La gestión de los valores públicos en asociaciones público-privadas concesionales

AutorSalvador Parrado, Anne-Marie Reynaers
CargoSalvador Parrado es profesor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (uned) en el Departamento de Ciencia Política y de la Administración, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, C/ Obispo Trejo, s/n. Madrid, 28040. Tel: +34 91 398 7091. Correo-e: sparrado@poli.uned.es. orcid: https://orcid.org/0000-0001-6600-5515. Anne-Marie ...
163
GESTIÓN Y POLÍTI CA PÚBLICA VOLUMEN XXX, NÚM . 1, PRIMER SEMESTRE DE 2021 PP. 163-196
La gestión de los valores públicos
en asociaciones público-privadas
concesionales
Managing Public Values in Public-Private Partnerships: Do Public Authorities Succeed?
Salvador Parrado y Anne-Marie Reynaers*
Resumen: Utilizando el instrumento de las asociaciones público-privadas (app) del tipo de
contrato concesional, los gobiernos logran sus objetivos de política pública cuando delegan
la responsabilidad sobre la construcción de infraestructura pública y la provisión de servicios
a consorcios privados. Las app, como instituciones híbridas, incorporan desafíos de agente-
principal en la implementación de políticas públicas, dado que los agentes privados pueden
tener diferentes metas a las de las burocracias. Los gobiernos deben encontrar formas de
gestionar los consorcios privados para que implementen objetivos de política pública a pesar
de la asimetría de información inherente en las relaciones principal-agente y en presencia de
diferentes lógicas institucionales (conictivas): Estado versus mercado. Es posible que los
gobiernos no siempre tengan éxito en la superación de estos conictos y su fracaso para lograr
los objetivos de política pública declarados puede dañar los valores públicos, como la rendi-
ción de cuentas, la transparencia, la responsabilidad, la capacidad de respuesta y la calidad.
Para determinar empíricamente en qué medida los gobiernos logran salvaguardar los valores
públicos en las app, se ha empleado un estudio de caso múltiple que involucra siete proyec-
tos concesionales en España y los Países Bajos. El análisis demuestra que los gobiernos ejercen
control sobre las operaciones de los consorcios privados y, en general, pueden dar cuenta de
*Salvador Parrado es profesor de la Universidad Nacional de Educación a Distancia (uned) en el De-
partamento de Ciencia Política y de la Administración, Facultad de Ciencias Políticas y Sociología, C/ Obis-
po Trejo, s/n. Madrid, 28040. Tel: +34 91 398 7091. Correo-e: sparrado@poli.uned.es. orcid: https://orcid.
org/0000-0001-6600-5515. Anne-Marie Reynaers es prof esora ayud ante doct ora de la Uni vers idad A utó-
noma de Madrid en el Departamento de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Facultad de Derecho,
Edicio Ciencias Jurídicas, Políticas y Económicas-1ª planta, C/ Marie Curie, núm. 1, Ciudad Universitaria
de Cantoblanco, Madrid, 28049. Tel: +3491 497 4162. Correo-e: : anne.reynaers@uam.es, orcid: https://
orcid.org/0000-0002-1749-1390.
Los autores aparecen en orden alfabético y ambos han contribuido de igual forma al manuscrito. Esta
investigación ha sido nanciada por el Ministerio de Ciencia e Innovación de España gracias a la ayuda
CSO2016-77493-P–Valores públicos, profesionales y partenariados público-privados en el área de salud.
Artículo recibido el 29 de abril de 2019 y aceptado para su publicación el 10 de marzo de 2020.
doi: http://dx.doi.org/10.29265/gypp.v30i1.826
Salvador Parrado y Anne-Marie Reynaers
164
VOLUMEN XXX, NÚM. 1, PRI MER SEMESTRE DE 2021 GESTI ÓN Y POLÍTICA PÚBLICA
sus resultados y pueden imponer una “lógica” estatal. Sin embargo, esto no sucede desde el
principio, y no todos los valores públicos se conservan simultáneamente.
Palabras clave: Asociaciones público-privadas, valores públicos, rendición de cuentas,
transparencia, capacidad de respuesta, calidad.
Resumen: Using the policy instrument of public-private partnerships (ppps), governments
achieve their policy goals by delegating the responsibility for the delivery of public infra-
structure and service provision to private consortia. ppps, as hybrid institutions, embody
principal-agent challenges in the implementation of public policies given that private agents
may have dierent goals than bureaucracies. Governments need to nd ways of managing
consortia so that they implement policy goals despite inherent information asymmetry and
in the presence of dierent (conictual) institutional logics: state versus market. Governments
might not always succeed in overcoming these conicts and their failure to achieve avowed
policy goals may harm public values such as accountability, transparency, responsibility,
responsiveness, and quality. In order to empirically determine to what extent governments
succeed in safeguarding public values in ppps, a multiple case study involving seven dbfmo
