México: federalismo versus descentralización
| Autor | Ernesto Soto Reyes Garmendia - Heriberto López Ortiz |
| Páginas | 27-43 |
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Recientemente en México se ha discutido, en el seno del Congreso de la Unión, acerca del federalismo, esto es, acerca de la conveniencia de delegar y transferir hacia los estados y municipios tanto los recursos fiscales federales como las responsabilidades y facultades que permitan a estos dos órdenes de gobierno llevar a cabo las actividades que hasta la fecha venía desarrollando el gobierno federal, tales como la prestación de ciertos servicios públicos. Al respecto, hay prácticamente unanimidad en las distintas fuerzas políticas y fracciones parlamentarias acerca de la pertinencia de avanzar por ese camino.
Con posterioridad a dicha discusión, y en respuesta a una solicitud de apoyo por parte del gobierno de México, en diciembre de 1999 el Banco Mundial (BM) aprobó un préstamo a México por 606 millones de dólares, el Préstamo para la Adaptación de la Descentralización (DAL: Decentralization Adjustment Loan), con el fin de “ayudar a México a mantener la estabilidad macroeconómica durante el proceso de descentralización de las responsabilidades fiscales del gobierno federal que recaerán en los gobiernos estatales y municipales del país”.1
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Más adelante, en marzo de 2002 (ya con el actual gobierno), el Banco Inter- americano de Desarrollo (BID) otorgó un financiamiento por 300 millones de dólares al gobierno mexicano para el Programa de Fortalecimiento de Estados y Municipios (Fortem) que “apoyará el proceso de descentralización en México y mejorará la capacidad de gestión financiera y administrativa de estados y municipios [...] Los recursos respaldarán la primera fase de un programa a nueve años, con un costo de 2 000 millones de dólares”.2
Aparentemente, el concepto de descentralización al que se refieren el BM y el BID y que están financiando ya con sus programas, es el mismo que se discute en el Congreso mexicano: el federalismo. Sin embargo no es así. Mientras el federalismo busca una participación democrática de los estados y municipios en el manejo de los recursos fiscales y en las responsabilidades concentradas ahora por el gobierno federal, la descentralización impulsada por los bancos mencionados pretende cambiar las estructuras de financiamiento de estados y municipios en favor de un esquema de mercado de capitales privados, para lo cual se reformarían varios aspectos y condiciones del financiamiento actual, e incluso se llegaría a la privatización de la infraestructura municipal y estatal, aparentando que nada sustancial ha cambiado. Federalismo y descentralización, entonces, no son iguales.3
En el presente trabajo se sostiene que: 1) la descentralización que apoyan y financian conjuntamente el BM y el BID es la sustitución de las obligaciones del Estado por la acción del mercado en cuanto a proporcionar servicios públicos a la población; 2) la función primordial de esta descentralización es abrir nuevos mercados para el capital financiero, incluyendo al extranjero, y 3) la descentralización podría provocar al país más problemas de los que puede resolver.
Para el Banco Mundial, “descentralización” significa la “transferencia de autoridad y responsabilidades de las funciones públicas desde el gobierno central hacia los gobiernos intermedios y locales o hacia organizaciones gubernamen- tales cuasi independientes y/o hacia el sector privado”.4 En su opinión, existenPage 29diferentes tipos de descentralización con distintas características, implicaciones políticas y condiciones de éxito. Asimismo, hay variados tipos de descentralización, tales como la política, la administrativa, la fiscal y la de mercado; aunque podrían aparecer en distintas formas y combinaciones tanto entre países como en el interior de un país o incluso en un sector.
Entre otras bondades de esta descentralización, el BM percibe: la ayuda que ofrece para superar los cuellos de botella en la toma de decisiones, el auxilio para evitar procedimientos burocráticos e incrementar la sensibilidad de los funcionarios públicos respecto a las condiciones y necesidades locales; también puede ayudar a las oficinas públicas a beneficiar con sus servicios a un mayor número de localidades, y permite una mayor representación de los diversos grupos sociales en la toma de decisiones.
Como resulta evidente, el Banco Mundial nunca habla de federalismo sino de simple descentralización. Su visión muy poco tiene que ver con la idea y los conceptos de participación ciudadana verdadera, democracia y equidad federativa; más bien está centrada en un enfoque privatizador de la administración pública para justificar una política fiscal neoliberal.
