Ejecutoria num. 96/2021 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 29-10-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 96/2021. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DÉCIMO SEXTO DEL PRIMER CIRCUITO Y PRIMERO DEL TERCER CIRCUITO, AMBOS EN MATERIA ADMINISTRATIVA. 30 DE JUNIO DE 2021. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P.Y.Y.E.M.. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIA: M.L.L..

III. Competencia y legitimación

5. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del asunto de conformidad con los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 225 y 226, fracción II, de la Ley de Amparo, y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto tercero del Acuerdo General 5/2013 expedido por el Pleno de este Alto Tribunal el trece de mayo de dos mil trece, pues versa sobre la contradicción de tesis sustentada por Tribunales Colegiados de diferentes circuitos y es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno. Lo anterior tiene sustento en el criterio emitido por el Pleno de este Alto Tribunal, contenido en la tesis P. I/2012 (10a.), de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE DIFERENTE CIRCUITO. CORRESPONDE CONOCER DE ELLAS A LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (INTERPRETACIÓN DEL ARTÍCULO 107, FRACCIÓN XIII, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, REFORMADO MEDIANTE DECRETO PUBLICADO EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 6 DE JUNIO DE 2011)."(2)

6. Por otro lado, la denuncia proviene de parte legitimada, de conformidad con lo previsto por los artículos 107, fracción XIII, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, toda vez que fue formulada por el autorizado de la parte quejosa en el juicio de amparo directo 374/2019,(3) del índice del Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, razón por la cual se acredita que fue denunciada por el autorizado de una de las partes en uno de los asuntos que motivaron el presente asunto.

7. Apoya lo anterior, la jurisprudencia 2a./J. 152/2008, emitida por esta Segunda Sala,(4) que establece lo siguiente:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EL AUTORIZADO EN TÉRMINOS AMPLIOS DEL ARTÍCULO 27, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE AMPARO, ESTÁ LEGITIMADO PARA DENUNCIARLA. El autorizado está legitimado para denunciar la contradicción de tesis entre la derivada de la ejecutoria pronunciada en un juicio de amparo en que se le otorgó tal representación y la sostenida por otro órgano jurisdiccional. Lo anterior es así, ya que si bien es cierto que el artículo 27, segundo párrafo, de la Ley de Amparo, no precisa tal facultad, también lo es que la enumeración de las que establece es enunciativa y no limitativa pues, entre otras, prevé la de realizar cualquier acto necesario para la defensa de los derechos del autorizante. Además, aunque la denuncia referida no es un acto del procedimiento en el juicio de amparo, como del artículo 197-A de la ley citada se advierte que puede realizarse por las partes que intervinieron en los juicios en que las tesis respectivas fueron sustentadas, es indudable que dicha denuncia es un derecho garantizado por el citado precepto, en favor de las partes que intervinieron en los respectivos juicios constitucionales, con el propósito de preservar la seguridad jurídica mediante la determinación, por el órgano superior, del criterio que habrá de prevalecer y aplicarse en casos futuros."

IV. Existencia de la contradicción

8. La mecánica para analizar la existencia de una contradicción de tesis tiene que abordarse desde la necesidad de unificar criterios jurídicos en el país, pues su objetivo es otorgar seguridad jurídica a los Jueces y justiciables. Dado que lo que se pretende es preservar la unidad en la interpretación de las normas jurídicas, el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que para que exista una contradicción de tesis basta con identificar una discrepancia interpretativa entre dos o más órganos jurisdiccionales terminales, con independencia de que exista identidad en las situaciones fácticas que los precedieron. Sirven de sustento a lo anterior los criterios plenarios de rubro y texto siguientes:

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES. De los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 197 y 197-A de la Ley de Amparo, se advierte que la existencia de la contradicción de criterios está condicionada a que las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito en las sentencias que pronuncien sostengan ‘tesis contradictorias’, entendiéndose por ‘tesis’ el criterio adoptado por el juzgador a través de argumentaciones lógico-jurídicas para justificar su decisión en una controversia, lo que determina que la contradicción de tesis se actualiza cuando dos o más órganos jurisdiccionales terminales adoptan criterios jurídicos discrepantes sobre un mismo punto de derecho, independientemente de que las cuestiones fácticas que lo rodean no sean exactamente iguales, pues la práctica judicial demuestra la dificultad de que existan dos o más asuntos idénticos, tanto en los problemas de derecho como en los de hecho, de ahí que considerar que la contradicción se actualiza únicamente cuando los asuntos son exactamente iguales constituye un criterio rigorista que impide resolver la discrepancia de criterios jurídicos, lo que conlleva a que el esfuerzo judicial se centre en detectar las diferencias entre los asuntos y no en solucionar la discrepancia. Además, las cuestiones fácticas que en ocasiones rodean el problema jurídico respecto del cual se sostienen criterios opuestos y, consecuentemente, se denuncian como contradictorios, generalmente son cuestiones secundarias o accidentales y, por tanto, no inciden en la naturaleza de los problemas jurídicos resueltos. Es por ello que este Alto Tribunal interrumpió la jurisprudencia P./J. 26/2001 de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, al resolver la contradicción de tesis 36/2007-PL, pues al establecer que la contradicción se actualiza siempre que ‘al resolver los negocios jurídicos se examinen cuestiones jurídicas esencialmente iguales y se adopten posiciones o criterios jurídicos discrepantes’ se impedía el estudio del tema jurídico materia de la contradicción con base en ‘diferencias’ fácticas que desde el punto de vista estrictamente jurídico no deberían obstaculizar el análisis de fondo de la contradicción planteada, lo que es contrario a la lógica del sistema de jurisprudencia establecido en la Ley de Amparo, pues al sujetarse su existencia al cumplimiento del indicado requisito disminuye el número de contradicciones que se resuelven en detrimento de la seguridad jurídica que debe salvaguardarse ante criterios jurídicos claramente opuestos. De lo anterior se sigue que la existencia de una contradicción de tesis deriva de la discrepancia de criterios jurídicos, es decir, de la oposición en la solución de temas jurídicos que se extraen de asuntos que pueden válidamente ser diferentes en sus cuestiones fácticas, lo cual es congruente con la finalidad establecida tanto en la Constitución General de la República como en la Ley de Amparo para las contradicciones de tesis, pues permite que cumplan el propósito para el que fueron creadas y que no se desvirtúe buscando las diferencias de detalle que impiden su resolución."(5)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 26/2001, de rubro: ‘CONTRADICCIÓN DE TESIS DE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. REQUISITOS PARA SU EXISTENCIA.’, sostuvo su firme rechazo a resolver las contradicciones de tesis en las que las sentencias respectivas hubieran partido de distintos elementos, criterio que se considera indispensable flexibilizar, a fin de dar mayor eficacia a su función unificadora de la interpretación del orden jurídico nacional, de modo que no solamente se resuelvan las contradicciones claramente inobjetables desde un punto de vista lógico, sino también aquellas cuya existencia sobre un problema central se encuentre rodeado de situaciones previas diversas, ya sea por la complejidad de supuestos legales aplicables o por la profusión de circunstancias de hecho a las que se hubiera tenido que atender para juzgarlo. En efecto, la confusión provocada por la coexistencia de posturas disímbolas sobre un mismo problema jurídico no encuentra justificación en la circunstancia de que, una y otra posiciones, hubieran tenido un diferenciado origen en los aspectos accesorios o secundarios que les precedan, ya que las particularidades de cada caso no siempre resultan relevantes, y pueden ser sólo adyacentes a un problema jurídico central, perfectamente identificable y que amerite resolverse. Ante este tipo de situaciones, en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico. Por tanto, dejando de lado las características menores que revistan las sentencias en cuestión, y previa declaración de la existencia de la contradicción sobre el punto jurídico central detectado, el Alto Tribunal debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."(6)

"CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. AUNQUE LOS CRITERIOS CONTENDIENTES SEAN ERRÓNEOS, DEBE RESOLVERSE EL FONDO A FIN DE PROTEGER LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA. La Suprema Corte de Justicia de la Nación debe resolver una contradicción de tesis existente entre criterios de Tribunales Colegiados de Circuito aunque sean erróneos o inaplicables, pues el objetivo fundamental de ese procedimiento es terminar con la incertidumbre generada para los gobernados y los órganos jurisdiccionales por la existencia de criterios contradictorios, mediante la definición de una jurisprudencia producto de la sentencia dictada en ese procedimiento, que servirá para resolver uniformemente casos similares a los que motivaron la denuncia de contradicción, evitando que se sigan resolviendo diferente e incorrectamente, lo que permitirá preservar la unidad en la interpretación de las normas del orden jurídico nacional con la fijación de su sentido y alcance en protección de la garantía de seguridad jurídica. Además, esa definición jurídica no sería posible realizarla si se declara improcedente la contradicción suscitada respecto de tesis equivocadas o inaplicables de esos tribunales, ya que aunque se dejaran sin efecto, si no existiera pronunciamiento por declararse su improcedencia, lejos de garantizar a los gobernados y a los órganos jurisdiccionales del país la solución de otros asuntos de similar naturaleza, se generaría incertidumbre, por lo cual debe emitirse una sentencia que fije el verdadero sentido y alcance de la solución que deba darse al supuesto o problema jurídico examinado por los Tribunales Colegiados de Circuito que originó la oposición de criterios."(7)

9. Si la finalidad de la contradicción de tesis es la unificación de criterios y el problema radica en los procesos de interpretación –que no en los resultados– adoptados por los órganos jurisdiccionales contendientes, entonces, como lo han sostenido tanto la Primera Sala(8) como el Tribunal Pleno,(9) es posible afirmar la existencia de una contradicción de tesis cuando se cumplan los siguientes requisitos:

a) Que los órganos jurisdiccionales contendientes, a fin de resolver alguna cuestión litigiosa, se vieron en la necesidad de ejercer su arbitrio judicial a través de algún ejercicio interpretativo, con independencia del método utilizado;

b) Que en tales ejercicios interpretativos exista al menos un tramo de razonamiento en el que la interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico: ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general; y,

c) Que la situación anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

10. Es decir, existe una contradicción de tesis cuando dos órganos jurisdiccionales: (I) hayan realizado ejercicios interpretativos; (II) sobre los mismos problemas jurídicos y en virtud de ellos llegaron a soluciones contrarias; y, (III) tal disputa interpretativa puede ser resuelta mediante la formulación de preguntas específicas.

11. Por otro lado, no es obstáculo para que esta Segunda Sala se ocupe de la denuncia sobre el presente asunto, el que alguno de los criterios contendientes no constituya jurisprudencia, pues basta que los órganos jurisdiccionales adopten criterios distintos sobre un mismo punto de derecho. Es aplicable a lo anterior la jurisprudencia P./J. 27/2001 de este Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES."(10) y la tesis aislada P. L/94, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS."(11) de este mismo Tribunal Pleno.

12. En atención a lo anterior, a continuación, se procederá a analizar si en el caso se acreditan los requisitos para determinar la existencia de una contradicción de tesis.

IV.1. Primer requisito: realización de un ejercicio interpretativo

13. Este Segunda Sala considera que se acredita el primer requisito, toda vez que los Tribunales Colegiados contendientes ejercieron su arbitrio judicial al resolver las cuestiones litigiosas que les fueron presentadas. Esto es así, pues como a continuación se evidenciará, ambos tribunales realizaron ejercicios interpretativos en las partes considerativas de las sentencias contendientes.

A.Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo directo 587/2013

14. Dicho asunto tiene como origen los siguientes antecedentes:

a) Una persona promovió juicio de nulidad en contra de la resolución mediante la cual la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente le impuso sanciones ante el incumplimiento de diversas disposiciones en materia ambiental, derivado de las irregularidades advertidas en la visita de inspección realizada al amparo de una orden de inspección en materia ambiental.

b) El Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa determinó, en la parte que interesa, que de los artículos 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, 1, párrafo primero, 3 y 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no se advierte como requisito para la emisión de una orden de visita de inspección para verificar el cumplimiento de la ley invocada que se precise el periodo de revisión, como lapso que comprenderá dicha actuación.

c) Inconforme con esa determinación, el quejoso promovió amparo directo en que adujo, en la parte que interesa, que la orden de inspección, que dio origen a la resolución administrativa impugnada, estaba indebidamente fundada y motivada, en virtud de que la autoridad que la emitió no precisó el periodo al que se sujetaría dicha inspección, por lo que incumplió con el requisito relativo a precisar su objeto y alcance.

15. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, a quien correspondió conocer del asunto, otorgó el amparo y protección de la Justicia Federal, por considerar que la orden de inspección en materia ambiental estaba indebidamente fundada y motivada, en virtud de lo siguiente:

a) Consideró que de conformidad con los artículos 160, 161 y 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, y los artículos 3o., fracción II; y 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, las órdenes de inspección en materia ambiental deben contener los datos que permitan conocer al gobernado cuál es el límite que tiene el visitador para ejercer las facultades de verificación, esto es, el periodo que se va a verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental.

b) Estableció que de conformidad con el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el objeto de la orden de visita, al ser un elemento fundamental, debe encontrarse expresamente determinado, lo que implica la obligación a cargo de la autoridad que la emite de precisar su alcance temporal, toda vez que tal señalamiento permite que el visitado conozca de manera cierta el periodo sobre el cual se practicará esa verificación y, además, constriñe a los visitadores a sujetarse a ese espacio temporal que fue previamente determinado por la autoridad ordenadora, dado que la actividad de revisión bien puede recaer en hechos actuales o pasados.

c) Lo anterior, ya que si se dejara al arbitrio de los inspectores determinar el periodo sobre el cual debe recaer la verificación del cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental, se causaría un estado de inseguridad jurídica al visitado y, por tanto, se violaría el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 16 constitucional.

d) En razón de lo anterior, concluyó que las órdenes de inspección en materia ambiental, emitidas en términos de los artículos 160, 161 y 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, deben contener los datos que permitan conocer al gobernado cuál es el límite que tiene el visitador para ejercer las facultades de verificación, esto es, el periodo que se va a verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental, habida cuenta que, la orden relativa para la práctica de esta clase de visita, debe sujetarse tanto a los requisitos que prevén los numerales referidos, como a los que el Constituyente estableció en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conforme al cual, el domicilio constituye un derecho subjetivo del gobernado, cuya inviolabilidad se eleva a garantía individual y sólo se autoriza mediante el cumplimiento de determinadas formalidades y requisitos.

B. Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo directo 374/2019.

16. Dicho asunto tiene como origen los siguientes antecedentes:

a) Una persona promovió juicio de nulidad en contra de la resolución mediante la cual la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente le impuso sanciones ante el incumplimiento de diversas disposiciones en materia ambiental, derivado de las irregularidades advertidas en la visita de inspección realizada al amparo de una orden de inspección en materia ambiental.

b) El Tribunal Federal de Justicia Administrativa determinó, en la parte que interesa, que el artículo 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en ningún momento establece la obligación para la autoridad demandada de asentar el periodo de las obligaciones a revisar en las órdenes de inspección emitidas en materia ambiental, como si se tratase de una obligación en materia fiscal, las cuales no resultan aplicables a las revisiones en materia ambiental.

c) Inconforme con la anterior determinación, el quejoso promovió amparo directo en que adujo, en la parte que interesa, que de la interpretación del artículo 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente de manera conjunta con los diversos numerales 3, fracción II y 63 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, así como lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la autoridad emisora de la orden de inspección sí estaba obligada a asentar el periodo de las obligaciones que debían revisarse, a pesar de que el artículo 162 referido no contemple tal obligación.

17. El Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, a quien correspondió conocer del asunto, en la parte que interesa, estableció lo siguiente:

a) Estimó que de los artículos 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, 3, fracción II y 63, ambos de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo, no se advierte como requisito para la emisión de una orden de visita de inspección para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, que deba precisarse el periodo de revisión, como lapso que comprenderá dicha actuación, pues únicamente se requiere, entre otros elementos, que el indicado mandamiento debe:

1. Constar por escrito;

2. Estar debidamente fundado y motivado;

3. Ser expedido por autoridad competente;

4. Se especifique el lugar o zona que habrá de inspeccionarse;

5. El objeto de la diligencia; y,

6. El alcance que deba tener.

b) Sin que de los requisitos de validez anteriores se señale que las órdenes de inspección deban señalar un periodo de revisión; de ahí que de los referidos numerales no se desprende la obligación que tiene la autoridad que emitió la orden de inspección de señalar el plazo que estará sujeto a revisión.

IV.2. Segundo requisito: punto de toque y diferendo en los criterios interpretativos

18. Esta Segunda Sala considera que el segundo requisito también queda cumplido en el presente caso, pues ambos Tribunales Colegiados utilizaron su arbitrio judicial sobre los mismos problemas jurídicos. Así, los Tribunales Colegiados contendientes analizaron si las órdenes de inspección en materia ambiental emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente deben precisar el periodo sujeto a revisión o no.

19. En efecto, mientras el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito consideró que las órdenes de inspección en materia ambiental, emitidas en términos los artículos 160, 161 y 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, deben contener el periodo que se va a verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental, a fin de cumplir con la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 constitucional; el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito sostuvo que del artículo 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente no se advierte como requisito para emitir la orden de inspección en materia ambiental que la autoridad precise el periodo que estará sujeto a revisión.

20. Bajo tal entendimiento, es claro que los Tribunales Colegiados contendientes no sólo analizaron las mismas cuestiones o problemas jurídicos, sino que sus ejercicios interpretativos y conclusiones resultaron opuestos; por tanto, se acredita el segundo requisito para la existencia de la contradicción de tesis y, por ende, se hace necesario que esta Segunda Sala determine, en definitiva, la cuestión en aras de garantizar la seguridad jurídica.

IV.3. Tercer requisito: elementos constitutivos de la hipótesis y surgimiento de la pregunta que detona la procedencia de la contradicción.

21. De lo hasta aquí expuesto, es posible concluir que los criterios de los Tribunales Colegiados contendientes reflejan una discrepancia relacionada con determinar si las órdenes de inspección en materia ambiental emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente deben precisar el periodo sujeto a revisión o no.

22. En virtud de lo anterior, el cuestionamiento a resolver para solucionar la presente contradicción es: ¿Es requisito de validez de las órdenes de inspección en materia ambiental emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la precisión del periodo sujeto a revisión o no?

V.C. que debe prevalecer

23. Para determinar el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, se considera necesario analizar la línea jurisprudencial que este Alto Tribunal ha establecido en cuanto al requisito de precisión del objeto de una visita domiciliaria, como requisito de legalidad que las órdenes relativas deben satisfacer en términos de lo dispuesto por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

24. Al resolver la contradicción de tesis 23/97 esta Segunda Sala determinó que una visita domiciliaria se constituye como un acto de molestia que para llevarse a cabo debe satisfacer ciertos requisitos, tales como que la orden respectiva debe ser por escrito, emitida por autoridad competente, fundada y motivada; acto de molestia que, adicionalmente, debe contener los requisitos propios de la ley de la materia, así como las formalidades previstas para los cateos, esto es, expresar el nombre del visitado, lugar a inspeccionar y el objeto de la visita, requisitos que de no cumplirse hacen ilegal la orden de que se trata.

25. Sostuvo que la tutela a la inviolabilidad del domicilio y la similitud establecida por el Constituyente, entre una orden de cateo y una visita domiciliaria, permiten concluir que el objeto no sólo debe concebirse como propósito, intención, fin o designio, sino también como cosa, elemento, entidad, tema o materia (certidumbre de lo que se revisa); entonces, el objeto de la orden de que se trate no debe ser general, vago o impreciso, sino, al contrario, determinado, para así dar seguridad al gobernado y, por tanto, no dejarlo en estado de indefensión.

26. Estableció que la determinación del objeto de la orden de visita debe apreciarse con mesura, sin pretender obligar a las autoridades a exagerar en la especificación del objeto, puesto que ello iría en detrimento de la facultad comprobatoria.

27. Posteriormente, al resolver la diversa contradicción de tesis 53/98, determinó que la exigencia de que la orden de visita domiciliaria especifique el objeto de la misma implica que la autoridad que la emite también debe precisar su alcance temporal, es decir, el periodo al que se referirá la revisión, ya sea que se trate del cumplimiento de obligaciones fiscales que se rijan por periodos determinados o de la expedición de comprobantes fiscales debidamente requisitados.

28. La precisión del alcance temporal de la orden de visita fue acotada por este Alto Tribunal en la contradicción de tesis 228/2007 en donde concluyó que las tesis jurisprudenciales 2a./J. 57/99(12) y 2a./J. 7/2002(13) de esta Segunda Sala, en cuanto requieren para la determinación del objeto de la orden de visita domiciliaria la precisión del alcance temporal o periodo de revisión, resultan aplicables únicamente a los casos referidos en ellas expresamente, a saber, cuando se trate de órdenes de visita domiciliaria expedidas para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales que se rijan por periodos determinados o la expedición de comprobantes fiscales debidamente requisitados.

29. Explicó que tratándose de casos diversos a los señalados, para delimitar el alcance de la exigencia de precisar el objeto de una orden de visita domiciliaria, debe atenderse, por una parte, a la finalidad que con ello se persigue, a saber, el otorgar seguridad jurídica al sujeto visitado en cuanto a las obligaciones a su cargo que serán materia de revisión y constreñir a los visitadores a limitar su actuación a lo expresamente señalado en la orden; y, por la otra, a la regla expresamente determinada por esta Segunda Sala en cuanto a la mesura en tal exigencia para que el cumplimiento de este requisito no sea en detrimento de la facultad comprobatoria de la autoridad.

