Ejecutoria num. 9/2014 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-07-2016 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 9/2014. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS. 10 DE SEPTIEMBRE DE 2014. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y L.M.A.M.. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.P.G.F..

México, Distrito Federal. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del diez de septiembre de dos mil catorce.

VISTOS; Y,

RESULTANDO:

PRIMERO. Mediante escrito presentado el cinco de febrero de dos mil catorce en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, N.L.M.L.C., en su carácter de Magistrada Presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura, ambos del Estado de Morelos, promovió controversia constitucional en la que señaló como autoridades demandadas al Poder Legislativo y al Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, así como a la Secretaría de Gobernación perteneciente a este último. Asimismo, como actos impugnados señaló los siguientes:

a) El Decreto número 1222, por el que se aprueba el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos, para el Ejercicio Fiscal del uno de enero al treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" número 5150, del veinte de diciembre de dos mil trece, de forma específica su artículo Décimo Quinto y su respectivo anexo tres.

b) Los actos de ejecución y consecuentes que se deriven de la entrada en vigor de la norma impugnada, así como de los efectos jurídicos, legales, administrativos y presupuestales que se deriven de la aplicación de la norma impugnada con su correspondiente anexo tres.

Asimismo, el Municipio actor señaló que dada la naturaleza de los actos cuya invalidez reclamó no había terceros interesados.

SEGUNDO. Como antecedentes de los actos cuya invalidez demandó, el Municipio actor narró los siguientes:

1. El veinte de diciembre de dos mil trece se publicó en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" el Decreto número 1222, mediante el cual se aprobó el Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado de Morelos para el ejercicio fiscal del dos mil catorce.

2. La norma general impugnada, en su artículo decimoquinto, prevé las asignaciones para el Poder Judicial del Estado de Morelos por la cantidad correspondiente a quinientos sesenta y cinco millones, ciento noventa y ocho mil pesos, moneda nacional, que se distribuyen conforme a lo dispuesto en el anexo tres que forma parte integral del ordenamiento citado.

3. El contenido del ordenamiento viola su esfera de competencias y las atribuciones que tiene conferidas, en tanto que de su lectura se advierte una diferencia entre el monto asignado en el artículo decimoquinto y los contenidos de los anexos uno y tres; además de que el Poder Legislativo del Estado de Morelos, al emitir el ordenamiento de referencia, etiqueta recursos de forma específica sobre conceptos que son inherentes a la vida interna del Poder Judicial local, como son "Despensa a jubilados con categoría al momento de su separación del cargo sea equivalente o menor de la plaza de un S. de Acuerdos de Primera Instancia" y "S. Vales de Despensa".

TERCERO. Los conceptos de invalidez que hace valer el Municipio actor son, en síntesis, los siguientes:

1. El artículo decimoquinto de la norma general impugnada prevé asignaciones por una determinada cantidad, distribuidos de conformidad con el anexo tres del decreto combatido, la cual está integrada por los recursos necesarios para la implementación de la reformas al Sistema Judicial Penal. No obstante, en el anexo mencionado el Poder Legislativo local estableció dos conceptos que no pueden formar parte del Presupuesto de Egresos del Poder Judicial local, como lo son el relativo a "Despensa a jubilados con categoría, al momento de su separación del cargo, equivalente o menor a la plaza de secretario de acuerdos de primera instancia" y "S. vales de despensa". Lo anterior constituye una invasión a la esfera de atribuciones del Poder Judicial local, en tanto que impide que este último tome sus decisiones sobre el presupuesto asignado y que actúe de manera autónoma. En todo caso, conforme a lo dispuesto en la Constitución Política del Estado de Morelos, corresponde al Consejo de la Judicatura Estatal administrar y ejercer el Presupuesto de Egresos.

2. El artículo decimoquinto del decreto impugnado establece que al Poder Judicial le corresponden asignaciones por la cantidad de quinientos sesenta y cinco millones ciento noventa y ocho mil pesos, moneda nacional, distribuidos de conformidad con el anexo tres mencionado; sin embargo, al observar la distribución existente entre este último y el anexo uno, se advierte que la suma otorgada al Poder Judicial local es de quinientos sesenta y siete millones ciento noventa y ocho mil pesos, moneda nacional. Por lo tanto, existe una diferencia de dos millones, moneda nacional, lo cual se traduce en una contradicción en el cuerpo del ordenamiento jurídico impugnado.

