Ejecutoria num. 73/2016-CA, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 93/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2017 (RECURSO DE RECLAMACIÓN)

RECURSO DE RECLAMACIÓN 73/2016-CA, DERIVADO DEL INCIDENTE DE SUSPENSIÓN EN LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 93/2016. MUNICIPIO EL SALTO, ESTADO DE JALISCO. 7 DE DICIEMBRE DE 2016. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.M.P.R., Y A.G.O.M.. DISIDENTE: N.L.P.H.. AUSENTE Y PONENTE: J.R.C.D.. SECRETARIOS: L.P.R.Z.Y.R.M.M.G..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión correspondiente al día siete de diciembre de dos mil dieciséis emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve el presente recurso de reclamación 73/2016-CA, interpuesto por el Municipio El Salto, J. en contra del auto de ocho de septiembre de dos mil dieciséis, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 93/2016, por el que el ministro instructor, si bien concedió la medida cautelar solicitada por el municipio actor, lo hizo en términos distintos a los solicitados en el escrito de demanda de la controversia constitucional, según lo indica el municipio recurrente.(1)

I. ANTECEDENTES.

1. Narrativa de los hechos que anteceden el caso. Los hechos que constituyen los antecedentes de este recurso son los siguientes:

2. Escrito de demanda. La Síndico Municipal del Ayuntamiento de El Salto, J. promovió controversia constitucional en contra de la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente del Gobierno del Estado de J. y del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región.

Los actos que el municipio actor señaló como impugnados son los siguientes:

- De la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente del Gobierno del Estado de J.:

a) El oficio PROEPA 1445/2016 de dos de agosto de dos mil dieciséis, por el que solicita al ayuntamiento "iniciar las gestiones y acciones legales necesarias con la finalidad de revocar dicha autorización, ya que es insostenible la competencia en la que se pretendió sustentar".

b) El procedimiento administrativo que dio origen a dicha resolución, con número de expediente 181/14, iniciado mediante la orden de inspección PROEPA-DIRN-0096/N/PI-0246/2014, de cuatro de marzo de dos mil dieciséis.

- Del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región:

a) La sentencia dictada en el Juicio de Amparo Directo 359/2016-A (178/2016 del Índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito), de dieciséis de junio de dos mil dieciséis.

b) Asimismo se reclama el procedimiento jurisdiccional que dio origen a dicha sentencia, integrado por los expedientes 999/2015, tramitado ante el Pleno del Tribunal Administrativo del Estado de J. y 767/2014 tramitado ante la Cuarta Sala Unitaria del mismo Tribunal Administrativo.

3. En cuanto a estos actos imputados, cabe precisar que el municipio actor señaló que "... si bien se trata de una resolución jurisdiccional, lo que se pretende mediante esta controversia constitucional es debatir la invasión a la esfera competencial que se realizó en dicha sentencia, al desconocer, mediante un procedimiento jurisdiccional, en dónde no fuimos oídos y vencidos, la competencia que el municipio ostenta sobre el desarrollo inmobiliario denominado 'Parques el Triunfo'".

4. Radicación, turno y admisión. El Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que se formara y registrara el expediente relativo a la controversia constitucional a la que le correspondió el número 93/2016 y la turnó al M.J.F.F.G.S., según el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos.(2)

5. Mediante auto de ocho de septiembre de dos mil dieciséis el ministro instructor admitió la controversia constitucional únicamente en cuanto a la impugnación del oficio PROEPA 1445/2016 y tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de J. y no así a la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente por ser una dependencia subordinada a dicho poder, y desechó de plano la demanda en cuanto a la impugnación del resto de actos al considerar que resultaba improcedente la controversia constitucional apoyando sus argumentos esencialmente en las tesis P. LXX/2004, P./J. 77/98 y P./J.119/2004 de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES NOTORIAMENTE IMPROCEDENTE CONTRA SENTENCIAS DICTADAS EN JUICIOS DE AMPARO, ASÍ COMO DE LOS ACTOS REALIZADOS EN SU EJECUCIÓN", "CONTROVERIAS CONSTITUCIONALES, NO ES LA VÍA IDÓNEA PARA IMPUGNAR ACTOS DERIVADOS DE RESOLUCIONES DICTADAS EN UN PROCEDIMIENTO DE EJECUCIÓN DE SENTENCIAS DE AMPARO" Y "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CUANDO SE PROMUEVE EN CONTRA DE LOS ÓRGANOS DEPOSITARIOS DEL PODER JUDICIAL DE LA FEDERACIÓN".(3)

