La Facultad Reglamentaria del Presidente de la República

DERECHO CONSTITUCIONAL

LA FACULTAD REGLAMENTARIA DEL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA[9]

FRANCISCO JAVIER MONDRAGON ALARCON

SUMARIO: Introducción. 1. El Presidente de la República. 1) El Gobierno. 2) El Poder Ejecutivo. 3) El Presidente de la República. 4) Antecedentes Históricos del Poder Ejecutivo en México. 5) Facultades Constitucionales. 6) Los Secretarios de Estado y Jefes de Departamento. II. La División de Poderes. 7) La Noción. 8) Antecedentes. 9) Legislación. 10) La distribución de Funciones. III. La Facultad Reglamentaria 11) El Reglamento. Concepto. 12) Elementos. 13) El Fundamento de la Facultad Reglamentaria. 14) El Reglamento Autónomo. 15) El Reglamento Heterónomo. 16) La Subordinación del Reglamento a la Ley. 17) Los Límites de la Facultad Reglamentaria. 18) La Creación de Organos Internos de las Secretarías de Estado mediante Reglamento. IV. Conclusiones Bibliografía

INTRODUCCION

La doctrina y la jurisprudencia coinciden en considerar que el Presidente de la República tiene atribuida en la fracción I del artículo 89 Constitucional la facultad de expedir reglamentos a efecto de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de las leyes.

De la especial redacción del referido numeral se desprende que el reglamento sólo tiene por cometido explicar o desarrollar las leyes que emita el legislador sin que pueda contrariarlas o excederlas.

La importancia del reglamento es fundamental, no sólo de los llamados reglamentos heterónomos, sino también la de los reglamentos autónomos de policía y gubernativos a que se refiere el artículo 21 Constitucional y que expide el Presidente de la República en tratándose del Distrito Federal.

El análisis de esta facultad, materialmente legislativa, exige una breve mención del concepto de gobierno, Poder Ejecutivo y Presidente de la República, un comentario del principio de separación de poderes o funciones, que reconoce expresamente nuestra carta fundamental y un estudio un poco más detallado de los alcances y límites de la atribución de expedir reglamentos.

  1. EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA

    1. El Gobierno(1) es el conjunto de órganos creados y organizados jurídicamente que ejercen el poder público(2) a nombre del Estado(3) y que se agrupan en virtud del principio de división de funciones(4) en órganos o conjuntos de órganos (también llamados poderes) Legislativo, Ejecutivo y Judicial(5). Cuando la forma de Estado es Federal(6) también se agrupan los órganos en federales y locales(7).


      (1) En sentido orgánico y amplio

      (2) El Poder Público o Poder Estatal es una actividad que se desenvuelve en las tres funciones clásicas: legislativa, administrativa y jurisdiccional, que se ejercitan mediante múltiples actos de autoridad. Ignacio Burgoa, El Estado, Pág. 154.

      (3) Por eso es válido llamarlos órganos del Estado, por cuanto al serlo de la parte lo son del todo.

      (4) También llamado principio de división de poderes y que fue imaginado e instituido por el hombre primero en atención a la especialización (división del trabajo) y después al deseo de evitar el abuso del poder originado en la concentración de funciones mediante la creación de un órgano a quien se atribuye la aptitud legal de emitir leyes, otro al que se le atribuye la de aplicarlas y otro al que se le concede facultad para resolver las controversias jurídicas entre los particulares, entre los órganos del Estado y entre unos y otros.

      En algunas ocasiones las facultades para conocer los conflictos entre los órganos se atribuyen a un cuarto órgano. Artículo 12 de la Ley Constitucional de 1836 que estableció un Supremo Poder Conservador.

      (5) Artículo 49 Constitucional.

      (6) Artículo 40 Constitucional. Un Estado Federal es una entidad que se crea a través de la composición de entidades o estados que antes estaban separados, sin ninguna vinculación de dependencia entre ellos. Ignacio Burgoa, Derecho Constitucional Mexicano, Pág. 459.

      Los órganos locales tienen competencia en todo lo concerniente al régimen interior del Estado al que pertenecen (Art. 40 Constitucional), así como aquellas facultades que no estando expresamente concedidas a los funcionarios (sic) federales (Art. 124 Constitucional) o a los ayuntamientos (Artículo 115 Constitucional) les sean atribuidas por su ordenamiento jurídico, siempre y cuando no les estén prohibidas (Arts. 117 y 118 Constitucionales) ni contraríen las disposiciones de la Constitución Federal (Art. 41) en virtud de su supremacía (Art. 133 Constitucional).

      (7) O incluso municipales (Art. 115 Constitucional).

      Los órganos que podríamos denominar primarios(8) son creados directamente por la Constitución, que establece su composición(9) y funcionamiento y les atribuye su competencia(10). La propia Constitución prevé un segundo grupo de órganos(11) jerárquicamente inferiores de los primeros(12), cuyo número y ámbito de competencia específico (en unos casos espacial y en otros material) se determinan en leyes secundarias(13).


