Federalismo, sociedad y globalidad: los retos del porvenir
| Autor | Ernesto Soto Reyes Garmendia |
| Páginas | 27-45 |
Ernesto Soto Reyes Garmendia. Universidad Autónoma Metropolitana, México. Dirección electrónica: esotorey@correo.xoc.uam.mx
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El tema del federalismo ha despertado gran interés entre los estudiosos de la ciencia política, la administración pública, el derecho y la economía, en razón de su extensión y significado como forma de organización del Estado nación. Los conceptos Estado federal y su extremo, el Estado unitario, se refieren a la organización territorial del Estado y a los ámbitos institucionales de poder en los que el gobierno ejerce sus funciones políticas, administrativas y económicas. Estos conceptos nos remiten a nociones trascendentales como patria, nación, lengua, identidad, cultura e incluso religión, en cuyos nombres la humanidad experimenta hoy las más crueles guerras secesionistas e integristas, así como las más nobles y prometedoras experiencias de organización social. Por ello la importancia teórica (que sirva como orientación práctica) de ubicar estos conceptos extremos y las múltiples variables intermedias que de ellos se desprenden.
Ambas formas de organización estatal (la federal y la unitaria) comparten la división de poderes enunciada por Montesquieu y adoptada por las constituciones de Estados Unidos y Francia en el siglo XVIII, y por la mexicana en el siglo XIX. Montesquieu consideraba la división de poderes como una condición esencial de la libertad de los ciudadanos, debido a que ésta les protegía contra el posible despotismo de los gobernantes; esto es: “el poder detiene al poder”, según su expresión.1
Esta división de poderes horizontal es compartida por la mayoría de los Estados, tanto unitarios como federales, y se expresa generalmente en las ramas ejecutiva, legislativa y judicial. En los Estados federales existe además una división vertical de poderes entre la Federación, los Estados y los gobiernos locales, que cumple igualmente funciones de garantía para los ciudadanos, aunque de un tipo distinto del anterior.
Los modelos teóricos clásicos de Estado unitario o federal se centran en la división territorial de los poderes del Estado; no obstante, en los países concretos dichos modelos adquieren matices y diferencias importantes, aun cuando reciben una denominación común debido a que generalmente responden a circunstancias históricas diversas. Además, las federaciones no constituyen modelos cerrados y homogéneos, sino que dentro de cada categoría existen variantes y numerosos matices. DePage 29 hecho, sería más correcto afirmar, como propone Kelsen, que entre los dos polos extremos de máximo centralismo y máxima descentralización se pueden ir colocando todos los Estados existentes.2 Pese a ello, tiene sentido distinguir entre dos grandes categorías: Estados unitarios y Estados federales, porque la estructura y la dinámica de cada una de éstas responden a principios diferentes.
Para simplificar, consideremos que el Estado unitario tiene un único ámbito de instituciones políticas, y el Estado federal, dos o más superpuestas. Así, la toma de decisiones en el primero se realiza en una sola estructura de poder sobre todo el territorio, generalmente compuesta por un poder Ejecutivo (jefe del Estado), otro Legislativo (Parlamento o cámaras) y uno Judicial. Por tanto, todos los ciudadanos del territorio están vinculados por las mismas leyes, decisiones del gobierno y sentencias judiciales (como sucede, por ejemplo, en los casos de Dinamarca, Finlandia, Francia, Países Bajos, Reino Unido, Portugal y Suecia); se trata entonces de establecer un único orden legal para todos los ciudadanos, suprimiendo los privilegios y corporativismos anteriores. Una Constitución, como ley suprema, ordena las instituciones y reconoce los derechos de los ciudadanos, y un Parlamento y un gobierno aprueban respectivamente las leyes y las demás normas que regulan la sociedad: “la igualdad de los ciudadanos es su principal legitimidad”.3 En todo el territorio del Estado se aplican las mismas normas y los ciudadanos tienen los mismos derechos y obligaciones.
Por otra parte, en un sistema federal existen dos o más ámbitos de instituciones; la federación cuenta –al igual que el Estado unitario– con un Presidente, un Parlamento y tribunales superiores; además, el Estado federal tiene dos ámbitos subnacionales: el primero son los Estados, provincias, regiones, etcétera. con gobernador y Parlamento en cada una de las entidades federadas, así como tribunales, como sucede en los casos de Alemania, Australia, Bélgica, Brasil, Canadá y Suiza, entre otros.4 En ocasiones existe en el federalismo un segundo ámbito subnacional, local: municipios o ciudades, como en el caso de Estados Unidos y México.