3. El hecho de que se otorguen vales de despensa a los trabajadores sindicalizados por la cantidad de un millón quinientos, moneda nacional, no toma en cuenta la ponderación que debe hacerse del impuesto del 2% sobre nómina que establece la legislación estatal. En este sentido, si existen cuatrocientos veintiún trabajadores sindicalizados, la cantidad a tomar en consideración sería la de un millón cuatrocientos noventa y seis mil cuatrocientos doce pesos, moneda nacional, y del impuesto sobre nómina tendría que calcularse un monto de veintinueve mil setecientos quince pesos, cuarenta y nueve centavos, moneda nacional, lo que da un total de un millón quinientos veintiséis mil ciento veintisiete pesos con cuarenta y nueve centavos, moneda nacional. Es decir, se excede el monto aprobado por el Poder Legislativo local.

Asimismo, se debe tener presente que en diversas jurisprudencias y criterios emitidos por el Poder Judicial de la Federación se ha establecido que los beneficios otorgados a los trabajadores sindicalizados también se deben otorgar a los trabajadores de base, aunque no sean sindicalizados. Si se toma en cuenta que se tienen cuatrocientos noventa y nueve trabajadores en este supuesto, la cantidad correspondiente sería la de un millón ochocientos cuatro mil setecientos un pesos, veinticuatro centavos, moneda nacional.

Es decir, las dos cantidades sumadas dan un total acumulado de tres millones trescientos treinta mil ochocientos veintiocho pesos con setenta y tres centavos, moneda nacional, circunstancia que no fue tomada en cuenta en la aprobación del acto reclamado.

CUARTO. El Poder actor manifestó que se violó en su perjuicio lo dispuesto en los artículos 14, 16, 40, 41, 49 y 116 de la Constitución Federal; 20, 21, 40 y 42, fracción III, 86, 87, 89, 92, 92-A y demás relativos de la Constitución Política del Estado de Morelos, así como lo dispuesto en los artículos 1, 2, 3, 4, 27, 29, 113, 117, fracciones XVI y XXIII y demás relativos de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos.

QUINTO. Por acuerdo de seis de febrero de dos mil catorce, el M.P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, a la que correspondió el número 9/2014.

Mediante diverso acuerdo de siete del mes y año mencionados, se admitió a trámite la demanda de controversia constitucional, y se tuvieron como demandados al Poder Legislativo, al Poder Ejecutivo y al S. de Gobierno, todos del Estado de Jalisco. Se ordenó emplazarlos a juicio para que presentaran su contestación dentro del plazo de treinta días hábiles y se corrió traslado al Procurador General de la República para que antes de la celebración de la audiencia de ley manifestara lo correspondiente a su representación.

Asimismo, se ordenó formar el incidente de suspensión respetivo, en el que se concedió la medida cautelar para el efecto de que las cosas se mantuvieran en el estado en el que se encuentran, respecto de las asignaciones presupuestales que fueron materia de impugnación, hasta en tanto se dictara sentencia en el expediente principal.

SEXTO. En la contestación a la demanda, el Poder Legislativo del Estado de Morelos manifestó lo siguiente:

Improcedencia de la controversia constitucional

1. La controversia constitucional es improcedente en términos del artículo 19, fracción VIII, de la Ley de la materia, toda vez que la aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado es una facultad exclusiva del Congreso del Estado de Morelos, además de que el Municipio actor carece de interés legítimo.

Conceptos de invalidez

2. A partir del contexto constitucional y legal vigente en el Estado de Morelos, es posible desprender que el Congreso Local puede ejercer la función de atribución de partidas presupuestarias, en tanto que en la gestión financiera del Estado debe prevalecer el apego a los programas institucionales de cada nivel de gobierno. En este sentido, la emisión del Decreto número 1222 se dio dentro de las atribuciones previstas para dicha entidad federativa, en tanto que a ésta compete la determinación de las prestaciones sociales en la entidad.

3. El segundo concepto de invalidez carece de sustento, ya que el Presupuesto de Egresos es una ley que por su singularidad concretiza la asignación de gastos en un periodo determinado, por lo que cuando exista antinomia con respecto a otro ordenamiento, debe prevalecer.

4. En cuanto al tercer concepto de invalidez, no existe disposición constitucional expresa que impida al poder legislativo expedir o modificar el Presupuesto de Egresos, lo que se explica en tanto que en la gestión financiera del Estado debe prevalecer el apego a los programas institucionales en los que cada nivel de gobierno cuenta con atribuciones que sirven de equilibrio en su ejercicio. Por ende, si en términos de los artículos 42 y 50 de la Constitución local, el derecho a iniciar leyes y decretos corresponde a los diputados del Congreso, y que, en la reforma, derogación o abrogación de leyes o decretos se observarán los mismos trámites que para su formación, entonces debe concluirse que el congreso estatal puede hacer uso de estas atribuciones al momento de emitir dicho presupuesto.

