La gestión de los valores públicos en asociaciones público-privadas concesionales/Managing Public Values in Public-Private Partnerships: Do Public Authorities Succeed?
| Autor | Parrado, Salvador |
INTRODUCCIÓN
Brindar servicios públicos o infraestructura a través de asociaciones públicopri vadas (APP) se ha popularizado en varios países. Algunos consideran que la cooperación con el sector privado o la implementación de técnicas administrativas del sector privado, ambas prácticas institucionalizadas en un tipo específico de APP conocido como contratos de diseño-construcción-financiamiento-operación-mantenimiento (DCFOM) o contratos concesionales, podrían dañar los valores públicos (Collins y Butler, 2003; Frederickson, 1999). Al contrario, varios estudiosos consideran que los va lores públicos se pueden salvaguardar, o incluso fortalecer, a través del uso de técnicas administrativas del sector privado (como la gestión del desempeño), y de la colaboración con el sector privado (Hirsch y Osborne, 2000).
Las APP son un tema de estudio popular (Wang et al., 2018; Willems y Van Dooren, 2016; Lohmann y Rötzel, 2018; Hodge y Greve, 2017), al igual que los valores públicos (Nabatchi, 2012; Jørgensen y Bozeman, 2007; De Graaf y Paanakker, 2015). Sin embargo, la investigación sobre la relación entre APP y valores públicos es relativamente escasa. La mayoría de las contribuciones analizan un solo valor público en un único estudio de caso y en un solo país (Reynaers, 2014; Reynaers y Grimmelikhuijsen, 2015), y la cantidad de estudios que examinan incluso un valor público es baja. Usando un análisis de redes sociales, Wang et al. (2018) demuestran que la coexistencia de valor público y APP es baja. Rendición de cuentas, por ejemplo, aparece una vez, y capacidad de reacción/renegociación, aparece dos veces, mientras que calidad, responsabilidad y trasparencia no surgen en absoluto en un metaanálisis de los artículos de mayor impacto en administración pública y ciencia política en los años recientes (Wang et al., 2018).
Los contratos DCFOM, como instrumentos a través de los cuales se implementan políticas públicas, incorporan la lógica de la burocracia de mercado que identifican Considine y Lewis (1999). Dicha lógica se basa en la competencia, en los contratos como forma de control y en el precio como eje del suministro de servicios. Los actores privados se encargan cada vez más de la implementación de políticas públicas (Havinga y Verbruggen, 2017). Varias generaciones de estudios de la implementación de políticas públicas (Howlett, 2019) han trabajado solamente con cadenas de implementación de actores burocráticos, aunque a veces de distintos niveles de gobierno. Los obstáculos de la paradoja de la implementación son bien conocidos a partir del estudio pionero de Pressman y Wildavsky (1984), pero hay una brecha en la bibliografía sobre cómo los actores privados deberían revertir los resultados de la implementación de políticas públicas para dar ventaja a los valores privados sobre los públicos. De manera excepcional, algunos estudios se han enfocado en la rendición de cuentas de burócratas privados versus la de burócratas públicos en la inspección de alimentos (Thomann et al, 2018), o en cómo la implementación de políticas públicas por parte de actores privados o híbridos cumple con los resultados (objetivos de desempeño) que se establecen en áreas de seguridad en alimentos, telecomunicaciones y suministro de agua (Thomann et al, 2016). En general, se necesita atender la insistencia de Koppell (2010) de incluir programas basados en el mercado al estudiar las políticas públicas, y este artículo trata de contribuir a llenar esa laguna.
La pregunta de en qué medida tienen éxito las autoridades públicas salvaguardando los valores públicos se puede enmarcar en términos de la teoría del agenteprincipal. En teoría, el principal se apoya en el agente para suministrar productos y servicios. Los principales enfrentan posibles problemas de incumplimiento y de comportamiento oportunista de los agentes debido a la asimetría de la información (Kiewiet y McCubbins, 1991), así como al involucramiento de distintas lógicas institucionales. La teoría del agente-principal ha sido un método común en los estudios sobre implementación (Howlett, 2019), aunque rara vez se aplique a actores privados como agentes de burocracias públicas. En este caso, ayuda a entender en qué medida los contextos institucionales privado versus público ayudan a guiar las acciones de los implementadores (Garrow y Grusky 2012). Siguiendo el involucramiento institucional, perseguir los valores públicos de la "lógica estatal" ideal típica podría entrar en conflicto con la "lógica de mercado", que se enfoca en las ganancias y en la eficiencia privada (Thomann et al., 2016). La asimetría en la información del marco principal-agente, que se traduce en la implementación de políticas por parte de actores privados o híbridos, conllevaría al dominio del "mercado" sobre la lógica del "Estado". Si esto se aplica a los contratos DCFOM, una pregunta clave es si el gobierno puede superar la asimetría de información para salvaguardar los valores públicos e imponer la "lógica del Estado". En teoría, los contratos DCFOM ofrecen instrumentos que ayudan al gobierno a hacerlo. Monitorear el desempeño, por ejemplo, podría dar transparencia, y la aplicación de descuentos financieros podría ayudar a proteger la calidad del servicio, por mencionar algunos valores. Para saber cómo y en qué medida los gobiernos logran salvaguardar los valores públicos, aquí se analizan 112 entrevistas hechas entre 2012 y 2018 sobre siete contratos DCFOM.
