Gestión hospitalaria de la pandemia en la Ciudad de México. Un análisis desde el enfoque de burocracia a nivel de calle

AutorSergio A. Campos - Samanta Varela Castro - Oliver Meza - Elizabeth Pérez-Chiqués
CargoSergio A. Campos es Candidato a Doctor en Políticas Públicas por el Centro de Investigación y Docencia Económicas (CIDE). Su investigación se enfoca en las interacciones Estado-ciudadano y en la manera como los ciudadanos ejercen su capacidad de agencia durante sus encuentros con burócratas a nivel de calle. ORCID: 0000-0001-6078-3535 Correo...
Páginas4-21
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Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, Universidad de Guanajuato, Volumen IX, número 2, julio-diciembre 2020
Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública,
Universidad de Guanajuato, Volumen IX, número 2, julio-diciembre 2020
pp. 4-21
Gestión hospitalaria de la pandemia en la Ciudad de México.
Un análisis desde el enfoque de burocracia a nivel de calle
Hospital Management of the Pandemic in Mexico City.
An Analysis from the Street-Level Bureaucracy Approach
Sergio A. Campos
Samanta Varela Castro
Oliver Meza
Elizabeth Pérez-Chiqués
Resumen
El objetivo de este artículo es analizar desde el enfoque de la burocracia a nivel de calle cómo es que el personal
de salud gestiona la pandemia de COVID-19 desde la primera línea de los hospitales en México. Se utilizó una
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historias con personal de salud encargado del tratamiento de pacientes de COVID-19 en hospitales públicos y
privados en México. El análisis generó tres temas sobre el proceso de toma de decisiones del personal de salud
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la reconversión hospitalaria producida por la pandemia. 2) El triage y tratamiento de los pacientes de COVID-19 es
heterogéneo debido a que el personal de salud cuenta con discrecionalidad. Y 3) El personal de salud se enfrenta a
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de COVID-19. Este estudio contribuye a la creciente literatura sobre la implementación, particularmente de la
burocracia de nivel de calle, en el contexto mexicano.
Palabras clave: burocracia a nivel de calle, COVID-19, discrecionalidad, toma de decisiones, recursos escasos.
Abstract
The purpose of this paper is to analyze from the street-level bureaucracy perspective, how health personnel manage
the COVID-19 pandemic from the frontlines of hospitals in Mexico. A qualitative methodology was used based on
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treating COVID-19 patients in public and private hospitals in Mexico. The analysis generated three themes about
the decision-making process of health personnel derived from the COVID-19 pandemic: 1) the work conditions
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treatment of COVID-19 patients is heterogeneous because health personnel have discretion. And 3) Health personnel
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patients. This study contributes to the growing literature on implementation, particularly of street-level bureaucracy,
in the Mexican context.
Keywords: street-level bureaucracy, COVID-19, discretion, decision-making, scarce resources
Introducción.
El 11 de marzo de 2020, la Organización Mundial de la Salud (OMS) declaró la enfermedad COVID-19 como
pandemia debido al número de infectados y muertos a nivel mundial (World Health Organization, 2020). Doce
días después, la OMS, declaró que México había entrado a la fase 2, caracterizada por una transmisión local del
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medidas a tomar para combatir la pandemia en el país (Cruz y Patiño, 2020).
Recibido: 29 de agosto de 2020
Aceptado: 1 de octubre de 2020
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Revista Mexicana de Análisis Político y Administración Pública, Universidad de Guanajuato, Volumen IX, número 2, julio-diciembre 2020
Los gobiernos federal y estatal han tomado decisiones e implementado una serie de acciones y políticas con
la intención de combatir la pandemia y sus efectos sociales y económicos (ver Cejudo, Gómez-Alvarez, Michel,
Lugo, Trujillo, Pimienta y Campos 2020; Cruz y Patiño, 2020; Patiño y Cruz, 2020; Orozco, 2020). En medio de
las decisiones gubernamentales está el personal de salud que tiene que hacer frente a la pandemia desde la primera
línea de los hospitales. Este personal rara vez es tomado en cuenta para la toma de decisiones de política y, sin
embargo, son quienes deben implementar todas las acciones, desde la reconversión hospitalaria para atender a los
enfermos de COVID-19 hasta acciones cotidianas como el triage médico y la gestión y monitoreo del paciente. Las
decisiones que toman y las acciones que llevan a cabo en el momento el personal de salud son importantes pues, en
conjunto, terminan dando forma concreta a las políticas que los gobiernos diseñan (Lipsky, 2010) y, en esa medida,
constituyen la gestión directa, en términos médicos, de la pandemia.
