Ejecutoria num. 93/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-04-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 93/2020. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE MORELOS. 21 DE OCTUBRE DE 2020. MAYORÍA DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS: N.L.P.H., QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO PERO EN CONTRA DE CONSIDERACIONES Y SE RESERVA SU DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE, A.M.R.F., SEÑALÓ QUE ESTÁ CON EL SENTIDO, PERO CON SALVEDAD EN LAS CONSIDERACIONES, J.M.P.R. Y PRESIDENTE J.L.G.A.C., EN CONTRA DEL EMITIDO POR EL MINISTRO A.G.O.M.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al día veintiuno de octubre de dos mil veinte.

V I S T O S; y,

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, poder demandado y acto impugnado. Por escrito presentado el veinticuatro de junio de dos mil veinte, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.S.S., en su carácter de Consejero Jurídico y Representante legal del Poder Ejecutivo del Estado de M., promovió controversia constitucional en la que solicitó la invalidez del acto emitido por la siguiente autoridad:

Entidad, poder u órgano demandado:

• Cabildo en funciones y Comité Municipal de Contingencia SARS-CoV-2, del Municipio de Cuernavaca, M..

Acto cuya invalidez se demanda:

1) Acuerdo tomado por el Cabildo y el Comité Municipal de Contingencia COVID-19 del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Cuernavaca, por el que se autoriza la reapertura socioeconómica en el Municipio, de veintiuno de junio de dos mil veinte.

2) Por extensión de los efectos del acto impugnado, reclamada el mensaje a la población de Cuernavaca, M., emitido por el P.M., a través del Comité Municipal de Contingencia COVID-19, en la misma fecha.

SEGUNDO. Antecedentes. En la demanda se señalaron los siguientes antecedentes:

Derivado de la pandemia mundial ocasionada por el virus SARS-CoV-2 (COVID 19), la Secretaría de Salud del Poder Ejecutivo Federal emitió lineamientos y recomendaciones para la Jornada Nacional de Sana Distancia, entre las cuales se encontraba suspender las actividades no esenciales que involucraran la congregación de personas y sustituirlas por actividades que protegieran la salud pública.

En atención a lo anterior, el Gobernador del Estado de M., el veinticuatro de marzo de dos mil veinte, emitió el "Acuerdo por el que se emiten las medidas generales necesarias para la presentación de servicios dentro de la Administración Pública Estatal, a fin de mitigar los efectos en el Estado de M. ante la pandemia por enfermedad por coronavirus 2019 o COVID-19", a fin de atender las medidas de salubridad emitidas por las autoridades federales. Acto seguido, el mismo órgano ejecutivo local publicó entre el veintisiete de marzo de dos mil veinte publicó el Acuerdo mediante el cual se establecen medidas preventivas en el Estado de M., a fin de mitigar y controlar los riesgos que implica la pandemia por SARS-CoV-2, mismo que fue reformado el seis y veinticuatro de abril de la presente anualidad.

Dicho acuerdo tuvo por objeto implementar un sistema para la prevención, contención y mitigación de los riesgos para la salud y su cumplimiento resultó obligatorio para los integrantes del Sistema Estatal de Salud, para las autoridades civiles, los particulares, S., dependencias, Entidades Federativas y Municipios en M..

Asimismo, el veintiocho de abril de dos mil veinte, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad federativa, el "Acuerdo por el que se emiten medidas extraordinarias para la continuidad de la prestación de servicios esenciales dentro de la Administración Pública Estatal, a fin de mitigar la dispersión y transmisión del virus COVID 19", mediante el cual se mantuvo la suspensión temporal de labores y plazos para procedimientos administrativos en la Administración Pública Estatal, estando sujeto a lo que determinara la autoridad sanitaria federal o estatal.

Posteriormente, el S. de Salud Federal, emitió el "Acuerdo por el que se establece una estrategia para la reapertura de las actividades sociales, educativas y económicas, así como un sistema de semáforo por regiones para evaluar semanalmente el riesgo epidemiológico relacionado con la reapertura de actividades en cada entidad federativa, así como se establecen acciones extraordinarias", publicado el catorce de mayo de dos mil veinte.

Por su parte, el veintisiete de mayo de dos mil veinte, la Secretaría de Salud del Estado de M., en atención al acto emitido por la autoridad federal, publicó el "Acuerdo por el que se establece la implementación de una estrategia para la reapertura de las actividades sociales, educativas y económicas en el Estado de M.".

Asimismo, el veintinueve de mayo de dos mil veinte, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el "Acuerdo por el que se establecen los lineamientos técnicos específicos para la reapertura de las actividades económicas", emitido por diversas dependencias del Ejecutivo Federal, para establecer medidas específicas en las que actividades económicas que se deben implementar en el marco de la estrategia para la Nueva Normalidad.

En el contexto anterior, el Gobierno Estatal publicó el doce de junio de dos mil veinte, el "Acuerdo por el que se establecen los lineamientos técnicos específicos para la reapertura de las actividades económicas, laborales, sociales, educativas, culturales, de transporte y públicas en el Estado de M.". El contenido del referido Acuerdo es el siguiente:

"ARTÍCULO PRIMERO. El presente Acuerdo tiene por objeto establecer las acciones generales de aplicación y coordinación entre las áreas que integran el Poder Ejecutivo del Gobierno Estatal, mediante un sistema de semáforo determinado con base en lo que disponga la Secretaría de Salud del Gobierno Federal, basado en la situación epidemiológica y de casos confirmados en el Estado y conforme al cual se pondrá en marcha la Nueva Normalidad, de manera paulatina y progresiva, por cuanto hace a las actividades económicas, laborales, sociales, educativas, culturales, de transporte y públicas en el estado de M..