30. Sostuvo que esto significa que en la delimitación del requisito relativo a la concreción del objeto de la orden de visita domiciliaria debe buscarse un equilibrio entre la garantía de seguridad jurídica del gobernado que tutela el artículo 16 constitucional y la facultad comprobatoria de la autoridad.

31. Las consideraciones anteriores dieron origen a la tesis jurisprudencial 2a./J. 7/2008, de rubro y texto siguientes:

"VISITA DOMICILIARIA. LA ORDEN EMITIDA PARA VERIFICAR LA LEGAL IMPORTACIÓN, TENENCIA O ESTANCIA DE MERCANCÍAS DE PROCEDENCIA EXTRANJERA Y EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES RELATIVAS, NO REQUIERE LA PRECISIÓN DE UN PERIODO DE REVISIÓN. Las jurisprudencias 2a./J. 57/99 y 2a./J. 7/2002 de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en cuanto exigen para considerar satisfecho el requisito de especificación del objeto de la orden de visita domiciliaria la precisión de su alcance temporal o periodo de revisión, resultan aplicables a los casos referidos en ellas expresamente, esto es, tratándose de la verificación del cumplimiento de obligaciones fiscales regidas por periodos determinados o de la expedición de comprobantes fiscales debidamente requisitados. Sin embargo, en casos diversos a éstos, para la delimitación del requisito relativo a la concreción del objeto de la orden de visita domiciliaria debe buscarse un equilibrio entre la seguridad jurídica del gobernado, mediante el conocimiento cierto de las obligaciones a su cargo que serán materia de revisión y la limitación en la actuación de los visitadores a lo expresamente señalado en la orden, y la facultad comprobatoria de la autoridad. Así, tratándose de órdenes de visita domiciliaria emitidas para verificar la legal importación, tenencia o estancia en el país de mercancías de procedencia extranjera y el cumplimiento de las diversas obligaciones relacionadas con ellas, no se requiere la precisión de un periodo de revisión, pues si la visita tiene como finalidad verificar la existencia en el domicilio del gobernado visitado de mercancías de procedencia extranjera, la autoridad emisora de la orden de visita desconoce si encontrará o no ese tipo de mercancías, si se generaron o no obligaciones a cargo del visitado y, con mayor razón, el periodo al que pudo estar sujeto a obligaciones con motivo de las mismas, por lo que exigir para la legalidad de la orden la precisión de su alcance temporal llevaría a imposibilitar el ejercicio de las facultades verificadoras de la autoridad en esta materia. Consecuentemente, en este tipo de órdenes de visita domiciliaria es suficiente para considerar satisfecho el requisito de determinación de su objeto, el señalamiento de que la verificación se realizará respecto de mercancías de procedencia extranjera que se encuentren en el domicilio visitado a la fecha de notificación de la orden y de las obligaciones con ellas relacionadas, pues de esta manera se otorga certeza al gobernado y se permite el ejercicio de la facultad verificadora de la autoridad."

32. Ahora bien, al resolver la diversa contradicción de tesis 198/2011, esta Segunda Sala determinó que las afirmaciones contenidas en la antes citada contradicción de tesis 23/97, son igualmente aplicables a las órdenes de verificación, toda vez que, al igual que la orden de visita domiciliaria, constituyen un acto de molestia que para llevarse a cabo debe satisfacer los requisitos hasta aquí comentados, de manera destacada, el relativo a la precisión del objeto de esa orden.

33. Lo anterior, porque tratándose de órdenes de verificación, la determinación de su objeto igualmente configura un acto esencial para la ejecución de las facultades de inspección de la autoridad, pues tiende a especificar la materia exacta de los actos que habrá de llevar a cabo en la diligencia respectiva.

34. De modo que para que la autoridad administrativa dé cabal cumplimiento a su deber de expresar el objeto que tendrá la verificación, es necesario que en la orden respectiva precise el rubro a inspeccionar y su fundamento legal, con la finalidad de que la persona verificada conozca cabalmente las obligaciones a su cargo que se van a revisar, en acatamiento de la garantía de seguridad jurídica que el artículo 16 constitucional otorga al visitado, y circunscribiendo así a la autoridad verificadora a ajustar su proceder a los rubros explícitamente señalados en la orden.

35. Las consideraciones anteriores dieron origen a la tesis jurisprudencial 2a./J. 175/2011 (9a.), de rubro y texto siguientes:

"ORDEN DE VERIFICACIÓN. SU OBJETO. En concordancia con lo que esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación sustentó en la jurisprudencia 2a./J. 59/97, de rubro: ‘ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA, SU OBJETO.’; se afirma que como la orden de verificación es un acto de molestia, para llevarla a cabo debe satisfacer los requisitos propios de la orden de visita domiciliaria, de entre los que destaca el relativo a la precisión de su objeto, el cual ha de entenderse no sólo como un propósito o un fin que da lugar a la facultad verificadora de la autoridad correspondiente, sino también como una cosa, elemento, tema o materia; es decir, el objeto de una orden de verificación constituye la delimitación del actuar de la autoridad, a fin de determinar dónde empezarán y dónde terminarán las actividades que ha de realizar durante la verificación correspondiente, dado que la determinación del objeto configura un acto esencial para la ejecución de las facultades de inspección de la autoridad fiscalizadora, pues tiende a especificar la materia de los actos que ejecutará; luego, para que la autoridad hacendaria cumpla ese deber, es necesario que en la orden de verificación respectiva precise el rubro a inspeccionar y su fundamento legal, a fin de que la persona verificada conozca las obligaciones a su cargo que van a revisarse, en acatamiento a la garantía de seguridad jurídica prevista en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

36. Una vez explicado lo anterior, resulta necesario traer a colación lo establecido por los artículos 160, 161 y 162 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, materia de la contradicción de tesis que nos ocupa, que establecen:

"Artículo 160. Las disposiciones de este título se aplicarán en la realización de actos de inspección y vigilancia, ejecución de medidas de seguridad, determinación de infracciones administrativas y de comisión de delitos y sus sanciones, y procedimientos y recursos administrativos, cuando se trate de asuntos de competencia federal regulados por esta ley, salvo que otras leyes regulen en forma específica dichas cuestiones, en relación con las materias de que trata este propio ordenamiento.

"En las materias anteriormente señaladas, se aplicarán supletoriamente las disposiciones de las Leyes Federales de Procedimiento Administrativo y sobre Metrología y N..

"Tratándose de materias referidas en esta ley que se encuentran reguladas por leyes especiales, el presente ordenamiento será de aplicación supletoria por lo que se refiere a los procedimientos de inspección y vigilancia."

"Artículo 161. La Secretaría realizará los actos de inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones contenidas en el presente ordenamiento, así como de las que del mismo se deriven.

"En las zonas marinas mexicanas la secretaría, por sí o por conducto de la Secretaría de Marina, realizará los actos de inspección, vigilancia y, en su caso, de imposición de sanciones por violaciones a las disposiciones de esta ley."

"Artículo 162. Las autoridades competentes podrán realizar, por conducto de personal debidamente autorizado, visitas de inspección, sin perjuicio de otras medidas previstas en las leyes que puedan llevar a cabo para verificar el cumplimiento de este ordenamiento.

