Del estado de excepción a la suspensión constitucionalizada. Reflexiones sobre la reforma al artículo 29 de la Constitución mexicana
| Autor | Pedro Salazar |
| Cargo del Autor | Investigador en el Instituto de Investigaciones Jurídicas, UNAM |
| Páginas | 257-291 |
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DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN A LA SUSPENSIÓN
CONSTITUCIONALIZADA. REFLEXIONES
SOBRE LA REFORMA AL ARTÍCULO 29
DE LA CONSTITUCIÓN MEXICANA
Pedro SALAZAR*
SUMARIO: I. La figura de la suspensión o restricción de los derechos y s us
orígenes. II. Evolución de la suspensión de derechos y garantías en Méxi co.
III. La reforma de 201 1 y sus virtude s. IV. El derecho internacional como
insumo fundamental . V. Un vistazo al derecho com parado. VI. Bibliografía.
Una de las reformas más relevantes publicada en el decreto del 10 de junio
de 2011 es la que se refiere al artículo 29 constitucional. Con la modifica-
ción cambió de manera sustantiva la regulación constitucional de una de las
figuras más controvertidas de nuestro ordenamiento jurídico: la restricción o
suspensión del ejercicio de los derechos humanos y de sus garantías. Frente
a la redacción anterior, el nuevo texto del artículo 29 —sin llegar a ser ópti-
mo—, constituye un avance significativo. No sólo porque ahora se cuenta con
una redacción constitucional más clara y moderna, sino también —y quizá,
sobre todo— porque ahora se contemplan de manera expresa y puntual los
límites formales y materiales que deben observarse en caso de que —ante
una situación de peligro excepcional— el presidente de la República decida
echar mano de una medida de tanta gravedad.
En las siguientes páginas se ofrece, primero, una caracterización con-
ceptual de la figura de la suspensión o restricción de derechos, y para ello se
mencionan algunas figuras institucionales afines y ciertas circunstancias his-
tóricas en las que han sido utilizadas. Posteriormente, se realiza una recons-
trucción de la evolución nor mativa que ha tenido la figura en la historia del
constitucionalismo mexicano, así como una somera referencia a las circuns-
tancias en las que la figura ha sido invocada o utilizada. Ello permitirá, en
un tercer apartado, evidenciar la magnitud de los cambios aprobados con
*
Investigador en el Insti tuto de Investigaciones Jurídicas, UNAM.
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la reforma constitucional de 2011. Uno de los cambios más importantes,
como se analiza en el numeral cuarto de este ensayo, se explica por la rele-
vancia indiscutible que han adquirido las nor mas de derecho internacional
en materia de derechos humanos dentro de nuestro ordenamiento constitu-
cional. Finalmente, con la finalidad de ofrecer a los lectores un panorama
completo de las bondades y defectos de la reforma, teniendo como punto de
referencia a las Constituciones de otros países, se ofrece una reflexión crítica
sobre nuestra nueva nor ma constitucional.
I. LA FIGURA DE LA SUS PENSIÓN O RESTRICCI ÓN
DE LOS DERECHOS Y SUS OR ÍGENES
La institución de la suspensión o restricción de derechos —que está
asociada a la figura del estado de excepción— encar na uno de los supuestos
más controvertidos en el constitucionalismo contemporáneo. La razón de
fondo que descansa detrás de la misma es que los Estados deben contar con
mecanismos especiales para la adopción de medidas urgentes en situaciones
de crisis. Por eso, de hecho, se trata de una figura que evoca la tesis de los
“poderes extraordinarios” ante situaciones excepcionales. En la práctica,
como veremos, el Poder Ejecutivo adquiere un predominio temporal sobre
los otros poderes y obtiene potestades especiales con las que no cuenta en los
periodos de normalidad constitucional. Sin embargo, aunque la aplicación
de la figura contempla la parálisis temporal de algunas instituciones funda-
mentales del modelo constitucional, la suspensión o restricción de derechos
no conlleva la instauración de un nuevo orden constitucional. De hecho, es
la propia Constitución la que prevé la existencia de la figura.