ARTÍCULO SEGUNDO. Derivado de la evolución de la pandemia generada por el virus SARSCoV2 y de acuerdo a la situación epidemiológica y de casos confirmados en el estado de M., a partir del 15 de junio de 2020, se observará estrictamente la semaforización de aplicación local que marque el Gobierno Federal, la cual se dará a conocer conforme a lo que se especifica en el artículo cuarto de este Acuerdo.

ARTÍCULO TERCERO. El Semáforo es un sistema categorizado de colores: rojo para alerta máxima, naranja para alerta alta, amarillo para alerta baja y verde para alerta cotidiana, que se determina conforme lo determina el Gobierno Federal, con base en indicadores, principalmente por ocupación hospitalaria de la Red IRAG, Infección Respiratoria Aguda Grave, tendencia de ocupación hospitalaria, tendencia de síndrome COVID-19 (últimos 14 días) y, % (porcentaje) de positividad COVID, y conforme al cual se pondrá en marcha la Nueva Normalidad de manera paulatina y progresiva de las actividades económicas, laborales, sociales, educativas, culturales, de transporte y públicas en el estado de M..

ARTÍCULO CUARTO. El color del Semáforo que notifique la Secretaría de Salud Federal al Estado, el cual entrará en vigor el lunes inmediato posterior a dicha notificación, se dará a conocer públicamente vía comunicado de prensa por la Secretaría de Salud del Estado, en conjunto con la actualización del coronavirus COVID-19 en el Estado de M., al día siguiente en que lo notifique el Gobierno Federal.

ARTÍCULO QUINTO. A partir del 15 de junio de 2020, las actividades económicas, laborales, sociales, educativas, culturales, de transporte y públicas en el Estado de M., se realizarán de acuerdo al nivel de alerta y semaforización siguiente’: (se transcribe)’.

ARTÍCULO SEXTO. Además de los Lineamientos Técnicos Específicos para la reapertura de las Actividades publicados en el Diario Oficial de la Federación el 29 de mayo de 2020 y otras medidas y lineamientos sanitarios establecidos por las autoridades federales, en el estado de M. los centros de trabajo sin importar su actividad o el nivel de alerta del Municipio en el que se encuentren, deberán implementar los Lineamientos Estatales Generales de Seguridad Sanitaria en el Entorno Laboral, así como acciones de supervisión de cumplimiento de los mismos, como lo son las siguientes estrategias de control, las cuales son indispensables y fundamentales para contener la diseminación del COVID-19:

A. Promoción de la Salud.- Implica la orientación, capacitación y organización de las personas trabajadoras para prevenir y controlar la propagación del coronavirus causante de COVID-19 en sus hogares y de manera muy importante en eventos sociales y durante los trayectos en el transporte público, privado que provea la empresa, incluyendo las siguientes:

• Información general sobre el SARS-CoV-2, los mecanismos de contagio y síntomas que ocasiona y las mejores maneras de prevenir la infección.

• Lavarse las manos con agua y jabón frecuentemente o bien, usar soluciones a base de alcohol gel al 70%.

• La práctica de la etiqueta respiratoria: cubrirse la nariz y boca al toser o estornudar, con un pañuelo desechable o el ángulo interno del brazo.

• No escupir. Si es necesario hacerlo, utilizar un pañuelo desechable, meterlo en una bolsa de plástico, anudarla y tirarla a la basura; después lavarse las manos.

• No tocarse la cara con las manos sucias, sobre todo nariz, boca y ojos.

• Limpiar y desinfectar superficies y objetos de uso común en oficinas, sitios cerrados, transporte, centros de reunión, entre otros.

• Mantener una sana distancia de al menos a 1.5 metros durante los contactos.

• Medidas de Protección en Salud (Seguridad e Higiene en el Trabajo).

B.1.- Sana Distancia.- La sana distancia comprende dos vertientes:

1) Ante la presencia de síntomas de enfermedad respiratoria se aplicará el:

¡Quédate en casa!, y

2) La modificación de hábitos para favorecer una distancia mínima de 1.5 metros entre las personas que no usan equipo de protección personal (EPP) y la disminución de la frecuencia y el encuentro cara a cara entre las personas trabajadoras, incluyendo la adecuación de los espacios y áreas de trabajo para reducir la densidad humana en ambientes intramuros y extramuros durante los niveles máximo, alto y medio, para lo cual se deberán establecer las siguientes estrategias (mínimas pero no limitativas):

a) Evitar el hacinamiento en espacios y garantizar la disponibilidad permanente de agua potable, jabón, papel higiénico, gel con base de alcohol y toallas desechables para el secado de manos.

b) Establecer horarios alternados de comidas, baños y actividades cotidianas para reducir el contacto entre personas.

c) Incrementar el número de vehículos destinados al transporte de personal, con el fin de reducir el hacinamiento y la posibilidad de contagios, manteniendo una sana distancia y la ventilación natural del transporte.

