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INTRODUCCIÓN
En México, durante las últimas décadas, los gobiernos subnacionales han mostrado una mayor participación en el diseño y ejecución de los planes fiscales. Esta tendencia comenzó con la descentralización, ocurrida en los años noventa, de un sector importante de servicios sociales básicos como la educación y la salud. Desde entonces, han acaecido una serie de cambios, en el sistema fiscal mexicano, que han alterado las cuentas públicas de los gobiernos estatales. En lo que respecta a la ejecución del gasto, las entidades federativas han adquirido más responsabilidades; mientras que, en lo concerniente al financiamiento, han evidenciado debilidades en el esfuerzo fiscal, reveladas en los bajos niveles de recaudación tributaria.
En el transcurso de este proceso y sus consecuencias, dos instrumentos de política pública han sido importantes para reducir las brechas emergentes e impulsar las economías regionales: las transferencias intergubernamentales--a través de las participaciones y las aportaciones federales--y el endeudamiento. Las transferencias han ganado una importancia determinante dentro del espacio fiscal de los gobiernos; mientras que el endeudamiento lo ha hecho a una menor velocidad y en valores acumulados que, vistos de manera agregada, no permiten anticipar algún riesgo macroeconómico (Jiménez y Ruelas, 2016). No obstante, se han dado casos de gobiernos estatales que han alcanzado altos niveles de endeudamiento, y han tensionado, así, la sostenibilidad de sus finanzas públicas.
Es así que discutir la situación del espacio fiscal de los gobiernos estatales resulta urgente en un entorno en el que los gobiernos han sumado significativas responsabilidades de gasto durante las últimas décadas; a la par que han intensificado su dependencia de las transferencias del gobierno federal, y gradualmente han hecho del endeudamiento su segunda fuente para financiar el gasto público. Es urgente, también, porque la estrechez en las finanzas públicas le impide al Estado ofrecer una respuesta oportuna a las demandas de la ciudadanía, así como distribuir los recursos fiscales necesarios para acelerar un crecimiento sostenible a nivel subnacional, y ello tiene por consecuencia una disminución del rol de los gobiernos estatales en el desarrollo del país.
Ahora bien, aunque existen investigaciones recientes que estiman el espacio fiscal para países desarrollados y en desarrollo--incluyendo entre estos últimos el caso de México--(1) (Baum et al., 2017; FMI, 2018; Ganiko et al., 2016; Ghosh et al., 2011; Lozano-Espitia y Julio-Román, 2019; Ostry et al., 2010), hay pocos estudios que exploran empíricamente este concepto en el ámbito subnacional; entre ellos destaca lo realizado por Bastos y Pineda (2013), (2) para el caso de los estados brasileños.
Ante esta carencia en la investigación académica, este trabajo contribuye con un análisis del espacio fiscal de los gobiernos subnacionales mexicanos. Su motivación se sustenta en las presiones de gasto público que han acumulado los gobiernos estatales y en la débil capacidad de estos para generar los ingresos necesarios que les permitan solventarlas. De tal manera que la investigación estudia la evolución del espacio fiscal de los gobiernos subnacionales con el propósito de identificar, de manera anticipada, aquellos niveles de deuda que pueden desencadenar problemas de sostenibilidad en un futuro.
En lo que respecta a la metodología, el objeto de análisis es el espacio fiscal de los gobiernos estatales. Este se estima a través de diveresos datos fiscales y económicos de las entidades federativas para el periodo 2003-2018. Y, para efectos de su cálculo, se entiende como una medida que evidencia las posibilidades de los gobiernos para aumentar el gasto público en distintos rubros (sociales y económicos) sin alterar su posición financiera inicial (Heller, 2005).
Los resultados arrojan dos datos de interés. Por una parte, muestran que los gobiernos estatales cuentan con un espacio fiscal reducido, e incluso requerido, en términos del balance primario de los gobiernos estatales. Y, por otra parte, evidencian que los gobiernos aún tienen espacio fiscal disponible, en términos de acceso a créditos. En general, se complementa lo discutido en la literatura previa, respec-to a la estrechez que enfrentan los gobiernos subnacionales en el ámbito de la descentralización fiscal (por el lado de las responsabilidades de gasto e ingresos) en países en desarrollo, y se respalda la evidencia existente sobre la fatiga y los límites de deuda en gobiernos subnacionales en sistemas descentralizados.
El documento está organizado en cuatro secciones. La primera corresponde a una revisión de literatura, en la que se analizan distintos acercamientos teóricos a la noción de espacio fiscal desde el enfoque de la descentralización. En la segunda sección se desarrolla el modelo teórico que se pretende sustentar empíricamente y se explica la estrategia metodológica para calcular el espacio fiscal. Luego, en la tercera, se discuten los resultados obtenidos. Finalmente, en la cuarta sección, se exponen algunas conclusiones y recomendaciones de política pública orientadas a procurar la sostenibilidad fiscal de los estados.