6. Solicitud de suspensión. En su oficio de demanda el municipio actor solicitó que le fuera concedida la suspensión en los siguientes términos:(4)

• Para que se mantenga la validez de la autorización en materia de Factibilidad Ambiental, contenida en el oficio DTFC: 277/2014, y sus correspondientes refrendos (DTFC: 277/2015 y DTFC: 058/2016), emitidos por el Director de Ecología, Fomento Agropecuario y Forestal del Ayuntamiento Constitucional del municipio actor, respecto del Desarrollo Habitacional "Parques del Triunfo", ubicado en la carretera Agua Blanca (El Salto-Zapotlanejo), al lado del Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO).

• Para que no se ejecute el oficio PROEPA 1445/2016 de dos de agosto de dos mil dieciséis, emitido por el Procurador Estatal de Protección al Ambiente órgano desconcentrado de la Secretaría del Medio Ambiente y Desarrollo Territorial del Gobierno del Estado de J..

• Para que no se ejecute la sentencia dictada dentro del Juicio de Amparo Directo 359/2016-A de dieciséis de junio del año en curso, así como la sentencia de cinco de noviembre de dos mil quince emitida por el Pleno del Tribunal Administrativo del Estado de J., dictada dentro del expediente 999/2015.

7. Auto impugnado. El ministro instructor, por acuerdo de ocho de septiembre de dos mil dieciséis(5) concedió parcialmente la medida cautelar solicitada. El auto recurrido es del tenor siguiente:

"Ciudad de México, a ocho de septiembre de dos mil dieciséis.

Como se ordenó en proveído de esta fecha, dictado en el expediente principal, agréguense al cuaderno incidental la copia certificada del escrito de demanda y sus anexos.

Ahora bien, a efecto de proveer sobre la medida cautelar solicitada, se tiene en cuenta lo siguiente:

En el escrito de demanda la Síndico del Municipio de El Salto, J., impugna:

"II. ENTIDAD, PODER U ÓRGANO DEMANDADO, SU DOMICILIO Y ACTOS CUYA INVALIDEZ SE LES RECLAMA.

1. La PROCURADURÍA ESTATAL DE PROTECCIÓN AL AMBIENTE DEL GOBIERNO DEL ESTADO DE JALISCO [...].

a. El oficio PROEPA 1445//2016, de fecha 02 de agosto de 2016, mediante el cual solicita a ese H. Ayuntamiento ´iniciar las gestiones y acciones legales necesarias con la finalidad de revocar dicha autorización, ya que es insostenible la competencia en la que se pretendió sustentar´.

[...]

b. Asimismo, se reclama el procedimiento administrativo que le dio origen a dicha resolución, registrado bajo número de expediente 181/14, que se dio origen mediante orden de inspección PROEPA-DIRN-0096/N/PI-0246/2014, de fecha 04 de marzo de 2016.

[...]

2. El TERCER TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO DEL CENTRO AUXILIAR DE LA TERCERA REGIÓN [...].

a. La sentencia dictada dentro del juicio de Amparo Directo 359/2016-A (178/2016 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito), de fecha 16 de junio de 2016, mediante la cual resuelve:

[...]

b. Asimismo, se reclama el procedimiento jurisdiccional que dio origen a dicha sentencia, que se identifica como:

i. Expediente 999/2015, tramitado ante el PLENO DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE JALISCO.

ii. Expediente 767/2014, tramitado ante la CUARTA SALA UNITARIA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ESTADO DE JALISCO.

[...]."

Además, solicita la suspensión de los actos impugnados en estos términos:

"Se solicita la suspensión para efectos de que las cosas se mantengan en el estado que actualmente guardan, es decir:

a) Para que se mantenga la validez de la Autorización en materia de Factibilidad Ambiental, concedida en el (sic) oficios DTFC: 277/2014, y sus correspondientes refrendos (DTFC: 277/2015 y DTFC: 058/2016), emitido por el Director de Ecología, Fomento Agropecuario y Forestal del H. Ayuntamiento Constitucional de El Salto, J., respecto del desarrollo habitacional "Parques el Triunfo", que se realiza en el predio ubicado en la carretera Agua Blanca (El Salto- Zapotlanejo), al lado del Centro Federal de Readaptación Social (CEFERESO), coordenadas UTM 0688641.82 2272416.82, en el municipio de El Salto, J..

b) No se pueda ejecutar el oficio PROEPA 1445/2016, de fecha 02 de agosto de 2016, emitido por el Procurador Estatal de Protección al Ambiente, órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial del Gobierno del Estado de J..

c) No se pueda ejecutar la sentencia dictada dentro del juicio de Amparo Directo 359/2016-A (178/2016 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito), de fecha 16 de junio de 2016, así como la sentencia del 05 de noviembre de 2015 emitida por el Pleno del Tribunal Administrativo del Estado de J., dictada dentro del expediente 999/2015, del cual deriva.