B.2. Control de ingreso-egreso. Instrumentación de un control de ingreso-egreso de las personas trabajadoras, clientes y proveedores que permita lo siguiente:

1. Establecer un filtro de acuerdo con lo establecido en el "Lineamiento general para la mitigación y prevención de COVID-19 en espacios públicos cerrados" para la identificación de personas con infección respiratoria aguda.

2. Para las personas que se detectaron con signos de enfermedades respiratorias y/o temperatura corporal mayor a 37.5 °C, designar un área de estancia y aislamiento, dotarlas de un cubrebocas y remitirlas al domicilio particular y/o servicios médicos.

3. Proporcionar solución gel base alcohol al 70% para el lavado de manos y verificar el uso apropiado de cubrebocas.

4. En caso de ser posible, colocar tapetes desinfectantes con concentraciones de hipoclorito de sodio de al menos 0.5%, asegurando que los mismos se encuentren limpios y con líquido desinfectante.

5. Establecer entradas y salidas exclusivas, en caso de que se cuente con un solo acceso, este se deberá de dividir por barreras físicas a fin de contar con espacios específicos para el ingreso y salida del personal.

B.3. Medidas de prevención de contagios. Son acciones que se realizan para prevenir un posible contagio, es decir, las acciones que lleva a cabo el centro de trabajo para evitar la entrada del virus en sus instalaciones. Entre estas quedan comprendidas cuestiones de higiene, limpieza y sana distancia.

1. Proveer dispensadores con soluciones a base de alcohol gel al 70% a libre disposición del personal en distintos puntos del centro de trabajo.

2. Proveer productos sanitarios y de equipo de protección personal a las y las personas trabajadores, incluyendo cubrebocas, lentes protectores o caretas.

3. Contar con depósitos suficientes de productos desechables y de uso personal, procurando la limpieza continua de los mismos.

4. Garantizar que los sanitarios cuenten con lavamanos y con condiciones adecuadas para la limpieza del personal como es agua, jabón y toallas de papel desechable.

5. Establecer un programa de limpieza y mantenimiento permanente del centro de trabajo y los lugares de labor, incluidos los destinados a los servicios de alimentos, de descanso y, en su caso de pernocta, utilizando los productos de limpieza adecuados para prevenir la propagación del virus.

6. Promover que las personas trabajadoras no compartan herramientas de trabajo u objetos personales.

7. En caso de ser posible, favorecer la ventilación natural en espacios comunes o de mayor concentración de personal, además de aquellas áreas de trabajo con gran afluencia de personal.

8. Revisar el funcionamiento de sistemas de extracción, en caso de contar con los mismos, además de dar mantenimiento y cambios de filtro para su correcto funcionamiento.

9. Señalizar en áreas comunes como baños, vestidores, casilleros, cafeterías, comedores y salas de juntas con marcas en el piso, paredes o mobiliario recordando la distancia mínima de 1.5 metros entre personas.

10. Establecer una política de control de visitas, proveedores y contratistas, con el fin de prevenir el riesgo de contagio originado en personas ajenas al centro de trabajo.

11. Implementar una política para el uso de las escaleras manteniendo la sana distancia, evitando tocar superficies como barandales para el tránsito dentro del centro laboral. En caso de que por temas de salud o distancia exista la necesidad de hacer uso del elevador si lo hubiere, deberá vigilarse el que no existan más de dos personas por metro cuadrado al interior de éste o el uso obligatorio de cubrebocas; y la espera para abordar deberá realizarse en forma de fila (1.5 metros de distancia entre personas) e higiene de manos inmediatamente después de tocar los botones del elevador (lavado de manos o higiene con solución con base de alcohol al 70%).

B.4. Uso de equipo de protección personal (EPP). Se refiere al equipo de protección personal para minimizar el riesgo de infección en las personas trabajadoras en el desempeño de sus actividades. Con el fin de evitar el riesgo de contagio de COVID-19 las personas empleadoras deberán distribuir entre la población trabajadora con funciones de atención al público al menos el siguiente equipo:

1. Cubre bocas, de preferencia que sea lavable a fin de ser empáticos con el medio ambiente (capacitar sobre su limpieza y reemplazo), y

2. Protector facial o googles o lentes de seguridad con protección lateral, superior e inferior de ojos. En los puestos de trabajo donde haya exposición a agentes químicos contaminantes, deberá utilizarse el EPP convencional que señalen las Normas Oficiales Mexicana vigentes y aplicables en la materia.

En los tiempos que el personal no tenga la exposición se deberá utilizar cubre bocas y lentes de seguridad o protector facial. Se puede omitir el uso de protector facial y lentes de seguridad si existen barreras físicas entre personas trabajando.

Es importante mencionar que el estado de M. se mantiene con estricto apego a las recomendaciones e instrucciones federales por lo que el presente Acuerdo se encuentra conforme al Lineamiento Técnico de Seguridad Sanitaria en el Entorno Laboral, que puede consultarse en la siguiente página electrónica del Gobierno Federal: https://www.gob.mx/cms/uploads/attachment/file/5525 50/Lineamientos_de_Seguridad_Sanitaria_F.pdf

El cumplimiento de ambos instrumentos es prioritario que se respete por cada centro de trabajo para un retorno seguro a la nueva normalidad, lo cual será la base para la elaboración de protocolos sanitarios específicos que deberá elaborar el sector social y privado, atendiendo específicamente a la naturaleza de sus actividades o funciones propias.