En México se ha puesto poca atención al estudio de este tipo de burócrata de bajo nivel jerárquico (Arellano, 2009),
denominado en la literatura especializada como burócrata de nivel de calle (BNC) (Lipksy, 2010). La atención se
ha concentrado en la manera como las grandes reformas a la administración son diseñadas y decididas en las altas
esferas de la política (Cejudo, 2003; Dussauge, 2008, 2009; Pardo, 2010b; ver también Pardo y Cejudo, 2016), y,
en menor medida, en la manera como los altos funcionarios deben implementar esas reformas (Nieto, Heyse, Pardo
y Wittek, 2014).
Una de las razones que explica la poca relevancia puesta en los funcionarios de bajo nivel jerárquico es la
herencia autoritaria del sistema hegemónico mexicano. En la medida que el aparato burocrático responde a intereses
políticos y se encuentra subordinado a políticos electos (Pardo, 1993; 2010a), considerar a los burócratas en los
niveles jerárquicos bajos como actores sin importancia en el juego político de la administración del Estado es
una consecuencia natural. Sin embargo, la evidencia empírica sobre el ejercicio de discrecionalidad en los niveles
jerárquicos bajos, hace que esa perspectiva no se sostenga (ver Dussauge, Cejudo y Pardo, 2018a; Meza y Moreno,
2019).
Lo anterior generó una tendencia de estudio de la administración pública en México desde un punto de vista de
la toma de decisiones técnico-racionales-formales por parte de altos funcionarios (Pardo, 1993; 2010a). Incluso
autores como Cabrero, al resaltar las diferencias culturales, sociales y políticas de México respecto a Estados Unidos
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autoritaria, la han hecho expertos de manera técnica (2000, p. 204-205). Algo similar pasa respecto a la etapa de
implementación, para este autor, la implementación en México está en manos de las camarillas, vistos como grupos
racionales que imponen sus intereses a la hora de operar programas gubernamentales (Cabrero, 2000, p. 206-208).
Sin embargo, la camarilla es sólo un grupo menor en número con respecto al total de burócratas; además, no
es la camarilla la encargada de la implementación cotidiana de las tareas gubernamentales, sino precisamente los
burócratas en los niveles jerárquicos bajos de la organización (Arellano, 2009). Además, las condiciones en las que
tienen que actuar y tomar decisiones los BNC son distintas a las de los funcionarios de niveles jerárquicos más altos,
sus decisiones están guiadas por lógicas, no necesariamente ancladas en la racionalidad de cálculo instrumental
(Meza y Moreno-Jaimes, 2020).
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y dimensiones de su trabajo (Chiarello, 2019): las reglas y los objetivos formales de la política (Hupe y Hill, 2007),
las características y necesidades de los ciudadanos con los que interactúan (Henderson, 2013; Maynard-Moody y
Musheno, 2003; Raaphorst y Van de Walle, 2018; Watkins-Hayes, 2011), sus propias identidades profesionales y
laborales (Ellis, 2011; Evans, 2011), sus marcos éticos y morales (Loyens y Maesschalck, 2010; Chiarello, 2019),
y las condiciones laborales y organizacionales (Brodkin, 2012; Riccucci, Meyers, Lurie y Han, 2004) en las que
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que la racionalidad instrumental clásica con la que se espera que los funcionarios gubernamentales tomen decisiones,
no es aplicable para ellos, particularmente en condiciones de emergencia y crisis como es el caso de la pandemia
de COVID-19.
En la medida que en México se ha estudiado la toma de decisiones de la burocracia tradicionalmente desde una
perspectiva de arriba hacia abajo (Cabrero, 2000; Pardo, 1993; 2010a) existe, por tanto, una visión negativa de la
discrecionalidad (Maynard-Moody y Musheno, 2003, pp. 10-11; Tummers y Bekkers, 2014, p. 530). En este artículo
cuestionamos esa perspectiva y planteamos, en línea con la literatura sobre BNC, que la discrecionalidad es inevitable
para que este tipo de burocracias lleven a cabo su trabajo (Maynard-Moody y Musheno, 2003; Maynard-Moody
y Portillo, 2018; Lipsky, 2010; Tummers y Bekkers, 2014). Adoptar el enfoque de BNC nos permite acercarnos a
comprender la manera como los principales implementadores y proveedores de servicios de salud resuelven en la
realidad los dilemas prácticos, morales y ético-profesionales al frente de la pandemia.

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