Lo anterior, toda vez que:

a) Lo solicita expresamente el actor;

b) No se están impugnando normas generales; y

c) No se está en poniendo en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante de la medida."

Ahora bien, de los artículos 14,(6) 15,(7) 16,(8) 17(9) y 18(10) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que:

1. La suspensión procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva;

2. Resulta de actos que, atento a su naturaleza, puedan ser suspendidos en sus efectos o consecuencias;

3. No podrá otorgarse respecto de normas generales;

4. No se concederá cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante;

5. Podrá modificarse o revocarse cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente, y

6. Para su otorgamiento, deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.

En relación con lo anterior, el Tribunal Pleno emitió la jurisprudencia siguiente:

'SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES. La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. Cabe destacar que por lo que respecta a este régimen, la controversia constitucional se instituyó como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, que tiene entre otros fines el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, lo que da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos'.(11)

Como se advierte de este criterio jurisprudencial, la suspensión en controversias constitucionales participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que tiene como fin preservar la materia del juicio, a efecto de asegurar provisionalmente el bien jurídico de que se trate, para que la sentencia pueda ejecutarse eficaz e íntegramente, de modo que tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en tanto se resuelve el juicio principal.

En este orden de ideas, la suspensión constituye un instrumento provisional cuyo propósito es impedir que se ejecuten los actos impugnados o se produzcan o continúen sus efectos mientras se dicta sentencia en el expediente principal, a efecto de preservar la materia del juicio y asegurar provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de la parte actora, siempre que la naturaleza del acto lo permita y, en su caso, no se actualice alguna de las prohibiciones que establece el artículo 15 de la ley reglamentaria de la materia, y podrá modificarse cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

Ahora bien, como se desprende de la transcripción hecha previamente en este acuerdo, en la demanda, la promovente solicita la suspensión, únicamente, de los efectos de los actos impugnados, por tanto, sin prejuzgar sobre el fondo del asunto que será motivo de estudio en la sentencia que en su oportunidad se dicte y con el fin de preservar la materia del juicio asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de la parte actora y evitar que se le cause un daño irreparable, procede conceder la suspensión solicitada para el efecto de que se mantengan las cosas en el estado que actualmente guardan, esto es, para el efecto de que no se ejecute el oficio PROEPA 1445/2016, de dos de agosto de dos mil dieciséis, emitido por el Procurador Estatal de Protección al Ambiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial de J., ni surta efectos jurídicos y materiales la autorización condicionada en materia de factibilidad ambiental DTFC: 277/2014, de quince de mayo de dos mil catorce, expedida por el Titular de la Dirección de Ecología, Fomento Agropecuario y Forestal del Gobierno municipal de El Salto, J.; debiendo permanecer las cosas como están, hasta en tanto se dicte la resolución definitiva que resuelva el fondo de la controversia constitucional.

Así, lo conducente es otorgar la suspensión solicitada en los términos previamente razonados, sin que de esta forma se afecte la seguridad y economía nacionales, ni las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano, por el contrario, únicamente se pretende salvaguardar la materia de la presente controversia constitucional y respetar los principios básicos que rigen la vida política, social y económica del país; además de que tampoco se causa daño o perjuicio mayor a la sociedad ya que, en principio, se trata de salvaguardar la autonomía del municipio actor.

Por otra parte, no es el caso de pronunciarse respecto a la suspensión solicitada en relación con los actos consistentes en el procedimiento administrativo 181/14 seguido ante la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente de J., los procedimientos jurisdiccionales y sus sentencias dictadas en los expedientes 767/2014 y 999/2015, de la Cuarta Sala Unitaria y Pleno, ambos del Tribunal Administrativo de J. y la sentencia dictada en el Amparo Directo 178/2016 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, [D.A. 359/2016 del Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región] en virtud de que por esos actos se desechó la demanda, por consiguiente, no forman parte de la litis en el asunto principal ni en este incidente.