Tratándose del sector público, los protocolos de las S., Dependencias y Organismos Auxiliares que conforman la Administración Pública, forman parte del presente Acuerdo mediante el ANEXO ÚNICO que se incorpora al final del mismo. Por lo que respecta a la ciudadanía en general, deberán continuar con lo establecido en el apartado "A. Promoción de la Salud; B.1. Sana Distancia y B.4.

Uso de equipo de protección personal (EPP)", antes mencionados.

Respecto al sector de balnearios, además de lo antes mencionado, deberán contar con los Protocolos específicos que les corresponda, observando estrictamente el Lineamiento Nacional para la reapertura del Sector Turístico, emitido por el Gobierno Federal, a través de las S. de Turismo y Salud, y la demás normativa aplicable.

ARTÍCULO SÉPTIMO. Las presentes disposiciones de carácter estatal son distintas a aquellas que otras autoridades competentes determinen, relacionadas con diversas autoridades sanitarias, así como aquellas medidas o condiciones ya establecidas en la normativa aplicable, las cuales son susceptibles de que se pueda generar la sanción que corresponda en caso de que se identifique su incumplimiento al momento de su verificación, por parte de la autoridad que corresponda.

ARTÍCULO OCTAVO. Las personas titulares de las S., Dependencias y Organismos Auxiliares de la Administración Pública del Estado de M., coadyuvarán en el ámbito de sus atribuciones y competencia, señaladas en su normativa correspondiente, con la difusión, seguimiento, observancia y aplicación del presente Acuerdo.

ARTÍCULO NOVENO. Se invita a los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de M., a los Ayuntamientos, Órganos Públicos Autónomos, así como al sector social para que en el ámbito de atribuciones y competencias, coadyuven en la difusión, seguimiento, observancia y cumplimiento del presente Acuerdo, e incluso a que se sumen a su instrumentación.

ARTÍCULO DÉCIMO. Corresponderá a las S. y Dependencias que refrendan el presente Acuerdo, en el ámbito de sus respectivas atribuciones y competencias, la interpretación de este, así como la resolución de los casos no previstos en el mismo."

Sostiene que, aunado a lo relatado, la Secretaría de Salud Federal, dio a conocer las siguientes cifras respecto a la pandemia en el Estado de M.:

Ver cifras

Las cifras anteriores los ubicó en semáforo rojo del SARS-CoV2.

Por último, el actor señala que el veintiuno de junio de dos mil veinte, el P.M. de Cuernavaca, dio a conocer la decisión del Cabildo y el Comité Municipal de Contingencia COVID-19, de llevar a cabo el reinicio de actividades económicas comerciales y de servicios, de la siguiente manera:

• Lunes veintidós de junio, reapertura de mercados y comercio al por menor, con venta de mostrador;

• Martes veintitrés de junio, reapertura de talles y oficios sin contacto con los usuarios;

• Miércoles veinticuatro de junio, reapertura de cines, teatros, distribuidores de automóviles, restaurantes y demás giros relacionados con la venta de alimentos, hoteles, casinos y centros comerciales;

• Jueves veinticinco de junio, retoman actividades oficinas administrativas, servicios profesionales, agencias de viajes y estacionamientos y;

• Viernes veintiséis de junio, reactivación en la industria manufacturera, tiendas de ropa y club de golf.

TERCERO. Conceptos de invalidez. Afirma el Poder Ejecutivo actor que el acuerdo tomado por el Cabildo del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Cuernavaca, M., de veintiuno de junio de dos mil veinte, por el que se autoriza la reapertura socioeconómica en el referido municipio, a partir del veintidós de junio de dos mil veinte, y por extensión y materialización de los efectos, el mensaje a la población de Cuernavaca de veintiuno de junio de la presente anualidad, a través del cual se informa dicha reapertura de actividades, así como las consecuencias que derivan del mismo, invaden atribuciones y facultades de la autoridad en materia de salubridad general y se inobservan los acuerdos de carácter general y obligatorio emitidos por el Consejo de Salubridad General, así como también violenta los artículos 1, 4, 16, 40 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; los diversos 1, 4, 13, 15, 17, 27, 134, fracción II, 135 y 140, de la Ley General de Salud; y lo dispuesto por los numerales 1, 3, apartado A, fracción XII, 4, 5, 19 y 24, apartado A, fracción V, y 26, fracción IV, de la Ley de Salud del Estado de M..

El actor sostiene que las demandadas, carecen de facultades expresas en materia de salubridad general, pues conforme al artículo 4°, fracciones I, II y IV, de la Ley de Salud del Estado de M. son autoridades sanitarias: el Gobernador del Estado, el S. de Salud del Estado y los Ayuntamientos, en el ámbito de sus respectivas competencias, lo anterior conforme a la distribución de competencias establecidas en el artículo 24, apartado A, de la Ley de Salud del Estado de M..

En términos de la mencionada ley, la distribución de competencias entre la Federación y las Entidades Federativas, permite que los gobiernos locales les correspondan organizar, operar, supervisar y evaluar la prestación de servicios de salubridad general.

