Gobernanza de la prevención social de la violencia y la delincuencia El caso de Nuevo León/Governance of Socio-Economic Crime Prevention: The Case of Nuevo Leon.
| Autor | Rodríguez, José Andrés Sumano |
SOBRE EL CASO
Este caso tiene como propósito ser una herramienta para la docencia dentro del paradigma pedagógico de aprendizaje a través de discusión (Barnes et al., 1994). En este sentido, se busca profundizar en los conceptos de gobernanza, coproducción y administración pública deliberativa a través del estudio del caso de la prevención social de la violencia en Nuevo León. El objetivo es vincular el conocimiento con la acción, de manera que las alumnas y alumnos puedan ir descubriendo los conceptos mediante su aplicación en casos de la vida real. El caso se encuadra, dentro de la tipología elaborada por Lynn (1999) y retomada por Are-llano y Vega (2019), en los casos de tipo concept-application que tienen como propósito "que los estudiantes mejoren su apreciación de un concepto teórico, analítico o de proceso". Conforme a las recomendaciones de Arellano y Vega (2019), se sugiere su uso posterior a la revisión de algunas lecturas teóricas en la materia. En este sentido, al final del caso se proporcionan dos bibliografías, la primera con los materiales consultados para la elaboración del caso y la segunda con lecturas recomendadas para la introducción teórica a la materia de estudio. La metodología utilizada para la elaboración del caso consistió en observación participante durante un periodo de dieciocho meses dentro de la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana de Nuevo León. Aunado a lo anterior, es pertinente señalar que el caso está escrito en forma de vivencia. Para facilitar la discusión y el aprendizaje activo a través del caso, se incluye una serie de preguntas divididas conforme a la tipología sugerida por Barnes et al. (1994) en: a) preguntas de análisis, b) preguntas de acción y c) preguntas de reflexión.
INTRODUCCIÓN
En febrero de 2016, María Elena Domínguez fue invitada por Jaime Rodríguez Calderón, gobernador de Nuevo León, a colaborar como subsecretaria de Prevención y Participación Ciudadana en su gobierno. En octubre de 2015 había tomado posesión el nuevo gobernador de Nuevo León, Jaime Rodríguez Calderón, tras una elección histórica, en la cual por primera ocasión un candidato sin partido ganaba una elección para gobernador en México (Alanís, 2015). El margen de victoria para Jaime Rodríguez Calderón en la elección y el contexto de ser el primer gobernador sin partido generaban altas expectativas entre los ciudadanos de Nuevo León respecto a los posibles resultados de su gobierno. (1) El antecesor de María Elena Domínguez en la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana había renunciado al cargo por motivos personales tras haber durado sólo cuatro meses en el cargo (Milenio Digital, 2016).
APUNTES TEÓRICOS EN MATERIA DE PREVENCIÓN SOCIAL DE LA VIOLENCIA Y LA DELINCUENCIA
La corriente de pensamiento que ha dominado el debate sobre prevención social de la violencia y la delincuencia en México durante los últimos años ha sido el modelo epidemiológico, también conocido como paradigma desarrollista y de curso de vida (DGF, 2014b; Wong y Manning, 2017). La aplicación de dicho modelo en el país tuvo su momento cumbre con la implementación del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia (Pronapred) entre 2014 y 2018. El auge del modelo epidemiológico en las políticas públicas de prevención de la violencia y la delincuencia derivó de un esfuerzo de la administración del expresidente Enrique Peña Nieto por diferenciarse del enfoque reactivo y punitivo que caracterizó a la administración que le antecedió. El nuevo enfoque buscaba transitar de un modelo reactivo a uno preventivo que atendiera las causas de raíz de la violencia y la delincuencia (DOf, 2014b).
El modelo epidemiológico es una adaptación derivada de las ciencias de la salud que pretende entender a la violencia y la delincuencia como enfermedades. Dicho enfoque considera que la violencia y delincuencia se comportan de forma similar a una epidemia, por lo que el crecimiento o disminución de los niveles de violencia y delincuencia están condicionados a una serie de factores de riesgo y factores de protección (DGF, 2014b; Wong y Manning, 2017). En la medida en que se fortalezcan los factores de protección será mas difícil el desarrollo de violencia y delincuencia. A su vez, en la medida en que se disminuyan los factores de riesgo también se aminoran las posibilidades de desarrollar violencia y delincuencia. Los factores de riesgo y protección están clasificados en distintos niveles que van desde lo individual hasta lo comunitario (Wong y Manning, 2017). En este sentido, algunos factores de riesgo pueden ser las adicciones, el embarazo temprano, la deserción escolar, los entornos deteriorados, el desempleo, la falta de espacios públicos y la poca cohesión comunitaria. A su vez, algunos factores de protección pueden ser: el desarrollo de habilidades para la vida, el sentido de pertenencia, la crianza positiva, los espacios públicos de calidad, el desarrollo de capacidades para el trabajo y un adecuado alumbrado público.