En relación con lo anterior, la asignación de los conceptos que combate el Poder actor no deriva de un error, en tanto que las partidas presupuestales destinadas al pago de salarios y demás se aprobaron en los términos propuestos por el Poder Ejecutivo del Estado, quien es el facultado para proponer la dotación de recursos presupuestales que hagan frente a las necesidades del gasto público. Asimismo, la diferencia en los montos que se asignan al Poder Judicial del Estado de Morelos no implica un vicio que amerite la declaratoria de inconstitucionalidad, en razón de que el Presupuesto de Egresos es un acto administrativo.

SÉPTIMO. El Consejero Jurídico del Gobierno del Estado de Morelos, en representación del Poder Ejecutivo, y el S. de Gobierno del mismo estado manifestaron, medularmente, lo siguiente:

1. El Poder actor atribuye al Poder Ejecutivo y al S. de Gobernación el refrendo, la promulgación y la publicación del decreto impugnado; sin embargo, tales actos se llevaron a cabo con estricto apego a las facultades previstas en el artículo 70, fracción XVII, y 76 de la Constitución local. En este sentido, es falso que se incurra en una violación a las competencias y atribuciones que tiene el Poder Judicial Estatal.

2. Asimismo, el Congreso del Estado es el órgano facultado para discutir, analizar y, en su caso, aprobar el Presupuesto de Egresos que le remita el Poder Ejecutivo, en el que deberá verificar que se incluyan y autoricen las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones.

3. Todo acto de autoridad se encuentra investido de la presunción de validez, que en todo caso debe ser combatida con argumentos jurídicos; sin embargo, si el planteamiento formulado es ambiguo y superficial, la pretensión de invalidez es inatendible.

4. Resulta infundado que se violen los preceptos constitucionales que el Poder actor refirió, en tanto que la Constitución Local faculta al Congreso del Estado de Morelos para regular el gobierno y la administración interna estatal, así como para fijar los gastos de la entidad federativa, establecer las contribuciones necesarias para cubrirlos y autorizar el Presupuesto de Egresos.

5. Es infundado que el Poder actor no cuente con certeza jurídica ni presupuestal, toda vez que conforme al punto 6 de la exposición de motivos del proyecto de Presupuesto de Egresos, la asignación que se dio al Poder Judicial se incrementó en la cantidad de cinco millones ochocientos treinta y tres mil, moneda nacional, por lo que las partidas destinadas a cubrir aspectos sociales de trabajadores sindicalizados cuentan con un techo financiero. Por lo tanto, se actuó de conformidad con lo dispuesto en el artículo 32 de la Constitución Local.

6. Por último, el Poder Ejecutivo carece de facultades para modificar o alterar el Presupuesto de Egresos del Poder actor, toda vez que ello corresponde al Congreso del Estado.

OCTAVO. El Procurador General de la República no realizó manifestación alguna respecto de la presente controversia constitucional.

NOVENO. Substanciado el procedimiento en la presente controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, se asentó constancia de que las partes no presentaron alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional.(1)

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; con testimonio de esta resolución, haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el presente expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los señores M.S.A.V.H., A.P.D., J.F.F.G.S. (ponente), M.B.L.R. y P.L.M.A.M..

Firman el M.P., el Ponente y el S. de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRO L.M.A.M.

PONENTE

MINISTRO J.F.F.G.S.

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SALA

LIC. M.E.P.Á..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9 del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. Con fundamento en lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con el punto segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General 5/2013, toda vez que se plantea una controversia constitucional entre poderes del Estado de Morelos, además de que resulta innecesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal, dado que no se impugna una norma de carácter general, y se actualiza una causa objetiva de sobreseimiento, en virtud del desistimiento del Poder actor.

2. El texto de dicha tesis es el siguiente: "De conformidad con el artículo 20 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, procede el sobreseimiento cuando la parte actora desista expresamente de la demanda interpuesta en contra de actos, sin que pueda hacerlo tratándose de normas generales. Por su parte, el artículo 11, primer párrafo, de la ley citada establece, en lo conducente, que la comparecencia de las partes a juicio deberá hacerse por medio de los funcionarios con facultades de representación, conforme a las normas que los rijan. De lo anterior se concluye que la procedencia del sobreseimiento por desistimiento en una controversia constitucional está condicionada a que la persona que desista a nombre de la entidad, órgano o poder de que se trate, se encuentre legitimada para representarlo en términos de las leyes que lo rijan; que ratifique su voluntad ante un funcionario investido de fe pública y, en lo relativo a la materia del juicio, que no se trate de la impugnación de normas de carácter general." Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., septiembre de 2005, registro IUS: 177328, página 894.