Aduce que, respecto a los Municipios, el artículo 26 de la citada ley señala que únicamente podrán "formular y desarrollar programas municipales de salud en el marco de los Sistemas Nacional y Estatal de Salud"; "vigilar y hacer cumplir en la esfera de su competencia los ordenamientos legales correspondientes", así como "ejercer las actividades de control y fomento sanitario".

De igual forma, refiere que, en base al artículo 14 de la Ley de Salud del Estado y el artículo 28, fracciones I, II y III, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado Libre y Soberano de M., la Secretaría de Salud de la referida entidad federativa tiene a su cargo la coordinación del Sistema Estatal de Salud y, por tanto, cuenta con la facultad de conducir la política y programas estatales en materia de salud, en términos de las leyes aplicables y atendiendo a los planes, programas y directrices de los Sistemas Nacional y Estatal de Salud, de conformidad con lo dispuesto en la normativa federal y estatal aplicable, así como ejercer las facultades de autoridad sanitaria que le competan al Gobernador del Estado.

También, aduce que, en términos del artículo 126, fracción II, de la misma Ley de Salud del Estado, es el Ejecutivo Estatal quien tiene las facultades de establecer acciones y operar el Sistema Estatal de Vigilancia Epidemiológica, así como apoyar al Sistema Nacional. Es así como, conforme al artículo 127 de la referida ley, resulta concurrente para todas las autoridades sanitarias en la entidad federativa, incluyendo los Municipios, elaborar programas temporales o permanentes para el control y erradicación de aquellas enfermedades o infecciones transmisibles que constituyan un problema general para la salud de la población.

Sostiene que, la expedición del Acuerdo por el que se establecen los lineamientos para la reapertura de las actividades económicas, laborales, sociales, educativas, culturales y de transporte en el Estado de M., mediante un sistema de semáforo determinado con base a lo que disponga la Secretaría de Salud del Gobierno Federal, observó estrictamente la aplicación marcada por el Gobierno Federal, de manera que el actuar del Ayuntamiento del Municipio de Cuernavaca, M., y el Comité SARS-CoV-2, viola flagrantemente no sólo el referido Acuerdo local, sino la distribución de competencias contenidas en la legislación general y local en materia de salud en los términos expuestos.

Para evidenciar lo anterior, el Poder Ejecutivo actor menciona que el artículo noveno de dicho Acuerdo menciona textualmente lo siguiente: "Se invita a los Poderes Legislativo y Judicial del Estado de M., a los Ayuntamientos, Órganos Públicos Autónomos, así como al sector social para que en el ámbito de sus atribuciones y competencias, coadyuven en la difusión, seguimiento, observancia y cumplimiento del presente Acuerdo."

En esa tesitura, el Acuerdo referido se emitió en cumplimiento de diversos instrumentos del Gobierno Federal, a través de sus dependencias, respecto al periodo de contingencia por el SARS-CoV-2 (COVID 19).

Señala que, de manera unilateral y en contravención a disposiciones constitucionales y legales, así como al sistema de semáforo para coordinar a la población a la llamada Nueva Normalidad, el acto que se impugna autoriza la reapertura, de prácticamente todas las actividades económicas y sociales, según escalonadas, colocando en alto riesgo a la población no sólo del Municipio, sino del Estado de M. e incluso de las demás entidades federativas colindantes con el Estado.

Agrega que la Constitución Federal otorga a la Secretaría de Salud y al Consejo de Salubridad General el carácter de autoridad sanitaria y la facultad de emitir las medidas preventivas indispensables en casos de epidemias graves o de peligro. En ese sentido, el Consejo de Salubridad General, en términos del artículo 9, fracción XVII de su Reglamento Interior, determinó declarar como emergencia sanitara por causa de fuerza mayor a la epidemia por el SARS-CoV-2.

Destaca que la invasión de competencias trae consigo consecuencias para la población en general, porque desatienden a lo señalado por los artículos 1° y 16 de la Constitución Federal, al desplegar actos y toma de decisiones para las cuales carecen de facultades, colocando a la población de la entidad federativa en cuestión en una situación de alto riesgo frente a la epidemia.

Asimismo, señala que el sistema general de distribución de competencias adoptado por la Constitución Federal en el artículo 16, contiene que las facultades de las autoridades en el Estado Mexicano han de ser expresas y solo pueden hacer aquello para lo cual se les autoriza en ley, de ahí que ninguna de las autoridades Municipales pueden hacerse cargo de lo que no les ha sido conferido en ley.

Sostiene que el Gobierno del Estado de M. emitió un acuerdo el doce de junio de dos mil veinte, mediante el cual se observaría estrictamente la semaforización de aplicación local que marque el Gobierno Federal, el cual a la fecha de presentación de la controversia constitucional se encontraba en rojo.

En los artículos del referido acuerdo se explica el sistema categorizado de colores del semáforo: rojo (alerta máxima), naranja (alerta alta), amarillo (alerta baja) y verde (alerta cotidiana). Asimismo, de manera específica señala que conforme a los indicadores del Gobierno Federal, se pondrá en marcha la nueva normalidad de manera paulatina y progresiva en las actividades en el Estado de M..

