Fuentes de sobrecostos y distorsiones en las empresas electricas publicas de Mexico.
| Autor | Martinez Chombo, Eduardo |
| Cargo | P. 31-55 |
Distortion and High-Cost Sources in State-Owned Electric Utilities in Mexico
Introduccion
En la literatura de desarrollo economico, a la electricidad, junto con otras tecnologias que funcionan a traves de redes (por ejemplo, las Tecnologias de la Informacion y la Comunicacion [TIC]), se le clasifica como "tecnologia de uso generalizado" (Bresnahan y Trajtenberg, 1995; Helpman, 1998). (1) De acuerdo con la caracterizacion de Lipsey, Bekar y Carlaw (1998), estas tecnologias se distinguen por tener: i) un amplio campo para su desarrollo y mejora, ii) una amplia aplicacion en diferentes sectores, iii) un amplio uso en productos y procesos, y iv) una fuerte complementariedad con tecnologias existentes o por desarrollar.
En los ultimos 25 anos, el avance tecnologico aplicable a la industria electrica ha sido importante, desde avances en los segmentos de generacion, transmision y distribucion, hasta mejoras tecnologicas aplicables a la medicion y la facturacion del consumo electrico. El impacto de estos avances en terminos de costos y seguridad del suministro, aunado al incremento y la volatilidad en los costos de los combustibles primarios (petroleo y gas) y a la convergencia del sector con el de las telecomunicaciones, son algunos de los factores que han dado gran relevancia a esta industria en el desarrollo de las economias. (2)
Diversos paises han reestructurado su industria electrica con el proposito de sacar ventaja de los avances tecnologicos para reducir los costos de la electricidad y mejorar la calidad del abastecimiento de la energia. Algunos paises en desarrollo tambien han visto la reestructuracion de la industria como una oportunidad para mitigar los problemas presupuestales que enfrentan sus gobiernos (Newbery, 1999, 2002; Jamasb et al., 2005; Besant-Jones, 2006). Un comun denominador de dichas reformas ha sido permitir la participacion privada en el abastecimiento de energia como medio para atraer inversiones en nuevas tecnologias e introducir competencia en el sector, aun en situaciones en las que el sector publico es el predominante (es el caso, por ejemplo, de Francia (3)). Asi, hoy en dia la calidad de la infraestructura electrica, su abastecimiento garantizado, y la calidad y precio de este insumo generalizado se han convertido en parametros que sirven para medir la competitividad entre los paises (The Global Competitiveness Report, 2008-2009, y el World Competitiveness Year-book, 2007, por ejemplo).
Ante este panorama del sector y la participacion de Mexico en la economia mundial, se hace ineludible la preocupacion por asegurar que las dos empresas electricas publicas mexicanas (Comision Federal de Electricidad [CFE], y Luz y Fuerza del Centro [LyFC]), encargadas del abastecimiento publico de energia electrica, esten encaminadas a proveer un servicio que no restrinja la competitividad del pais y que no comprometa el desarrollo de otros sectores. (4) En este sentido, el presente trabajo trata de contribuir a este importante tema al analizar el desempeno de la CFE y LyFC, senalar algunos de los factores que inciden en los costos de estas empresas y describir parte de la compleja estructura de subsidios existentes en la industria.
En la literatura son conocidos los problemas de eficiencia que enfrentan las empresas publicas (vease por ejemplo Shleifer, 1998, que hace un recuento de dichos problemas). Con base en argumentos que consideran la propiedad de los activos, Alchain y Demsetz (1972) senalan los problemas de incentivos que enfrentan los administradores que no pueden reclamar todos los beneficios de sus acciones (problema agente-principal). Por su parte Hart, Shleifer y Vishny (1997), al considerar dos tipos de incentivos para invertir (aquellos que reducen costos y aquellos que mejoran la calidad o innovacion), encuentran que cuando los bienes son publicos los administradores tienen incentivos muy debiles para realizar cualquiera de estas inversiones. Tambien existe la posibilidad de que las empresas publicas busquen lograr multiples objetivos ademas de los de eficiencia: sociales, de tipo politico o personales de los administradores. En dicho contexto, los problemas de costo y calidad son mayores si la preocupacion del gobierno por las presiones de tipo politico, incluidas en estas las presiones de grupos de poder (como pudieran ser los sindicatos), es mayor que su preocupacion por el beneficio social. Asi, por ejemplo, Gordon (2003) sugiere que el interes del gobierno por alcanzar objetivos de redistribucion del ingreso a traves de las empresas publicas explica en parte la alta intensidad laboral en dichas empresas.
En Mexico, en particular, las empresas electricas publicas parecen enfrentar un esquema de incentivos que no beneficia la reduccion de costos ni la busqueda de una mejor calidad del servicio electrico. En principio, no existe una relacion directa entre los costos de operacion (no asociados con el costo de los combustibles y del capital) y los ingresos por venta de energia de las empresas electricas publicas. Por una parte, la Secretaria de Hacienda y Credito Publico (SHCP) fija las tarifas electricas. (5) Por otra parte, no existe un organismo independiente con capacidad tecnica y de acceso a informacion que supervise los costos en los que incurren las empresas electricas publicas. En este sentido, resulta relevante que en el estudio comparativo a nivel internacional de Brophy y Pollit (2009) sobre las practicas de evaluacion del desempeno de las empresas electricas, Mexico resulta con una calificacion de cero en una escala de 0 a 8, donde ocho se define como la mejor practica regulatoria. Asi, bajo el esquema vigente, la diferencia entre costos e ingresos de las empresas electricas publicas es cubierta por el gobierno federal por medio de transferencias, lo que implicitamente crea un esquema de incentivos contrarios al uso eficiente de los recursos. Asi, de acuerdo con cifras oficiales, en el periodo 2000-2008 la carga de las transferencias del gobierno federal a las empresas electricas publicas represento alrededor de 1 por ciento del PIB (en 2008 represento 1.1 por ciento) (INEGI, s.f.; Segundo informe de gobierno, 2008). Este monto es suficientemente elevado como para justificar la discusion sobre el desempeno de estas empresas.
Si bien el incremento en los precios de los combustibles primarios en los ultimos anos es un factor importante que ha presionado al alza los costos y por lo tanto las tarifas electricas, este no es el unico factor de presion de costos en las empresas electricas publicas de Mexico. En este estudio se describen, en forma no exhaustiva, algunos de los principales factores que inciden en estos costos, los cuales podriamos agrupar en tres grandes rubros: i) perdidas de energia, ii) costos de combustible y iii) costos laborales. (6) En cada caso, para detectar posibles costos en exceso a lo que se esperaria si las empresas electricas publicas se manejaran de manera eficiente, costos en exceso a los que llamaremos "sobrecostos", se comparan indicadores de las empresas electricas publicas respecto a los de otras empresas electricas similares, a los de otros sectores, o a metas del nivel de los indicadores que en cierto momento se anunciaron como niveles factibles, pero que hasta el momento no se han alcanzado. En los ejercicios comparativos que se muestran se toma 2007 como ano de referencia, dada la disponibilidad de la informacion hasta el momento. Cabe mencionar que en el presente trabajo no se realiza un analisis comparativo exhaustivo entre empresas electricas, como es el caso, por ejemplo, del estudio de Estache, Rossi y Ruzzier (2004). (7) Los ejercicios comparativos con otras empresas que se presentan aqui son comparaciones de indicadores de perdidas de energia y productividad laboral, los cuales se deben entender como una...
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