"Dicho personal, al realizar las visitas de inspección, deberá contar con el documento oficial que los acredite o autorice a practicar la inspección o verificación, así como la orden escrita debidamente fundada y motivada, expedida por autoridad competente, en la que se precisará el lugar o zona que habrá de inspeccionarse y el objeto de la diligencia."

37. Conforme a los preceptos transcritos, la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales tiene la facultad de realizar actos de inspección y vigilancia, por conducto de sus autoridades competentes, con el fin de verificar que las disposiciones de la legislación ambiental sean cumplidas y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.

38. Para tal efecto, las autoridades pueden realizar visitas de inspección, por conducto del personal debidamente autorizado a través de una orden escrita debidamente fundada y motivada, en la que se precise el lugar o zona que habrá de inspeccionarse y el objeto de la diligencia, para lo cual es de aplicación supletoria la Ley Federal de Procedimiento Administrativo.

39. La mencionada Ley Federal de Procedimiento Administrativo, en sus artículos 3, fracción II y 63 disponen:

"Artículo 3. Son elementos y requisitos del acto administrativo:

"...

"II. Tener objeto que pueda ser materia del mismo; determinado o determinable; preciso en cuanto a las circunstancias de tiempo y lugar, y previsto por la ley."

"Artículo 63. Los verificadores, para practicar visitas, deberán estar provistos de orden escrita con firma autógrafa expedida por la autoridad competente, en la que deberá precisarse el lugar o zona que ha de verificarse, el objeto de la visita, el alcance que deba tener y las disposiciones legales que lo fundamenten."

40. Como ya se dijo, para delimitar el alcance de la exigencia de precisar el objeto de una orden de visita domiciliaria, debe atenderse, por una parte, a la finalidad que con ello se persigue, a saber, el otorgar seguridad jurídica al sujeto visitado en cuanto a las obligaciones a su cargo que serán materia de revisión y constreñir a los visitadores a limitar su actuación a lo expresamente señalado en la orden; y, por la otra, a la regla expresamente determinada por esta Segunda Sala en cuanto a la mesura en tal exigencia para que el cumplimiento de este requisito no sea en detrimento de la facultad comprobatoria de la autoridad.

41. Ahora bien, de acuerdo con el artículo 1o. de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente,(14) dicho ordenamiento tiene como finalidad proteger el ambiente en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción.

42. Principalmente, tiene como objeto: a) garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar; b) la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; c) la protección de la biodiversidad; d) el aprovechamiento sustentable y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales; e) la preservación de los ecosistemas; y, f) la prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo, entre otros; en suma, dicho ordenamiento legal busca la protección del medio ambiente.

43. Respecto de la protección del medio ambiente, es criterio de esta Segunda Sala que en virtud de las reformas realizadas al artículo 4o. constitucional, el Constituyente Permanente reconoció que "las condiciones ambientales en un ecosistema influyen directamente en la salud de quienes lo habitan" por lo que buscó definir un parámetro objetivo respecto de las condiciones de desarrollo y bienestar que el Estado tiene la obligación de garantizar a sus ciudadanos, y la responsabilidad que tienen éstos de participar, aunque de manera diferenciada, en la salvaguarda de tal derecho fundamental.

44. De ahí que fuera la intención expresa del Constituyente que el derecho fundamental a un medio ambiente sano no se limitara a ser "una norma programática", sino que contara con plena eficacia legal, es decir, que se traduzca en un mandato concreto para la autoridad, consistente en garantizar a la población un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar.

45. A fin de garantizar dicho derecho fundamental, como ha quedado precisado en párrafos precedentes, la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente otorga a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales la facultad de realizar actos de inspección y vigilancia, por conducto de sus autoridades competentes, con el fin de verificar que las disposiciones de la legislación ambiental sean cumplidas y, en su caso, imponer las sanciones que correspondan.

46. Para tal efecto, las autoridades pueden realizar visitas de inspección, por conducto del personal debidamente autorizado a través de una orden escrita debidamente fundada y motivada, en la que se precise el lugar o zona que habrá de inspeccionarse y el objeto de la diligencia.

47. Esto es, el procedimiento de inspección, vigilancia e imposición de sanciones previsto en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente es un instrumento del Estado para llevar a cabo sus funciones de vigilancia en materia ambiental, es decir, es el medio procedimental por el cual ejerce sus facultades de comprobación del cumplimiento de las disposiciones ambientales que conduce a la imposición de medidas de seguridad y posibles sanciones a quien sea responsable del daño ocasionado al ambiente, con objeto de garantizar a la población un medio ambiente sano para su desarrollo y bienestar, en cumplimiento de la obligación que le impone el artículo 4o. constitucional.

48. En ese sentido, es factible concluir que no es requisito de validez de las órdenes de inspección para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la precisión del periodo sujeto a revisión, esto es, no es necesario que establezcan el alcance temporal respecto del cual se verificará el cumplimento de las obligaciones en materia ambiental.

49. Lo anterior, en virtud de que para cumplir con los requisitos respecto de la precisión del alcance y objeto de las órdenes de inspección en materia ambiental, basta con que se establezcan de manera clara y exhaustiva las obligaciones que se van a revisar, así como los aspectos y actividades que efectuará la autoridad durante la inspección, en acatamiento de la garantía de seguridad jurídica que el artículo 16 constitucional otorga al visitado.

50. Y es que de considerar que para la legalidad de la orden de inspección en materia ambiental se debe precisar su alcance temporal, llevaría a imposibilitar el ejercicio de las facultades verificadoras de la autoridad en esta materia, ya que la visita tiene como finalidad verificar el cumplimiento de las disposiciones que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente y similares, lo cual no está sujeto a temporalidad alguna.

51. Dicho de otro modo, de conformidad con la legislación aplicable a la materia, tratándose de órdenes de visita emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no se requiere la precisión del periodo sujeto a revisión, pues si la visita tiene como finalidad verificar la existencia de posibles daños al ambiente, tales violaciones no están sujetas a temporalidad alguna, por lo que exigir para la legalidad de la orden de inspección la precisión del alcance temporal o el periodo sujeto a revisión implicaría imposibilitar o impedir el ejercicio de las facultades verificadoras de la autoridad en materia ambiental.

52. No debe perderse de vista que dicho ordenamiento legal tiene como finalidad, entre otras: a) garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano; b) la preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente; c) la protección de la biodiversidad; d) el aprovechamiento sustentable y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales; e) la preservación de los ecosistemas; y, f) la prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo; objetivos que, en razón de su naturaleza, no pueden estar sujetos a temporalidad alguna.

53. La afirmación anterior se corrobora con lo establecido en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal de cuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y siete, que a la postre dio origen a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente. En tal documento se expresó:

"...

"En el proyecto de ley es fundamental la idea de que la acción ecológica no es una cuestión que competa sólo a los poderes públicos, sino que ella debe involucrar profundamente a la sociedad. Esta idea corresponde con la política general de mi administración, de avanzar en la democratización de la vida nacional y de responder a las demandas de participación de la sociedad; pero también tiene que ver con la necesidad de asegurar el éxito de la política ecológica, mediante el concurso de aquellos sectores de la sociedad cuya colaboración resulta indispensable.