REVISIÓN DE LITERATURA
La descentralización fiscal: asignación de responsabilidades y espacio fiscal
La capacidad de respuesta de un gobierno se mide a través de la provisión de bienes y servicios que brinda a la sociedad. A su vez, esta capacidad depende de los recursos de los cuales dispone el gobierno para cumplir las necesidades sociales y económicas demandadas por la población. En este sentido, las finanzas públicas son un instrumento esencial en relación con los esquemas de financiamiento y las prioridades de gasto declaradas tanto en los programas como en las políticas definidas en los presupuestos públicos. Por ello, es fundamental conocer, con mayor profundidad, los factores o determinantes que permiten expandir la frontera de los recursos públicos, entre ellos, el espacio fiscal.
Sobre el espacio fiscal, Heller (2005) advierte que su uso en el ámbito de las políticas públicas pocas veces viene acompañado de una definición clara y operacionalizable. Este autor propone--en su versión más amplia--entender este concepto como la disponibilidad financiera con la que cuentan los gobiernos para aumentar el gasto público (en distintas prioridades de política pública) o recortar impuestos, sin alterar su sostenibilidad.
Entonces, considerando la aportación de Heller, y teniendo en cuenta las características administrativas de México, si se pretende estudiar el espacio fiscal subnacional de este país, es pertinente analizar la disponibilidad financiera como una variable dependiente del grado de descentralización. Por ello, en lo siguiente, se revisan las aportaciones teóricas y prácticas en torno a la descentralización y su impacto en el ámbito subnacional. Luego, con base en un posicionamiento respecto a tal estado del arte, se conceptualiza la noción de espacio fiscal.
Para dimensionar el espacio fiscal en el marco de la descentralización de responsabilidades de gasto e ingreso, es importante responder, antes que nada, "quién hace qué" en las relaciones fiscales intra e intergubernamentales. Musgrave (1959) sostiene que las funciones del sector público son tres: estabilización, asignación y distribución. La estabilización, cuyo cometido es mantener el pleno empleo y los precios estables, recae en instituciones centralizadas (gobierno central y banco central). Mientras que la asignación de recursos, a través de bienes y servicios, por medio de impuestos y subvenciones, es responsabilidad de todos los ámbitos de gobierno. Por último, la distribución, que se encarga de la forma en que los bienes producidos se reparten en la sociedad, es un rol que corresponde solamente al gobierno central. Se advierte así que, de las tres funciones, la asignación es la única que implica al ámbito subnacional. Por ende, es esta la que afecta el espacio fiscal de los estados.
Efectivamente, en una modalidad descentralizada, la asignación de recursos--es decir, el alcance del financiamiento y el grado de autonomía presupuestaria--influye en la fortaleza recaudatoria de los entes públicos subnacionales. En otras palabras, la descentralización fiscal no es inocua; de acuerdo con Tiebout (1956), Tirole (1994) y Breton (1998), su comportamiento es semejante al de un mercado competitivo. Según estos autores, las entidades subnacionales que comparten zonas metropolitanas interactúan en un espacio en donde cada una tiene que diferenciarse en la oferta de bienes públicos con la finalidad de ajustarse a las demandas locales para atraer más residentes a su territorio.
En la misma línea, Brennan y Buchanan (1980) argumentan que la competitividad se fortalece cuando existe pluralidad electoral. En la presencia de esta--afirman--se vigila de mejor manera la asignación de los recursos públicos, en especial en materia hacendaría, dado que los grupos antagónicos demandan mayor rendición de cuentas al Estado. Esto se traduce, a su vez, en más eficiencia y eficacia, lo cual permite a cada entidad federativa aumentar sus recursos fiscales en el largo plazo. Asimismo, Tiebout (1956) destaca que la ciudadanía tiene la opción de seleccionar el lugar de residencia que mejor se adapte a sus preferencias y pago de impuestos dentro de su territorio ("voto con los pies").
Oates (1972), por su parte, sugiere que, en ausencia de los ahorros correspondientes a los costos de la provisión centralizada de bienes públicos locales y de externalidades interjurisdiccionales, la descentralización del gobierno puede proporcionar niveles de consumo eficientes--en el sentido de Pareto--en cada jurisdicción (en lugar de mantener un nivel uniforme de consumo en todas). Sobre esto último, Bahl y Linn (1992) señalan que la descentralización permite elevar el bienestar de la ciudadanía conforme mejora la eficiencia en la provisión...
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