Desde la visión epidemiológica, las políticas públicas deben estar dirigidas a disminuir los factores de riesgo y aumentar los factores de protección, atendiendo de esta forma las causas de raíz de la violencia y la delincuencia y no simplemente reaccionando a ellas a través de mecanismos como la policía (DOF, 2014b; Wong y Manning, 2017). Algunos ejemplos de políticas públicas de este tipo son los talleres de habilidades para la vida para adolescentes en conflicto con la ley, las campañas para la prevención de adicciones, el otorgamiento de becas para disminuir la deserción escolar, la recuperación de espacios públicos, los talleres de capacitación para el trabajo, la instalación de alumbrado público y la terapia cognitivo-conductual para prevenir la violencia familiar.
Sin embargo, la principal crítica al modelo epidemiológico radica en cuestionar la eficacia de dichas acciones en entornos de alta violencia. En este tipo de contextos, autores como Thomas Abt (2019) han señalado que las políticas de prevención social de la violencia no tendrán la eficacia deseada si no se atiende la violencia misma primero, pues consideran difícil que un joven que teme por su vida pueda aprovechar adecuadamente los talleres de capacitación para el trabajo o las campañas para la prevención de adicciones. Otra crítica radica en la debilidad de las teorías del cambio asociadas a varios programas de prevención social de la violencia y la delincuencia. En el caso mexicano, se llegaron a implementar en el país programas como huertos urbanos o clases de zumba que no establecían una clara teoría del cambio respecto a cómo se contribuía a reducir la violencia y la delincuencia (Chapa y Ley, 2015).
APUNTES TEÓRICOS SOBRE GOBERNANZA, COPRODUCCIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DELIBERATIVA
En el enfoque weberiano, la solución a los problemas públicos partía de burocracias profesionales (Weber, 2008). Desde el Estado, a través de la eficacia indiferente representada en la burocracia, se podía dar respuesta a las problemáticas sociales. Dicha concepción estaba cimentada en la confianza en la capacidad técnico-racional de los seres humanos para dar respuesta a problemas complicados. Sin embargo, la realidad actual es compleja, no complicada, y la racionalidad humana es limitada (Ostrom, 2015; Simon, 1997). En este sentido, los problemas públicos terminan siendo construcciones sociales, por lo que es inevitable que las respuestas también lo sean (Wildavsky, 1987).
En ese entorno de problemas complejos y racionalidad limitada, el Estado y su eficacia indiferente no bastan. La cuestión deja de ser la eficacia y eficiencia del Estado, para pasar a ser la suficiencia del Estado (Aguilar, 2006). Desde esa perspectiva, Vincent Ostrom (2007) planteó la idea de gobernanza policéntrica que sugiere soluciones distintas a la burocracia para los problemas públicos, así como actores distintos al Estado en la solución de los mismos. Por su parte, Elinor Ostrom (2015) propondría que el diálogo y la confianza entre actores locales, con el Estado o sin él, puede llevar a las comunidades a la solución de problemas públicos complejos. Esto implica profundizar más allá de la eficacia y las soluciones gerenciales propuestas por la nueva gestión pública.
El impacto de la idea de complejidad en el abordaje de los problemas públicos no fue menor, implicó asumir los límites de la racionalidad y la planeación técnica, la posibilidad de consecuencias no intencionadas de la acción, que el Estado no tiene todas las respuestas ni es el único actor y que la solución a los problemas públicos complejos requiere de coproducción con otros actores sociales (Scott, 1999; Simon, 1997). El cambio de paradigma resaltó la importancia de las redes de políticas públicas, de los liderazgos relacionales sobre los liderazgos gerenciales y del diálogo como mecanismo para balancear objetivos poco claros y a veces contrapuestos (Brugué et al., 2015; Sumano, 2020; Tarragó y Brugué-Torruella, 2015).
En el paradigma de la gobernanza toma una mayor relevancia la capacidad de coordinación respecto a la profundidad del análisis técnico (Aguilar, 2006). La confianza entre actores resalta como un factor clave para lograr la colaboración (Sumano, 2020; Tarragó y Brugué-Torruella, 2015). Ante la insuficiencia del Estado, la deliberación y la cooperación permiten un mejor abordaje de problemas complejos, reconociendo que muchas veces las soluciones no necesariamente serán óptimas, pero sí llevarán a un escenario mejor que el previo. Desde esta perspectiva, se reconoce y se hace parte de la solución que tanto la definición de los problemas, como las soluciones, contienen una carga valorativa significativa en lo que Deborah Stone (2011) denominó policy paradox. Por lo tanto, las políticas públicas derivadas de la deliberación y el diálogo en un entorno de confianza tendrán mayores probabilidades de éxito (Brugué et al., 2015; Sumano, 2020; Tarragó y...
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