En el federalismo discutido en el Congreso mexicano, el objetivo es tratar de reducir y minimizar, hasta cierto grado, las grandes diferencias entre las facultades y prerrogativas de los gobiernos estatales y municipales frente a las ejercidas por el gobierno federal en materia de recaudación de ingresos fiscales, de gasto e inversión públicos, así como del suministro de servicios públicos elementales, mediante el aumento de las responsabilidades y recursos de los gobiernos, llamados por el BM “subnacionales”.
Para el federalismo, el objetivo antedicho de igualación relativa entre los distintos niveles de gobierno implica una delegación o transferencia de recursos y facultades única y exclusivamente hacia dichos órdenes de gobierno. Para el Banco Mundial, en cambio, la descentralización es principalmente técnica y va más allá de los gobiernos locales, puesto que incluye también la descentralización de las “funciones públicas” hacia “organizaciones gubernamentales cuasiindependientes” y, sobre todo, hacia el “sector privado”.
Así, por ejemplo, en el proyecto de presupuesto de egresos para 1997 que el gobierno federal mexicano presentó al Congreso para su discusión y aprobación, se sostenía:
El Federalismo promueve la cooperación y coordinación recíproca entre el Gobierno Federal, los estados y los municipios; y como parte importante de esa colaboración, la Federación impulsa el proceso de descentralización del ejercicio del presupuesto [...] la política de gasto público es uno de los instrumentos para impulsar el Federalismo. La presente administración promueve un amplio programa de descen-Page 30tralización de responsabilidades y de recursos fiscales, buscando con esto atender de manera más eficiente las necesidades básicas de la población en las localidades.5
Aún más, en el proyecto presupuestal de 1998 se define el federalismo como un “proceso que alienta la participación y la corresponsabilidad de los tres órdenes de gobierno, anima la iniciativa social y fortalece nuestro régimen democrático”. Por ello, “el Gobierno de la República se ha comprometido a un proceso creciente e irreversible en esta materia, el cual debe avanzar al ritmo que lo exijan la sociedad y el desarrollo del país”.6 Estas definiciones y lineamientos que propuso el ejecutivo mexicano fueron discutidos y aprobados en el Congreso, el cual aprobó una política de impulso al federalismo que incluía, entre otros instrumentos, la descentralización del ejercicio presupuestal y sus correspondientes responsabilidades; no aprobó la descentralización por sí misma, ni la creación de mercados de capitales subnacionales, mucho menos las privatizaciones.
La ausencia de referencias del BM a la polémica vigente del federalismo mexicano no es casual. El hecho de que se refiera en forma exclusiva a la descentralización denota que ésta constituye todo un programa desarrollado por el banco para generalizarlo en otros países sin tener en mente el federalismo mexicano.
Lo anterior es ilustrado por el propio Banco Mundial cuando sostiene que la asistencia técnica “es con frecuencia requerida por los gobiernos locales, las empresas privadas y los grupos no gubernamentales locales para la planeación, financiamiento y administración de las funciones descentralizadas”.7 ¿Por qué habría el BM de responder a la solicitud de asistencia técnica por parte de alguna empresa privada o algún grupo no gubernamental para trabajar sobre las funciones descentralizadas en un país? Eso es, en una lectura suspicaz, simplemente impulsar las privatizaciones. Primero, el BM ayuda a un país a descentralizar sus funciones públicas, y después asesora a empresas u organizaciones no gubernamentales locales para administrar dichas funciones una vez que hayan sido descentralizadas. En México se está experimentando con la descentralización apoyada por el BM.
El BM matiza su posición privatizadora al sostener que “la descentralización no es una panacea y puede tener desventajas potenciales”,8 de tal modo que “centralización y descentralización no son excluyentes”, ya que en la mayoríaPage 31de los países un apropiado balance de una y otra sería esencial para el eficiente funcionamiento del gobierno. También matiza cuando afirma que los servicios específicos susceptibles de ser descentralizados, así como el tipo de descentralización, dependerán de las economías de escala que afectan la eficiencia técnica y el grado de los efectos tenidos fuera de los límites jurisdiccionales, ya que en la práctica no todos los servicios deben ser descentralizados de la misma manera o en el mismo grado. Pero, a pesar de esas aclaraciones, el BM no oculta su verdadero propósito, pues afirma: “en cierto sentido el mercado es la forma definitiva de descentralización en la que el consumidor puede adquirir un producto eligiendo a un oferente”.9 Así, su principal objetivo es crear mercados a partir de apoyar la descentralización de las funciones públicas.
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