Aduce que, no obstante lo anterior, el P.M. de Cuernavaca, M., y el Comité Municipal de Contingencia COVID-19, acordó el levantamiento de las medidas de restricción y confinamiento que correspondieron a la semaforización adoptada por la entidad federativa en comento, autorizando de manera ilegal, irresponsable, infundada e inmotivada, el reinicio de actividades económicas, comerciales y de servicios en el Municipio, inobservando que en ese momento la Secretaría de Salud Federal determinó que M. se encontraba en semáforo rojo, lo que impedía la reapertura de actividades no esenciales.

Lo anterior, pone en evidencia la invasión de competencias y atribuciones en materia de salubridad general, las cuales se encuentran reservadas a la Federación y al Estado de M..

En ese sentido, aclara que los Municipios se encuentran obligados a sujetarse a las Normas Oficiales Mexicanas de Prevención, Control y Vigilancia Epidemiológica, por lo cual no se encuentran válidamente autorizados para decidir en materia de salubridad general, específicamente por cuanto hace a la enfermedad SARS-CoV2.

Señala también que de forma continua y oportuna, se ha hecho del conocimiento al P.M. de Cuernavaca, las acciones necesarias para mitigar la contingencia sanitaria, ello a través de los siguientes oficios:

• Oficio SS/125-AE/2020 de veinticuatro de febrero de dos mil veinte, suscrito por el S. de Salud del Estado de M., dirigido al P.M. de Cuernavaca, mediante el cual se compartió el documento denominado "Mensajero de la Salud, Nuevo coronavirus 2019", a efecto de ser difundido a la población del Municipio.

• Oficio SS/308/2020 de siete de mayo de dos mil veinte, suscrito por el S. de Salud y de Gobierno del Estado, dirigido al P.M. de Cuernavaca, mediante el cual se le exhorta a que coadyuve a mitigar la transmisión del virus del SARS-CoV-2.

• Oficio SS/415-7/2020 de dieciocho de junio de dos mil veinte, suscrito por el S. de Salud y del Gobierno de la entidad federativa, dirigido al P.M. de Cuernavaca, mediante el cual se le informó que a partir del quince de julio de la presente anualidad, se observaría estrictamente la semaforización de aplicación local que señale el Gobierno Federal.

Con lo anterior, afirma el actor, no fue desconocido para el P.M., que en el Estado de M., al momento de la presentación de esta controversia constitucional, se encontraba en semáforo rojo y evadió lo ordenado por las autoridades federales y estatales en materia de salud, ordenando de manera deliberada y sin justificación el reinicio de actividades económicas, comerciales y de servicios en el Municipio, poniendo en riesgo a sus habitantes del contagio del SARS-CoV-2.

CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. Los artículos 1, 4, 16, 40 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Trámite de la controversia. En proveído de veintiséis de junio de dos mil veinte, el Ministro P. de este Alto Tribunal acordó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 93/2020, y ordenó se turnara al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento.

Por auto de treinta de junio de dos mil veinte, el Ministro Instructor, admitió a trámite la demanda únicamente por lo que hace al acuerdo de Cabildo del Municipio de Cuernavaca, M., de veintiuno de junio de dos mil veinte, por el que se autoriza la reapertura socioeconómica en el referido municipio, y desechó de plano la parte de la demanda en que impugna el mensaje a la población de Cuernavaca de veintiuno de junio de dos mil veinte, emitido por el P.M.. Asimismo, tuvo como demandado al Municipio de Cuernavaca, M., y no al Comité Municipal de Contingencia COVID-19.

En el mismo proveído, ordenó emplazar al Municipio para que, por conducto de su representante, diera contestación a la demanda.

Asimismo, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal para que manifestaran lo que a su derecho correspondiese.

Finalmente, en cuanto a la solicitud de suspensión formulada por el promovente, ordenó formar el cuaderno incidental respectivo, en donde concedió la medida cautelar solicitada por el Poder Ejecutivo de M..

SEXTO. Contestación de la demanda del Poder Ejecutivo del Estado de M.. Por escrito recibido el trece de agosto de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Municipio de Cuernavaca, M., presentó la contestación de la demanda en donde manifestó lo siguiente:

I. En relación a los actos cuya invalidez se reclama, el Municipio demandado resalta que no existe el acto señalado en la demanda de fecha veintiuno de junio de dos mli veinte, mediante el cual se ordena la reapertura socioeconómica en Cuernavaca, M.. Sino que, atendiendo al fondo del asunto, el veinticinco de junio de dos mil veinte, el Ayuntamiento de Cuernavaca emitió el acuerdo por el cual se establecen las "DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL Y PARTICULAR PARA LA MITIGACIÓN Y PREVENCIÓN DE CONTAGIO POR LA ENFERMEDAD COVID-19, EN TODA ACTIVIDAD REGULADA POR EL AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA, MORELOS, ANTE LA NUEVA NORMALIDAD."

II. Por cuanto hace a los preceptos constitucionales señalados como violados por el actor, niega que se hayan transgredido los diversos preceptos constitucionales y legales que señala el actor, ya que no se puede violentar una norma jurídica constitucional que le dé atribuciones al Gobierno Federal y Estatal para regular una pandemia a través de organismos de salud pública, y que no está regulada por la Constitución Federal, pues en el artículo 73, fracción XVI, 2ª, menciona el caso de "epidemias" y no de pandemias, como en su argumentación lo establece la actora.

Por lo cual, es que no puede violentarse una atribución constitucional que no está concedida a los Poderes Ejecutivos de las entidades federativas ni a la Federación.

