Ejecutoria num. 91/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-01-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 91/2019. MUNICIPIO DE O.P.B., QUINTANA ROO. 23 DE SEPTIEMBRE DE 2020. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., QUIEN ESTÁ CON EL SENTIDO PERO CON SALVEDAD DE CONSIDERACIONES, A.M.R.F., J.M.P.R., QUIEN RESERVÓ SU DERECHO PARA FORMULAR VOTO CONCURRENTE, A.G.O.M.Y.J.L.G.A.C.. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIA: G.E.C.A..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al veintitrés de septiembre de dos mil veinte, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 91/2019, promovida por la síndica municipal de O.P.B., Q.R., en contra de los poderes ejecutivo y legislativo de esa entidad federativa.

I. ANTECEDENTES

1. Promoción de la demanda. La demanda de controversia se presentó en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 15 de febrero de 2019.(1)

2. En el escrito, el Municipio actor combate el Decreto 300 por el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R., publicado en el tomo I, número extraordinario 2, del Periódico Oficial de la entidad el 10 de enero de 2019 (el "Decreto 300").

3. Trámite de la demanda. Por auto de 15 de febrero de 2019, el P. de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el expediente 91/2019 y ordenó enviarlo al Ministro A.G.O.M. como instructor del procedimiento, según el turno correspondiente.(2)

4. En consecuencia, el Ministro Instructor, por acuerdo de 26 de febrero siguiente,(3) admitió la demanda, requirió al actor para que señalara un domicilio en la Ciudad de México para oír y recibir notificaciones, recibió las pruebas aportadas por el Municipio actor y tuvo por demandados a los poderes ejecutivo y legislativo del Estado de Q.R..

5. Consecuentemente, emplazó a los demandados con copia simple de la demanda y sus anexos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestara lo que a su interés legal conviniera.

6. Asimismo, ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifestaran lo que a su representación conviniera.

7. Conceptos de invalidez. La síndica municipal propuso dos conceptos de invalidez, a través de los cuales impugnó la constitucionalidad de los artículos 1, párrafo segundo; 5; 6, párrafo primero; 7; 15, fracción II, c) y f); 17; 19, párrafo segundo; 22, párrafo primero; 23; 25; 26, fracciones I y IV; 29, fracciones IV y VI; 33; 37, párrafo primero, y; 73, todos del Decreto 300.

8. En el primer concepto de invalidez, el actor estima que los preceptos señalados vulneran el principio de libre administración hacendaria, porque priva del ingreso que le corresponde al Municipio al impedir que sea este quien autorice los horarios de funcionamiento y ampliación de las horas para el establecimiento regulado mediante las licencias para el funcionamiento de establecimientos mercantiles en horas extraordinarias, ya que es competencia municipal expedir o negar licencias o permisos especiales, cambios de giro y domicilio; otorgar refrendos, autorizar o negar el cambio de titular o de giro; revocar licencias; así como contar con un padrón de establecimientos dedicados a la venta, consumo o expendio de bebidas alcohólicas, lo que priva al Municipio de O.P.B. del cobro y vulnera la libre hacienda municipal, al impedir el cobro de derechos por los conceptos señalados.

9. Añade que el acto legislativo es inconstitucional al carecer de fundamentación y motivación y está dictado por autoridad incompetente.

10. Luego, señala en el segundo concepto de invalidez que los preceptos cuya inconstitucionalidad se reclama son contrarios a los artículos 14, 16, 27, párrafo tercero, y 115, fracciones I, II, III y V, de la Constitución General al imponer una carga administrativa para el desarrollo comercial del Municipio; es decir, establece una sanción extrema al restringir horarios de venta de bebidas alcohólicas de lunes a sábado de 11 a 23 horas y los domingos hasta las 17 horas, cobrando horas extraordinarias y afectando a los bares y centros nocturnos, con lo que invade la autonomía municipal y la facultad reglamentaria del Municipio.