De conformidad con las relatadas consideraciones y con apoyo en lo dispuesto por los artículos 14 a 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se

A C U E R D A

I. Se concede la suspensión solicitada para el efecto de que no se ejecute el oficio PROEPA 1445/2016, de dos de agosto de dos mil dieciséis, emitido por el Procurador Estatal de Protección al Ambiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial de J., ni tenga efectos jurídicos y materiales la autorización condicionada en materia de factibilidad ambiental DTFC: 277/2014, de quince de mayo de dos mil catorce, expedida por el Titular de la Dirección de Ecología, Fomento Agropecuario y Forestal del Gobierno municipal de El Salto, J.; hasta en tanto se resuelva el fondo del presente asunto.

II. La concesión otorgada surtirá efectos sin necesidad de otorgar garantía alguna, sin perjuicio de que pueda modificarse o revocarse por algún hecho superveniente, conforme a lo dispuesto por el artículo 17 de la ley reglamentaria de la materia.

N.".

8. En contra de tal determinación el municipio actor, ahora recurrente, interpone el presente recurso de reclamación.

II. TRÁMITE DEL RECURSO.

9. Fecha de presentación del recurso. El presente recurso de reclamación fue presentado el veinte de septiembre de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal.(12)

10. Acuerdo de radicación, turno y admisión del recurso. El Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación acordó admitir a trámite el recurso, al que le correspondió el número 73/2016-CA y ordenó correr traslado a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.(13) Asimismo, turnó el asunto al M.J.R.C.D., de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaría General de Acuerdos y acordó enviarlo al citado ministro una vez concluido el trámite respectivo para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

11. Agravios. El municipio recurrente en su único agravio señaló, en síntesis, que el ministro instructor realizó una indebida apreciación de los actos impugnados y de los efectos para los cuales se solicitó la suspensión, por lo siguiente:

a) La suspensión la solicitó para el efecto de que se paralizaran los efectos y consecuencias del oficio PROEPA 1445/2016, de dos de agosto de dos mil dieciséis, en donde la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente del Gobierno de J. pretendió desconocer la competencia del Municipio El Salto, J., para emitir las autorizaciones en materia de Factibilidad Ambiental contenidas en el oficio DTFC: 277/2014 y sus correspondientes refrendos contenidos en los oficios DTFC:277/2015 y DTFC: 058/2016, otorgadas a efecto de que se llevara a cabo el desarrollo habitacional "Parques el Triunfo".

b) En ese sentido se solicitó la suspensión de los efectos del oficio PROEPA 1445/2016 mencionado y para que se mantuviera la vigencia de las autorizaciones en materia de impacto ambiental que ya había emitido el municipio desde dos mil catorce, a saber la autorización en materia de factibilidad ambiental, contenida en el oficio DTFC: 277/2014 y sus correspondientes refrendos DTFC: 277/2015 y DTFC 058/2016, asegurando con ello la competencia municipal para emitir tales autorizaciones.

c) Sin embargo, el ministro instructor en el auto combatido, si bien concedió la suspensión contra los efectos del citado oficio PROEPA 1445/2016, también la concedió para que no surtiera efectos jurídicos ni materiales la autorización en materia de impacto ambiental expedida mediante el oficio DTFC: 277/2014, de quince de mayo de dos mil catorce, por el Municipio El Salto, J., lo que resulta un efecto totalmente opuesto que lo solicitado además de que con ello no se tiende a preservar el status quo de las cosas ni la competencia del municipio actor, pues lejos de beneficiarlo se deja sin efectos la autorización en materia de factibilidad ambiental emitida por el municipio, desconociendo así su competencia y facultad para emitir tales actos administrativos.

12. Manifestaciones de las partes. Transcurrido el plazo legal de cinco días hábiles otorgado a las partes para que manifestaran lo que a su derecho conviniera respecto de la interposición del presente recurso de reclamación, ninguna de las partes hizo manifestación alguna.(14)

13. Radicación en Sala. Radicado el expediente en la Primera Sala se devolvió al ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.(15)

III. COMPETENCIA.

14. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver el presente recurso de reclamación 73/2016-CA derivado del incidente de suspensión de la controversia constitucional 93/2016, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 53 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I, a contrario sensu, y Tercero del Acuerdo 5/2013, por tratarse de un recurso de reclamación en controversia constitucional en el que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

IV. PROCEDENCIA.

15. El presente recurso de reclamación es procedente conforme a lo dispuesto en la fracción IV del artículo 51 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(16) debido a que se interpuso en contra del auto de ocho de septiembre de dos mil dieciséis, por el que el ministro instructor concedió la suspensión solicitada por el municipio recurrente.