Desde el punto de vista histórico, esta institución contenida en el ar-
tículo 29 de la Constitución mexicana evoca la figura de la dictadura en
su versión clásica. En la República romana el dictador era un magistrado
monocrático, legítimo y con un mandato constitucional temporal, investido
de autoridad para hacer frente a una situación de emergencia. Tradicional-
mente la emergencia estaba relacionada con una amenaza externa, que jus-
tificaba la investidura del dictador para hacer la guerra (dictadura rei gerendae)
o con una amenaza a la estabilidad interna que lo facultaba para enfrentar
una rebelión en el interior de la República (dictadura seditionis sedandae). Así las
cosas, es atinado sostener que, si observamos a la institución de la dictadura
clásica desde la concepción moderna del Estado, aquélla puede considerar-
se como un instrumento legal y legítimo para proteger la soberanía estatal,
soberanía que, tradicionalmente, se proyecta en dos dimensiones: una exter-
na, que depende de la independencia y autonomía de cada Estado frente a
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DEL ESTADO DE EXCEPCIÓN A LA SUSPENSIÓN CO NSTITUCIONALIZADA
los demás, y otra interna, que depende de la capacidad de las instituciones
para monopolizar el ejercicio de la violencia en su territorio (es decir, de la
pacificación y estabilidad en su interior).1 Es así como la figura del dictador
clásica descansa detrás de la institución de la suspensión o restricción de de-
rechos: ante una situación de emergencia que ponga en riesgo la soberanía
del Estado en cualquiera de sus dos dimensiones, se activa un poder mono-
crático capaz de ofrecer una respuesta rápida y eficaz para superar la emer-
gencia. Pero, precisamente porque se trata de una coyuntura excepcional,
el mandato del dictador debe ser temporal (en la Roma republicana, hasta
los tiempos de Sila y de César, la vigencia del nombramiento tenía una du-
ración máxima de seis meses).
Algunos autores, como Héctor Fix-Fierro, han comparado este medio
extraordinario con la “legítima defensa” en derecho penal. En ambos casos
—nos dice Fix-Fierro— la ley vigente permite su violación parcial en aras
de proteger algunos bienes jurídicos considerados de igual o mayor valor a
los que son conculcados.2 La comparación es sugerente, pero no es exacta,
porque la figura de la legítima defensa se activa en contextos de igualdad
entre las partes, mientras que los estados de excepción alteran las reglas
de una relación desigual, como la que existe entre el Estado y las perso-
nas o ciudadanos. Pero lo cierto es que en ambos supuestos debe regir un
principio de proporcionalidad que otorgue racionalidad a la aplicación de
la medida excepcional. Esto significa que las medidas aplicadas deben ser
estrictamente necesarias para obtener los objetivos perseguidos y que estos
últimos deben encontrarse suficientemente justificados. Esta exigencia ad-
quiere una especial relevancia cuando lo que está en juego es la suspensión
o restricción —aunque sea temporal— de los derechos humanos o funda-
mentales de las personas, que —desde la perspectiva de la teoría liberal que
sostiene al constitucionalismo moderno— constituyen la fuente de legitimi-
dad del Estado y de sus poderes y, al mismo tiempo, son el fin último que
todo Estado constitucional debe garantizar.3
De hecho, la suspensión de garantías está emparentada con figuras
como el ‘estado de excepción’, el ‘estado de sitio’ o la ‘dictadura constitucio-
1
Ferrajoli, L., La sovranità n el mondo moderno, Milán, Ana basi, 1995.
2
Estados Unidos Mexi canos. Comentada y concordada, México, Porrúa-UNAM, In stituto de Investi-
gaciones Jurídicas, t. I, 200 4, pp. 498-508.
3
Locke, L., Segund o tratado sobre el gobiern o civil, Madrid, Alianza Editor ial, 1998; Kelsen,
H., Teoría general del derecho y del Estado, México, UNAM, 1965; Bobbio, N., Teoria fenerale della
politica, Torino, Einaudi, 1999, pp. 67 y 68; Ferrajoli, L., La sovranità nel mondo mo derno, Milán,
Anabasi, 1995.
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