Evaluación de la interfaz ciencia-política a nivel municipal en la implementación de la Agenda Local 21 en Michoacán (México)/Evaluation of the Science-Policy Interface at the Local Level in the Implementation of Local Agenda 21 in Michoacan (Mexico).
| Autor | Burgos, Ana L. |
INTRODUCCIÓN
En la sociedad contemporánea, el diseño, la implementación y el seguimiento de políticas públicas enfrentan altos niveles de complejidad e incertidumbre. Por ello, el diálogo entre la ciencia y la política se ha reconocido como un requisito urgente para mejorar la toma de decisiones con base en evidencias confiables y en marcos heurísticos novedosos (Funtowics y Ravetz, 1993; Engels, 2005; Strydom et al, 2010). A pesar de ello, la relación entre la ciencia y la política continúa mostrando dificultades para alcanzar una relación mutuamente fructífera (Nursey-Bray et al, 2014; Gluckman, 2016; Von der Heyden et al, 2016; More, 2019).
La interfaz ciencia-política (ICP) es un objeto de estudio de creciente interés, definido como el proceso de interacción directa entre científicos y expertos entrenados científicamente, por un lado, y agentes de organizaciones que formulan e implementan políticas públicas, por el otro (Broström y Mckelvey, 2018). Se trata de un proceso social que crea sistemas de conocimiento de frontera para el intercambio, coevolución y construcción conjunta de conocimientos, con el objetivo de enriquecer la toma de decisiones (Cash et al, 2002; Van den Hove, 2007). Actualmente, se trata de un campo de investigación de creciente dinamismo.
En los últimos años, los estudios sobre la ICP han cobrado mayor importancia en el ámbito de las ciencias ambientales y de la sostenibilidad. La creciente crisis ambiental y la necesaria gobernanza para reducir los impactos negativos sobre el planeta dinamizaron la creación de interfaces y organizaciones de frontera cuyo propósito es promover políticas públicas capaces de orientar transiciones hacia futuros más sostenibles (White, Corley y White, 2008; Strydom et al., 2010; Sarkki et al., 2015).Tales son los casos del Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) instalado en1988 (Tonn, 2007); y la Plataforma Intergubernamental Científico-Normativa sobre Diversidad Biológica y Servicios de los Ecosistemas conocida como IPBES, creada en 2010 (Perrings et al., 2011; Vohland et al., 2011). Más recientemente, en países industrializados y periféricos, se han implementado ICPs para atender problemáticas ambientales a nivel nacional (Huitema y Turnhout, 2009; Swilling, 2014; Scarano et al., 2019). Los estudios sobre las ICPs en diferentes experiencias han indagado en los factores que intervienen en su construcción y efectividad, con el propósito de contribuir al mejor diseño de políticas públicas e instrumentos para fomentar el encuentro entre la ciencia y la política.
En contraste con los niveles internacional y nacional, las políticas públicas para crear ICPs a nivel local han sido más escasas. Una iniciativa fue la denominada Agenda Local 21 (AL21)--un instrumento derivado del capítulo 28 de la Agenda 21 aprobada en la Cumbre de la Tierra de Río en 1992--para promover el desarrollo sostenible desde la acción de los gobiernos locales (Lafferty y Eckerberg, 1998; García-Añón, 2004). Las AL21 se implementaron principalmente en países europeos, donde se promovió la participación de las sociedades locales (Selman y Parker, 1997; Sancassiani, 2005; Coenen, 2009), y se incluyó al sector científico-académico (Kitchen, Whitney y Littlewood, 1997). Estas iniciativas detonaron la creación a nivel local de ICPs novedosas.
En México, la AL21 se materializó en el instrumento denominado Programa Agenda Desde lo Local (ADLL) lanzado en 2004. La ADLL se implementó en 29 entidades federativas, entre ellas el estado de Michoacán, donde operó entre 2008 y 2013. Michoacán, al igual que otros estados mexicanos, muestra una marcada debilidad institucional a nivel estatal, y escasas capacidades técnicas y de gestión en los gobiernos municipales. De modo que el instrumento de la ADLL se presentó como una oportunidad para mejorar dicha condición.
Desde un análisis retrospectivo, el propósito de este trabajo es evaluar la interfaz ciencia-política (ICP) promovida en la implementación del Programa "Agenda Desde lo Local" (ADLL) en el estado de Michoacán (México) en el periodo 2008-2013. Este trabajo aporta tres contribuciones principales. Primero, presenta un marco de evaluación integrador de la ICP, que sintetiza los factores reconocidos en la literatura como determinantes para elevar su efectividad. El marco de evalua ción da rigor al objeto de estudio, y constituye una contribución metodológica para aquellos interesados en estudios de gobernanza. Además, el trabajo documen ta una experiencia de una ICP a nivel de los gobiernos municipales en México, siendo uno de los escasos trabajos empíricos disponibles hasta el momento. Por último, la evaluación del caso identifica las limitaciones y lecciones aprendidas en la construcción de la ICP a nivel local en el contexto mexicano. Como toda evaluación, este trabajo contribuye a mejorar el diseño e implementa ción de instrumentos de política pública. En particular, es útil para aquellos instrumentos que pudieran fortalecer la gestión de los gobiernos municipales con los recursos intelectuales y cognitivos de las universidades e instituciones de educación superior de arraigo regional. La construcción de ICPs más efectivas a nivel local tiene relevancia ante los retos de los Objetivos para el Desarrollo Sostenible expresados en la denominada Agenda 2030, que demandan un papel protagónico de los gobiernos municipales (Slack, 2015; Fenton y Gustafsson, 2017; Ojeda-Medina, 2020).