11. Al respecto, el actor manifiesta que no existe congruencia o razonabilidad entre el monto de la hora extraordinaria que el Estado cobra al gobernado y el costo que le representa la realización del servicio prestado y tampoco señala el tipo de establecimiento de que se trate para el otorgamiento de licencias y permisos a quienes se dediquen a la venta y permitan el consumo de bebidas alcohólicas, lo cual –insiste– es facultad reglamentaria del Municipio.

12. Finalmente, el actor expresa que el Decreto 300 regula el procedimiento a seguir para la obtención de las licencias o permisos, invadiendo la esfera competencial del Municipio, pues fija las bases del trámite para la obtención de la documentación. mencionada, lo cual es facultad municipal a través de los reglamentos que expida para tales efectos.

13. Certificación del plazo. Por acuerdo de 27 de marzo de 2019,(4) el ministro instructor señaló que los términos transcurren de la siguiente manera:

• Para el poder legislativo de Q.R.: del 27 de marzo al 13 de mayo de 2019

• Para el poder ejecutivo de Q.R., del 28 de marzo al 14 de mayo de 2019

• Para el Municipio de O.P.B. para que señalara domicilio en la Ciudad de México, del 28 de marzo al 1 de abril de 2019.

14. Contestación de la demanda. Los poderes ejecutivo(5) y legislativo(6) de Q.R. presentaron sus escritos de contestación.

15. El P. de la Gran Comisión de la XV Legislatura del Estado de Q.R., manifestó:(7)

a) Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria, toda vez que han cesado los efectos de la norma, ya que el contenido del Decreto 300 ha sido modificado a través del Decreto 315 en el que se reforman, derogan y adicionan diversas disposiciones de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Estado de Q.R., publicado en el periódico oficial de la entidad el 22 de abril de 2019, reformando el artículo 5, párrafos segundo y tercero; 15, fracción II, inciso j; 25 Bis; 26, fracción IV; 29, fracciones IV y V; 32, fracciones III y XXI; y 70, párrafo primero y se deroga el artículo 25 Bis, párrafo tercero. Esto en términos de las jurisprudencias P./J. 18/2013 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS" y P./J. 25/2016 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO". En estas condiciones, debe sobreseerse en la controversia constitucional.

b) Es infundado el concepto de invalidez a través del cual el Municipio actor señala que el acto legislativo que culminó en el Decreto 300 carece de fundamentación y motivación, pues como se desprende de las iniciativas de decreto sometidas a análisis y consideración para su realización de las adiciones y/o reformas implementadas a la Ley de Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas del Estado de Q.R. tienen la finalidad de combatir el alcoholismo en la entidad; ya que las reformas realizadas a la ley impugnada obedecen a la necesidad de desincentivar el consumo excesivo de alcohol, pues de conformidad con los datos recabados en la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas, Alcohol y Tabaco 2016-2017 realizada por el INEGI, Q.R. ocupa el primer lugar en el sur del país en consumo diario y consuetudinario de alcohol en la población de 18 a 65 años, en alcoholismo juvenil derivado de la ingesta frecuente de la población entre 12 y 17 años y el tercer lugar en todo el país en consumo excesivo de alcohol en la población de entre los 12 y 65 años.

También atendió al incremento en delincuencia e inseguridad, pues resultaba necesario establecer medidas de vigilancia que contribuyeran a su disminución, especialmente en establecimientos con giros destinados a la venta y consumo de bebidas alcohólicas.

c) El Decreto 300 no viola el principio de libre administración de la hacienda municipal, pues de la lectura al artículo 115, fracción IV, constitucional se desprende que la legislatura local únicamente ha ejercido la facultad establecida en el artículo constitucional que antecede al emitir, a través de las reformas combatidas, las bases para el cobro de las contribuciones que perciben los Municipios. Por ende, el principio de libre administración hacendaria fue interpretado de forma incorrecta por el Municipio actor, el cual dispone que los Municipios tienen libertad de disposición y aplicación de sus recursos acorde a sus necesidades reales, pero como bien se observa de la fracción IV del artículo 115, esa libertad no es absoluta ya que se encuentra supeditada a los términos que se establezcan por las leyes para el cumplimiento de los fines correspondientes.

