Fiscalías especializadas de prevención del delito en materia ambiental de Perú
| Autor | Genaro Uribe Santos |
| Cargo | Presidente de la Academia Transdisciplinaria Internacional del Ambiente |
| Páginas | 155-167 |
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El 14 de marzo del año 2008 se dictó la norma 038-2008-MP-FN-JFS por medio de la cual la Junta de Fiscales Supremos del Perú acordó la creación a nivel nacional de nueve Fiscalías Especializadas en Materia Ambiental, lo que en cierto modo «formalizó» la actuación que venían desarrollando las llamadas «Fiscalías Especiales de Prevención del Delito en Materia Ambiental», aunque estas últimas tenían más bien como función primordial justamente la de «prevenir» la comisión de estos ilícitos penales, de tal manera que, cuando detectaban indicios sobre «delitos contra el ambiente» - según la nueva denominación que asume el Código Penal en el Capítulo XIII del Libro Segundo-, derivaban la actuación al Fiscal Provincial Penal de turno para que asumiera funciones, perdiendo los otros toda competencia. Sin embargo ello -a tenor de lo que se entiende de la norma citada y de lo que precisa el D.S. 052, Ley Orgánica delPage 156 Ministerio Público- ha quedado de lado en el nuevo ordenamiento, franqueando así el camino para que los nuevos Fiscales Ambientales asuman una verdadera función tutelar a favor del ambiente.
Si bien la indicada resolución fue un paso importante para franquear el acceso a la justicia ambiental en el Perú, sin embargo, considero que por sí sola no es suficiente, pues, de no disponerse la implementación de los otros elementos necesarios y pertinentes -y, en especial, la desactivación de aquellos que distorsionan la función fiscal- para el ejercicio efectivo de la tutela ambiental, esta devendría en ineficiente e improductiva, como lamentablemente es el caso de muchas otras normas legales que regulan profusamente determinados aspectos de vida cotidiana en el Perú, pero que en la práctica terminan siendo solamente «idealismos literarios» que a nada han conducido.
Uno de los elementos en que debe reparar el legislador, a fin de facilitar un mejor y más rápido acceso a la justicia ambiental en el Perú, es en lo referido a la regulación que plantea el nuevo artículo 149 de la Ley General del Ambiente2, cuyo análisis alcanzo a ustedes a manera de contribución y a fin de generar un necesario debate que coadyuve al Misterio Público peruano a cumplir cabalmente con la nueva función encomendada, tras un año de la implementación de las nuevas fiscalías ambientales.
La Titularidad de la acción penal en materia ambiental, según el antiguo artículo 149 de la LGA.
En la actualidad, no resulta complicado -incluso para quienes no tienen vinculación directa con el mundo del derecho- entender que la titularidad de la acción penal es potestad exclusiva, excluyente y autónoma3 del Ministerio Público, que se ejercita a través de sus representantes, cuales son los fiscales provinciales. Tal atribución está consagrada tanto en la Constitución Política de Perú de 19334, como en la Ley Orgánica del Ministerio Público5.Page 157
Sin embargo, a tenor de lo que disponía el antiguo artículo 149ln="29" id="footnote_reference_6" class="footnote_reference" data-footnote-number="6">6 de la Ley General del Ambiente, daba la sensación que esta consagrada autonomía dejaba de ser efectiva tratándose de delitos contra el medio ambiente.
En efecto, precisaba la indicada norma que era requisito de procedencia para la formulación de la denuncia por la comisión de delito ecológico el informe de la autoridad administrativa competente que precisara «si se había violado la legislación ambiental», lo cual ponía en severa discusión la autonomía fiscal a este respecto, pues, en la práctica, tal requisito había sido tomado como elemento vinculante en la opinión fiscal al momento de formular la denuncia o de archivar el caso, lo cual importaba un vicio de interpretación cuyos resultados a todas luces contrariaban la norma superior constitucional.