Asimismo, afirma que el Gobierno Federal ni Estatal, ante la gravedad de la situación mexicana frente a la pandemia del SARS-CoV2, han brindado apoyo al sector comercial del Municipio de Cuernavaca. Por tanto, el tomar medidas para el Municipio, no violenta facultades que no existen para la Federación ni para el Estado de M..

III. Por cuanto hace al concepto de invalidez, afirma que es falso que el Cabildo del Ayuntamiento de Cuernavaca, M., vulnere el Pacto Federal e invada competencias exclusivas del Gobierno del Estado de M., siendo también falso que se haya dictado alguna medida en materia de salubridad general.

En ese sentido, afirma que la Ley de Salud del Estado, reconoce a los Ayuntamientos como autoridades sanitarias, lo cual las faculta para dictar medidas sanitarias dentro de su territorio, observando las disposiciones dictadas por la Secretaría de Salud Federal y del Estado de M.. De lo anterior, queda claro que dentro del territorio municipal, sus autoridades pueden dictar disposiciones administrativas para la mitigación y prevención de contagios de la enfermedad SARS-CoV2, así como la realización de un programa para la reanudación de actividades socioeconómicas, sin que ello implique la invasión de competencias pues dichos actos jurídicos solo producen efectos dentro de su jurisdicción territorial.

Sostiene que, el artículo 24 de la Ley de Salud del Estado de M., no otorga la facultad exclusiva del Poder Ejecutivo Local para llevar a cabo acciones sobre la salud en pandemias o epidemias, y obliga al actor a apoyar a los Ayuntamientos en materia de salubridad local. En esa tesitura, la misma ley local otorga atribuciones a los Ayuntamientos para desarrollar programas de salud dentro de su demarcación territorial y ejercer las acciones que se establecen en la misma ley, por lo cual, siendo el caso en que la citada norma no limita o distingue, el Poder Ejecutivo Local no puede limitar al Municipio demandado para dejar de realizar las acciones en materia de salud, ya que no es una facultad exclusiva del actor.

Afirma que, si bien el artículo 14 de la Ley de Salud Local establece la obligación de la Secretaría de Salud de M., de conducir la política estatal en materia de salud, lo cierto es que en el Estado de M. no existen programas desarrollados por el actor, ni convenios de colaboración entre los Municipios para combatir y tomar acciones conjuntas.

De la misma forma, insiste en que el Ayuntamiento de Cuernavaca cuenta con facultades para dictar y ordenar acciones en materia de salud general en el ámbito de su competencia, como lo es la clausura temporal de locales, así como para dictar medidas sanitarias como el aislamiento de personas, suspensión de trabajo, por tanto, es evidente que también cuenta con la facultad de levantar o modificar dichas medidas sanitarias, sin que ello implique invasión en la esfera de atribuciones y facultades del Poder Ejecutivo del Estado de M., como falsamente se pretende valer en la demanda.

Aduce que, no obstante lo anterior, los artículos 376 y 377 de la Ley de Salud del Estado de M., prevé que los Ayuntamientos pueden ordenar la suspensión de trabajos o servicios o la prohibición de actos, las cuales pueden ser total o parcial, misma que será por el tiempo necesario, lo que evidencia que el demandado cuenta con todas las facultades para dictar medidas sanitarias en relación a la suspensión de trabajos o servicios dentro del territorio municipal.

Lo anterior se evidencia en diversos acuerdos del Cabildo en funciones, mediante los cuales se establecieron el plan de contingencia municipal, las medidas sanitarias y disposiciones administrativas de carácter general para la mitigación y prevención de contagio por la enfermedad SARS-CoV2.

Por lo anterior, es que considera el Municipio demandado que el acuerdo de Cabildo SO/AC-292/25-VI-2020, aprobado el veinticinco de junio de dos mil veinte, no invade competencias del Poder Ejecutivo del Estado de M..

Por último, menciona que mediante los oficios dirigidos al P.M. de Cuernavaca, M., señalados en la demanda, se evidencia que el hoy actor tiene conocimiento y reconoce el carácter de autoridad sanitaria del Cabildo, así como su facultad para dictar e incluso levantar medidas sanitarias necesarias.

SÉPTIMO. Acuerdo de recepción de la contestación de demanda. En proveído de diecisiete de agosto de dos mil veinte, el Ministro Instructor acordó la contestación a la demanda por parte del Municipio de Cuernavaca, M.; instruyó dar vista al Poder Ejecutivo de M., a la Fiscalía General de la República y a la Consejería Jurídica del Gobierno Federal.

OCTAVO. Audiencia. Agotado el trámite respectivo, el siete de septiembre de dos mil veinte a las diez horas, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de las constancias de autos, se tuvieron por exhibidas las pruebas ofrecidas por las partes y se hizo constar que no se formularon alegatos, poniéndose el expediente en estado de resolución.

NOVENO. Avocamiento. La Primera Sala se AVOCÓ al conocimiento del asunto mediante auto de veinticinco de septiembre de dos mil veinte, dictado por el P. de la Sala, quien ordenó el registro del ingreso del asunto y determinó enviar nuevamente los autos a la Ponencia del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece; en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo actor y el Municipio de Cuernavaca, M., sin que sea necesaria la intervención del Tribunal en Pleno.