projects in Spain and the Netherlands has been employed. e analysis demonstrates that
governments exercise control over the operations of the private consortia and, overall, can
account for their results and are able to impose a state “logic”. However, this does not hap-
pen at the outset, and not all public values are preserved simultaneously.
Keywords: private-public partnerships, public values, accountability, transparency, respon-
siveness, quality.
INTRODUCCIÓN
Brindar servicios públicos o infraestructura a través de asociaciones público-
pri vadas (app) se ha popularizado en varios países. Algunos consideran que
la cooperación con el sector privado o la implementación de técnicas admi-
nistrativas del sector privado, ambas prácticas institucionalizadas en un tipo
especíco de app conocido como contratos de diseño-construcción-nancia-
miento-operación-mantenimiento (dcfom) o contratos concesionales, podrían
dañar los valores públicos (Collins y Butler, 2003; Frederickson, 1999). Al con-
trario, varios estudiosos consideran que los va lores públicos se pueden salvaguar-
dar, o incluso fortalecer, a través del uso de técnicas administrativas del sector
privado (como la gestión del desempeño), y de la colaboración con el sector
privado (Hirsch y Osborne, 2000).
Las app son un tema de estudio popular (Wang et al., 2018; Willems y Van
Dooren, 2016; Lohmann y Rötzel, 2018; Hodge y Greve, 2017), al igual que los
valores públicos (Nabatchi, 2012; Jørgensen y Bozeman, 2007; De Graaf y Paa-
nakker, 2015). Sin embargo, la investigación sobre la relación entre app y valo-
res públicos es relativamente escasa. La mayoría de las contribuciones analizan
un solo valor público en un único estudio de caso y en un solo país (Reynaers,
La gestión de los valores públicos en asociaciones público-privadas concesionales
165
GESTIÓN Y POLÍTI CA PÚBLICA VOLUMEN XXX, NÚM . 1, PRIMER SEMESTRE DE 2021
2014; Reynaers y Grimmelikhuijsen, 2015), y la cantidad de estudios que exami-
nan incluso un valor público es baja. Usando un análisis de redes sociales, Wang
et al. (2018) demuestran que la coexistencia de valor público y app es baja. Ren-
dición de cuentas, por ejemplo, aparece una vez, y capacidad de reacción/renego-
ciación, aparece dos veces, mientras que calidad, responsabilidad y trasparencia
no surgen en absoluto en un metaanálisis de los artículos de mayor impacto en
administración pública y ciencia política en los años recientes (Wang et al., 2018).
Los contratos dcfom, como instrumentos a través de los cuales se implemen-
tan políticas públicas, incorporan la lógica de la burocracia de mercado que
identican Considine y Lewis (1999). Dicha lógica se basa en la competencia, en
los contratos como forma de control y en el precio como eje del suministro de
servicios. Los actores privados se encargan cada vez más de la implementación de
políticas públicas (Havinga y Verbruggen, 2017). Varias generaciones de estudios
de la implementación de políticas públicas (Howlett, 2019) han trabajado sola-
mente con cadenas de implementación de actores burocráticos, aunque a veces
de distintos niveles de gobierno. Los obstáculos de la paradoja de la implemen-
tación son bien conocidos a partir del estudio pionero de Pressman y Wildavsky
(1984), pero hay una brecha en la bibliografía sobre cómo los actores privados
deberían revertir los resultados de la implementación de políticas públicas para
dar ventaja a los valores privados sobre los públicos. De manera excepcional, al-
gunos estudios se han enfocado en la rendición de cuentas de burócratas privados
versus la de burócratas públicos en la inspección de alimentos (omann et al.,
2018), o en cómo la implementación de políticas públicas por parte de actores
privados o híbridos cumple con los resultados (objetivos de desempeño) que se
establecen en áreas de seguridad en alimentos, telecomunicaciones y suministro
de agua (omann et al., 2016). En general, se necesita atender la insistencia de
Koppell (2010) de incluir programas basados en el mercado al estudiar las po-
ticas públicas, y este artículo trata de contribuir a llenar esa laguna.
La pregunta de en qué medida tienen éxito las autoridades públicas salvaguar-
dando los valores públicos se puede enmarcar en términos de la teoría del agente-
principal. En teoría, el principal se apoya en el agente para suministrar productos
y servicios. Los principales enfrentan posibles problemas de incumplimiento y
de comportamiento oportunista de los agentes debido a la asimetría de la infor-
mación (Kiewiet y McCubbins, 1991), así como al involucramiento de distintas
lógicas institucionales. La teoría del agente-principal ha sido un método común
en los estudios sobre implementación (Howlett, 2019), aunque rara vez se aplique
a actores privados como agentes de burocracias públicas. En este caso, ayuda a

Para continuar leyendo

Solicita tu prueba

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR