Experiencias sobre la independencia judicial en México y España
| Autor | Natalia Velilla Antolín, Carlos Alfredo Soto Morales |
| Páginas | 303-332 |
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Revista del instituto de la JudicatuRa FedeRal
númeRo 47, eneRo - Junio de 2019
EXPERIENCIAS SOBRE LA INDEPENDENCIA
JUDICIAL EN MÉXICO Y ESPAÑA
EXPERIENCES ON JUDICIAL INDEPENDENCE IN MEXICO AND
SPAIN
NATALIA vELILLA ANTOLíN
*
CARLOS ALFREDO SOTO MORALES
**
RESUMEN: En este estudio se realiza un estudio comparado de
las garantías que existen en México y España para salvaguardar la
independencia judicial, tales como la inamovilidad, independencia
económica, carrera judicial, el régimen de incompatibilidades y
prohibiciones, y la posibilidad de que los juzgadores se asocien en
defensa de sus intereses. Se hace un especial énfasis en la forma
como se eligen a los Vocales del Consejo General del Poder Judicial
español que, en la actualidad, es por medio del poder legislativo. De
igual manera se analiza una reforma de iniciativa constitucional que
pretende cambiar la forma en que se eligen a los Consejeros de la
Judicatura Federal: se propone que todos sean elegidos por el Senado
de la República.
PALABRAS CLAvE: Independencia judicial; derecho comparado;
Consejeros de la judicatura; México; España.
ABSTRACT: This is a comparative study of the guarantees that exist
in Mexico and Spain to safeguard judicial independence, such as:
immobility, economic independence, judicial career, the regime of
incompatibilities and prohibitions, and the possibility for judges to
associate in defense of their interests. Special emphasis is placed on
the way in which the members of the General Council of the Spanish
Judicial Power are elected, which is currently through the Legislative
branch. In this sense, a initiative of reform is proposed to change
the way in which the Councilors of the Federal Judiciary are elected,
proposing that all be elected by the Senate of the Republic.
KEyWORDS: Judicial independence; comparative law; Counselors of
the judiciary; Mexico; Spain.
Fecha de recepción: 25/04/2019
Fecha de aceptación: 03/06/2019
* Magistrada de Adscripción Territorial de Madrid, España.
** Magistrado del Octavo Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Primera
Región.
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SUMARIO: I. Introducción. II. La independencia judicial en los sistemas
jurídicos mexicano y español. 1. Las garantías de la independencia
judicial. A. Inamovilidad. B. Incompatibilidades y prohibiciones. C.
Asociación profesional de jueces y magistrados. D. Independencia
económica. E. Carrera judicial. F. La defensa institucional de la
independencia judicial. 2. Los órganos de gobierno judicial. A. El caso
español. B. El caso mexicano. III. Conclusiones. IV. Referencias.
I. Introducción
La independencia judicial es un tema que va cobrando cada vez más
importancia, no sólo en México y España, sino en todo el mundo.
Varios países del mundo están realiz ando cambios a su maquinaria
judicial que inciden en la toma de decisiones judiciales o buscan privar de se-
guridad económica a sus jueces1. Otras buscan apuntalar o mejorar su sistema
judicial al fortalecer las garantías para su independencia. La diferencia entre
unos y otros es, sin duda, el talante autocrático o democrático del régimen
respectivo. Sobre este punto resulta esclarecedora la afirmación que indica
que existen señales de alarma de los regímenes democráticos cuando, entre
otras cosas, se intentan debilitar las defensas institucionales de la democracia,
incluidos los tribunales2.
El tema que nos ocupa puede analizarse desde múltiples aristas. Ya sea
desde la parte interna del juzgador, su psique, que está íntimamente vinculada
con la ética judicial o, desde un punto de vista orgánico, estudiando la con-
formación de los poderes judiciales y las garantías institucionales para hacer
efectivo este principio. Es difícil hacer u na separación tajante entre los aspectos
mencionados pues, por evidentes razones, existen múltiples puntos de conver-
gencia que hacen difícil esa diferenciación.
Los autores de este ensayo —una magistrad a española, de juzgado un iperso-
nal de la jurisdicción laboral y destinada en Madrid y un magistrado mexicano
de un tribunal colegiado en materia de amparo— que tomamos contacto por
medio de las redes sociales decidimos embarcarnos en un proyecto común.
Estamos convencidos que el derecho comparado ayuda a todos los operadores
1 Russel, Peter H., “Toward a general theory of judicial independence”, en Peter H. Russel
y David M. O´Brien (coord.), Judicial independence in the age of democracy. Critical perspectives from
around the world, University Press of Virginia, Estados Unidos, 2001, p. 1-23.
2 Levitsky, Steven y Ziblatty, Daniel, Cómo mueren las democracias, trad. Gemma Deza Guil,
Barcelona, edición digital Kindle, Ariel, (s.l.e.), posición 55.
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jurídicos —abogados postulantes, académicos, juzgadores, legisladores, etcéte-
ra— a entender cuáles son los problemas jurídicos a los que se enfrentan en
otras naciones, al establecer puentes de interacción, con propuestas extrapola-
bles a los sistemas propios y con ideas de cómo mejorar el sistema legal en sus
respectivos países.
Tener conocimiento de primera mano, en lenguaje similar, con vivencias
parecidas y funciones equivalentes, de inst ituciones jurídicas de otro país, per-
mite ser autocríticos, por un lado; por otro, tener una visión más precisa de
qué sucede en nuestros respectivos países. Si bien en el foro existen personas
que rechazan el derecho comparado, con argumentos simplistas del tipo “la
situación económica o política de mi país no es igual a la de la otra nación”, lo
cierto es que tales eventualidades sí se consideran, ju nto con muchas otras, por
ejemplo, la historia o régimen jurídico de los dos países.
En el presente trabajo, abordaremos diversos aspectos para la indepen-
dencia judicial. En primer término, realizaremos un análisis de las garantías
de la independencia judicial, existentes tanto en España como en México.
Posteriormente centraremos el estudio en la integración de los órganos de
gobierno del poder judicial en ambos países: el Consejo de la Judicatura
Federal mexicano y el Consejo General del Poder Judicial español. Cuestiones
sumamente relevantes, ya que ha habido un gran número de denuncias e in-
conformidades en la forma en que se seleccionan a los integrantes del Consejo
General en España, mientras que en México se ha presentado una iniciativa
legal que busca reestructurar al Consejo de la Judicatura, de manera ta l que
se subordine el poder judicial al poder político, que es justamente el problema
español.
II. La independencia judicial en los sistemas
jurídicos mexicano y español
El art ículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,
aprobada por la Asamblea Nacional Constituyente francesa el 26 de agosto de
1789, establecía que “Una sociedad en la que la garantía de los derechos no está
asegurada, ni la separación de poderes determinada, no tiene Constitución”.
La Constitución de Cádiz de 1812 (“La Pepa”), primera constitución moderna
de España, que tuvo gra n influencia en México, recogió la separación de pode-
res como garantía de derechos de los ciudadanos, al prever que ni las Cortes n i
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el Rey podían ejercer funciones judiciales, avocar causas pendientes ni ma ndar
abrir los juicios fenecidos3.
Existen múltiples defin iciones o acercamientos al concepto de independen-
cia judicial. Por ejemplo, el diccionario del español jurídico dispone que es
uno de los principios básicos que garantizan el buen funcionamiento de la
administración de justicia, que exige que el juez no esté sometido a voluntad
alguna distinta de la ley4. La doctrina define este principio como “la exacta
correspondencia que existe entre razón y voluntad del juzgador, y un dato ob-
jetivo del bien, o de lo justo, en el caso planteado. Es la conformidad de una
acción (la de juzgar) con una regla objetiva (lo justo) lo que hace al juez ser
realmente independiente”5.
El principio de independencia judicial se encuentra previsto, de manera
expresa, en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos6. El
texto fundamenta l mexicano la reconoce como uno de los pilares de la función
judicial y, por lo tanto, requisito indispensable para hacer efectivo el principio
de división de poderes. Este principio, según la Suprema Corte de Justicia
de la Nación, tiene por objeto que las personas juzgadoras siempre resuelvan
conforme a derecho, sin influencias ajenas, al ma rgen de todo tipo de presiones
o intereses extraños al orden legal7.
La independencia judicial también encuentra sustento en los distintos có-
digos de ética que existen en México8. Por ejemplo, el Código de Ética del
Poder Judicial de la Federación9, en su artículo 1, señala que la independencia
judicial consiste en juzgar desde la perspect iva del derecho y no a partir de
3 Artículo 243.
4 Voz “Independencia judicial”, diccionario del español jurídico, 1ª ed., 3ª tirada, Real Academia
Española y Consejo General del Poder Judicial, España, 2016, p. 922.
5 Saldaña Serrano, Javier, Ética judicial. Virtudes del juzgador, Suprema Corte de Justicia de la
Nación e Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de
México, 1ª ed. México, 2007, p. 48.
6 Artículos 100, párrafo séptimo (referida a los órganos del Poder Judicial Federación); 116,
fracción III, segundo párrafo (que hace mención a los tribunales de justicia de las entidades
federativas); 116, fracción IV, inciso c) (relativo a los tribunales electorales estatales) y 122,
fracción IV (que contempla a los tribunales de la Ciudad de México).
7 Tesis P. XIII/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIII,
febrero de 2006, p. 25.
8 Sin pasar por alto los múltiples cuerpos deónticos que existen a nivel internacional, tales
como el Código Iberoamericano de Ética Judicial, Estatuto Universal del Juez, Principios de
Bangalore sobre la Conducta Judicial, por citar algunos.
9 Aprobado en 2004 por los Plenos de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, del Tribunal
Electoral del Poder Judicial de la Federación y del Consejo de la Judicatura Federal.
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presiones, recomendaciones o intereses extraños de aquél, inclusive las que
pudieran provenir de cualquier servidor público del poder judicial. De est a ma-
nera, ningú n juzgador puede recomendar, insinuar o sugerir a al gún homólogo
el sentido de cualquier determinación que deba toma r10.
Por otra parte, en la Constitución Española vigente, de 1978, no se recoge
literalmente el principio de independencia judicial. El legislador constituyente
lo dio por supuesto al referirlo de manera indirecta en el artículo 117, que
establece que “La justicia emana del pueblo y se admin istra en nombre del Rey
por Jueces y Magistrados integrantes del poder judicial, independientes, inamovi-
bles, responsables y sometidos únicamente al imperio de la ley”11. Aunque el
texto constitucional español no se prodiga en definir qué ha de entenderse por
independencia judicial, a nadie se le escapa que el concepto de independencia
va unido irremisiblemente al principio de separación de poderes. Si el poder
ejecutivo puede influir en el judicial, no podemos decir que éste sea indepen-
diente. Lo mismo ocurre si es el legislativo el que interviene en las decisiones
de la judicatura.
El Código Ético para la Carrera Judicial, aprobado por el Consejo General
del Poder Judicial español el 16 de diciembre de 2016, establece que la in-
dependencia judicial es un derecho de todo ciudadano y ciudadana, cuya
protección y defensa forma parte inexcusable de los deberes profesionales del
juez y de la jueza, y no un privilegio personal de su estatuto. De esta manera,
los juzgadores deben excluir de sus decisiones cualquier interferencia ajena a
la valoración de las pruebas, la actuación de las partes y las reglas del procedi-
miento. Asimismo, deben resistir todo intento directo o indirecto de terceros
ajenos al proceso que tienda a influir en sus decisiones, ya sea que provenga de
los demás poderes públicos, de grupos de presión, de la opinión pública o de
la misma judicatura12 .
10 Esta prohibición, inclusive, escapa del marco ético, ya que el artículo 131, fracción II, de la
Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación expresa como causa de responsabilidad
administrativa el Inmiscuirse indebidamente en cuestiones del orden jurisdiccional que
competan a otros órganos del propio Poder Judicial Federal.
11 Texto completo en: https://www.boe.es/legislacion/documentos/ConstitucionCASTELLANO
.pdf
12 Artículos 1, 2 y 6.
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1. Las garantías de la independencia judicial
No basta que en los textos constitucionales establezca n que los jueces deben ser
independientes, o que los códigos de ética definan qué se entiende por inde-
pendencia judicial y qué actividades debe hacer o no hacer una jueza o juez para
adecuarse al canon ét ico. En consecuencia con la Comisión Interamericana de
Derechos Humanos13, los Estados deben prever en sus legislaciones diversos
elementos o garantías para una correcta independencia judicial, tales como la
inamovilidad, i nmunidad judicial, autonomía financiera, ent re otros, los cuales
analizaremos en seguida.
Es importante hacer mención, en concordancia con Josep Aguiló14, que
la independencia judicial y sus garantías no son lo mismo. La independen-
cia es una cualidad intrínseca de la persona que está juzgando. Atañe a su
convencimiento. En paralelo con las ideas de Aristóteles, podemos af irmar
que el juzgador independiente es aquél que actúa con el ánimo firme e inque-
brantable de impart ir justicia. Por otro lado, las garantías son herramientas
extrínsecas que apoyan al juzgador en su función. Tomemos como ejemplo la
irreductibilidad del sala rio: aun disminuyendo el sueldo de una jueza o juez, no
por ello será menos independiente; sin embargo, la garantía le per mitirá acudir
a las instancias correspondientes para denunciar el ataque a la independencia
judicial y buscar su restablecimiento.
A. Inamovilidad
En España se reconoce que los jueces y magistrados no podrán ser apar-
tados de su función, ni de su destino, más que en los casos previstos en la
ley. La pérdida de la condición de juez o magistrado sólo puede producirse
por renuncia voluntaria, por pérdida de la nacionalidad española, en virtud
de sanción disciplinaria de separación de la carrera judicial, por la condena a
pena privativa de libert ad por razón de delito doloso, por haber incurrido en
alguna de las causas de incapacidad y por jubilación. Jamás se podrá retirar a
un magistrado de un juzgado por otra causa dist inta de la prevista legalmente,
13 Informe denominado “Garantías para la Independencia de las y los operadores de justicia.
Hacia el fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas”, en
CIDH, Operadores de justicia, OAS, (s.l.e.), 2013, disponible en: https://www.oas.org/es/cidh/
defensores/docs/pdf/operadores-de-justicia-2013.pdf
14 Aguiló, Josep, “Independencia e imparcialidad de los jueces y argumentación jurídica”,
Isonomía, núm. 6, abril, México, 1997, p. 74.
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lo que impide que siga conociendo, por ejemplo, de un asunto comprometedor
para el gobierno o algún grupo de poder15.
La Suprema Corte de Justicia de la Nación mexicana ha establecido los
requisitos mínimos en materia de nombramiento y ratificación de juzgadores
locales: a) Que se establezca un periodo razonable para el ejercicio del cargo,
al considerar un solo periodo de ejercicio o uno de primer nombramiento y
posterior ratificación. b) En caso de que el periodo no sea vitalicio, al final de
éste pueda otorgarse un haber de retiro determinado por los propios congre-
sos locales. c) La duración de los periodos será inconstitucional cuando sea
manifiestamente incompatible con el desarrollo de la actividad jurisdiccional
o cuando se advierta que mediante la limitación de los periodos pretende sub-
yugarse al poder judicial. d) Que los Magist rados no sean removidos sin causa
justificada16.
La inamovilidad encuentra una vertiente en la inmunidad judicial, que
permite el ejercicio seguro e impert urbable de la función jurisdiccional, lo que
impide la detención policial de un juez o magistr ado. Así, en el caso de España,
únicamente podrán ser detenidos por orden del juez competente o en caso de
flag rante delito17. Otra faceta se traduce en la prohibición de intimación a los
jueces y magistrados españoles por parte de las autoridades civiles y militares,
lo que imposibilita a estas últ imas a citar a los primeros a su presencia. Cuando
una autoridad civil o mi litar precise de datos o declaraciones que pueda facilita r
un juez o magistrado, y que no se refieran a su cargo o función, se solicitarán
por escrito o se recibirán en el despacho oficial de aquél, previo aviso18.
En México, en relación con la inamovilidad judicial, la Constitución
Federal establece que para proceder penalmente en contra de Ministros de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación y Consejeros de la Judicatura Federal
es necesaria la declaratoria de procedencia de la Cámara de Diputados19. Los
citados funcionarios de la rama judicial también pueden ser sometidos a juicio
político, donde la Cámara de Diputados actúa como órgano de acusación y
15 Artículos 378 a 388 de la Ley Orgánica del Poder Judicial español.
16 Jurisprudencia P./J. 44/2007, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t.
XXV, mayo de 2007, p. 1641.
17 Artículos 398 a 400, idem.
18 Calderón Cerezo, Ángel, “El proceso penal contra aforados”, Revista del Poder Judicial especial
XIX. Propuestas para una nueva Ley de Enjuiciamiento Criminal, Colección Revista del Poder
Judicial, España, 2006.
19 Artículo 111 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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la Cámara de Senadores como jurado de sentencia20. Por su parte, los jueces
de distrito y magistrados de circuito deben de ser suspendidos por el Consejo
de la Judicatura Federal antes de que sea iniciado en contra de ellos un juicio
penal21 .
En España, cualquier juez o magistrado está aforado, es decir, únicamente
puede ser enjuiciado por un tribunal superior, nunca por un igua l, siempre que
el hecho punible se haya producido en el ejercicio de sus funciones. Para el
resto de casos, la jurisdicción y procedimiento a seguir son los ordinarios para
cualquier ciudadano. Paralelamente, en el ámbito administrativo, el Consejo
General del Poder Judicial suspende de empleo y sueldo al juez que es imputa-
do formalmente por un delito doloso (es preciso auto de apertura de juicio oral
contra él, acusación formal, no indiciaria de la fase de investigación)22.
La Constitución Federal mexicana prevé que los ministros de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación serán designados en el cargo por un periodo de
15 años y que sólo podrán ser removidos mediante juicio político o la decla-
ratoria de procedencia penal. Los jueces de distrito y magistrados de circuito
serán nombrados por un periodo de seis años, al término del cual, si fueran
ratificados o promovidos a un cargo superior, sólo podrán ser privados de sus
puestos en los casos y conforme a los procedimientos que prevea la ley23, don-
de se prevé su jubilación forzosa a los 75 años de edad.
Los Magistrados del Tribunal Supremo español no tienen límite temporal
en su designación. La edad de jubilación voluntaria es a los 65 años y puede
prorrogarse hasta los 70, a voluntad del jubilable e, incluso, hasta los 75, en el
caso de los “magistrados eméritos” del Tribunal Supremo24.
La inamovil idad no se refiere sólo a que juezas y jueces no pueden ser sepa-
rados del cargo, por mecanismos previamente establecidos por la Const itución
o la legislación, sino que implica también la limitación del Estado de cam-
biarlos de residencia o adscripción de manera arbitraria. Ello significa que,
por regla general, los jueces podrán y deberán ejercer sus atribuciones en el
ámbito territorial que el Consejo de la Judicatura Federal en México les ha
20 Artículo 110 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
21 Artículo 81, fracción X, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
22 Llarena Conde, Pablo, “Consideración puntual de determinados aspectos relativos a la
responsabilidad penal de jueces y magistrados”. Estudios de Derecho Judicial, núm. 153. España,
2008, p. 2 a 6.
23 Artículo 97, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
24 Montero Fernández, José Antonio, “La elaboración de la jurisprudencia en la Sala Tercera
del Tribunal Supremo”, Cuadernos Digitales de Formación, núm. 29, España, 2013. p. 11
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determinado previamente25. Esta garantía de inmovilidad en la adscripción
o lugar de residencia tiene por objeto que los jueces que son incómodos a los
propios órganos del estado o a los poderes fácticos, no sean cambiados de lugar
con motivo de sus determinaciones.
La Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que el
cambio de lugar de trabajo de una juzgadora o juzgador puede tener un fin
legítimo e incluso necesario pa ra la administración eficiente del poder judicial;
sin embargo, el acto de separación del juzgador de su lugar de trabajo puede ser
una represalia a sus decisiones; la amenaza de traslado sirve también como un
amedrentamiento para el desempeño independiente de sus labores26.
B. Incompatibi lidades y prohibiciones
El régimen de incompatibilidades y prohibiciones de los jueces y magistra-
dos (así como de los fiscales en España), se rigen por la Ley Orgá nica del Poder
Judicial español27 y por la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación
en México28. A mbas normas contienen disposiciones bastantes severas, sólo
comparables al régimen militar. Y ello encuentra plena justificación al consi-
derar que esta actividad es sumamente importante y delicada. Como señala el
artículo 55 del Cód igo Iberoamericano de Ética Judicial, juzgadoras y ju zgado-
res deben de estar conscientes de que el ejercicio de la función judicial supone
exigencias que no rigen para el resto de los ciudadanos.
Las incompatibilidades en el régimen español son las siguientes:
a) El ejercicio de cualquier otra jurisdicción ajena a la del poder
judicial.
b) Cualquier cargo de elección popular o designación política
del Estado, Comunidades Autónomas, Provincias y demás
entidades locales y organismos dependientes de cualquiera de
ellos (Ej: concejal, diputado, ministro, etcétera).
c) Los empleos o cargos dotados o retribuidos por la Administración
del Estado, las Cortes Generales, la Casa Real, Comunidades
Autónomas, Provincias, Municipios y cualesquiera entidades,
25 Lo anterior se advierte de los artículos 81, fracción III y 118, segundo párrafo, de la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación de México.
26 Informe “Garantías para la Independencia de las y los operadores de justicia. Hacia el
fortalecimiento del acceso a la justicia y el estado de derecho en las Américas”, en CIDH, op.
cit.
27 Artículos 389 a 397.
28 Artículos 146 a 149.
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organismos o empresas dependientes de unos u otras (no se
puede desarrollar ninguna otra función pública, aunque sea en
régimen funcionarial, no político).
d) Los empleos de todas clases en los tribunales y juzgados de
cualquier orden jurisdiccional (no puede concurrir el cargo de
juez o fiscal con el de funcionario de justicia o letrado de la
administración de justicia).
e) Todo empleo, cargo o profesión retribuida, salvo la docencia
o investigación jurídica, así como la producción y creación
literaria, artística, científica y técnica y las publicaciones
derivadas de aquélla, de conformidad con lo dispuesto en la
legislación sobre incompatibilidades del personal al servicio de
las administraciones públicas (está prohibido cualquier empleo
por cuenta ajena, salvo las que se mencionan en este inciso).
f) El ejercicio de la abogacía y de la procuraduría; todo tipo de
asesoramiento jurídico, sea o no retribuido.
g) El ejercicio de toda actividad mercantil, por sí o por otro.
Las funciones de director, gerente, administrador, consejero,
socio colectivo o cualquier otra que implique intervención
directa, administrativa o económica en sociedades o empresas
mercantiles, públicas o privadas, de cualquier género.
Además, entre las prohibiciones españolas, se encuentra el hecho de que
no podrán pertenecer a un mismo órgano judicial colegiado, magist rados que
estuvieren unidos por vínculo matrimonial o situación de hecho equivalente,
o tuvieren parentesco entre sí dentro del segundo grado de consanguinidad o
afinidad. Los jueces y magistrados tampoco podrán desempeñar su cargo en
los órganos judiciales donde ejerzan habitualmente, como abogado o procura-
dor, su cónyuge o un pariente dentro del segundo grado de consanguinidad o
afinidad, salvo en las poblaciones donde existan diez o más juzgados de pri-
mera instancia e instrucción (unipersonales) o Salas con tres o más Secciones
(colegiados)29.
En la nación española también existe esta prohibición para aquellos su-
puestos en los que en la circunscripción judicial el propio juez o magistrado,
su cónyuge o parientes de segundo grado de consanguinidad tengan intereses
económicos con un arraigo que pueda obstaculizarles el imparcial ejercicio de
la función jurisdiccional (salvo poblaciones superiores a los 100.000 habitan-
29 Artículo 392 Ley Orgánica del Poder Judicial de España.
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tes). No podrán ejercer como jueces en los órganos judiciales en los que hayan
ejercido la abogacía o el cargo de procurador en los dos años anteriores a su
nombramiento30.
Los jueces y magistrados españoles no podrán conocer de asuntos que
hayan conocido previamente en otra instancia judicial. Tampoco pertenecer
a partidos políticos o sindicatos o tener empleo al servicio de éstos. También
les estará prohibido dirig ir a los poderes, autoridades y funcionarios públicos o
corporaciones oficiales felicitaciones o censuras por sus actos, ni concurrir, en
su calidad de miembros del poder judicial (sí como particulares o ciudadanos
rasos), a cualesquiera actos o reuniones públicas que no tengan carácter judi-
cial, excepto aquellas que tengan por objeto cumplimentar al Rey o para las
que hubieran sido convocados o autorizados a asistir por el Consejo General
del Poder Judicial31 .
Los jueces y magistrados no podrán tomar en las elecciones legislativas o
locales más parte que la de emitir su voto personal. Finalmente, los jueces
y magistrados no podrán revelar los hechos o noticias referentes a personas
físicas o jurídicas de los que hayan tenido conocimiento en el ejercicio de sus
funciones.32
En el caso de México, podemos encontrar un régimen de incompatibilida-
des y prohibiciones parecido al previsto por el marco legal español. En aras de
no ser reiterativos, habremos de destacar sólo las diferencias más importantes
que encontramos en el sistema jurídico mexicano. En primer término, la Ley
Orgánica del Poder Judicial de la Federación no establece restricción a jueces,
magistrados o ministros para ser director, gerente, administrador, consejero o
socio de personas jurídicas, ya sea n civiles, mercantiles, públicas o privadas, de
cualquier género. En segundo término, no encontramos prohibición expresa,
por ejemplo, para que dos magistrados integren un tribunal colegiado en caso
de que estar unidos por un vínculo matrimonial, concubinato o relación de
parentesco, aunque en la práctica no se ha dado tal supuesto, ya que el Consejo
de la Judicatura Federal ha sido cuidadoso de evitar tal situación.