V. OPORTUNIDAD.

16. En términos del artículo 52 de la Ley Reglamentaria de la materia, el recurso deberá interponerse en un plazo de cinco días.(17)

17. El auto recurrido de ocho de septiembre de dos mil dieciséis se notificó al municipio recurrente el diecinueve siguiente. El plazo respectivo transcurrió del veintiuno al veintisiete del mismo mes y año, en este sentido si el escrito de agravios se presentó ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el veinte de septiembre de dos mil dieciséis, como se advierte del sello plasmado al reverso de la foja seis del expediente, es indudable que se presentó oportunamente.(18)

VI. LEGITIMACIÓN.

18. El escrito de agravios está signado por H.Z.B. en su calidad de delegado designado por el Municipio El Salto, J., municipio actor en la controversia constitucional de la que deriva el presente recurso de reclamación, por lo tanto, el recurso se interpuso por parte legitimada para ello, máxime que en el auto admisorio de la controversia constitucional se le reconoció dicho carácter.

VII. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS.

20. Para mayor claridad en la resolución de este asunto es necesario aludir, brevemente, a los antecedentes del caso que fueron narrados en el escrito de demanda de la controversia constitucional:

A. El dos de agosto de dos mil dieciséis la Procuraduría Estatal de Protección al Ambiente, órgano desconcentrado de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable del Gobierno del Estado de J., por conducto de su titular, presentó ante el municipio actor el oficio número PROEPA 1445/2016, haciendo de su conocimiento:

a) La existencia de un procedimiento administrativo, con número de expediente 181/14, originado mediante la orden de inspección PROEPA-DIRN-0096/N/PI-0246/2014, de cuatro de marzo de dos mil dieciséis.

b) La existencia de un juicio de nulidad tramitado ante la Cuarta Sala Unitaria del Tribunal Administrativo del Estado de J., con número de expediente 767/2014, misma que concluyó con la resolución del expediente electrónico 359/2016-A, relativo al Amparo Directo 178/2016 del índice del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, de dieciséis de junio de dos mil dieciséis, emitida por el Tercer Tribunal Colegiado de Circuito del Centro Auxiliar de la Tercera Región, en la que resolvió: negar el amparo y protección a las personas morales contra la sentencia de cinco de noviembre de dos mil quince, dentro de los autos del expediente pleno 999/2015, pronunciada por el pleno del Tribunal de lo Administrativo del Estado de J. y declara sin materia el amparo directo adhesivo.

c) Le solicitó iniciara las gestiones y acciones legales necesarias con la finalidad de revocar la autorización condicionada en materia de factibilidad ambiental DTFC: 277/2014, emitida por el propio municipio el quince de mayo de dos mil catorce.

d) Le comunicó que la evaluación y en su caso autorización en materia de impacto ambiental del proyecto de desarrollo habitacional denominado "Parques del Triunfo", es competencia de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial del Gobierno del Estado, de conformidad a lo dispuesto por los artículos 28, fracciones III, IV y V de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, en relación al numeral 5, fracción VI, del Reglamento de la Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y la protección al Ambiente en Materia del Impacto Ambiental, Explotación de Bancos Geológicos, Yacimientos Pétreos y de Prevención y Control de la Contaminación a la atmósfera generada por Fuentes Fijas en el Estado de J..

21. Solicitud de la medida cautelar. En su demanda el municipio actor solicitó que se concediera la suspensión para que las cosas se mantuvieran en el estado que guardaban, es decir, que se mantuviera la validez de la autorización en materia de Factibilidad Ambiental, contenida en el oficio DTFC: 277/2014, y sus correspondientes refrendos y para que no se ejecutara el oficio PROEPA 1445/2016 emitido por el Procurador Estatal de Protección al Ambiente.

22. Acuerdo por el que se proveyó la medida cautelar. El ministro instructor, por auto de ocho de septiembre de dos mil dieciséis concedió la suspensión solicitada para el efecto de que no se ejecutara el oficio PROEPA 1445/2016 de dos de agosto de dos mil dieciséis, emitido por el Procurador Estatal de Protección al Ambiente de la Secretaría de Medio Ambiente y Desarrollo Territorial de J., y también para que no surtiera efectos jurídicos y materiales la autorización condicionada en materia de factibilidad ambiental DTFC: 277/2014, de quince de mayo de dos mil catorce, expedida por el Titular de la Dirección de Ecología, Fomento Agropecuario y Forestal del Gobierno municipal de El Salto, J.; hasta en tanto se dictara la resolución definitiva que resuelva el fondo de la controversia constitucional.

