La figura del coordinador administrativo local

AutorCarlos Emigdio Quintero Castellanos
Páginas1-27

*Agradezco al Doctor Octavio Chávez Alzaga, Director Ejecutivo para América Latina de la Asociación Internacional de Administradores de Ciudades y Condados (ICMA por sus siglas en inglés) la dirección, apoyo y comentarios en la elaboración de este artículo.Page 2racionalice la toma de decisiones en los gobiernos locales y aliente el profesionalismo en la ejecución de las mismas.

El presente texto es un sencillo aporte a la discusión acerca de los gobiernos locales mexicanos, una arena que desde hace más de dos décadas ha venido consolidándose como una de las más importantes en dos temas de gran importancia para México: democracia y buen gobierno. En el primero se ha encontrado que los gobiernos locales son fundamentales para que la democracia en el país continúe consolidándose. En el segundo se reconoce tanto su naturaleza de proveedor básico de bienes y servicios públicos como el ser el nivel de gobierno más cercano a la ciudadanía.

El debate administrativo en torno a los municipios ha llegado a conclusiones importantes, a efectos de entender la trayectoria de estos gobiernos: no se debe obviar el componente político, pues si hay estructuras de gobierno que inhiben la mejora, las demandas ciudadanas se vuelven más y más graves.

Han corrido ríos de tinta al describir y diagnosticar problemas; así también con las prescripciones para resolverlos. El presente artículo hace una aportación con la propuesta de implementar en los municipios mexicanos la figura del Coordinador Administrativo Local (CAL en adelante), tratando de simplificar el cauce de estos ríos. Inspirándose en la figura del City Manager estadounidense, se espera invitar a la reflexión y, posiblemente, a la introducción de un mecanismo institucional que

El artículo consta de cinco partes. En la primera se ofrece un panorama de los problemas que aquejan a los gobiernos locales mexicanos en la actualidad en cuanto a problemas derivados de la transición democrática y la capacidad de respuesta gubernamental. La segunda parte ofrece una descripción de lo que el componente de gestión significa para los gobiernos locales en términos de desarrollo. La tercera presenta el modelo de gobierno local "Concejo-Gerente" estadounidense, poniendo especial énfasis en la figura del City Manager, o Gerente de Ciudad. En la cuarta parte se presenta el modelo del Coordinador Administrativo Local, describiendo las funciones y el diseño del modelo. Por último se ofrece una breve conclusión sobre el tema. Se añade una guía de implementación del CAL para gobiernos locales en la que se explicita la implementación del modelo en el nivel institucional y el organizacional.

Anotaciones sobre la problemática del municipio en México en términos de respuesta gubernamental

La distinción entre política y administración ha sido un mito legitimador de los gobiernos alrededor del mundo. Por una parte existe un nivel de gobierno que se dedica a subir las demandas, expresar inquietudes de grupos sociales y ser, en sí, la expresión política de una sociedad; por la otra, el nivel administrativo se encarga de llevar el día a día de los gobiernos, haciendo que las cosas que la sociedad exige que sucedan, realmente sucedan, siempre pretendiéndose este nivel administrativo sujeto y dependiente al político. (Wilson, 1980) (Goodnow, 1980) Sin embargo los "negocios de la administración" y la política siempre han sido fenómenos relacionados y de fronteras difusas. No deja de haber política en laPage 3administración ni administración en la política. La división clara y concisa de lo que es "sólo" administración y de lo que es "sólo" política fue, es y será un mito, legitimador, pero mito al fin. (Peters, 1999) (Lauffer, 1988) Hay la impresión, fundada por cierto, de que una administración pública autónoma que vele por el bien común es necesaria para el desarrollo de cualquier país. (Wilson, 1980) (Heady, 2000)

Cualquier gobierno se ve obligado a superar una tensión inherente a su naturaleza: satisfacer un cierto nivel de desempeño administrativo y ser un espacio de la expresión política de sus ciudadanos. Cada país ha utilizado una estrategia distinta en la solución de esta tensión. Las estructuras gubernamentales que vemos hoy día han respondido en mayor o menor medida a esta tensión, cada una favoreciendo alguno de sus componentes: el político o el administrativo. Todos los regímenes político-institucionales modernos han dado hasta ahora una relación distintiva entre los aparatos de representación política y los de administración pública, con resultados distintos en términos de eficacia gubernamental y rendición de cuentas. (Heady, 2000) No hay mejores o peores gobiernos, sólo hay diferencias en su utilidad social.