SEGUNDO. Precisión de los actos impugnados. Con fundamento en el artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(1) esta Primera Sala procede a fijar el acto objeto de la controversia y la apreciación de las pruebas para tenerlo o no por demostrado.

Del estudio integral de la demanda, y de los anexos que integran su expediente, se desprende que si bien el Poder Ejecutivo del Estado de M. presentó la demanda el veinticuatro de junio de dos mil veinte, refiriendo como acto impugnado al "Acuerdo tomado por el Cabildo del Ayuntamiento del Municipio de Cuernavaca de veintiuno de junio de dos mil veinte, por el que se autoriza la reapertura socioeconómica en el Municipio, a partir del veintidós de junio de dos mil veinte", lo cierto es que el acto demostrado como existente por el Municipio demandado en el presente asunto es el "ACUERDO MEDIANTE EL CUAL SE ESTABLECEN LAS DISPOSICIONES ADMINISTRATIVAS DE OBSERVANCIA GENERAL Y PARTICULAR PARA LA MITIGACIÓN Y PREVENCIÓN DE CONTAGIO POR LA ENFERMEDAD COVID-19, EN TODA ACTIVIDAD REGULADA POR EL AYUNTAMIENTO DE CUERNAVACA, MORELOS, ANTE LA NUEVA NORMALIDAD", del Ayuntamiento de Cuernavaca, M., de veinticinco de junio de dos mil veinte.

En efecto, el acto señalado en el párrafo anterior, en su contenido establece la reanudación de actividades en el Municipio de Cuernavaca. Sin embargo, éste comenzó a surtir efectos desde antes de la presentación de la demanda, esto es, el veintidós de junio de dos mil veinte, como se demuestra en el artículo cuarto del referido Acuerdo, el cual dispone:

"ARTÍCULO CUARTO.- Considerando todas las previsiones necesarias para mantener a la sociedad lo mejor protegida posible; a partir del lunes 22 de junio de 2020, dará inicio la reapertura gradual, segura y responsable de las actividades socio económicas en el Municipio de Cuernavaca, iniciando el 22 de junio con la reapertura de Mercados y comercio al por menor con venta de mostrador; el 23 de junio reabren talleres y oficios sin contacto con los usuarios; el 24 de junio vuelven a funcionar cines, teatros, distribuidoras de automóviles, restaurantes y demás giros relacionados con la venta de alimentos, hoteles, casinos y centros comerciales; el 25 de junio retoman actividades oficinas administrativas, servicios profesionales, agencias de viajes y estacionamientos y el 26 de junio reactiva la industria manufacturera, tiendas de ropa y clubes de golf, por lo que se faculta al P.M. Constitucional de Cuernavaca, para emitir el catálogo de actividades y giros comerciales que podrán reaperturar; así como, determinar las fechas de dichas reaperturas".

Ahora bien, el contenido y la entrada en vigor del Acuerdo fueron del conocimiento público a través de un comunicado a la población por parte del P.M. el veintiuno de junio de dos mil veinte, es decir, un día antes de que entrara en vigor.

Por tanto, se concluye que el acto impugnado en la presente controversia constitucional lo constituye el acordado por el Ayuntamiento de Cuernavaca el veinticinco de junio del presente año, y se analiza en la presente controversia pues a pesar de que, en apariencia, se emitió en una fecha posterior a la presentación de la demanda, fue impugnado por virtud del inicio de sus efectos; en tal caso, este aspecto sería materia del estudio de fondo de la controversia.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes. En su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: N.L.P.H., quien está con el sentido pero en contra de consideraciones y se reserva su derecho a formular voto concurrente, A.M.R.F., señaló que está con el sentido, pero con salvedad en las consideraciones, J.M.P.R. (Ponente) y P.J.L.G.A.C., en contra del emitido por el Señor Ministro A.G.O.M..

Firman el Ministro P. de la Primera Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO J.L.G.A.C.

PONENTE

MINISTRO J.M.P.R.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

Esta foja pertenece a la Controversia Constitucional 93/2020. Actor: Poder Ejecutivo del Estado de M.. Fallada en sesión virtual de veintiuno de octubre de dos mil veinte. Conste.

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1. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados (...)".

2. " ACUERDO por el que se establece una estrategia para la reapertura de las actividades sociales, educativas y económicas, así como un sistema de semáforo por regiones para evaluar semanalmente el riesgo epidemiológico relacionado con la reapertura de actividades en cada entidad federativa, así como se establecen acciones extraordinarias." Publicado por la Secretaría de Salud, en el Diario Oficial de la Federación el catorce de mayo de dos mil veinte.

3. Acuerdo por el que se establece la implementación de una estrategia para la reapertura de las actividades sociales, educativas y económicas en el Estado de M.. Publicado por la Secretaría de Salud de M., en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" número 5827, el veintisiete de mayo de dos mil veinte.

4. "Acuerdo por el que se establecen los lineamientos técnicos específicos para la reapertura de las actividades económicas, laborales, sociales, educativas, culturales, de transporte y públicas en el Estado de M." Publicado por el Poder Ejecutivo de M., en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" número 5835, el doce de junio de dos mil veinte.

5. Este comunicado se obtiene en la página oficial del Estado de M.: http://salud.morelos.gob.mx/noticias/situacion-actual-del-coronavirus-covid-19-en-morelos-27, lo cual se toma en consideración como un hecho notorio.