      (8) Poder Legislativo: Congreso General (Art. 50), que se divide en Cámara de Diputados (Art. 51) y Cámara de Senadores (Art. 56); Poder Ejecutivo: Presidente de la República (Art. 80) y Poder Judicial: Suprema Corte de Justicia (Art. 94), Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito. (Con reservas de mi parte en cuanto si realmente los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito sean órganos primarios. Sin embargo, la Constitucional deposita en la Corte y en ellos el ejercicio del Poder Judicial) (Art. 94)

      (9) Cámara de Diputados, Artículos 51, 52 y 53; Cámara de Senadores, Artículos 56 y 57; Presidente de la República, Artículo 81 y Suprema Corte de Justicia, Artículo 94, Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito.

      (10) Congreso, Arts. 65 y 73; Cámara de Diputados, Arts. 74 y 77; Senado, Arts. 76 y 77; Comisión Permanente, Art. 79; Presidente de la República, Art. 89; Poder Judicial, Arts. 103, 104 y 107; Suprema Corte de Justicia, Arts. 97, 105 y 106.

      (11) Así, tenemos las Secretarías de Estado y las entidades de la Administración Pública Paraestatal y Departamentos Administrativos.

      (12) Contaduría Mayor de Hacienda, Artículo 74, fracción II; Secretarías y Departamentos de Estado, Artículos 90 y 92; y (a mi parecer), los Tribunales de Circuito y Juzgados de Distrito, Artículo 94 y 97.

      (13) Ley Orgánica del Poder Judicial y Ley Orgánica de 1a Administración Pública Federal. Sin perjuicio de que algunas facultades se las atribuye expresamente el texto constitucional.

      Facultad que tiene establecida el Congreso de la Unión en las fracciones XX en el caso del Cuerpo Diplomático y Consular y XXIV en el caso de la Contaduría Mayor del Artículo 73 y en los artículos 90 por lo que hace a las Secretarías y Departamentos de Estado, 94 por lo que hace a los órganos del Poder Judicial y 102 por lo que hace al Ministerio Público de la Federación.

      En virtud de la complejidad de las actividades encomendadas al Presidente de la República, la ley le otorga la facultad de crear mediante reglamento(14) los órganos internos (unidades administrativas) de las Secretarías y de distribuirles la competencia.


      (14) Artículos 14 y 18 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal. Dichos numerales señalan que también pueden ser creados los órganos por otras disposiciones legales. Existen tesis contradictorias al respecto aunque la Suprema Corte sostiene la constitucionalidad de estos reglamentos
    2. El Poder Ejecutivo. Desde el punto de vista funcional consiste en la suma de facultades que se atribuyen al órgano ejecutivo y que se manifiesta a través de la actividad jurídica y material que desarrolla.

      Se ha pretendido asimilar las nociones de poder ejecutivo y función administrativa(15) y explicar esta última por medio de una de sus manifestaciones: "El Acto Administrativo"(16).


      (15) Ignacio Burgoa Orihuela. Derecho Constitucional Mexicano, Pág. 798

      (16) Gabino Fraga. Derecho Administrativo; Ignacio Burgoa Orihuela. Idem.

      Sin embargo, basta un análisis detallado de la Constitución y de las disposiciones legales, para percatarse que ambas pretensiones son erróneas, ni la función administrativa se agota en la emisión de actos administrativos ni el poder ejecutivo se constriñe a desarrollar la función administrativa.

      En nuestro régimen jurídico el depositario del poder ejecutivo o es a un tiempo Jefe del Estado y Jefe de Gobierno, colabora en la función legislativa con el Congreso de la Unión, al presentar iniciativas y promulgar las leyes, emite actos materialmente legislativos (reglamentos); dispone de la totalidad de la fuerza armada, dirige las negociaciones diplomáticas y celebra tratados internacionales(17), en una palabra sus atribuciones exceden el marco teórico de la función administrativa.


      (17) Art. 89 Constitucional.

      Esta, por su parte, se ha identificado con la emisión de actos administrativos por oposición a la de actos jurisdiccionales y legislativos; sin embargo, es con mucho más rica y variada, y comprende la celebración de contratos administrativos y civiles, la prestación de los servicios públicos, la realización de obras públicas y de toda una serie de actos materiales.

      Por otro lado el Poder Ejecutivo se deposita en un solo órgano(18) mientras que la función administrativa se encarga al Presidente y a los órganos de la administración pública activa en términos de las leyes respectivas.


      (18) Y no en un individuo como dice la Constitución (Art. 80).

      También se entiende por Poder Ejecutivo el órgano o conjunto de órganos en los que se deposita su ejercicio(19).


      (19) En el mismo sentido Ignacio Burgoa Orihuela. Obra citada, Pág. 799.
    3. El Presidente de la República. Es el órgano del gobierno en el que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos deposita el ejercicio del poder ejecutivo otorgándole al efecto competencia(20) para ejecutar las leyes y proveer en la espera administrativa a su exacta observancia.


      (20) Competencia es la suma de facultades que se atribuyen a un órgano para emitir actos jurídicos, e implica tanto la...

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