d) Los ingresos que establecen las legislaturas en favor de los Municipios, así como las bases sobre las que se calculan las contribuciones, si bien son propuestos por los ayuntamientos, también lo es que las contribuciones son determinadas mediante la facultad legislativa; por lo tanto, en el caso del Decreto 300, las reformas surgieron de la toma de medidas necesarias para combatir el alcoholismo en la entidad y también la seguridad de las personas consumidoras, derivado de la delincuencia y riesgo que se ha suscitado, lo que se advierte de la lectura de las iniciativas y dictamen correspondiente. De ahí que, el principio de libre administración hacendaria no sea absoluto, pues comparte facultad con el legislativo local el cual deberá, con bases objetivas y razonables, determinar lo que mejor convenga al Municipio.

e) Sobre la expedición de licencias la legislatura local tiene facultad constitucional para establecer contribuciones, dentro de las que se encuentran los derechos, por lo que no existe la invasión competencial aducida como lo ilustran los criterios 1a. CXI/2010 "HACIENDA MUNICIPAL. PRINCIPIOS, DERECHOS Y FACULTADES EN ESA MATERIA, PREVISTOS EN EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS", P./J. 112/2006 "HACIENDA MUNICIPAL. LAS LEGISLATURAS ESTATALES PUEDEN SEPARARSE DE LAS PROPUESTAS DE LOS AYUNTAMIENTOS EN RELACIÓN CON LOS TRIBUTOS A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, SIEMPRE QUE LO HAGAN SOBRE UNA BASE OBJETIVA Y RAZONABLE" y P./J. 5/2000 "HACIENDA MUNICIPAL Y LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA. SUS DIFERENCIAS (ARTÍCULO 115, FRACCIÓN IV, DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL)".

f) No se afectan los ingresos de los Municipios actores por la regulación de los horarios de funcionamiento a que refiere el artículo 25 Bis del Decreto 300, porque la norma no ha sido aplicada en perjuicio del Municipio actor y no afecta al Municipio en la recaudación de recursos, como lo establece la jurisprudencia P./J. 15/2007 "HACIENDA MUNICIPAL. EL ARTÍCULO SEGUNDO TRANSITORIO, SEGUNDO PÁRRAFO, DE LA LEY DE COORDINACIÓN FISCAL PARA EL ESTADO DE OAXACA, AL PREVER REGLAS PARA LA DISTRIBUCIÓN DE DIVERSOS FONDOS DE DOS MIL SEIS, NO TRANSGREDE EL PRINCIPIO DE LIBRE ADMINISTRACIÓN HACENDARIA (DECRETO PUBLICADO EN EL PERIÓDICO OFICIAL DE LA ENTIDAD EL 26 DE DICIEMBRE DE 2005)".

g) Se insiste que el Decreto 300 ha sido superado por el Decreto 315, específicamente por lo que hace a los artículos 5 y 25 Bis de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R., aunado a que la legislatura únicamente cumplió con su obligación para emitir leyes estatales que fijen las bases sobre las que se calculan las contribuciones, dentro de las que se encuentran los derechos que recaudan los Municipios, sin invadir la esfera competencial de estos y propiciando, además, un equilibrio entre la seguridad de los establecimientos donde se realice la actividad de venta de bebidas alcohólicas y se fortalezcan las arcas municipales en el rubro de cobro de horarios extraordinarios, previa anuencia de la Secretaría de Seguridad.

16. Por su parte, el Gobernador Constitucional del Estado Libre y Soberano de Q.R. dio contestación a la demanda, bajo los razonamientos que se abrevian enseguida:

a) Se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracciones V y VIII, en relación con el 22, fracción VII, ambos de la Ley Reglamentaria, en tanto han cesado los efectos del Decreto 300 en virtud de la expedición del Decreto 315, por lo que cobran aplicación las tesis P./J. 24/2005 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA", 1a. XLVIII/2006 "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA" y P./J. 18/2013 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS.

b) El Municipio actor omite verter conceptos de invalidez, pues se ciñe a impugnar todo el Decreto 300, por lo que la controversia constitucional resulta improcedente y debe sobreseerse en los términos del artículo 19, fracción VIII, en relación con el 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria, como lo ilustra el criterio P./J. 17/2010 "ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD EN MATERIA ELECTORAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ DEBE SOBRESEERSE EN LA ACCIÓN Y NO DECLARARLOS INOPERANTES".

c) La promulgación y publicación del Decreto 300 se realizó en estricta observancia y cumplimiento de las obligaciones que a dicha autoridad impone la Constitución de Q.R., por lo que dicho acto no contradice precepto alguno de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

d) Contrario a lo que señala el Municipio actor, el poder legislativo puede legislar en materia de venta y consumo de bebidas alcohólicas, sin que ello de forma alguna invada la competencia del Municipio ni el principio de libre administración de la hacienda municipal y, respecto del cual, el gobernador tiene atribuciones para ordenar la promulgación, publicación y ejecución, por lo que el Municipio no propone concepto encaminado a acreditar que tiene interés jurídico o legítimo de los actos que reclama la actor en sus conceptos de invalidez al poder ejecutivo. Por lo tanto, el Decreto 300 fue expedido con apego a lo que dispone el artículo 115, fracción II, de la Constitución General para legislar sobre el consumo y venta de bebidas alcohólicas, sin que ello se traduzca en una invasión competencial como lo define la tesis P./J. 129/2005 "LEYES ESTATALES EN MATERIA MUNICIPAL. OBJETIVO Y ALCANCES DE LAS BASES GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA MUNICIPAL".

e) No existe una carga administrativa para el desarrollo comercial del Municipio al restringir horarios de venta de bebidas alcohólicas, porque ello es una competencia legislativa y que en nada invaden la esfera competencial del Municipio sobre su administración y los bandos de gobierno que emita para la seguridad y bienestar de sus habitantes.

f) El Decreto 300 se emitió con apego al buen derecho durante su proceso creativo, porque el órgano legislativo justificó las razones de las reformas a la ley mencionada, en las que el ejecutivo participó en ejercicio de las facultades que le confieren los artículos 68, fracción I, 90, fracción XX, 91, fracciones II, VI y XIII, de la Constitución Local y 108 de la Ley Orgánica del Poder Legislativo del Estado y que tienen como fundamento el Plan Estatal de Desarrollo 2016-2022 dirigido a establecer una estrategia integral de prevención del delito y combate a la delincuencia, conforme a los principios de legalidad, eficiencia, profesionalismo y honradez, por lo que es una tarea impostergable a través de acciones consistentes en prevención del delito y participación ciudadana. De ahí que la regulación de establecimientos con venta de bebidas alcohólicas únicamente contemple el combate a la delincuencia mediante la implementación de medidas de prevención del delito con la participación de los propietarios de estos comercios, quienes de incumplir con las normas podrán verse afectados con la revocación, modificación o suspensión de sus licencias y que serán verificadas por la Secretaría de Seguridad.

g) La regulación de horarios en materia de venta y consumo de bebidas alcohólicas en el Estado de Q.R., concedida al Poder Ejecutivo, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación y de la Secretaría de Seguridad Pública, no transgreden el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos pues es extemporáneo el reclamo, ya que la norma fue consentida tácitamente desde la publicación de la Ley sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R. publicado mediante Decreto 180 el 18 de junio de 2007.

h) El reclamo que se hace al Secretario de Seguridad Pública no contraviene la Ley de Ingresos del Municipio porque el impedir que los dueños de establecimientos cuenten con permisos para la venta de bebidas alcohólicas impide la ejecución de los programas de prevención, información y consumo responsable de bebidas embriagantes y la evasión de accidentes relacionados, con lo cual se provocaría un perjuicio mayor a la sociedad que el que resiente el Municipio actor, al permitir actos no previstos en la ley. Además, se insiste en que el reclamo sobre la imposición de horarios para el funcionamiento de establecimientos que venden bebidas alcohólicas deviene improcedente, porque mediante la última reforma de 22 de abril de 2019 se reformó el artículo 5° para otorgar competencia al ayuntamiento en cuanto a licencias de funcionamiento, determinación de zonas turísticas, uso de suelo y autorización de venta de bebidas en horario extraordinario, de conformidad con la ley impugnada y su reglamento.

i) El Municipio actor no precisa cuál es la contradicción constitucional que existe entre el Decreto 300 y el artículo 115, fracción II, de la Constitución, razón por la cual sus argumentos son inoperantes.

17. Referencia a la opinión del Procurador General de la República. El Procurador General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

18. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el 20 de agosto de 2019(8) se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal y se puso el expediente en estado de resolución.

19. Radicación. Mediante escrito de 8 de noviembre de 2019,(9) el Ministro instructor solicitó la radicación de la controversia constitucional en el índice de la Primera Sala, lo cual acordó de conformidad el P. de este Alto Tribunal en acuerdo de 12 siguiente.(10)

20. Finalmente, en proveído de 14 de noviembre de 2019,(11) el P. de esta Primera Sala acordó el avocamiento para resolver el asunto en dicha sede.

II. COMPETENCIA

21. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre un Municipio de Q.R. y los poderes ejecutivo y legislativo de esa entidad, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. EXISTENCIA DEL ACTO IMPUGNADO

22. Las normas impugnadas en la presente controversia son las previstas en los artículos 1, párrafo segundo; 5; 6, párrafo primero; 7; 15, fracción II, c) y f); 17; 19, párrafo segundo; 22, párrafo primero; 23; 25; 26, fracciones I y IV; 29, fracciones IV y VI; 33; 37, párrafo primero, y; 73, todos de la Ley Sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R., reformadas mediante el Decreto 300.

23. La existencia de dicho acto se acredita con la copia certificada que la parte actora exhibió del Periódico Oficial del Estado de Q.R. de 10 de enero de 2019.(12)

IV. OPORTUNIDAD

24. La presente controversia se hace valer en contra del Decreto 300 ya referido, por lo que debe estarse a lo dispuesto en los artículos 3, fracción II, y 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(13) conforme al cual, cuando se impugnan normas en la controversia constitucional, el actor cuenta con un plazo de treinta días contados a partir del día siguiente a su publicación o al en que se produzca el primer acto de su aplicación.

25. Ahora bien, como se señaló, el Decreto 300 fue publicado en el medio de comunicación oficial de Q.R. el 10 de enero de 2019, por lo que el plazo para la presentación de la demanda corrió del 11 de ese mes al 25 de febrero de 2019, ya que deben descontarse conforme a lo previsto por los artículos 2° y 3° de la Ley Reglamentaria de la materia, 159 y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, los días 12, 13, 19, 20, 26 y 27 de enero y 2, 3, 4, 5, 9, 10, 16, 17, 23 y 24 de febrero, por haber sido inhábiles, en términos del acuerdo 2/2006.

26. En consecuencia, si la demanda se recibió en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el 15 de febrero de 2019, es evidente que su presentación resulta oportuna.

27. Lo anterior, sin que pase desapercibido que el titular del poder ejecutivo aduce que la demanda es extemporánea, porque las normas que impugna el Municipio no le causan perjuicio a través del Decreto 300, sino que ello ocurrió desde la expedición de la Ley para el Control de Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R. publicada en el medio de difusión oficial el 18 de junio de 2007 a través del Decreto 180.

28. Sin embargo, esta causal es infundada, porque contrario a lo que señala, lo que causa perjuicio a la parte actora son, precisamente, las reformas efectuadas por el legislativo y publicadas el 10 de enero de 2019 y que, en todo caso, constituyen un acto legislativo distinto y, desde luego, novedoso al inicialmente previsto por el legislador.

29. Lo anterior, con apoyo en la jurisprudencia P./J. 51/2011 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL DECRETO NÚMERO 525 PUBLICADO EL 5 DE DICIEMBRE DE 2007 EN EL PERIÓDICO OFICIAL DEL ESTADO DE MORELOS, MEDIANTE EL CUAL SE REFORMÓ EL ARTÍCULO 32 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE ESA ENTIDAD, CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO PARA EFECTOS DE LA OPORTUNIDAD DE SU IMPUGNACIÓN",(14) aplicable en el caso por analogía.

V. LEGITIMACIÓN, REPRESENTACIÓN Y PERSONERÍA

30. De conformidad con el artículo 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de la materia,(15) el actor y el demandado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlos.

32. Luego, la demanda fue suscrita por conducto de Y.I.M.H., síndica propietaria del Ayuntamiento del Municipio de O.P.B., Q.R., carácter que acreditó con la copia certificada del de la Constancia de Mayoría y Validez de la Elección de la Sindicatura del citado Municipio de 8 de julio de 2018,(16) en la que consta que la promoverte fue elegida para ejercer dicho cargo.

33. De conformidad con lo anterior, con la constancia reseñada y lo dispuesto en los artículos 3; 66, fracción I, u); y 92, fracción V, de la Ley de los Municipios del Estado de Q.R. vigente al momento de promoverse la demanda,(17) la síndica municipal que se apersona cuenta con representación legal para promover la controversia constitucional a nombre del Municipio de O.P.B..

35. El poder legislativo es representado en la controversia por el diputado E.L.M.A., quien se apersona al juicio como P. de la Gran Comisión de la XV Legislatura del Estado de Q.R., lo cual acredita con la copia certificada del acta de sesión No. 1 del Primer Período Ordinario del Primer Año de Ejercicio Constitucional de la XV Legislatura, celebrada el 5 de septiembre de 2016.(18)

36. Además, este funcionario puede representar al poder demandado, en términos de los artículos 44, último párrafo, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(19) vigente al momento de dar contestación a la demanda.

37. Finalmente, el poder ejecutivo de la entidad cuenta con la legitimación pasiva para acudir al juicio de controversia constitucional y se reconoce su representación a través de C.M.J.G., como Gobernador Constitucional del Estado de Q.R., personalidad que acreditó a través del Bando Solemne publicado en el periódico oficial de la entidad el 23 de septiembre de 2016.(20)

38. Así, de conformidad con el artículo 51 de la Constitución Política del Estado de Q.R.,(21) corresponde al gobernador la representación, por sí mismo o por conducto del funcionario público correspondiente, representar al poder ejecutivo en los asuntos en los que sea parte, por lo que se concluye que el gobernador de referencia está legitimado para comparecer en representación del poder ejecutivo, quien ordenó la publicación y promulgación del Decreto 300.

VI. ESTUDIO DE LAS CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

39. Los poderes ejecutivo y legislativo demandados coinciden en proponer que la controversia constitucional es improcedente, porque el Decreto 300 impugnado fue modificado mediante el Decreto 315 de 22 de abril de 2019.

40. Previo a analizar la causal invocada, conviene establecer que el Municipio actor combate los artículos 1, párrafo segundo; 5; 6, párrafo primero; 7; 15, fracción II, c) y f); 17; 19, párrafo segundo; 22, párrafo primero; 23; 25; 26, fracciones I y IV; 29, fracciones IV y VI; 33; 37, párrafo primero, y; 73, todos de la Ley Sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R.; es decir, impugna la constitucionalidad de todos los artículos modificados mediante el Decreto 300.

41. No obstante lo anterior, de la causa de pedir propuesta en la demanda, esta Primera Sala advierte que el Municipio únicamente impugna la reforma al artículo 5, párrafos segundo y tercero, y la adición del artículo 25 Bis (aun cuando este no fue expresamente señalado en la demanda) de la Ley Sobre Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas mediante el Decreto 300; pues los conceptos de invalidez buscan demostrar la invasión de los poderes demandados a su competencia por la supuesta restricción a que sea el Municipio quien autorice los horarios de funcionamiento y ampliación de horas de los establecimientos mercantiles en donde se venden y consumen bebidas alcohólicas, así como en la expedición, revocación o suspensión de licencias o permisos especiales para esos comercios.

43. Los preceptos que se identifican establecían que los ayuntamientos únicamente tendrían competencia en lo relativo a licencias de funcionamiento, determinación de zonas turísticas y uso de suelo y que el dictamen de anuencia para la extensión de los horarios de venta de alcohol en los establecimientos que la Ley dispone sería expedido por la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Q.R.(23) (artículo 5, párrafos segundo y tercero); así como los grupos donde se expenden bebidas alcohólicas, los horarios ordinarios y que la venta de estos productos en horario extraordinario debía ser solicitado a la Secretaría señalada, previa anuencia de la Secretaría de Seguridad Pública del estado (artículo 25 Bis).

44. En cambio, las reformas realizadas a los dispositivos legales mencionados a través del Decreto 315 se reconoce la competencia de los ayuntamientos para, además de las ya previstas, autorizar la venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario a través del dictamen de anuencia de éstos expidan para la venta de bebidas alcohólicas en horario extraordinario, previa anuencia de la Secretaría de Seguridad Pública.

45. Lo anterior, como se aprecia en el siguiente cuadro comparativo:

Ver cuadro

46. Así, esta Primera Sala estima que los efectos de las normas combatidas han cesado, debido a que han sido sustancialmente modificadas e, incluso, se aprecia que dichas reformas reconocen la participación de los Municipios en el ámbito de su competencia.

47. Aunado a lo anterior, el Municipio actor no amplió su demanda en contra del Decreto 315 que contiene las citadas reformas, por lo que no existe materia que pueda ser estudiada en la controversia constitucional.

48. Lo anterior con apoyo en la jurisprudencia P./J. 18/2013 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI CON MOTIVO DE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO SE MODIFICA O DEROGA LA NORMA IMPUGNADA Y LA NUEVA NO SE COMBATE MEDIANTE UN ESCRITO DE AMPLIACIÓN DE DEMANDA, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO POR CESACIÓN DE EFECTOS".(24)

49. Finalmente, esta Primera Sala sobresee de oficio el presente medio de control constitucional por el resto de los preceptos cuya inconstitucionalidad señaló el actor; es decir, sobre los artículos 1, párrafo segundo; 6, párrafo primero; 7; 15, fracción II, c) y f); 17; 19, párrafo segundo; 22, párrafo primero; 23; 25; 26, fracciones I y IV; 29, fracciones IV y VI; 33; 37, párrafo primero, y; 73 todos de la Ley Sobre la Venta y Consumo de Bebidas Alcohólicas en el Estado de Q.R., reformados mediante el Decreto 300.

50. Esta decisión tiene como base que si bien en controversia constitucional existe suplencia de la queja, lo cierto es que para que ello opere es necesario que el accionante exprese, aun someramente, por qué estima que un acto o norma son inconstitucionales.

VII. DECISIÓN

52. A partir de las razones apuntadas, al haberse actualizado las causales de improcedencia previstas en el artículo 19, fracciones V y VIII, en relación con los artículos 20, fracción II, y 22, fracción VII, todos de la Ley Reglamentaria, esta Primera Sala determina que debe sobreseerse en la presente controversia constitucional.

53. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; con testimonio de la presente resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de las Ministras: N.L.P.H., quien está con el sentido pero con salvedad de consideraciones, y A.M.R.F.; y los Ministros: J.M.P.R., quien se reservó el derecho a formular voto concurrente, A.G.O.M. (Ponente) y P.J.L.G.A.C..

Firman el P. de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRO A.G.O.M.

SECRETARIA DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA

MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Del expediente en que se actúa, folios 1 a 7.

2. I., folio 437.

3. I., folios 438 a 440 vuelta.

4. I., folios 501 a 502.

5. Ante la Oficina del Servicio Postal Mexicano en Chetumal, Q.R., el 13 de mayo de 2019 y recibido en este Alto Tribunal el 31 de mayo siguiente. I., folios 839 a 870.

6. Ante la Oficina del Servicio Postal Mexicano con sede en Chetumal (no se tiene fecha precisa) y recibido el 20 de mayo de 2019 en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. I., folios 596 a 644.