En tercer lugar, tampoco encontramos un equivalente en la legislación
mexicana que prohíba a juezas y jueces ejercer la función judicial en el lugar
en el que hubiesen ejercido la libre profesión de la abogacía. No obstante lo
30 Artículo 393 Ley Orgánica del Poder Judicial de España.
31 Artículo 395.1o.Ley Orgánica del Poder Judicial de España.
32 Artículos 395.2o. y 396 Ley Orgánica del Poder Judicial de España.
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anterior, sí se prevé que los juzgadores están impedidos para conocer de un
asunto, si en él tuvieron el carácter de abogados postulantes33.
El incumplimiento de cua lquiera de las prohibiciones o incompatibilidades
antedichas, ya sea en España o México, podría dar lugar a sanciones discipli-
narias de índole admi nistrativo o penal, que pueden aplicar desde infracciones
leves, tales como el apercibimiento o reprimenda privada, hasta la s más graves,
como serían la separación de la carrera judicial y pena privativa de libertad.
C. Asociación profesional de jueces y magistrados
La prohibición legal de que los jueces y magistrados puedan pertenecer
a partidos políticos y sindicatos (también recogido en el artículo 127 de la
Constitución Española) supondría, en la práctica, la limitación de derechos
fundamentales de aquellos (el derecho de sindicación es un derecho funda-
mental suscept ible de amparo constitucional34). A pesar de lo anterior, en
España no existe prohibición para pertenecer a asociaciones profesionales. Por
el contrario, se considera un elemento de garantía de la i ndependencia judicial.
El derecho de asociación judicial se ha establecido constitucionalmente como
el mecanismo de agrupación de jueces y magistrados en defensa de los intere-
ses de la judicatura.35
Las asociaciones judiciales españolas, siempre de ámbito nacional, podrán
tener como fines lícitos la defensa de los intereses profesionales de sus miem-
bros en todos los aspectos y la realización de actividades encaminadas al ser-
vicio de la justicia en general. No podrán realizar actividades políticas ni tener
vinculaciones con partidos políticos o sindicatos36.
En España, se encuentran asociados el 60% de los jueces y magistrados en
activo (no se computan aquellos que se encuentren en situación de excedencia,
servicios especiales, etcétera). Cuatro son las asociaciones judiciales mayori-
tarias en España: Asociación Profesional de la Magistratura (APM), con un
44,77% de asociados; Asociación Judicial Francisco de Vitoria (AJFV ), con
un 28,18% de asociados; Juezas y Jueces para la Democracia (JJpD), con un
15,99% y Foro Judicial Independiente (FJI) con un 11,05%37. Hay una quinta
33 Artículo 146, fracción XVII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
34 Artículo 53, en relación con el 28, ambos de la Constitución Española.
35 Serra Cristóbal, Rosario, “El derecho de asociación de los jueces: asociacionismo profesional
y asociación del juez a asociaciones no profesionales”, Revista española de derecho constitucional,
número 83, mayo agosto, 2018, pp. 115 a 145.
36 Artículo 401 de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
37 Fuente: datos oficiales publicados por el Consejo General del Poder Judicial a 30 de
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asociación, muy minoritaria, surgida como escisión de JJpD, Ágora Judicial,
con apenas representatividad y que cuenta con asociados de la Comunidad
Autónoma de Cata luña.
En España, las asociaciones judiciales han cobrado una gran importancia
como defensoras de la independencia judicial, en ausencia de actuaciones ne-
cesarias del Consejo General del Poder Judicial, órgano de gobierno de los jue-
ces, con el cual hay una desafección bastante generali zada de la carrera judicial.
En cambio, en México el derecho de asociación de juzgadores no encuentra
previsión constitucional, aunque se da en los hechos. Actualmente existen dos
asociaciones dentro del Poder Judicial Federal: La Asociación Nacional de
Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito, el Colegio de Magistrados de
Circuito y Jueces de Distrito. Existen tres asociaciones importantes más: La
Asociación Mexicana de Juzgadoras, la Asociación Mexicana de Impartidores
de Justicia (AMI J), que reúne a la mayoría de órganos jurisdiccionales del pa ís,
tanto a nivel local como federal, así como la Comisión Nacional de los Tribunales
Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos (CONATRIB) que
reúne a los poderes judiciales de las entidades federativas de México.
Durante muchos años, las asociaciones de juzgadores en México desem-
peñaron dos roles principales: a) Facilitadores de actividades de actualización
académica para sus agremiados, media nte la organización de conferencias,
diplomados y congresos. b) Como intermediadores entre los juzgadores y las
autoridades del propio poder judicial.
Lo anterior terminó el año pasado, cuando el nuevo régimen de gobierno
en México presentó una serie de reformas al poder judicial, con el objetivo de
dar una “sacudida completa” al Poder Judicial de la Federación38, que inciden
en la independencia de este poder del Estado39. La Asociación Nacional de
Magistrados de Circuito y Jueces de Distrito fue la única que emprendió un
firme posicionamiento en defensa de la independencia judicial. La s demás aso-
ciaciones guardaron un silencio pasmoso ante las amenazas que significaban
septiembre de 2018.
38 Ello, en palabras del Presidente de la Cámara Alta del Congreso de la Unión, el Senador
Ricardo Monreal, en Jenaro Villamil, “Monreal propone una “sacudida completa” en el
Poder Judicial”, Proceso, México, 4 de octubre de 2018, disponible en: https://www.proceso.
com.mx/553841/monreal-propone-una-sacudida-completa-en-el-poder-judicial
39 A manera de ejemplo se puede citar la iniciativa de reforma de ley que busca que los jueces
y magistrados sean rotados de su lugar de residencia cada 3 o 6 años, en detrimento de la
inamovilidad judicial. Otra, que pretende someter a los citados juzgadores a la prueba del
polígrafo y estudios médicos para la permanencia en el cargo.
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las reformas, tanto a nivel institucional, como a título individual de juzgadoras
y juzgadores.
D. Independencia económica
Lógicamente, con un régimen de incompatibilidades y prohibiciones tan
extenso y con la limitación de alg unos derechos fundamentales, como el de sin-
dicación, unido a la alta responsabil idad que la función jurisdiccional supone, el
legislador español ha previsto que la independencia judicial sea asegurada por
un sueldo que garantice la i ndependencia económica40. Para ello, se elaboró la
Ley 15/2003, de 26 de mayo, reguladora del régimen retributivo de las ca rreras
judicial y fisca l41, que, sin embargo, ha sido incumplida sistemáticamente desde
su promulgación.
Con la excusa de la crisis económica que asoló a España entre los años 2008
y 2014 y la estabilidad presupuestaria, los jueces y magistr ados españoles (y pre-
visiblemente, los fiscales, aunque sobre éstos no hay un estudio conocido) han
perdido un 14% de poder adquisitivo en los últimos años, tal y como ha puesto
de manifiesto el propio Consejo General del Poder Judicial en un informe
hecho público en julio de 201842. Esta pérdida de poder adquisitivo ha llevado
a los jueces y fiscales a convocar y secundar sendas huelgas en el últ imo año: la
de 22 de mayo de 2018 y la de 19 de noviembre de 2018, seguidas por un 60%
de la Carrera, sin que el Gobierno haya atendido a estas recla maciones.
Respecto de la independencia económica de los jueces, es interesante el
pronunciamiento del Tribunal de Justicia de la Unión Europea43 para un caso
portugués, donde, si bien determina que no se vulnera el derecho comunita-
rio por aplicar medidas excepcionales de “recortes” a funcionarios públicos,
entendiendo como tal jueces y magistrados, también señala que la garant ía
de independencia, que es inherente a la misión de juzgar,44 no sólo se impone
40 Artículos 402 a 404 bis de la Ley Orgánica del Poder Judicial.
41 Ley de retribuciones, disponible en: https://www.boe.es/buscar/act.php?id=BOE-A-2003-105
24
42 Resumen del informe elaborado por el Consejo General del Poder Judicial de España en
relación con la pérdida de poder adquisitivo de jueces y magistrados. Comunicación Poder
Judicial, “El CGPJ pone a disposición de las asociaciones judiciales varios informes para
respaldar sus reivindicaciones en materia retributiva”, Poder Judicial de España, España,
2018, disponible en: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Poder-Judicial/En-Portada/El-
CGPJ-pone-a-disposicion-de-las-asociaciones-judiciales-varios-informes-para-respaldar-sus-
reivindicaciones-en-materia-retributiva
43 Sentencia de la Gran Sala de 27 de febrero de 2019.
44 SSTJUE de 19 de septiembre de 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:2006:58, apartado 49; de 14
de junio de 2017, Online Games y otros, C-685/15, EU:C:2017:452, apartado 60, y de 13 de
diciembre de 2017, El Hassani, C-403/16, EU:C:2017:960, apartado 40.
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en el ámbito de la Unión, en lo que respecta a los jueces y abogados generales
del Tribunal de Justicia y a los jueces del Tribunal General, sino que también
obliga, en el ámbito de los estados miembros, en lo que respecta a los jueces y
tribunales nacionales.
El Tribunal de Justicia de la Unión Europea estableció que la noción de
independencia supone, entre otras cosas, que el órgano en cuestión ejerza sus
funciones jurisdiccionales con plena autonomía, sin esta r sometido a ningún
vínculo jerárquico o de subordinación respecto a terceros y sin recibir órde-
nes ni instrucciones de ningún tipo, cualquiera que sea su procedencia, de tal
modo que quede protegido de injerencias o presiones externas que puedan
hacer peligrar la independencia de sus miembros a la hora de juzgar o que
puedan influir en sus decisiones.45
Pues bien, al igual que la inamovilidad de los miembros del órgano en
cuestión46, el hecho de que éstos perciban un nivel de retribuciones en conso-
nancia con la importancia de las funciones que ejercen constituye una garant ía
inherente a la independencia judicial. Es evidente que España no cumple con
lo que se manifiesta por parte del Tribunal Europeo.
En el caso de México, la Constitución Federal prevé la irreductibilidad
de los salarios de juzgadores47. Ello encuentra justificación, al igual que el
caso español, si se considera que a los miembros de la carrera judicial les está
prohibido aceptar o desempeñar algún otro cargo o empleo, ya sea en la ini-
ciativa privada o como funcionarios. En íntima vinculación a lo anterior, una
vez que una juzgadora o juzgador federal concluye su encargo, le está vedado
actuar como abogado patrono o representante a nte cualquier órgano del Poder
Judicial de la Federación.48
En concordancia con lo anterior, la Suprema Cor te de Justicia de la Nación
ha señalado que el legislador, en aras de garantizar la independencia judicial,
debe establecer ciertas restricciones, tanto al Estado como a los juzgadores,
para garantizar la independencia judicial, a saber: a) La imposibilidad de dis-
45 Véanse, en este sentido, las sentencias de 19 de septiembre de 2006, Wilson, C-506/04,
EU:C:2006:587, apartado 51, y de 16 de febrero de 2017, Margarit Panicello, C-503/15,
EU:C:2017:126, apartado 37 y jurisprudencia citada.
46 Véase, en particular, la sentencia de 19 de septiembre de 2006, Wilson, C-506/04, EU:C:
2006:587, apartado 51.
47 Artículos 94, onceavo párrafo, 116, fracción III, último párrafo y 122, fracción IV, último
párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
48 Artículo 101 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.
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minuir las remuneraciones de juezas y jueces. b) La prohibición a titulares del
poder judicial de ocupar diverso empleo o encargo durante su función.49
El punto anterior ha sido motivo de análisis y discusión recientemente en
México, ya que el Congreso de la Unión, al interpretar i ncompletamente el tex-
to constitucional, emitió la Ley Federal de Remuneraciones de los Servidores
Públicos, que establece que ningún servidor público puede ganar un salario
superior al percibido por el Presidente de la República. El titular del ejecutivo
federal puede, de manera unilatera l, disminuir su sueldo a diez pesos mensua-
les (cuarenta y siete centavos de euros). Si esto sucede, el sueldo de todos los
funcionarios debe disminuirse también a ese tope máximo, incluidos los de
jueces y magistrados, a pesa r de la prohibición que existe en la Constitución de
reducir el sueldo a juzgadores.
Un aspecto importante ha sido destacado por la Comisión Interamericana
de Derechos Humanos, al señalar que existe dependencia de las autoridades
judiciales cuando corresponde al ejecutivo proponer el presupuesto del po-
der judicial, o si debe de aprobarlo el legislativo. La Comisión establece que
el no preverse un porcentaje mínimo de presupuesto asignado a los órganos
de administración de justicia se generan amplios riesgos a la independen-
cia institucional, precisamente por su sujeción a las decisiones que sobre el
monto de su presupuesto puedan tomar discrecionalmente otros poderes. La
Comisión recoge la sugerencia del Relator Especial de Naciones Unidas sobre
la Independencia de Magistrados y Abogados, de establecer un porcentaje f ijo
del producto interno bruto nacional (PIB) en el marco legislativo, como presu-
puesto mínimo del poder judicial. Ni México ni España reúnen este requisito.
E. Carrera judicial
El poder judicial en España —formado únicamente por jueces y magistra-
dos50 que acceden al cargo por oposición libre, no por designación política ni
popular— es el único poder profesionalizado, exento de mandato político y que
se rige por los principios de independencia, inamovilidad, responsabilidad y
sometimiento al imperio de la Ley.
49 Tesis P. XIII/2006, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXIII,
febrero de 2006, p. 25.
50 En España existen tres categorías de jueces: los jueces (los que acceden a la Carrera Judicial
por oposición libre); los magistrados (los primeros, cuando son ascendidos por el transcurso del
tiempo) y los magistrados del Tribunal Supremo (un 2% de la Carrera Judicial). La única diferencia
entre jueces y magistrados es económica y de antigüedad, son todos parte equivalente del
Poder Judicial.
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El acceso a la carrera judicial por oposición, basada en mérito y capaci-
dad, es la primera de las garantías de independencia, puesto que cualquier
licenciado en derecho, mayor de edad, sin antecedentes penales y en plenitud
de facultades mentales y físicas, puede optar por acceder a la carrera judicial
después de superar un duro examen de oposición (una media de cuatro años
de estudio para aprobar, además de los años de carrera universitaria).
Superada la oposición, aún debe completar un año de estudio en la Escuela
Judicial de Barcelona y otro año de prácticas tuteladas y sustituciones hasta
jurar el cargo de juez. Existen otras dos formas de acceder a la carrera jud icial,
llamadas “cuarto” y “quinto” turno, si bien, en el primer caso, se accede tras
diez años de ejercicio de cualquier profesión jurídica y tras un concurso de
méritos, se supera un examen. En el caso del quinto turno, se accede directa-
mente a la categoría de Magistrado del Tribunal Supremo tras quince años de
reconocida competencia en el ámbito jurídico. El acceso por quinto turno es
muy limitado.
Por su parte, en México la carrera judicial se encuentra prevista en el ar-
tículo 100, párrafo séptimo, de la Constitución Federal. Los escalafones que
la integran son los siguientes: a) Actuario judicia l. b) Secretario de juzgado
de distrito, de tribunal de circuito, de las Salas del Tribunal Electoral, y de la
Suprema Corte de Justicia de la Nación. c) Asistente de constancias y registro
de juez o tribunal de alzada. d) Los peldaños superiores son los cargos de juez
de distrito (resolutor de primera instancia) y magistrado de circuito51.
Para la mayoría de los cargos señalados en los incisos a), b) y c) recién
señalados, con excepción de los secretarios de estudio y cuenta de las Salas
del Tribunal Electoral y de la Suprema Corte, se debe aprobar un examen
realizado por el Instituto de la Judicatura Federal. Para ser designado juez o
magistrado se deben de reunir ciertos requisitos legales, tales como una edad
mínima de 30 o 35 años, respectivamente, tener el título de licenciado en de-
recho y acceder mediante un concurso de oposición, en el que sólo pueden
participar los secretarios (letrados) del Poder Judicial Federal (si se tratan de
exámenes para juez) o juezas y jueces en funciones (para poder participar en
los concursos de oposición a magistrado).
Los órganos cúspide del Poder Judicial de la Federación son la Suprema
Corte de Justicia de la Nación y la Sala Superior del Tribunal Electoral. Estos
cargos no están comprendidos dentro de la carrera judicia l, puesto que para ac-
51 Artículo 110 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.
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ceder a ellos no se realizan exámenes de aptit ud ni concursos de oposición. Su
designación, en ambos casos, es hecha por el Senado, de una terna propuesta
por el Presidente de la República —si se trata de los Min istros de la Corte— o de
una terna propuesta por la propia Suprema Corte —en el caso de Magistrados
del Tribunal Electoral—.
Una cuestión que llama la atención es la conformación de la Suprema Corte
de Justicia de la Nación. Durante muchos años, el máximo tribunal estuvo
integrado por miembros que provenían mayoritariamente de la ca rrera judicial
federal. De los 11 ministros que integran el Pleno de la Corte, 6 o más habían
sido jueces de distrito o magistrados de circuito antes de su designación como
Ministros. Pero, desde hace menos de una década, el balance ha cambiado, ya
que la mayoría de los Ministros de la Corte, 7 en la actua lidad, provienen de
fuera del Poder Judicial de la Federación.
F. La defensa institucional de la independencia judicial
El Consejo General del Poder Judicial español no tiene atribu ida la función
de defender la independencia judicial, pese a que es el órgano representativo
y constitucional de todos los jueces y magistrados. Tampoco el legislador ha
querido dotar al Consejo de herra mientas fuertes y contundentes para hacerlo.