3. Fojas 456 y 457 del cuaderno principal.

4. http://www.transparenciamorelos.mx/search-portalesEP/TSJ?search_api_views_fulltext=circular+01

5. El texto de dicha tesis es el siguiente: "Conforme al artículo 88 del Código Federal de Procedimientos Civiles los tribunales pueden invocar hechos notorios aunque no hayan sido alegados ni probados por las partes. Por hechos notorios deben entenderse, en general, aquellos que por el conocimiento humano se consideran ciertos e indiscutibles, ya sea que pertenezcan a la historia, a la ciencia, a la naturaleza, a las vicisitudes de la vida pública actual o a circunstancias comúnmente conocidas en un determinado lugar, de modo que toda persona de ese medio esté en condiciones de saberlo; y desde el punto de vista jurídico, hecho notorio es cualquier acontecimiento de dominio público conocido por todos o casi todos los miembros de un círculo social en el momento en que va a pronunciarse la decisión judicial, respecto del cual no hay duda ni discusión; de manera que al ser notorio la ley exime de su prueba, por ser del conocimiento público en el medio social donde ocurrió o donde se tramita el procedimiento." Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., junio de 2006, registro IUS: 174899, página 963.

6. Foja 461 del cuaderno principal.

7. El texto de dicha tesis es el siguiente: "Por "Ley del Presupuesto" se entiende el conjunto de disposiciones legales que regulan la obtención, administración y aplicación de los ingresos del Estado, otorgando competencias y estableciendo derechos y obligaciones para la administración pública y para los particulares. Por "Presupuesto de Egresos" se entiende el decreto que contempla y autoriza las erogaciones necesarias para la realización de las actividades, obras y servicios públicos durante un periodo determinado. El "Decreto del Presupuesto de Egresos" constituye un acto de aplicación de la "Ley del Presupuesto", en cuanto autoriza al Poder Ejecutivo a efectuar la inversión de los fondos públicos; empero, no es el decreto el que otorga competencias o establece derechos y obligaciones, pues éstos ya están previstos en la ley que se aplica. En el ámbito del Distrito Federal, la distinción entre "Ley del Presupuesto" y "Presupuesto de Egresos" está expresamente contemplada tanto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como en el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal. De esta manera, a diferencia de lo que sucede con la Ley de Ingresos, la Constitución, el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal y la Ley Orgánica de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, no otorgan el carácter de ley al Presupuesto de Egresos; en cambio, la "Ley del Presupuesto del Distrito Federal", esto es, las disposiciones conducentes del Código Financiero del Distrito Federal, le dan expresamente el carácter de decreto. Es relevante señalar que el multicitado decreto contiene algunas disposiciones que pudieran estimarse como normas de carácter general, porque aparentemente otorgan competencias; sin embargo, en realidad únicamente se limitan a reiterar, y en ocasiones de manera expresa, las que ya están otorgadas en las leyes respectivas. Por otra parte, el Presupuesto de Egresos del Distrito Federal, en cuanto a su aspecto material, tiene el carácter de un acto administrativo y no de una ley; es decir, no participa de la generalidad, como característica esencial de ésta. Por lo tanto, la acción de inconstitucionalidad que se promueva en su contra resulta improcedente." Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo IX, abril de 1999, registro IUS: 194259, página 251.

8. Por mayoría de votos de los Ministros G.O.M., L.R., P.R., A.M., P.D. y S.M.; en contra del voto emitido por los Ministros Franco González Salas, C.D., S.C. de G.V., Z.L. de L. y V.H..

9. El texto de dicho criterio es el siguiente: "Del artículo 20, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para decretar el sobreseimiento por desistimiento de la demanda de controversia constitucional, éste debe ser expreso y no tratarse de normas generales. Ahora bien, si se toma en consideración que el citado procedimiento se sigue a instancia de parte, es inconcuso que para que se decrete el sobreseimiento por desistimiento de la demanda, este último puede manifestarse en cualquiera de las etapas del juicio, siempre que cumpla con las condiciones señaladas." Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., julio de 2005, registro IUS: 178008, página 917.