Estas diferencias afectan a toda la estructura y la dinámica de los poderes porque es obvio, por ejemplo, que mientras en Francia unPage 30 único Parlamento elabora leyes, en México son 31 más el federal.5 Lo mismo puede decirse en cuanto a la coordinación política y administrativa de los diferentes gobiernos. El Estado federal es mucho más complejo que el unitario y requiere reglas afinadas de coordinación para evitar conflictos entre gobiernos, para impedir que la legítima diferencia de normas origine discriminaciones entre los ciudadanos y para repartir los recursos públicos entre los diferentes órdenes de gobierno.
Los Estados centralizados son la forma más tradicional y sencilla de organización del poder político y su construcción deriva generalmente de la concentración del poder que realizó la monarquía absoluta entre los siglos XVI y XVIII, según cada país, y que fue modificada en su contenido, pero no en su estructura, por las revoluciones liberales de finales del siglo XVIII o principios del XIX. El modelo de Estado unitario moderno nace con la Revolución Francesa y se extiende con las reformas de Napoleón, consolidándose en la mayoría de las constituciones liberales europeas del siglo XIX.
De acuerdo con Eliseo Aja, el Estado unitario tiene las siguientes características:
Se trata de establecer un solo orden legal para todos los ciudadanos, suprimiendo los privilegios y corporativismos anteriores. Una Constitución, como ley suprema ordenará las instituciones y reconocerá los derechos de los ciudadanos y un Parlamento y un gobierno aprobarán, respectivamente, las leyes y las demás normas que regulan la sociedad. La igualdad de los ciudadanos es su principal legitimidad. En todo el territorio del Estado se aplican las mismas normas y los ciudadanos tienen los mismos derechos y obligaciones.6
Esta definición debe confrontarse con muchos matices y variantes según el país de que se trate: por el grado de descentralización, por la forma de elección de las autoridades locales, por las facultades y autonomía en la forma de obtención y manejo del presupuesto, etcétera. Sin embargo, entre los rasgos generales de este tipo de Estado central es que tiene un solo ámbito de gobierno; aun los gobiernos locales sePage 31 consideran una extensión del gobierno central y todas las leyes, emitidas por un Parlamento único, son de aplicación general en todo el territorio y a todos los ciudadanos del país. Veamos sin embargo la heterogeneidad de estos rasgos para dos países europeos, Francia y el Reino Unido, ambos con Estado unitario.
El ejemplo de Francia es interesante pues a pesar de la ortodoxia del caso, ejemplo de uniformidad y donde las propias entidades locales se consideran prolongación del gobierno nacional, la reforma Deferre, impulsada por François Mitterrand e iniciada en 1982 “ha suprimido tutelas gubernamentales, ha potenciado a los presidentes de las Asambleas de los Departamentos y ha establecido regiones, con ciertos poderes sobre la economía y el territorio. El Presidente Chirac, tras las elecciones de 2002, ha anunciado una reforma constitucional para el reforzamiento de las regiones”.7 A pesar de estas reformas y otras pendientes (como un estatuto especial para Córcega), Francia seguramente seguirá siendo una República indivisible, laica, democrática y social, pero su organización será crecientemente descentralizada.
En el Reino Unido, no obstante el peso del Parlamento, desde el siglo XIX la nobleza inglesa y algunos notables lograron la descentralización de ciertas funciones. Posteriormente, y a pesar del efecto centralizador de las políticas keynesianas después de la crisis económica de 1929, tras la Segunda Guerra Mundial se inició un proceso de descentralización administrativa con la ampliación de los poderes locales y la multiplicación de presupuestos regionales, todo con motivo de la reconstrucción de la posguerra. El arribo de Margaret Thatcher al poder y su larga permanencia (1979-1990) disminuyeron las competencias de los espacios locales, aumentando la centralización del poder. Es interesante abrir aquí un paréntesis para destacar que la política neoliberal de Margaret Thatcher difirió de la aplicada durante el mismo periodo en Estados Unidos por Ronald Reagan, donde se procuró la competencia fiscal entre los estados de la Federación, con el propósito de equilibrar los flujos migratorios en el territorio y distribuir las inversiones privadas.
En todo caso, debido a esta política neoliberal centralizadora y como consecuencia también de la coyuntura política en el Reino Unido, durante los años ochenta y noventa del siglo pasado se agudizaron los problemas políticos en varias regiones tradicionalmente autonómicas, como Escocia, Gales e Irlanda, que dieron motivo a reformas descentralizadoras durante el gobierno laborista de Anthony Blair. Existen dife-Page 32rencias importantes en estos tres casos: mientras que el autogobierno...
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