23. Ahora bien, para responder el agravio hecho valer por el municipio recurrente, resulta pertinente realizar algunas precisiones de la figura de la suspensión en las controversias constitucionales.

24. La suspensión, tratándose de controversias constitucionales, se encuentra regulada en la sección II del título II de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, específicamente de los artículos 14 al 18.(19)

25. De dichos preceptos se desprenden las características especiales de este incidente de suspensión como son:

A) Procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

B) No podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales.

C) No podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

D) El auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente; y,

E) Para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional.

26. Lo anterior tiene apoyo en las tesis 1a. L/2005(20) y P./J. 27/2008,(21) de rubros: "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y CARACTERÍSTICAS" y "SUSPENSIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. NATURALEZA Y FINES".

27. De igual forma, también conviene precisar que de conformidad con el penúltimo párrafo del artículo 105 de la Constitución Federal y el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de la materia, las sentencias definitivas no tienen efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de la materia.(22) En relación a esto la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que el mismo criterio tiene que aplicarse en la suspensión, debido a que si la sentencia de fondo no puede tener efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se dicte en el incidente cautelar. Igualmente, consideró que si la suspensión tiene como efecto impedir que se realicen determinados actos, es claro que la suspensión no puede concederse cuando dichos actos ya se han materializado. Este criterio quedó plasmado en la tesis 2a. LXVII/2000(23) de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. NO PROCEDE EL OTORGAMIENTO DE LA SUSPENSIÓN EN CONTRA DE ACTOS CONSUMADOS".

28. Los anteriores elementos permiten advertir que la suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que permiten conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un juicio.

29. Así entonces, no cabe duda de que la suspensión en controversia constitucional, en primer lugar, tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que declare el derecho del actor pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente, situación que adquiere relevancia en un medio de control constitucional; y, en segundo lugar, tiende a prevenir un daño trascendente a las partes en tanto se resuelve el juicio principal.

30. Una vez precisadas las notas características de la suspensión en las controversias constitucionales, se procede a dar respuesta al agravio formulado por el municipio recurrente, el cual en opinión de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es infundado.

32. En el caso, esta Primera Sala estima que la concesión de la suspensión en los términos en los que la otorgó el ministro instructor fue correcta, ya que la materia de la controversia constitucional consiste justamente en determinar a quién corresponde ejercer la competencia cuestionada para lo cual se requiere necesariamente de un estudio del fondo del asunto.

33. Cabe precisar que de conformidad con lo previsto por el artículo 14 de la Ley Reglamentaria de la materia, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto impugnado en la controversia constitucional, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. Esto es, la determinación sobre si una medida cautelar debe concederse o no, y los términos en los que, en todo caso, debe otorgarse, es una facultad exclusiva del ministro instructor, facultad que debe ejercer en términos de las normas relativas de la Ley Reglamentaria de la materia, las cuales dan las directrices y lineamientos para que el instructor, después de analizar los elementos del caso planteado, decida si procede o no el otorgamiento de la medida cautelar y los alcances y efectos de la misma. En estas circunstancias resulta infundado el agravio del municipio recurrente ya que el ministro instructor, en ningún momento se encuentra constreñido a conceder una suspensión en los términos en los que se haya solicitado por el actor en una controversia constitucional pues, como se ha señalado, esta decisión deriva del ejercicio de su facultad exclusiva en la materia, máxime si se considera que éste incluso puede, en todo caso, decidir otorgar una suspensión aún de oficio si así lo estima procedente.

34. Además de lo anterior, esta Primera Sala estima que conceder la suspensión en los términos en los que la solicitó el municipio aquí recurrente, desnaturalizaría la medida cautelar ya que se estarían otorgando efectos constitutivos no propios de una medida de esta naturaleza, lo que implicaría dejar sin materia la controversia constitucional ya que, conceder la medida en los términos pretendidos por el municipio recurrente, provocaría la resolución del conflicto planteado a través de la medida cautelar, pues se estaría otorgando a través de esta vía el ejercicio de la competencia cuestionada al municipio, lo que sería contrario a la propia naturaleza de la suspensión. Esto es, se estaría resolviendo el fondo de la cuestión planteada a través de la concesión de la medida cautelar.

