica estructurada en torno a los principios neoliberales de la competencia, en este caso organizada por el propio Estado. Para comprender esta situacion y explicar sus origenes desarrollamos este estudio de caso. De este modo, el proposito del articulo es desarrollar teoria sobre un tipo de cambio no estudiado, por lo cual el estudio de caso es el metodo mas adecuado (George y Bennett, 2005; Gerring, 2007). El objeto de estudio es el cambio ocurrido en la politica electrica en Chile durante la segunda presidencia de Michelle Bachelet, materializado en la Agenda Energetica (1) y la implementacion de sus tres principales leyes (Ley 20.805 de licitaciones, Ley 20.897 que amplia el giro de la Empresa Nacional de Petroleos y la Ley 20.936 que reforma el sistema de transmision electrica).

El caso es adecuado para tratar este problema teorico por dos razones. (2) Primero, la radicalidad de la refundacion en el sector electrico el ano 1982 con la Ley General de Servicios Electricos (lgse) lo hace un caso de neoliberalismo practicamente puro, lo que posibilita la observacion de la incorporacion de otros principios a la politica con mayor precision. Segundo, la politica electrica se ha caracterizado por un largo periodo de inmovilismo (Maillet, 2015a), lo que facilita subrayar los factores que propiciaron el cambio de interes.

El estudio se fundamenta en un diseno de process tracing deductivo, basado en hipotesis provenientes de la investigacion y del conocimiento preliminar del caso, luego ajustadas mediante la confrontacion hipotesis-evidencia y, finalmente, agenciadas para generar una explicacion suficiente del resultado (Beach y Pedersen, 2013; Bennett y Checkel, 2015; Trampusch y Palier, 2016). En tanto, la evidencia empirica ha sido recolectada mediante revision de prensa y de las historias de ley respectivas, a lo que se suman veinte entrevistas en profundidad con actores del sector, ocho realizadas el ano 2011--por uno de los autores para un estudio anterior--y doce realizadas durante el ano 2016.

El articulo contribuye a la literatura sobre las politicas publicas, en particular en relacion con las transformaciones contemporaneas del Estado y las teorias sobre el cambio de politica. Para lo primero, es importante definir lo que entendemos por politica neoliberal, sobre todo tratandose de un termino como neoliberalismo, cuyo uso ha sido tan profuso como ambiguo (Boas y Gans-Morse, 2009), lo que se desarrollara en la seccion siguiente. En esta linea, mostramos como la incorporacion de nuevas herramientas y practicas para la accion estatal, inspiradas en fuentes distintas a la neoliberal, genera un hibrido de politica o una politica coherente, pero con inspiraciones diferentes. (3) Dar cuenta de estos nuevos arreglos es importante para salir de la oposicion dicotomica entre el fin del neoliberalismo, por un lado, y su nulo cambio, por el otro. Asi, el foco en el nivel de la politica es particularmente adecuado para una observacion fina de estas interacciones.

El segundo punto, sobre el cambio de politicas, es igualmente fundamental, porque implica no quedarse solo en la descripcion del hibrido, sino dar cuenta del proceso causal que produce la hibridacion. Para esto, es importante una mirada que vaya mas alla de los determinantes inmediatos del cambio, complementandola con la atencion a procesos de transformacion del sector de la politica menos visibles y de mayor plazo, como los cambios de ideas.

El articulo se desarrolla de la siguiente forma. Primero se presenta el marco teorico elaborado para dar cuenta del cambio ocurrido en la politica electrica en Chile, que calificamos como una hibridacion neoliberal. Segundo, se describe la trayectoria de la politica energetica chilena durante los ultimos 35 anos. Tercero, se presenta la metodologia para la explicacion de los cambios observados durante este proceso. Cuarto, tomando cierta distancia con el relato mediatico centrado en la figura del ministro de energia Maximo Pacheco, la argumentacion pone enfasis, en una primera etapa, en la emergencia de nuevas ideas (factor necesario), y luego en su promocion por una coalicion innovadora de actores, que luego se incorpora al equipo del ministro (factor suficiente). Por ultimo, se reflexiona sobre el caracter ejemplar de este proceso, para analizar las transformaciones del neoliberalismo y el cambio de las politicas publicas en Chile.

HIBRIDACION NEOLIBERAL: CAMBIO TRANSFORMATIVO Y NO SUSTITUTIVO DE LAS POLITICAS NEOLIBERALES

En la introduccion senalamos que la reflexion sobre el neoliberalismo se ha focalizado en los ultimos anos sobre su alta resiliencia a la contestacion, en particular, despues de la crisis financiera iniciada en 2008 (Schmidt y Thatcher, 2013), mientras en America Latina se ha puesto el enfasis en rupturas completas con el neoliberalismo, a raiz del giro a la izquierda del continente en la decada de 2000 (Rovira, 2011). Sin embargo, estas alternativas dejan escapar un tipo de cambio de cierta envergadura que no rompe con el neoliberalismo. En otras palabras, falta una teoria para el cambio transformativo--pero no sustitutivo ni superficial--de las politicas neoliberales, es decir, cuando la continuidad se altera significativamente, sin que se salga del neoliberalismo. De esta manera, esta seccion tiene por objeto construir teoricamente la dupla conceptual hibrido e hibridacion, que permite de forma original desarrollar este cambio y su proceso.

Para iniciar, es necesario volver a la definicion de politica neoliberal. Con estos terminos nos referimos al conjunto de medidas--o ausencia de ellas--mediante las cuales el Estado se relaciona con actores de mercado para la provision de bienes o servicios, bajo la logica de que la competencia entre ellos generara el arreglo sectorial mas eficiente (Maillet, 2015b). En la vision tradicional del neoliberalismo austriaco, esta promocion de la competencia implica que el Estado se retire de la provision del servicio, mientras para los ordoliberales, sigue ejerciendo funciones regulatorias (Foucault, 2004). Mas adelante, se han diversificado las formas de promover la competencia, en particular con el uso de licitaciones (Maillet, 2015b).

Asi, independientemente de la variedad de instrumentos a los cuales el Estado puede recurrir para impulsar la competencia, el neoliberalismo se caracteriza por privilegiar la busqueda de la eficiencia en el corto plazo, con la conviccion de que los efectos a largo plazo tambien seran positivos (Wylde, 2012), lo que se traduce tambien en las politicas que inspira. Estos principios fundamentales--competencia entre actores privados para producir eficiencia en el corto plazo--son los que pueden ser parcialmente cuestionados a traves del proceso de hibridacion que proponemos para designar una modalidad especifica del cambio de politica, propia de los legados neoliberales.

El concepto de hibridacion tiene sus fundamentos en la reflexion general sobre el cambio de politica. En esta literatura, un punto de partida clasico es la oposicion entre equilibrio puntuado e incrementalismo (Palier y Surel, 2010). Estos terminos, senalan diferencias tanto en la naturaleza del...

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