Es así que los gobiernos locales tienen como principal dilema el conjugar dos variables distintas que ofrecen esquemas de trabajo con cualidades más afines a la discrecionalidad o el profesionalismo. Es decir, entre la designación de funcionarios con base en criterios personales o la contratación de funcionarios públicos con base en el mérito. (Merino, 2006)

El perfil gubernamental de cualquier Estado se encuentra históricamente definido; la historia de cada país modela los sistemas de representación política y de administración pública. El carácter democrático o autoritario de estos dos elementos, derivado de su historia, es relevante aPage 4efectos de entender la forma de se procesan las demandas sociales. En México, como en casi toda América Latina, se vivió una historia de gobiernos autoritarios que a finales de los ochenta y principios de los noventa comenzaron procesos de transición a la democracia. Esto es central para el análisis de las administraciones públicas nacionales en sus tres niveles de gobierno.

Sin embargo la transición política en México no ha pasado por elementos imprescindibles en términos de una democracia de calidad. Los tres puntales de este enfoque de análisis son: rendición de cuentas, imperio de la ley y efectividad gubernamental. (Morlino, 2005) En México nos hemos abocado a resolver el elemento electoral, básico sin duda, pero dejando de lado el administrativo, por lo que no podemos decir que gocemos de una democracia de calidad. El actual desafío político en México ahora es resolver los problemas de calidad gubernamental sin perder lo ganado en lo electoral, sea mucho o poco. La forma de acceder al poder ya es más clara. Sin embargo los logros en esta materia deben continuar hacia otras dimensiones de la realidad política, entre ellas el de calidad.

Las alternancias políticas en el nivel municipal refuerzan esto. Las primeras expresiones electorales de talante democrático en México fueron los gobiernos de alternancia norteños, tales como Chihuahua o Tijuana, llegando a un punto en que ahora la proporción de población habitada por municipios no-priístas es muy alta. Sin embargo la promesa de mejores gobiernos derivados de la transición política no ha reportado los resultados esperados. Ni la competencia partidista ni la alternancia gubernamental han logrado las mejoras esperadas. (Moreno, 2007)Page 5

Uno de los fenómenos causales de la transición en México se encuentra en el creciente descontento que el régimen institucional provocaba en la población. Gobiernos corruptos, ineficientes y derrochadores perdieron legitimidad ante la creciente complejidad de la realidad a la que se enfrentaban, favoreciendo el que expresiones políticas frescas fueran aceptadas por la ciudadanía.

Sin embargo el cambio político no llevó aparejado un cambio en las estructuras gubernamentales. El diseño institucional de los municipios en este caso es un claro producto de la coexistencia de prácticas políticas democráticas en lo electoral con estructuras arcaicas de gobierno. La conformación de cabildos orienta al conflicto dentro de los mismos; la distribución de regidurías no es proporcional, en la mayoría de los casos, a las fuerzas políticas dentro del territorio; la no reelección fuerza a que los Alcaldes privilegien acciones y programas de corto plazo, sólo por mencionar algunas deficiencias.(Merino, 2006).

Concluyendo este apartado, se ha visto de manera breve que tanto por razones históricas, políticas y de diseño institucional, los municipios mexicanos no responden a las expectativas ciudadanas. No es difícil señalar las demandas incumplidas que en cada elección se escuchan, para que las mismas sean otras vez dichas tres años después: mejores servicios, mejoras en vialidades, oportunidades de desarrollo.

El papel del municipio mexicano en el desarrollo y sus obstáculos en términos de gestión

Siendo el gobierno municipal el más inmediato a la ciudadanía, ésta le identifica como su primer contacto con el Estado; por lo que un mal desempeño del municipio va en detrimento de todo el agregado. La satisfacción de necesidades a este nivel es crítico para la legitimidad delPage 6Estado como un todo. De ahí lo prioritario de superar los retos políticos y administrativos que enfrenta el municipio si se desea consolidar nuestra democracia. La democracia en México debe ofrecer resultados e impactos, que lleven a cumplir con los objetivos de desarrollo que exige la ciudadanía y que los gobiernos buscan lograr. El municipio hasta hace poco tiempo no era un gobierno por derecho propio, sino más bien una instancia administrativa de los gobiernos estatales, totalmente subsidiado en términos...

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