"Por eso a lo largo de todo el proyecto, se prevé que las acciones de los poderes públicos se concierten, en la medida de lo posible, con la sociedad y en su caso se adopten las medidas necesarias para inducir las conductas que sean apropiadas en función del equilibrio ecológico y la protección del ambiente.

"Es también preocupación del proyecto de ley, la información y vigilancia sobre la evolución del equilibrio ecológico y la protección del ambiente en todo el país y en cada una de las localidades. Pero lo primero, se establece que periódicamente se elabore un informe sobre el estado del medio ambiente a nivel nacional; para lo segundo, se prevé un sistema de visitas de inspección, que permitirán detectar oportunamente los desequilibrios ecológicos que deben prevenirse o corregirse sin dilaciones.

"El énfasis que este proyecto pone en los mecanismos preventivos, no excluye el perfeccionamiento de sus mecanismos correctivos, que son también indispensables para tutelar apropiadamente el equilibrio ecológico y la protección al ambiente. De allí que se destinen algunos preceptos a las sanciones administrativas y penales a aplicarse en los casos de contravención de los mandatos contenidos en la ley, tipificándose con precisión los ilícitos que dan lugar a esas sanciones, las que por otra parte se gradúan de acuerdo con la gravedad de la ofensa que las respectivas conductas implican para los intereses de la sociedad.

"El sentido político del proyecto, es pasar de una visión sectorial de las acciones de gobierno hacia fórmulas de coordinación más eficaces; de una alta centralización en las decisiones, a la concurrencia de los tres niveles de gobierno en la solución y prevención de los problemas ecológicos; de una acción estatal fundamental limitativa a la corresponsabilidad de gobierno y sociedad, a la concertación de compromisos en torno a acciones, para canalizar adecuadamente demandas y contribuir a la solución efectiva de los problemas. ..."

54. En el dictamen de la Cámara de Diputados, emitido el ocho de diciembre de mil novecientos ochenta y siete, al respecto se argumentó:

"...

"El capítulo II, Inspección y vigilancia, regula en forma precisa las visitas de inspección necesarias para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en la iniciativa.

"De acuerdo con lo prescrito por el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se establecen que para la realización de tales actos de inspección, deberá contarse con mandamientos escritos de autoridad competente, debidamente fundado y motivado, en el que se precise el lugar o zona que habrá de inspeccionarse, el objeto de la diligencia y alcance de ésta.

"El personal que lleve a cabo la visita deberá identificarse plenamente, levantará acta administrativa ante los testigos designados en el acto y hará constar en forma circunstanciada los hechos y omisiones que se hubiesen presentado durante la diligencia; concluida la inspección, se dará oportunidad a la persona con la que se entendió la diligencia, para manifestar lo que a su derecho convenga.

"En relación a lo anteriormente expuesto, la diputación del Partido Acción Nacional, ha hecho llegar a la comisión una propuesta para la modificación del artículo 165 de la iniciativa, para que el acceso del personal autorizado al lugar o lugares sujetos a inspección sea en los términos de la orden escrita mencionada en el artículo 162.

"Toda vez que la modificación explicita la sujeción del acto de inspección a la orden escrita de autoridad competente, y que ello es plenamente coincidente con lo dispuesto por el artículo 16 constitucional, esta comisión ha estimado que es procedente; por esta razón, se propone su aprobación. ..."

55. En el dictamen de la Cámara de Senadores de dieciocho de diciembre de la anualidad citada, se afirmó lo siguiente:

"...

"El título sexto se denomina ‘Medidas de control y de seguridad y sanciones’. Una de las características esenciales de todo orden jurídico que se precie de serlo es precisamente el de la coercibilidad, es decir, que se tengan los medios para lograr el efectivo cumplimiento de las obligaciones que derivan del mismo. Se establece la facultad de realizar visitas domiciliarias, de inspección y vigilancia con el fin de verificar el cumplimiento de lo dispuesto en esta iniciativa. Para ello se tomarán en cuenta los principios establecidos en el artículo 16 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del artículo 162 de la iniciativa. ..."

56. En ese sentido, es claro que el propósito del legislador respecto de la inspección y vigilancia del cumplimiento de las disposiciones en materia ambiental, efectuada a través de visitas de inspección, fue que se satisficiera en la mayor medida posible su objetivo principal de detectar daños al medio ambiente, por lo que en los actos de vigilancia que al efecto se realicen es factor fundamental que se revise el cumplimiento de las obligaciones ambientales sin la necesidad de establecer una temporalidad para su revisión, de modo que sea posible advertir actos que constituyan infracciones a la legislación ambiental.

57. Máxime que, en materia de verificación del cumplimiento de las disposiciones que regulan el equilibrio ecológico y la protección ambiental, los bienes jurídicos tutelados son el equilibrio ecológico y el derecho fundamental de la población a gozar de un medio ambiente sano, garantizado en el artículo 4o., párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

58. En virtud de todo lo antes expuesto, esta Segunda Sala llega a la conclusión de que no es requisito de validez de las órdenes de inspección para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la precisión del periodo sujeto a revisión, esto es, no es necesario que se establezca el alcance temporal respecto del cual se verificará el cumplimento de las obligaciones en materia ambiental, pues si la visita tiene como finalidad verificar la existencia de posibles daños al ambiente, tales violaciones no están sujetas a temporalidad alguna, por lo que exigir para la legalidad de la orden de inspección la precisión del alcance temporal o el periodo sujeto a revisión implicaría imposibilitar o impedir el ejercicio de las facultades verificadoras de la autoridad en materia ambiental.

59. De ahí que, para cumplir con el requisito relativo a la precisión del alcance y objeto de la orden de inspección en materia ambiental, basta con que se establezcan de manera clara y exhaustiva las obligaciones a cargo del sujeto visitado que serán materia de revisión, así como los aspectos y actividades que efectuará la autoridad durante la inspección, a fin de constreñir a los visitadores a limitar su actuación a lo expresamente señalado en la orden.

60. No es obstáculo para la determinación anterior lo resuelto por esta Segunda Sala en las tesis jurisprudenciales 2a./J. 57/99 y 2a./J. 7/2002, en cuanto requieren para la determinación del objeto de la orden de visita domiciliaria la precisión del alcance temporal o periodo de revisión, pues como ha quedado precisado en párrafos precedentes, al resolver la contradicción de tesis 228/2007, esta Sala sostuvo que dichos criterios resultaban aplicables únicamente a los casos referidos en ellas expresamente, a saber, cuando se trate de órdenes de visita domiciliaria expedidas para verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales que se rijan por periodos determinados o la expedición de comprobantes fiscales debidamente requisitados; y no así en la materia ambiental que es la que nos ocupa en el presente asunto.

61. Es importante precisar que el criterio sostenido por esta Segunda Sala no se refiere a la duración de la visita de inspección, esto es, al plazo en que debe ejecutarse por los visitadores, sino se circunscribe al alcance temporal del periodo que abarcará la revisión, es decir, el periodo respecto del cual se verificará el cumplimento de las obligaciones en materia ambiental.