El resto del texto se estructura de la siguiente manera. Primero explicamos los rasgos centrales de la teoría del agente-principal, después de lo cual analizamos el debate académico sobre la preservación de los valores públicos. Definimos los cinco valores seleccionados, a saber, rendición de cuentas, transparencia, capacidad de respuesta, responsabilidad y calidad. La sección metodológica considera la selección de casos, la recopilación de información y el análisis de datos. La sección de resultados evalúa, para cada valor, cómo y en qué medida el comprador ayudó (o no) a salvaguardar valores públicos. En la sección de discusión y conclusión, reflexionamos sobre las implicaciones de nuestro estudio en términos teóricos y prácticos.
LA SALVAGUARDA DE LOS VALORES PÚBLICOS
Teoría del agente-principal
Los agentes que trabajan ya sea en organizaciones privadas o como servidores públicos, tienen un nivel de discrecionalidad considerable para lograr el objetivo político que deben implementar. La teoría del agente-principal señala algunas de las debilidades para conseguir una implementación eficiente de objetivos de políticas públicas. Ante dos lógicas (Estado vs. mercado) (Thomann et al., 2016), el "propietario" que represente al Estado debe superar los obstáculos clásicos de la cadena principal-agente y los conflictos en torno a las metas que pueden tener los actores del sector público y del privado, como señaló Matland (1995).
La teoría del agente-principal reúne los conceptos de delegación y de control político (Kiewiet y McCubbins, 1991) y se ha usado para analizar los contratos DCFOM, pero de manera limitada (Wang et al, 2018). A través de un acuerdo contractual, el agente opera en nombre del principal. Esa delegación se caracteriza por una asimetría de información, dado que el agente está mejor informado que el principal sobre el suministro real del servicio. Por lo tanto, el agente puede tener un comportamiento oportunista y explotar la información a su favor. Ese oportunismo podría aumentar si hay incentivos para que el agente actúe contra las preferencias del principal (Kiewiet y McCubbins, 1991).
El principal actúa de manera unilateral y elige "los mejores incentivos o mecanismos de supervisión para promover sus objetivos" para influir en las respuestas del agente (Carpenter y Krause, 2014: 9), y tiene una influencia considerable en el diseño institucional, pues puede intervenir en el arreglo de la estructura burocrática (y en el contrato), además, puede tratar de limitar el poder del agente (Moe, 1989). Se espera que los incentivos económicos y las estructuras de gobierno alineen los objetivos del principal y del agente (Eisenhardt, 1989) y motiven a los agentes a actuar en la dirección "correcta" (Hill y Jones, 1992: 132). Una estrategia de control orientada a la gestión es parte de este marco (Davis, Schoorman y Donaldson, 1997: 34). Su diseño elimina la necesidad de construir confianza entre los actores. A través de los incentivos financieros (pago del canon de disponibilidad en caso de cumplimiento, y deducciones, o penalizaciones, en caso de incumplimiento), el principal puede guiar las actividades del agente hacia el cumplimiento de las cláusulas contractuales. Reportes de monitoreo y reuniones periódicas con el principal, auditorías externas y evaluaciones son elementos que facilitan el control y la verificación continua de la ac tividad del agente.
En las situaciones mercantiles, donde hay contratos que regulan la relación entre el principal y el agente, es probable que la implementación de políticas públicas responda al modelo de "implementación administrativa" (poco conflicto y poca ambigüedad política) según la matriz desarrollada por Matland (1995). Sin embargo, dado el potencial inherente de conflictos por las diferentes lógicas (Estado versus mercado), este modelo puede evolucionar hacia el modelo de implementación política (mucho conflicto y poca ambigüedad). Como en el estudio de Thomann et al (2016), nuestros supuestos centrales son que los agentes privados que implementan políticas públicas den prioridad a la "lógica de mercado" y que se creen conflictos sobre la interpretación de valores públicos en la implementación de políticas públicas.
Valores públicos en contratos de DCFOM
Van der Wal (2008: 11) define los valores como "cualidades o normas que tienen cierto peso en la elección de acciones". En relación con el adjetivo "público", Reynaers y de Graaf (2014: 121) se refieren a esos valores que empírica o...
Para continuar leyendo
Solicita tu pruebaCOPYRIGHT GALE, Cengage Learning. All rights reserved.