7. De la lectura a la contestación de demanda se advierte que el poder legislativo local dio contestación, además de a la presente controversia, a los expedientes 92/2019 y 100/2019 al considerarlos "acumulados". Sin embargo, mediante acuerdo de 20 de mayo de 2019, el Ministro Instructor precisó que de conformidad con el artículo 38 de la Ley Reglamentaria, la acumulación en controversia constitucional no está permitida y que a efecto de no dejar al poder demandado en estado de indefensión, se agregaría copia certificada de la contestación a las controversias señaladas. I., folios 822 a 823.

8. I., folios 1380 a 1381.

9. I., folio 1382.

10. I., folio 1383.

11. I., folio 1384.

12. I., folios 27 a 435.

13. Artículo 3. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

[...]

II. Se contarán sólo los hábiles, y

[...]

Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

[...]

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

[...].

14. Texto: "Si bien es cierto que el referido precepto ya regulaba, en su texto anterior a la entrada en vigor del citado decreto, que ante la falta de aprobación de la Ley de Ingresos y del Presupuesto de Egresos de un Ayuntamiento serían aplicables los aprobados para el ejercicio fiscal anterior hasta en tanto no se aprobaren los correspondientes, también lo es que la reforma al artículo 32 de la Constitución Política del Estado de Morelos resulta ser de naturaleza esencial, en tanto que modificó sustancialmente su contenido y, por ende, constituye un nuevo acto legislativo, cuya impugnación resulta oportuna dentro del plazo de treinta días contado a partir del día siguiente a su publicación o a su primer acto de aplicación, en términos del artículo 21 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro I, octubre de 2011, t. 1, p. 281.

15. Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. [...].

16. Folio 8 del expediente.

17. ARTÍCULO 3. Cada Municipio será gobernado por el Ayuntamiento al que le corresponde la representación política y jurídica del Municipio, la administración de los asuntos municipales y el cuidado de los intereses de la comunidad dentro de su circunscripción territorial. Las autoridades municipales tienen competencia plena y exclusiva sobre su territorio, población y organización política-administrativa, con las limitaciones que les señalen las leyes.

[...]

ARTÍCULO 66. Son facultades y obligaciones del Ayuntamiento:

I. En materia de gobierno y régimen interior:

[...]

u) Representar jurídicamente al Municipio;

[...]

ARTÍCULO 92. Al Síndico/a M. le corresponden las siguientes atribuciones y obligaciones:

[...]

V. Ser Apoderado/a Jurídico del Ayuntamiento ante instancias judiciales en los que el Municipio sea parte;

[...]

18. Folios 645 a 654 del expediente.

19. ARTICULO 44. [...]

El P. de la Gran Comisión tendrá el carácter de Coordinador del Poder Legislativo y de representante legal del mismo, ante cualquier autoridad administrativa o judicial.

20. Folio 435.

21. ARTÍCULO 2. El ejercicio del Poder Ejecutivo corresponde al Gobernador del Estado quien tendrá las facultades y obligaciones que le señalen: la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Q.R., la presente Ley y demás disposiciones legales vigentes en el Estado. La Administración Pública Central y Paraestatal, se regirán por la presente Ley y demás disposiciones legales vigentes que resulten aplicables.

22. ARTICULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

[...]

23. LEY SOBRE VENTA Y CONSUMO DE BEBIDAS ALCOHÓLICAS EN EL ESTADO DE QUINTANA ROO

[...]

ARTÍCULO 4. Para los efectos de esta Ley, se entenderá por:

[...]

II. La Secretaría: A la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Q.R..

[...]

VIII. Dictamen de Anuencia: Documento que acredita el cumplimiento de los lineamientos mínimos de Seguridad Técnica y los Protocolos de Seguridad Interna;

[...]

24. Texto: "Si con motivo de la expedición de un nuevo acto legislativo se modifica o deroga la norma impugnada en una controversia constitucional y la nueva no se combate mediante la ampliación de la demanda, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, consistente en la cesación de efectos de la norma general y, por ende, procede sobreseer en el juicio", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, libro XXII, julio de 2013, t. 1, p. 45.

25. Se cita en apoyo el criterio P. VI/2011 "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ANTE LA AUSENCIA DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ, DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO", Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, t. XXXIV, agosto de 2011, p. 888.