62. En atención a las relatadas consideraciones, debe prevalecer con carácter de jurisprudencia el siguiente criterio:

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, al analizar si las órdenes de inspección en materia ambiental emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente deben precisar el periodo sujeto a revisión o no, llegaron a posturas opuestas, pues uno consideró que las órdenes de inspección en materia ambiental, emitidas en términos de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, deben contener el periodo en que se va a verificar el cumplimiento de las obligaciones en materia ambiental, a fin de cumplir con el derecho a la seguridad jurídica reconocido por el artículo 16 constitucional; mientras que el otro sostuvo que de dicho ordenamiento legal no se advierte como requisito para emitir la orden de inspección que la autoridad precise el periodo que estará sujeto a revisión.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que no es requisito de validez de las órdenes de visita de inspección para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente la precisión del periodo sujeto a revisión.

Justificación: De conformidad con la legislación aplicable a la materia, tratándose de órdenes de visita emitidas para verificar el cumplimiento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, no es necesario que se establezca el alcance temporal respecto del cual se verificará el cumplimento de las obligaciones en materia ambiental, pues si la visita tiene como finalidad verificar la existencia de posibles daños al ambiente, tales violaciones no están sujetas a temporalidad alguna, por lo que exigir para la legalidad de la orden de inspección relativa la precisión del alcance temporal o el periodo sujeto a revisión implicaría imposibilitar o impedir el ejercicio de las facultades verificadoras de la autoridad en materia ambiental. Máxime que, en materia de verificación del cumplimiento de las disposiciones que regulan el equilibrio ecológico y la protección ambiental, los bienes jurídicos tutelados son el equilibrio ecológico y el derecho fundamental de la población a gozar de un medio ambiente sano, garantizado en el artículo 4o., párrafo cuarto, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. De ahí que para cumplir con el requisito relativo a la precisión del alcance y el objeto de la orden de inspección en materia ambiental, basta con que se establezcan de manera clara y exhaustiva las obligaciones a cargo del sujeto visitado que serán materia de revisión, así como los aspectos y las actividades que efectuará la autoridad durante la inspección, a fin de constreñir a los visitadores a limitar su actuación a lo expresamente señalado en la orden. Es importante precisar que el criterio sostenido por esta Segunda Sala no se refiere a la duración de la visita de inspección, esto es, al plazo en que debe ejecutarse por los visitadores, sino que se circunscribe al alcance temporal del periodo que abarcará la revisión, es decir, el periodo respecto del cual se verificará el cumplimento de las obligaciones en materia ambiental.

63. Por lo expuesto y fundado;

SE RESUELVE:

PRIMERO.—Sí existe la contradicción de tesis entre el criterio sustentado por el Décimo Sexto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito y el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

SEGUNDO.—Debe prevalecer con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos precisados en esta resolución.

TERCERO.—Dese publicidad a la tesis jurisprudencial que se sustenta en la presente resolución, en términos de los artículos 219 y 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P. (ponente) y presidenta Y.E.M..

Nota: Las tesis de jurisprudencia 2a./J. 57/99, 2a./J. 7/2002, 2a./J. 7/2008 y 2a./J. 175/2011 (9a.) citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomos IX, junio de 1999, página 343; XV, febrero de 2002, página 66; XXVII, enero de 2008, página 568; y Décima Época, Libro IV, Tomo 4, enero de 2012, página 3545, con números de registro digital: 193750, 187649, 170418 y 160386, respectivamente.

________________

2. Décima Época. Registro digital: 2000331. Instancia: Pleno. Tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro VI, Tomo 1, marzo de 2012, materia común, tesis P. I/2012 (10a.), página 9.

3. Dicha persona fue autorizada en el escrito inicial de demanda y su personalidad fue reconocida por el Tribunal Colegiado de Circuito del conocimiento mediante auto de fecha dieciocho de junio de dos mil diecinueve, dictado en los autos del juicio de amparo 374/2019, de su índice.

4. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., noviembre de 2008, página 227.

5. Tesis jurisprudencial P./J. 72/2010. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página 7.

6. Tesis aislada P. XLVII/2009, visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 67.

7. Tesis jurisprudencial P./J. 3/2010, de este Tribunal Pleno, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, febrero de 2010, página 6.

8. Tesis jurisprudencial 1a./J. 22/2010, emitida por la Primera Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, marzo de 2010, página 122, de rubro y texto: "CONTRADICCIÓN DE TESIS ENTRE TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO. CONDICIONES PARA SU EXISTENCIA. Si se toma en cuenta que la finalidad última de la contradicción de tesis es resolver los diferendos interpretativos que puedan surgir entre dos o más Tribunales Colegiados de Circuito, en aras de la seguridad jurídica, independientemente de que las cuestiones fácticas sean exactamente iguales, puede afirmarse que para que una contradicción de tesis exista es necesario que se cumplan las siguientes condiciones: 1) que los tribunales contendientes hayan resuelto alguna cuestión litigiosa en la que tuvieron que ejercer el arbitrio judicial a través de un ejercicio interpretativo mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que fuese; 2) que entre los ejercicios interpretativos respectivos se encuentre al menos un razonamiento en el que la diferente interpretación ejercida gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general, y 3) que lo anterior pueda dar lugar a la formulación de una pregunta genuina acerca de si la manera de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a cualquier otra que, como la primera, también sea legalmente posible."

9. Cfr. Contradicción de tesis 238/2015, fallada el siete de enero de dos mil dieciséis por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H. en contra de las consideraciones, M.M.I., L.P., P.D. y presidente A.M..

10. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 77, de texto: "Los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Federal, 197 y 197-A de la Ley de Amparo establecen el procedimiento para dirimir las contradicciones de tesis que sustenten los Tribunales Colegiados de Circuito o las Salas de la Suprema Corte de Justicia de la Nación. El vocablo ‘tesis’ que se emplea en dichos dispositivos debe entenderse en un sentido amplio, o sea, como la expresión de un criterio que se sustenta en relación con un tema determinado por los órganos jurisdiccionales en su quehacer legal de resolver los asuntos que se someten a su consideración, sin que sea necesario que esté expuesta de manera formal, mediante una redacción especial, en la que se distinga un rubro, un texto, los datos de identificación del asunto en donde se sostuvo y, menos aún, que constituya jurisprudencia obligatoria en los términos previstos por los artículos 192 y 193 de la Ley de Amparo, porque ni la Ley Fundamental ni la ordinaria establecen esos requisitos. Por tanto, para denunciar una contradicción de tesis, basta con que se hayan sustentado criterios discrepantes sobre la misma cuestión por S. de la Suprema Corte o Tribunales Colegiados de Circuito, en resoluciones dictadas en asuntos de su competencia."

11. Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Octava Época, Número 83, noviembre de 1994, página 35. El texto de la tesis es el siguiente: "Para la procedencia de una denuncia de contradicción de tesis no es presupuesto el que los criterios contendientes tengan la naturaleza de jurisprudencias, puesto que ni el artículo 107, fracción XIII, de la Constitución Federal ni el artículo 197-A de la Ley de Amparo, lo establecen así."