35. De este modo resulta infundado el agravio del municipio recurrente ya que la determinación adoptada por el ministro instructor fue correcta y lo procedente es confirmar, en sus términos, el auto recurrido de ocho de septiembre de dos mil dieciséis, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 93/2016.

36. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

R E S U E L V E :

PRIMERO. Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO. Se confirma el auto recurrido de ocho de septiembre de dos mil dieciséis, dictado en el incidente de suspensión de la controversia constitucional 93/2016.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los señores Ministros: A.Z.L. de L., J.M.P.R., y A.G.O.M., votó en contra la Ministra Norma Lucía P.H.(., quien se reserva su derecho a formular voto particular. Ausente: Ministro J.R.C.D. (ponente), hizo suyo el asunto el Ministro J.M.P.R..

Firman la Ministra Presidenta de la Primera Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINIESTRA N.L.P.H.

PONENTE

MINISTRO J.M.P.R.

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

_______________

1. El instructor en la controversia constitucional 93/2016 es el ministro J.F.F.G.S..

2. Mediante acuerdo de uno de septiembre de 2016. Página 233 del presente recurso de reclamación 73/2016-CA.

3. Por auto de ocho de septiembre de 2016, que obra a fojas 220 a 225 del expediente relativo a la controversia constitucional 93/2016.

4. Páginas 22 a 23 del escrito de demanda, la cual obra en copia certificada a fojas 16 y siguientes del expediente del recurso de reclamación 73/2016-CA.

5. Página 236 y siguientes del expediente en que se actúa.

6. Artículo 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.

7. Artículo 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

8. Artículo 16. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

9. Artículo 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente.

10. Artículo 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva.

11. Tesis 27/2008, Jurisprudencia, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., marzo de dos mil ocho, página mil cuatrocientas setenta y dos, número de registro 170007.

12. Tal como se advierte del reverso de la página 6 de autos.

13. Esto fue acordado mediante auto de 20 de septiembre del presente año. Foja 7 y siguientes del expediente en que se actúa. 14. Acuerdo de 17 de octubre de 2016.

15. Por auto de fecha 24 de octubre de 2016 se radicó el asunto en la Primera Sala.

16. "ARTÍCULO 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos: (...) IV. Contra los autos del ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión; (...)".

17. "ARTÍCULO 52. El recurso de reclamación deberá interponerse en un plazo de cinco días y en él deberán expresarse agravios y acompañarse pruebas".

Al respecto, sirve de apoyo la tesis de jurisprudencia número P./J. 38/99 del Tribunal Pleno, de rubro: "RECLAMACIÓN EN CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. RECURSO DE. DEBE INTERPONERSE DENTRO DE LOS CINCO DÍAS SIGUIENTES AL EN QUE SURTA EFECTOS LA NOTIFICACIÓN LEGALMENTE HECHA".

18. Se descuentan del cómputo respectivo los días veinticuatro y veinticinco de septiembre de dos mil dieciséis por corresponder a sábado y domingo y por tanto inhábiles de conformidad con lo dispuesto por los artículos 2º y 3º de la Ley Reglamentaria de la materia y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

19. ARTÍCULO 14. Tratándose de las controversias constitucionales, el ministro instructor, de oficio o a petición de parte, podrá conceder la suspensión del acto que las motivare, hasta antes de que se dicte la sentencia definitiva. La suspensión se concederá con base en los elementos que sean proporcionados por las partes o recabados por el ministro instructor en términos del artículo 35, en aquello que resulte aplicable.

La suspensión no podrá otorgarse en aquellos casos en que la controversia se hubiere planteado respecto de normas generales.

ARTÍCULO 15. La suspensión no podrá concederse en los casos en que se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante.

ARTÍCULO 16. La suspensión se tramitará por vía incidental y podrá ser solicitada por las partes en cualquier tiempo hasta antes de que se dicte sentencia definitiva.

ARTÍCULO 17. Hasta en tanto no se dicte la sentencia definitiva, el ministro instructor podrá modificar o revocar el auto de suspensión por él mismo dictado, siempre que ocurra un hecho superveniente que lo fundamente.

Si la suspensión hubiere sido concedida por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación al resolver el recurso de reclamación previsto en el artículo 51, el ministro instructor someterá a la consideración del propio Pleno los hechos supervenientes que fundamenten la modificación o revocación de la misma, a efecto de que éste resuelva lo conducente.

ARTÍCULO 18. Para el otorgamiento de la suspensión deberán tomarse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. El auto o la interlocutoria mediante el cual se otorgue deberá señalar con precisión los alcances y efectos de la suspensión, los órganos obligados a cumplirla, los actos suspendidos, el territorio respecto del cual opere, el día en que deba surtir sus efectos y, en su caso, los requisitos para que sea efectiva".

20. Novena Época. Primera Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXI, junio de 2005, página: 649. El texto de la tesis es: "La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, entendidas éstas como instrumentos provisionales que, permiten conservar la materia del litigio, así como para evitar un grave e irreparable daño a las partes o a la sociedad, con motivo de la tramitación de un juicio. Así, la suspensión en controversias constitucionales, en primer lugar, tiene como objeto primordial preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente la situación jurídica, el derecho o el interés de que se trate, para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho del actor pueda ser ejecutada eficaz e íntegramente, y en segundo lugar, tiende a prevenir un daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes, en tanto se resuelve el juicio principal. Por lo que se refiere a sus características especiales, de los artículos 14, 15, 16, 17 y 18 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal se desprenden las siguientes: a) procede de oficio o a petición de parte y podrá ser decretada hasta antes de que se dicte sentencia definitiva; b) no podrá otorgarse en los casos en que la controversia se hubiera planteado respecto de normas generales; c) no podrá concederse cuando se pongan en peligro la seguridad o economía nacionales, las instituciones fundamentales del orden jurídico mexicano o pueda afectarse gravemente a la sociedad en una proporción mayor a los beneficios que con ella pudiera obtener el solicitante; d) el auto de suspensión podrá ser modificado o revocado cuando ocurra un hecho superveniente que lo fundamente; y e) para su otorgamiento deberán tenerse en cuenta las circunstancias y características particulares de la controversia constitucional. Por tanto, salvo los casos expresamente prohibidos por el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de la materia para el otorgamiento de la suspensión en una controversia constitucional, ésta deberá concederse cuando así proceda, pues de otra forma, dicha medida cautelar se haría nugatoria, lo que desnaturalizaría por completo la suspensión en este medio de control constitucional, privándola de eficacia".

21. Novena Época. Pleno. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XXVII, marzo de 2008, página: 1472. El texto de la tesis es: "La suspensión en controversias constitucionales, aunque con características muy particulares, participa de la naturaleza de las medidas cautelares, por lo que en primer lugar tiene como fin preservar la materia del juicio, asegurando provisionalmente el bien jurídico de que se trate para que la sentencia que, en su caso, declare el derecho de la parte actora, pueda ejecutarse eficaz e íntegramente y, en segundo, tiende a prevenir el daño trascendente que pudiera ocasionarse a las partes y a la sociedad en general en tanto se resuelve el juicio principal, vinculando a las autoridades contra las que se concede a cumplirla, en aras de proteger el bien jurídico de que se trate y sujetándolas a un régimen de responsabilidades cuando no la acaten. Cabe destacar que por lo que respecta a este régimen, la controversia constitucional se instituyó como un medio de defensa entre poderes y órganos de poder, que tiene entre otros fines el bienestar de la persona que se encuentra bajo el imperio de aquéllos, lo que da un carácter particular al régimen de responsabilidades de quienes incumplen con la suspensión decretada, pues no es el interés individual el que se protege con dicha medida cautelar, sino el de la sociedad, como se reconoce en el artículo 15 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

22. "Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral y a lo establecido en el artículo 46 de esta Constitución, se susciten entre:

[...] La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. [...]".

"ARTÍCULO 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

23. Novena Época. Segunda Sala. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo XII. Julio de 2000. Página. 573. El texto de la tesis es: "Resulta improcedente otorgar la suspensión en una controversia constitucional en contra de actos consumados, porque equivaldría a darle a la medida cautelar efectos restitutorios que ni siquiera son propios de la sentencia de fondo, ya que por disposición expresa del artículo 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (disposición que se reproduce en el numeral 45, segundo párrafo, de la ley reglamentaria del precepto constitucional citado), la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia. Por tanto, si la sentencia de fondo que se dicte en ese juicio constitucional no tiene efectos retroactivos, menos podría tenerlos la resolución que se pronuncie en el incidente cautelar, máxime que el objeto de éste es impedir la realización de ciertos actos, lo que lógicamente sólo puede evitarse cuando no se han materializado".