La única vía que dispone ello es la del amparo, regulada en el artículo 14 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial, que establece:
“… los Jueces y Magistrados que se consideren inquietados o perturbados
en su independencia lo pondrán en conocimiento del Consejo General
del Poder Judicial, dando cuenta de los hechos al Juez o Tribunal
competente para seguir el procedimiento adecuado, sin perjuicio de
practicar por sí mismos las diligencias estrictamente indispensables para
asegurar la acción de la justicia y restaurar el orden jurídico. El Ministerio
Fiscal, por sí o a petición de aquéllos, promoverá las acciones pertinentes
en defensa de la independencia judicial.”
En resumen: si un juez o magistrado individualmente se siente perturbado
en su independencia (bien porque sea intimado, presionado, criticado por una
autoridad pública, etcétera), está en posibilidad de poner en conocimiento del
Consejo dicha situación, órgano que podrá conceder el amparo a dicho juez o
magistrado, cuya consecuencia práctica no es otra que una declaración institu-
cional, sin ninguna consecuencia política ni inst itucional, como habitualmente
sucede en España. El poder judicial no tiene herramientas de defensa ante
ataques frontales de otros poderes del Estado.
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Lo paradójico de esta situación de debilidad del Poder Judicial radica en
que si un juez o magistrado censura o felicita a u n miembro de los otros dos po-
deres del Estado, legislativo y ejecutivo, se arriesga a una sanción disciplinaria
grave52. Sin embargo, sin un diputado, un ministro o cualquier otro miembro
del gobierno dirige censuras a un juez, el ordenamiento jurídico únicamente
permite el amparo judicial del artículo 14 Ley Orgánica del Poder Judicial, lo
cual, en la práctica, es ig ual a nada, puesto que una simple amonestación, sin
consecuencias políticas, no sirve para salvaguardar la independencia judicial.
Además del amparo judicial, no existen real mente herramienta s de defensa
de la independencia judicial en el ordenamiento jurídico español. En cuanto
a las funciones del Consejo General del Poder Judicial, en numerosas ocasio-
nes se han dado casos en los que el propio Consejo ha pretendido interferir
en la independencia judicial por medio del ejercicio exorbitado de algunas
de sus funciones (sobre todo inspección y disciplinaria); ejercicio que ha sido
oportunamente corregido por numerosas resoluciones de la Sala Tercera (de
lo contencioso-administrativo) del Tribunal Supremo y que darían para un
artículo independiente.
En contrapartida, en México, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la
Federación53 encomienda de manera directa a la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, órgano cúspide en el sistema judicial, velar por la independencia de
todo el Poder Judicial Federal. Al realiza r esta atribución, ha llegado a declarar
inconstitucionales leyes, al inaplicar su contenido54.
La Corte también ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre ataques
a la independencia provenientes del propio Poder Judicial Federal. En el año
2013, la Comisión de Disciplina del Consejo de la Judicatura Federal, órgano
encargado de sancionar a jueces de distrito y magistrados de circuito, emitió
52 En términos del artículo 418.3 de la Ley Orgánica del Poder Judicial: “Son faltas graves:
(…) 3. Dirigir a los poderes, autoridades o funcionarios públicos o corporaciones oficiales
felicitaciones o censuras por sus actos, invocando la condición de juez, o sirviéndose de esta
condición”.
53 Artículo 11, primer párrafo.
54 Por ejemplo, en la sentencia dictada por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de
la Nación, el 25 de septiembre de 2000 en el cuaderno varios 698/2000, declaró, de manera
oficiosa, inconstitucional el artículo 311 de la Ley de Concursos Mercantiles, que estipulaba
que Instituto Federal de Especialistas de Concursos Mercantiles (orgánicamente adscrito al
Consejo de la Judicatura Federal) debía rendir un informe sobre sus laborales al Congreso
de la Unión. Al respecto, consideró que tal norma transgredía la Constitución mexicana, al
establecer que un órgano del poder judicial debía rendir informes al poder legislativo, lo cual
no encontraba sustento constitucional alguno.
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la circular 2/2013, haciendo mención a la jurisprudencia y la legislación que
establece que el juicio de amparo es improcedente contra actos del propio
Consejo. Al respecto, la Corte est imó55 que tal circular demostraba la intención
del órgano administrativo de “encaminar el criterio de los órganos jurisdiccio-
nales en un sentido concreto”, además que contenía “un efecto intimidatorio”,
lo cual era contrario a derecho, ya que el citado Consejo no tiene atribuciones
para sugerir el sentido de las consideraciones y razonamientos de las resolu-
ciones judiciales. Por ende, la Suprema Corte declaró inconstitucional aquella
circular, al violar los principios de autonomía e independencia judicial.
2. Los órganos de gobierno judicial
La función judicial no se reduce a la tramitación de juicios y emisión de sen-
tencias, aunque es su parte más importante y visible. Para lograrlo se necesita
de una compleja estructura, si n la cual sería imposible que los jueces realizaran
sus funciones. Pensemos, tan sólo, que es necesario contar recursos materia-
les (edificios funcionales, papelería, equipo de cómputo) y humanos que de
manera directa (letrados o secretarios y notificadores) o indirecta (personal
de intendencia o administrativo que supervise adquisiciones y mantenimiento
de aquellos). Tal complejidad derivó en que en el siglo pasado se transfirieron
las labores administrativas a órganos especializados en órganos de gobierno y
administración jud icial.
En México, el Consejo de la Judicatura Federal tuvo origen en la reforma
constitucional de 1994. Esta modificación al texto fundamental tuvo como
finalidad primordial el de transformar a la Suprema Corte de Justicia de la
Nación en un tribunal constitucional, formalmente hablando, al quitarle mu-
chas de las atribuciones de legalidad que tenía, así como para restarle toda s las
cuestiones inherentes a la administración del resto del poder judicial federal,
es decir, los juzgados de distrito, tribunales unitarios y colegiados de circuito.
En España, el Consejo General del Poder Judicial tiene su origen en su
previsión constitucional, en el artículo 122.2 y 3 de la Constitución Española
de 1978. Es el órgano de gobierno del poder judicial español, con naturaleza
administrativa-gubernativa (no jurisdiccional) del régimen interior del poder
judicial. En España, el poder judicial es único, de naturaleza nacional, indivi-
55 Expediente 1/2013, relativo al ejercicio de la facultad prevista en la fracción IX del artículo 11
de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, resuelto por unanimidad de nueve
votos del Pleno de la SCJN, en sesión de 26 de septiembre de 2013.
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sible y formado por jueces y magistrados que pertenecen a un único cuerpo,
lo que permite la movilidad voluntaria de todos sus miembros por todo el
territorio nacional, si n distinción de territorios.
A. El caso español
El Consejo General del Poder Judicial es concebido como el órgano de
gobierno de los jueces. No es poder judicial en sentido estricto, puesto que
no tiene funciones jurisdiccionales, sino administrativas. Las funciones del
Consejo son muy extensas (el órgano de gobierno de los jueces español tiene
mayores atribuciones que la mayoría de los consejos de otros países europeos)
y vienen recogidas en el artículo 560 de la Ley Orgánica, que son, entre otras:
a) Nombramientos reglados y discrecionales de jueces y magistrados
de todas las categorías; selección de jueces y magistrados
(oposiciones y concurso-oposición).
b) Formación inicial y continua; organización de la Escuela Judicial.
c) Inspección de juzgados y tribunales; acción disciplinaria contra
jueces y magistrados; recibir y tratar quejas de los ciudadanos en
relación con la administración de justicia.
d) Documentación judicial (bases de datos de sentencias y autos de
todos los órganos judiciales).
e) Elaborar el presupuesto del Consejo General del Poder Judicial
(no tiene autonomía presupuestaria, sólo lo propone).
f) Determinar la carga de trabajo de los tribunales y proponer
medidas de refuerzo.
g) Recopilación de los principios de ética judicial.
La Ley Orgánica del Poder Judicial de España desarrolla la composición
del Consejo Genera l del Poder Judicial, cuya previsión const itucional está
contenida en el artículo 122 de la Constitución Española. El título I del Libro
VIII de la citada ley orgánica considera al Consejo General como el “órgano
de gobierno de los jueces”. El Consejo está formado por veinte vocales, doce
de extracción judicial y ocho de entre juristas de reconocida competencia, y
presidido por el presidente del Tribunal Supremo.
El texto funda mental español establece que serán designados “de éstos [vein-
te vocales], doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales,
en los términos que establezca la ley orgánica; c uatro a propuesta del Congreso
de los Diputados, y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos
por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas,
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todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio
en su profesión”. Lo anterior ha de interpretarse que, si la Constitución esta-
blece la forma en la que deben ser elegidos los ocho vocales no judiciales, para
designar a las cá maras legislativas como las legit imadas para tal nombramiento,
ha de entenderse, por tanto, que los otros doce no serán elegidos por el poder
político, pero en la práctica, son todos elegidos por el legislativo.
