El enfoque del cambio institucional y el desempeño municipal

AutorAntonio Sánchez Bernal
Páginas27-59
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I
El enfoque del cambio institucional
y el desempeño municipal
Entender los alcances de la descentralización en el ám-
bito local representa un gran reto, debido a las fuerzas
contradictorias que convergen en los municipios de
México. En este libro se utiliza un enfoque analítico que per-
mite una comprensión integral del complejo proceso de ges-
tión municipal. Esta perspectiva privilegia el estudio de las
instituciones y, más concretamente, el proceso de su trans-
formación, ya que como se expone más adelante, los cam-
bios observados en la esfera institucional son los que permiten
explicar no sólo las rutas que siguen los gobiernos munici-
pales para mejorar su desempeño, sino que pueden determi-
nar el papel que éstos llegan a desempeñar como impulsores
del desarrollo.
El objetivo del presente capítulo es presentar las propues-
tas analíticas que sostienen que las instituciones (reglas) son,
en buena medida, las que explican el comportamiento de los
gobiernos y el desempeño de la economía. A partir de una
lectura crítica de estos enfoques se establece la visión utiliza-
da en el presente trabajo.
CAMBIO INSTITUCIONAL Y DESEMPEÑO DE LOS GOBIERNOS
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En México, durante las dos últimas décadas, los municipios
han sido objeto de diversas políticas públicas que se han pro-
puesto aumentar la capacidad de estos gobiernos, impulsar las
iniciativas de los actores locales y crear un marco de
gobernabilidad. Estas políticas coexisten con otras fuerzas
descentralizadoras que operan en la esfera de la economía y la
política, tales como la innovación tecnológica, la reforma del
Estado y la desregulación económica. Esta vertiente descen-
tralizadora no es uniforme ni está exenta de factores adversos;
en su contra se desarrollan procesos y operan actores opuestos
al fortalecimiento del espacio municipal obstaculizando que
éste funcione como centro impulsor del desarrollo.
La reestructuración de las economías durante la década de
los ochenta, sustentada en la tecnología informacional, impul-
só de manera definitiva el proceso que hoy llamamos glo-
balización (Castells, 1999). Las fuerzas económicas (el
mercado), sociales (el ascenso de la sociedad civil), demográ-
ficas (cambio en la estructura poblacional) y tecnológicas (el
uso de la informática), han alterado la naturaleza de las políti-
cas del Estado-nación, el sistema de su administración y sus
relaciones institucionales internas. Actualmente, muchas or-
ganizaciones gubernamentales y de negocios operan más in-
tensamente que antes fuera de sus fronteras, dando origen a un
proceso de interacción acelerada que involucra a múltiples
países y organizaciones internacionales.
La globalización se ha manifestado en la consolidación y
aparición de organizaciones internacionales nuevas, cambios en
el volumen y en la dirección de los flujos de la inversión ex-
tranjera, nuevas estrategias empresariales y recomposición de
las regiones económicas. Así, aparecen cada vez más acuer-
dos comerciales y organizaciones de cooperación entre dife-
rentes países. Entre los más importantes se cuentan el Tratado
EL ENFOQUE DEL CAMBIO INSTITUCIONAL Y EL DESEMPEÑO MUNICIPAL
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Cooperación Asia-Pacífico (APEC), y la Comunidad Económi-
ca Europea (CEE).
Jun y Wright (1996) argumentan que la globalización de
las actividades económicas, políticas y sociales de un país
debilitan el poder del gobierno central, ya que la penetración
y cooperación transnacional empieza a operar en todos los
órdenes de gobierno (central y local), y en todo tipo de or-
ganizaciones (públicas, no gubernamentales y empresas mul-
tinacionales). La relación entre estas organizaciones globales
y locales da lugar a redes e interacciones humanas. Es decir,
los cambios globales están creando sistemas complejos gu-
bernamentales, de producción y descentralizados que influ-
yen en las funciones de los gobiernos locales.
La descentralización es, sin duda, uno de los procesos más
importantes que se han generalizado a nivel mundial. Según
Boisier (1996), dicho proceso es propiciado por cuatro mega ten-
dencias que están modificando el modo de acumulación del capi-
tal: 1) la revolución científica y tecnológica que genera cambios
sustanciales en la forma de producción, las comunicaciones y el
transporte, y tiene, entre otros efectos, la descentralización de la
producción a escala mundial; 2) el ascenso de la democracia
que fortalece a la sociedad civil y, por ende, la autonomía local;
3) la reestructuración del Estado, generada por la pérdida de su
legitimidad ante la sociedad así como por su incapacidad para
enfrentar las crisis económicas, dio origen a las políticas de des-
centralización que se han instrumentado en la mayoría de los
países, y 4) la privatización y desregulación que impulsa la des-
centralización de las empresas.
La descentralización es un proceso de redistribución de re-
cursos y de poder de decisión que implica, además, la reduc-
ción del Estado en las esferas de producción y distribución de
la economía. Ella es parte y resultado de un cambio en el modo
de acumulación del capital, del ascenso de la autonomía regio-

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