ANTECEDENTES: LA INTERFAZ CIENCIA-POLÍTICA
El interés en la relación entre la ciencia y la política se instaló a principios de los años noventa con la aproximación denominada Ciencia Post-Normal, propuesta por Silvio Funtowics y Jerzy Ravetz (1993). Ante la alta complejidad del mundo contemporáneo, estos autores alertaron sobre la necesidad de moverse desde una ciencia aplicada o de consultoría, a una ciencia capaz de comprender y atender las necesidades de los tomadores de decisiones, bajo altos niveles de incertidumbre y urgencia, intereses en juego y valores en conflicto. Con ello, la Ciencia Post-Normal establecía la interfaz ciencia-política (iCP) como un objeto de estudio que actualmente es central en los conceptos de gobernanza colaborativa (Koontz, 2019) y de gobernanza ambiental (Sarkki et al, 2019). La construcción de ICPs interviene en otros campos de interés para la gestión y la política pública, como el diseño de instrumentos políticos para la creación de sistemas de innovación (Lundvall et al, 2002). Los sistemas y ecosistemas de innovación emergen de in teracciones efectivas entre universidades, gobierno e industria, tal como lo expresa el modelo de la triple hélice (Leydesdorff y Etzkowitz,1998; Etzkowitz y Leydesdorff, 2000). Para acotar este trabajo, el abordaje de la ICP en el campo de la teoría de la innovación queda fuera de los alcances de este texto.
En los últimos veinte años, el interés sobre la ICP creció de manera notable en las ciencias ambientales, la gestión ambiental y el desarrollo sostenible. Con un llamativo acercamiento hacia las ciencias políticas, estos campos de investigación se han enfocado en identificar debilidades y desafíos de los sistemas de conocimiento de frontera, con el propósito de facilitar el encuentro para la coproducción de conocimientos entre científicos tanto ambientales como sociales, y decisores (Nesshöver et al., 2013; Saviano et al, 2019). Del lado de las ciencias políticas, administrativas o afines, en cambio, el interés sobre la ICP se ha enfocado principalmente en las características que debe reunir el conocimiento científico para ser útil a las políticas públicas (Cash et al, 2002; Heink et al, 2015), así como en el uso del conocimiento científico en la toma de decisiones y en la percepción de los usuarios (Koontz, 2019; Ramírez y Belcher, 2019; Zheng et al, 2019). El creciente interés sobre la ICP produjo en los últimos años una gran cantidad de desarrollos conceptuales de profundidad y evidencias emergentes de casos de estudio en contextos específicos de gobernanza.
MARCO DE EVALUACIÓN DE LA ICP
Para abordar la evaluación de la ICP con un enfoque integrador, se estableció un marco conceptual que incluyó cuatro categorías analíticas (diagrama 1): a) los componentes sistémicos de la interfaz; b) las actitudes de los involucrados; c) las características del conocimiento, y d) los dilemas. En estas categorías se consideraron 16 factores que son reconocidos en la literatura especializada como determinantes de la efectividad de la interfaz. Para hacer operativa la evaluación, cada uno de los 16 factores fue asociado con uno o más atributos específicos. Los atributos se definieron como hechos observables, medibles e interpretables mediante datos de tipo cuantitativo, cualitativo o categórico. A continuación, se revisan las bases conceptuales y teóricas de las cuatro categorías analíticas consideradas, así como los antecedentes conceptuales de los factores y sus atributos respectivos.
Componentes sistémicos de la interfaz
En esta categoría se incluyeron cuatro factores derivados de una conceptualización sistémica de la ICP (Sarkki et al, 2015): el objetivo, la estructura, los procesos y las salidas (diagrama 1). Los factores sistémicos permiten reconocer los alcances de la interfaz, así como las barreras para su construcción y sostenimiento.
El objetivo es un factor sistémico que ha sido finamente conceptualizado en la Teoría de Objetos de Frontera (diagrama 1). El objeto de frontera es definido como un objeto científico abstracto o concreto (idea, concepto, noción, portadores de información, entre otros), que se constituye como una representación simbólica instalada en la intersección entre mundos sociales diferenciados, que satisface los requerimientos de información de todos ellos (Star y Griesemer, 1989). El objeto de frontera es considerado el núcleo de la construcción de interfaces entre comunidades de práctica diferenciadas, porque es un punto de...
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