El artículo 567 de la Ley Orgánica del Poder Judicial señala que “los vein-
te Vocales del Consejo General del Poder Judicial serán designados por las
Cortes Generales del modo establecido en la Constitución y en la presente
Ley Orgánica, en atención al principio de presencia paritaria entre hombres y
mujeres”. La forma de elección de los vocales del Consejo General es un punto
permanente de fricción en España, donde las cuat ro asociaciones judiciales
mayoritarias consideran que debe cambiarse el modelo, para permitir a los
jueces y magistrados de Españ a elegir de manera d irecta a 12 de los 20 vocales.
Esta es otra de las medidas que han llevado a los jueces y fiscales españoles a
secundar las huelgas a las que hacíamos referencia apartados precedentes.
El tema que ahora desarrollamos ha sido motivo de análisis por diversos
órganos internacionales. La edición de 2018 del Marcador de la Justicia56, que
elabora la Comisión Europea, mejoró la nota de la nación española en el con-
junto de indicadores sobre eficiencia, calidad e independencia de los sistemas
judiciales de la Unión Europea y la coloca en la media de los Estados miem-
bros. El Marcador de la Justicia destaca los esfuerzos realizados por España, a
lo largo de 2017, en materia de reformas legislativas y revela un incremento de
ocho puntos en el porcentaje de españoles que consideran bueno o muy bueno
el nivel de independencia de la justicia, que pasa del 31% de 2017 al 39% en
2018. Respecto a la independencia estructural, España se sitúa plenamente
dentro de los estándares europeos en lo referido a la existencia de instrumen-
tos de salvaguarda de la misma.
El Comité de Ministros del Consejo de Europa, en la 123ª reunión de
delegados de ministros el 13 de abril de 2016, elaboró un “Plan de Acción
para el fortalecimiento de la independencia e imparcialidad judicial”57. Son
56 Poder Judicial de España, Cuadro indicador es de la Justicia en la Unión Europea, Repositorio,
Comisión Europea, España, 2019, disponible en: http://www.poderjudicial.es/cgpj/es/Temas/
Estadistica-Judicial/Estadistica-por-temas/Aspectos-internacionales/Informes-Organismos-
Extranjeros/Comision-Europea---Cuadro-indicadores-de-la-Justicia-en-la-Union-Europea/
57 Berbel, Carlos, “Europa pone en marcha un «Plan de Acción» para fortalecer la independencia
y la imparcialidad judicial”, CONFILEGAL, octubre de 2016, disponible en: https://
confilegal.com/20161002-europa-pone-marcha-plan-accion-fortalecer-la-independencia-la-
imparcialidad-judicial/
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múltiples las recomendaciones dadas a los Estados miembros encaminadas a
reforzar la independencia judicial de estos. Entre dicha s recomendaciones (con
un periodo de implementación de cinco años) se encontraban:
a) Las normas que rijan la composición de los consejos del poder
judicial, u otros órganos apropiados de gobierno judicial, y cómo
conducen sus asuntos, deberían ser transparentes y permitir la
previsibilidad.
b) Lo mismo se aplica al proceso de selección, nombramiento y
promoción de jueces. De particular importancia a este respecto
son las normas dirigidas a evitar la interferencia impropia desde
el ejecutivo o el legislativo.
c) Al menos la mitad de los miembros de los consejos del poder
judicial deberían ser jueces elegidos por sus pares, con pleno
respeto al pluralismo en el seno del sistema judicial.
Por otra parte, el Grupo de Estados contra la Corrupción de la Unión
Europea (GRECO), también realizó un informe en julio de 2016, en el que
daba a España de plazo hasta el 31 de julio de 2017 para la implementación de
11 recomendaciones para garantizar la i ndependencia judicial, como forma de
lucha contra la corrupción. En diciembre de 201758, GRECO concluyó que de
esas 11 recomendaciones, únicamente se habían implementado algunas.
De hecho, no se implementó una de las más importantes: la necesidad de
que las autoridades políticas no intervengan en ningún estadio del proceso de
selección de los miembros de la judicatura. Ello es necesario no solo para re-
mediar las crít icas vertidas actualmente en el mismo seno de la carrera judicia l,
sino también para fortalecer la confianza de los ciudadanos en el sistema judi-
cial en su conjunto. Y ello pasaba por la modificación legislat iva en materia de
nombramiento de los vocales del Consejo General del Poder Judicial. En este
sentido, la mayoría de la carrera judicial y las cuat ro principales asociaciones
judiciales de España han recogido, en las 14 propuestas59 para la mejora de la
58 GRECO, “Cuarta evaluación del GRECO, prevención de la corrupción en miembros del
parlamento, jueces y fiscales”, Punto Crítico, España, 18 de octubre de 2016, disponible en:
https://puntocritico.com/2017/03/11/cuarta-evaluacion-del-greco-grupo-de-estados-del-
consejo-de-europa-contra-la-corrupcion-prevencion-de-la-corrupcion-en-miembros-del-
parlamento-jueces-y-fiscales-informe-de-conformidad-espana-ado/
59 Catorce propuestas de las AAJJ en Asociación Judicial, Francisco Vittoria, “Las 4 asociaciones
de jueces plantean las 14 propuestas básicas para mejorar la Justicia”, AJFV, Madrid, 2019,
disponible en: http://www.ajfv.es/las-4-asociaciones-jueces-plantean-las-14-propuestas-basicas-
mejorar-la-justicia/
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justicia, la necesidad de un cambio en el modelo de designación de los vocales
judiciales del Consejo General del Poder Judicial, con la elección de 12 de ellos
por los jueces.
B. El caso mexicano
El artículo 94 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
dispone que el ejercicio del Poder Judicial de la Federación se deposita en
la Suprema Corte de Justicia, en el Tribunal Electoral, en tribunales colegia-
dos y unitarios de circuito, así como en juzgados de distrito. De ig ual manera
señala que la administración, vigilancia y disciplina del Poder Judicial de la
Federación, con excepción de la Suprema Corte, estará a cargo del Consejo
de la Judicatura Federal. Este órgano de gobierno judicial tiene, entre otras
funciones, las siguientes:
a) La designación de jueces de distrito y magistrados de circuito, a
través de concursos de oposición.
b) La adscripción, readscripción y ratificación en el cargo de jueces
de distrito y magistrados de circuito. La delimitación territorial
de órganos jurisdiccionales, mediante la creación de distritos y
circuitos judiciales.
c) La tramitación de procedimientos de responsabilidad adminis-
trativa en contra de funcionarios judiciales, incluidos jueces y ma-
gistrados, que pueden iniciarse a petición de parte, de oficio, o a
solicitud de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
d) La administración de bienes muebles, inmuebles y servicios ne-
cesarios para llevar a cabo la función judicial.
e) La actualización y evaluación de funcionarios judiciales, a través
del Instituto de la Judicatura Federal.
El Consejo de la Judicatura Federal se integra por siete consejeros: el
Presidente de la Suprema Corte, que a la vez preside al Consejo. Tres conseje-
ros elegidos por el Pleno de la Corte, de entre jueces de distrito y magistrados
de circuito. Un consejero nombrado por el Presidente de la República y dos
más por el Senado. Como se aprecia, en la conformación del órgano de gobier-
no del Poder Judicial Federal en México, a diferencia de lo que acontece en
España, la mayoría de los consejeros (cuatro de siete) son elegidos de manera
interna por el propio poder judicial.
A pesar de que el mandato constituciona l es claro en precisar que el Consejo
debe estar integrado por una mayoría de integrantes del poder judicial, selec-
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cionados por el mismo poder (a través de la Suprema Corte de Justicia de la
Nación), en fechas recientes se presentó una iniciativa de reforma constitucional
que pretende terminar con el autogobierno de los jueces, como lo conocemos
actualmente en México, e instaurar un nuevo Consejo de la Judicatura integ ra-
do por personas designadas única y exclusivamente por el Senado.60
La citada iniciat iva reconoce que las juezas y jueces son los principales ac-
tores para lograr la protección judicial en un estado democrático y garantizar
el debido proceso. Señala que una de las “grandes reformas pendientes” es la
lucha contra la corrupción y la impunidad, así como la democrati zación del po-
der judicial. Apunta que resulta “preocupante la consta nte subordinación del
Consejo de la Judicatura Federal a la Suprema Corte de Justicia de la Nación”,
derivada de la concentración de responsabilidades en una misma persona,
puesto que el Presidente de la Corte también lo es del Consejo.
Señala que el hecho que el Pleno de la Corte designe a las tres personas
consejeras provenientes del poder judicial convierte al Consejo “en un órgano
meramente auxiliar y subordinado a la SCJN y no un órga no de relevancia
constitucional independiente e imparcial”. Para remediar todo lo anterior, se
propone que sea el Senado de la República quien designe a todos los integran-
tes del Consejo; asimismo, entre ellos nombrarán a su Presidente.