La accesoridedad del derecho administrativo frente al derecho penal ambiental
Si bien, como lo afirma Rodríguez Ramos, «el derecho penal ambiental es secundario, en la medida de que correspondería a las normas no penales el papel primario de la protección del ambiente y es accesorio en cuanto a que su función tutelar sólo puede realizarse apoyado en la normatividad administrativa, que de modo principal y directo regula y ampara la realidad ambiental»7, ello no implica que el límite para la acción penal, definido en las normas administrativas, ponga al Ministerio Público en un estado de dependencia de la opinión de los funcionarios administrativos._________________________________Page 158
Es cierto que la actuación fiscal debería quedar reservada para aquellos casos en los que estrictamente se haga necesaria la función preventiva y sancionadora del derecho penal ambiental como ente tutelar del bien que jurídicamente protege -el medio ambiente-, toda vez que, en la medida de lo posible, el derecho administrativo debería ser suficiente para concurrir ante aquellos hechos en los que el daño ambiental fuese mínimo e incluso necesario para atender la calidad de vida de las personas. Ricardo Merlo, en nuestro pasado taller promovido por el PNUMA, reiteró sapiente y categóricamente el mandato universal por el que se entiende que «nadie tiene derecho a contaminar»8, verdad a la que ninguna persona debe sustraerse. Sin embargo, en algunos casos, cuando la necesidad o la urgencia lo precisaran, existe un cierto nivel de «tolerancia» en la acción contaminadora -que se admite en calidad de excepcional- que justamente es fijada por el derecho administrativo y bajo ciertas medidas de compensación y restauración. En otras palabras, como lo afirma James Reátegui, «es una concesión por la que se nos manda contaminarás hasta cierto límite»9. Este es el caso, por ejemplo, de aquellas poblaciones que precisan de la tala de árboles a fin de procurarse de leña para cocinar sus alimentos y calentar sus viviendas ante el frío, pero que en aplicación de medidas de restauración y compensación plantan más árboles y reponen los extraídos.
Pero es igualmente cierto que, en aquellos casos en los que la actuación fiscal fuese por demás inminente y necesaria, la contravención de la normatividad administrativa ambiental se debe configurar como un elemento de tipo para la calificación de la conducta antijurídica del agente y su valoración decisoria y anterior al ejercicio de la acción penal, excede largamente las atribuciones regulatorias del derecho administrativo y deviene más bien en una facultad exclusiva del Ministerio Público.
Lo antes dicho por Rodríguez Ramos -"la función tutelar del derecho penal ambiental sólo puede realizarse apoyado en la normatividad administrativa»-, delimita claramente el ámbito en el cual participa el derecho administrativo respecto a la actuación del Ministerio Público en materia ambiental; es decir, sin este, sería muy poco lo que el fiscal penal ambiental podría realizar respecto a la tutela ambiental, pues la necesaria concurrencia de las definiciones, parámetros,Page 159 límites, etc., que se establecen en la norma administrativa ambiental, son las que completan las normas en blanco que fija la ley penal para sancionar la comisión de los delitos que atenten o pongan en riesgo el medio ambiente 10; este es el caso, por ej emplo, de la veda del camarón de río, que es prescrita por la autoridad administrativa sectorial correspondiente cada cierto periodo de tiempo a fin de proteger la reproducción del crustáceo y a su normal habitat, pero a la que algunos inescrupulosos pescadores de río hacen caso omiso, capturando el camarón a pesar de la prohibición. Aquí es donde se advierte con toda claridad la accesoriedad de la norma administrativa frente al derecho penal ambiental, pues es evidente que el agente está poniendo en serio riesgo la supervivencia del crustáceo y con ello generando una serie de desarreglos económicos, sociales y ambientales a los cuales el derecho penal no puede ser ajeno. Pero para que la actividad fiscal pueda ser efectiva, justamente precisa del concurso del derecho administrativo -expresado en la norma reglamentaria que fija el periodo de tiempo en el cual está prohibida la pesca- que complemente el tipo penal. De no existir esta norma, simplemente la conducta deviene en atípica y el fiscal no podría accionar, por el principio que reza «no hay crimen, no hay pena...
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