12. De rubro y texto siguientes: VISITA DOMICILIARIA. LA ORDEN EMITIDA PARA VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LA EXPEDICIÓN DE COMPROBANTES FISCALES, DEBE PRECISAR EL PERIODO SUJETO A REVISIÓN. El análisis relacionado de los artículos 29, 29-A, 43 y 49 del Código Fiscal de la Federación, permite advertir que aun cuando la visita domiciliaria para comprobar el cumplimiento del contribuyente a las obligaciones en materia de expedición de comprobantes fiscales, tiene sus particularidades y debe sujetarse a reglas específicas en su realización, en realidad no constituye más que una modalidad en el ejercicio de las facultades de comprobación que, como potestad del Estado, se otorga a las autoridades fiscales en el ordenamiento mencionado; en estas condiciones, la orden relativa para la práctica de esta clase de visitas, también debe sujetarse a los requisitos que prevé el numeral 38 del citado código, así como a los que el Constituyente estableció en el artículo 16 de la Ley Suprema, de cuyo contenido se desprende que la inviolabilidad del domicilio constituye un derecho subjetivo del gobernado, elevada a garantía individual y sólo se autoriza mediante el cumplimiento de determinadas formalidades y requisitos, entre ellos, que la orden de visita domiciliaria, a similitud de los cateos, como acto de molestia debe constar en mandamiento escrito de autoridad competente, en el que se exprese el nombre del sujeto pasivo visitado, el domicilio en el que debe llevarse a cabo la visita, los fundamentos y motivos de la orden respectiva, su objeto, que es a lo que debe limitarse la diligencia respectiva y que al concluirla se levante acta debidamente circunstanciada en presencia de dos testigos propuestos por el sujeto visitado, o en su ausencia o negativa, por la autoridad que practique dicha diligencia, como en reiteradas ocasiones lo ha considerado la Segunda Sala de este Alto Tribunal. Así, al exigir el artículo 16 de la Constitución Federal, que el objeto, como elemento fundamental de la orden de visita, se encuentre expresamente determinado, implica también la obligación a cargo de la autoridad que la emite, de precisar su alcance temporal, ya sea que se trate de verificar el cumplimiento de obligaciones fiscales que se rigen por periodos determinados o en relación con la expedición de comprobantes fiscales debidamente requisitados, toda vez que tal señalamiento permite que el visitado conozca de manera cierta el periodo en el cual se practicará esa verificación y, además, constriñe a los visitadores a sujetarse a ese espacio temporal que fue previamente determinado por la autoridad ordenadora, dado que acorde con lo que prevé el mismo código tributario federal, la actividad fiscalizadora bien puede recaer en hechos actuales o pasados y, por tanto, se violaría el principio de seguridad jurídica consagrado en el artículo 16 constitucional, si se dejara al arbitrio de los visitadores determinar el periodo sobre el cual debe recaer la verificación del cumplimiento de las obligaciones que en materia de expedición de comprobantes fiscales se establecen a cargo de los contribuyentes, con el consecuente estado de inseguridad jurídica del visitado. Debe agregarse que esta determinación no limita la actuación de la autoridad, pues no le impide señalar, con apego a la ley, como periodo a verificar en una orden de visita, fechas actuales o anteriores."

13. De rubro y texto siguientes: VISITA DOMICILIARIA PARA VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE OBLIGACIONES FISCALES. AL PRECISAR EL PERIODO QUE DEBE SER REVISADO, LA ORDEN RESPECTIVA DEBE ESTABLECER CON CLARIDAD LAS FECHAS DE INICIACIÓN Y DE TERMINACIÓN DEL REFERIDO PERIODO, RESULTANDO VIOLATORIO DE LA GARANTÍA DE SEGURIDAD JURÍDICA ESTABLECIDA EN EL ARTÍCULO 16 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL DEJAR LA DETERMINACIÓN DE LA ÚLTIMA FECHA AL ARBITRIO DEL VISITADOR. De conformidad con la interpretación realizada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 59/97, visible a fojas 333, T.V., diciembre de 1997, Novena Época, contenida en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘ORDEN DE VISITA DOMICILIARIA, SU OBJETO.’, la orden de visita domiciliaria debe contener, entre otros requisitos, el objeto o propósito de que se trate, entendiendo al objeto como cosa, elemento, tema o materia, esto es, lo que produce certidumbre en lo que se revisa; con base en esto último, cuando en una orden de visita se especifica que el periodo que debe investigarse inicia en una fecha cierta y determinada, indicando el día, el mes y el año, y como fecha de terminación del propio periodo sólo se hace referencia a la fecha en que se entregue la orden al visitado, sin especificar el día, el mes y el año, dejándose su determinación al arbitrio del visitador, no se respeta la garantía de seguridad jurídica consignada en el artículo 16 de la Constitución Federal y especificada por el artículo 38 del Código Fiscal de la Federación, puesto que en dicha orden no se precisa uno de los elementos fundamentales del objeto de la visita que se traduce en la obligación a cargo de la autoridad que la emite de precisar su alcance temporal, de acuerdo con el criterio definido por la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis de jurisprudencia 2a./J. 57/99, visible a fojas 343, Tomo IX, junio de 1999, Novena Época, compilada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: ‘VISITA DOMICILIARIA. LA ORDEN EMITIDA PARA VERIFICAR EL CUMPLIMIENTO DE LAS OBLIGACIONES EN RELACIÓN CON LA EXPEDICIÓN DE COMPROBANTES FISCALES, DEBE PRECISAR EL PERIODO SUJETO A REVISIÓN.’, dicha precisión debe hacerse en términos claros por la autoridad ordenadora, tanto para que el visitador conozca el periodo que debe revisar así como para el visitado que conocerá cuál es el periodo que debe revisarse de acuerdo con lo determinado por la ordenadora y no por el visitador."

14. "Artículo 1o. La presente ley es reglamentaria de las disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que se refieren a la preservación y restauración del equilibrio ecológico, así como a la protección al ambiente, en el territorio nacional y las zonas sobre las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tienen por objeto propiciar el desarrollo sustentable y establecer las bases para:

"I. Garantizar el derecho de toda persona a vivir en un medio ambiente sano para su desarrollo, salud y bienestar;

"II. Definir los principios de la política ambiental y los instrumentos para su aplicación;

"III. La preservación, la restauración y el mejoramiento del ambiente;

"IV. La preservación y protección de la biodiversidad, así como el establecimiento y administración de las áreas naturales protegidas;

"V. El aprovechamiento sustentable, la preservación y, en su caso, la restauración del suelo, el agua y los demás recursos naturales, de manera que sean compatibles la obtención de beneficios económicos y las actividades de la sociedad con la preservación de los ecosistemas;

"VI. La prevención y el control de la contaminación del aire, agua y suelo;

"VII. Garantizar la participación corresponsable de las personas, en forma individual o colectiva, en la preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente;

"VIII. El ejercicio de las atribuciones que en materia ambiental corresponde a la Federación, las entidades federativas, los Municipios y las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, bajo el principio de concurrencia previsto en el artículo 73 fracción XXIX - G de la Constitución;

"IX. El establecimiento de los mecanismos de coordinación, inducción y concertación entre autoridades, entre éstas y los sectores social y privado, así como con personas y grupos sociales, en materia ambiental; y,

"X. El establecimiento de medidas de control y de seguridad para garantizar el cumplimiento y la aplicación de esta ley y de las disposiciones que de ella se deriven, así como para la imposición de las sanciones administrativas y penales que correspondan.

"En todo lo no previsto en la presente ley, se aplicarán las disposiciones contenidas en otras leyes relacionadas con las materias que regula este ordenamiento."

Esta sentencia se publicó el viernes 29 de octubre de 2021 a las 10:39 horas en el Semanario Judicial de la Federación.