El documento en cuestión es prolijo al hablar de independencia judicial,
con múltiples referencias a la doctrina y a organismos internacionales, pero
pasa por alto el estudio del derecho comparado. Si volteara a ver lo que ahora
sucede en España, y que es motivo de este trabajo, se daría cuenta que no
se abona en nada a la independencia del poder judicial el que su órgano de
gobierno sea impuesto unilateralmente por el poder político, es decir, a través
del poder legislativo. Y si bien en la iniciativa se establece que las personas a ser
consideradas en el cargo se elegirán de entre jueces de dist rito y magistrados de
circuito, no depara en el hecho que el control del poder legislativo es absoluto.
En la conformación actual del Consejo de la Judicatura Federal mexicano
existe una sana colaboración de los tres poderes, ya que todos par ticipan en su
integración. Con la iniciativa de reforma anali zada ese equilibrio se perdería, y
el órgano del gobierno de los jueces estaría supeditado a los vaivenes del poder
político.
60 Iniciativa de reforma publicada en la Gaceta del Senado de la República el 6 de noviembre
de 2018, disponible en: http://infosen.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/64/1/2018-11-06-1/assets/
documentos/Inic_PT_Senadores_100_Const.pdf.
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Si lo que se busca es modernizar y, sobre todo, democratizar la institución,
su conformación debe cambiar, buscando que haya más participación de la
sociedad civil, de esta manera, en un ejercicio propositivo, podría aumentarse
a once el número de consejeros, electos de la siguiente manera:
a) El Presidente de la Suprema Corte como cabeza del Consejo de
la Judicatura Federal. A pesar de las críticas que se hacen a esta
fórmula, no podemos obviar que el Presidente es un elemento
de conexión entre la función judicial y la administrativa.
b) Tres magistrados de circuito. Uno de ellos elegido por la Suprema
Corte; dos más electos mediante voto personal y secreto de los
magistrados de circuito del país. Con esta fórmula se permitirá
a los administrados (los juzgadores) elegir a una parte de los
administradores.
c) Dos jueces de distrito, siguiendo la fórmula establecida en el
párrafo anterior. Uno de ellos nombrado por la Suprema Corte
y otro a través de la votación de sus pares. Con lo anterior se
desterraría una regla no escrita del sistema, que impide que los
jueces de distrito sean nombrados Consejeros de la Judicatura.
d) Un Consejero electo por el Senado de la República, en lugar de
los 2 que designa actualmente.
e) Un Consejero designado por el Presidente de la República. En
este punto no habría cambio alguno en relación al sistema actual.
f) Un Consejero electo por la sociedad civil. Su sistema de elección
deberá desarrollarse en la Ley Orgánica del Poder Judicial
de la Federación, oyendo a asociaciones relacionadas con la
impartición de justicia o la protección de derechos humanos.
g) Un Consejero nombrado por el Consejo General de la Abogacía
Mexicana, conformado por los tres colegios de abogados más
importantes del país: la Asociación Nacional de Abogados de
Empresa (ANADE), la Barra Mexicana, colegio de abogados
(BMA); así como el Ilustre y Nacional Colegio de Abogados de
México (INCAM).
h) Un consejero elegido por la Universidad Nacional Autónoma de
México, a propuesta del Instituto de Investigaciones Jurídicas.
i) Finalmente, establecer que si alguna de las instituciones no
nombra a los Consejeros oportunamente, como sucedió en el
año 2014 con los provenientes del poder legislativo, prever que
el Consejero saliente seguirá en el cargo hasta en tanto se nombre
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a su suplente. En caso de fallecimiento o renuncia, facultar a
la Suprema Corte de Justicia para realizar un nombramiento
provisional, en tanto se designa al titular. Lo anterior, sin
importar que el lugar libre no corresponda designarlo al Poder
Judicial Federal.
De esta manera, y a di ferencia de la iniciativa de reforma que comentamos,
se lograría una verdadera democratización del poder judicial, avanzando fir-
memente hacia los cánones de la justicia abierta, con la inclusión de personas
ajenas a los poderes tradicionales del Estado. Se permitiría al foro y a la aca-
demia participar en el órgano de gobierno de los jueces, en lo que tienen un
verdadero interés, en aras de mejorar el sistema de impartición de justicia.
III. Conclusiones
La independencia judicial es garantizada por las constituciones mexicana y
española, y concebida en los dos países como pilar del Estado de derecho y
garantía de democracia plena. Tanto en España como en México se han esta-
blecido instituciones o figuras legales para garantizarla, como son la inamovi-
lidad, un riguroso régimen de incompatibilidades y prohibiciones a jueces, la
posibilidad de asociarse en defensa de los intereses de la judicatura , entre otras.
Algunas de estas garantías han demostrado su eficacia, pero otras dejan
mucho que desear. Por ejemplo, la independencia económica no es considera-
da materia priorita ria por los respectivos gobiernos mexicanos y español. En el
primer caso, se ha pretendido reducir el salario de juz gadores en todo el país, a
pesar de que existe prohibición expresa para ello. En España se disminuyeron
efectivamente en casi un 10% en 2010, sin que se haya recuperado la pérdida,
produciéndose una merma de poder adquisitivo del 14%. En ninguno de los
dos países se cuenta con un porcentaje fijo par a que sea signado al presupuesto
el poder judicial año con año.
Otra diferencia es el vacío normativo existente en México en relación con
las asociaciones judiciales. Si bien en España son consideradas necesarias,
como una forma de garantizar la independencia de los jueces, en México no
se hace referencia a las mismas, habiéndose constituido de manera fáctica o
por empuje de la demanda de los propios profesionales. Consideramos que las
asociaciones judiciales mexicanas debería n tener mayor protagonismo en la de-
fensa del poder judicial mexicano, constituyéndose en un auténtico contrapoder,
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ante los intentos de injerencia de los otros dos poderes, constituyéndose en una
suerte de sindicato judicial.
La diferencia más importa nte radica en la composición de los órganos de
gobierno judiciales. En el caso mexicano se permite la participación directa
de juzgadores, a través de la Suprema Corte, en la elección de parte de sus
componentes. Derecho que se niega, contra las recomendaciones de órganos
supranacionales, a los jueces y magistrados españoles, que no pueden parti-
cipar en la elección de su órgano de gobierno. Esta situación, en la que los
administrados no eligen a quienes les administran, es causa de una profunda
desafección entre los jueces españoles y el Consejo General del Poder Judicial
e impide considerar que la independencia judicial esté plenamente garant izada
en España. Lo anterior, ya que el Consejo español es el encargado de designar
los puestos discrecionales, coincidentes con cargos relevantes.
Siguiendo lo que ha externado la Asociación Judicial Francisco de Vitoria,
de España, así como el resto de asociaciones judiciales, es imprescindible que
se cumpla la principal recomendación del Consejo de Europa y del GRECO,
relativa a la composición del Consejo General del Poder Judicial, actualmente
en manos de los políticos, para que al menos doce de los veinte vocales sean
elegidos por los jueces y magistrados. Solo así se evitarán interferencias polí-
ticas en la elección de los miembros del Tribunal Supremo y presidentes de
órganos judiciales de relevancia (la Audiencia Nacional, por ejemplo, que juzga
delitos como el terrorismo o el narcotráfico).
En México es necesario analizar las iniciativas que pretenden “sacudir” a
los jueces. Hay que reconocer que el Poder Judicial de la Federación, como
cualquier otra inst itución, es perfectible. Las propuestas de reforma deben bus-
car mejorar a este poder del estado, sin resta rle autonomía e independencia. Es
necesario el diálogo para analizar todo este tipo de medidas, en las que parti-
cipen la sociedad civil, el foro, los académicos y los juzgadores. Por las razones
que expusimos en este trabajo, creemos que la iniciativa que busca que el poder
político conforme unilatera lmente al Consejo de la Judicatura Federal, como
sucede con España y su Consejo General, sería un retroceso a la garantía de
independencia judicial. Si se busca perfeccionarlo, hemos dado una propuesta
que haría mucho más democrático al Poder Judicial Federal en México.
Es evidente que algunos regímenes buscarán tener demasiadas injerencias
en la vida interna del poder judicial. Sobre este punto hay que tomar en cuenta
lo que dice Mario Melgar: “Es claro que las restricciones a la autonomía del
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poder judicial y el riesgo de intromisión de los otros poderes deriva en la co-
rrupción del principio de la democracia”61.
Un poder judicial sin independencia no es bueno para el Estado, mucho
menos para los ciudadanos. Recordemos la frase de Otto Von Bismarck: “El
político piensa en la próxima elección. El estadista, en la próxima generación”.
Los poderes judiciales independientes y autónomos pueden no ser del agrado
del gobierno en turno, pero son indispensables para consolidar una democra-
cia a largo plazo.
IV. Referencias
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922.
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