Ejecutoria num. 72/2018 Y SU ACUMULADA 76/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-08-2019 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 72/2018 Y SU ACUMULADA 76/2018. COMITÉ EJECUTIVO ESTATAL Y COMITÉ EJECUTIVO NACIONAL, AMBOS DEL PARTIDO POLÍTICO MORENA. 28 DE NOVIEMBRE DE 2018. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S.Y.E.M.M.I.E.M.J.F.F.G.S., EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. AUSENTE: M.B. LUNA RAMOS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIA: A.C.C..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación correspondiente al veintiocho de noviembre de dos mil dieciocho.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O

PRIMERO. Presentación de las demandas. Por escrito presentado el doce de septiembre de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, G.J.M.B.M., Presidente del Comité Ejecutivo Estatal del partido político MORENA promovió acción de inconstitucionalidad.

Por su parte, mediante escrito presentado el catorce de septiembre de dos mil dieciocho, en el domicilio particular del Secretario autorizado para recibir las promociones a que se refiere el artículo 7° de la de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Y.P.G., Secretaria General en funciones de Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA promovió acción de inconstitucionalidad.

Tanto el Comité Ejecutivo Estatal como el Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA señalaron como disposiciones generales impugnadas y órganos emisores los siguientes.

Autoridades emisora y promulgadora de las disposiciones impugnadas.

1.Congreso del Estado de Puebla

2.G. del Estado de Puebla.

Disposiciones generales cuya invalidez se reclama.

Decreto por el que se reforman los artículos 57, fracción XXIII, 61, fracción II y se adiciona el segundo párrafo al artículo 75 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el quince de agosto de dos mil dieciocho.

SEGUNDO. Registro y admisión de las demandas. En acuerdo de trece de septiembre de dos mil dieciocho, el M.P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación registró la acción de inconstitucionalidad promovida por el Comité Ejecutivo Estatal del partido político MORENA, bajo el expediente 72/2018.

Asimismo, en acuerdo de diecisiete de septiembre de dos mil dieciocho, este Alto Tribunal registró la acción de inconstitucionalidad promovida por el Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA, bajo el expediente 76/2018 y en atención a la identidad del acto legislativo impugnado, decretó la acumulación de las referidas acciones de inconstitucionalidad y las turnó al M.J.F.F.G.S., en su carácter de Instructor.

En acuerdo de dieciocho de septiembre siguiente, el Ministro Instructor, por una parte, desechó la acción de inconstitucionalidad 72/2018, por falta de legitimación procesal activa del Comité Ejecutivo Estatal, en tanto el partido político MORENA tiene registro ante el Instituto Nacional Electoral, por lo que el ejercicio de la acción corresponde a su dirigencia nacional.

Por otra parte, admitió a trámite la acción de inconstitucionalidad 76/2018 promovida por el Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA, requirió a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, ambos del Estado de Puebla para que rindieran sus informes, dio vista a la Procuraduría General de la República para la formulación del pedimento correspondiente, solicitó opinión al Presidente de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación y requirió información tanto al Instituto Nacional Electoral como al Instituto Electoral del Estado de Puebla.

TERCERO. Conceptos de invalidez. En la demanda, el Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA expone los conceptos de invalidez siguientes.

·Las disposiciones impugnadas fueron modificadas aun cuando el proceso electoral no concluye, por lo que se vulneró la estabilidad del sistema electoral prevista en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución General, pues las modificaciones impactan en las condiciones para el ejercicio de un cargo cuya titularidad la determina el resultado del proceso electoral.

Las reformas impugnadas son contrarias al parámetro de control de regularidad constitucional que busca dotar de estabilidad a los sistemas normativos electorales, al establecer un plazo de noventa días previos al inicio del proceso electoral respectivo y hasta la fecha de su conclusión para la modificación de disposiciones que rigen el proceso electoral, por lo que la petrificación temporal de las disposiciones electorales debe entenderse como un medio que da certeza sobre la realización de los valores democráticos de equidad e imparcialidad en la contienda electoral.

·La reforma al artículo 87 de la Constitución General no puede servir como directriz constitucional que justifique la actuación de las autoridades demandadas, pues en ese caso la modificación derivó del conflicto post-electoral en las elecciones de 2006 respecto a la controversia que enmarcó la toma de protesta del presidente electo, además de que esa reforma se realizó seis años posteriores a la conclusión del proceso electoral y, en este caso, las reformas impugnadas se realizaron aun cuando el proceso electoral no ha concluido; de ahí que se vulnera la garantía de estabilidad durante el proceso electoral.

·Las disposiciones impugnadas vulneran la prohibición constitucional de emitir leyes privativas, la cual es una limitante fundamental contra el autoritarismo y el abuso del poder público y se erige como una garantía de seguridad jurídica propia de un estado constitucional de derecho.

CUARTO. Disposiciones constitucionales violadas. El demandante considera violados los artículos 1°, 13, 14, 16 y 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 8, numeral 1 y 21, de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

QUINTO. Opinión de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación. En su opinión, la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación considera que la reforma impugnada no contraviene lo previsto en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Federal, por las razones siguientes.

La protesta de ley que rinden los servidores públicos electos para ejercer un cargo de elección popular tiene una doble dimensión, por un lado, es una obligación que explicita el principio de supremacía formal de la Constitución Federal y, por otro, forma parte del derecho a ser votado, en su vertiente de acceso al cargo.

La protesta de ley como obligación constitucional es un acto solemne que tiene como propósito que los servidores públicos se comprometan formalmente a cumplir el Estado de Derecho y da valor legal al nombramiento para que pueda ejercer su función; además de que se trata de un mecanismo preventivo de la actuación de los servidores públicos.

La protesta de ley es parte del derecho a ser votado, pues a partir de ella inicia la función para la que fue electo el servidor público, con todos los derechos y obligaciones inherentes al cargo.

El derecho a ser votado es integral y tiene varias vertientes, por lo que no se limita a la posibilidad de contender en una elección y, en su caso, a la proclamación de haber sido electo, sino además incluye la consecuencia jurídica de ocupar y desempeñar el cargo encomendado por la ciudadanía, así como mantenerse y ejercer las funciones respectivas con todos los derechos y obligaciones inherentes al cargo.

Si bien la protesta de ley se realiza una vez concluido el proceso electoral correspondiente, al vincularse con el ejercicio del derecho a ser votado indiscutiblemente se ubica dentro del ámbito de la materia electoral.

Finalmente, considera que las modificaciones impugnadas no transgreden lo previsto en el artículo 105 constitucional porque no son “modificaciones legales fundamentales”, pues no implican alteraciones esenciales e imprescindibles a los actos de alguna de las etapas del proceso electoral, sino solo se refiere a la forma en que rendirá protesta el G. electo.

Aunado a que si bien la reforma tuvo lugar durante el desarrollo de la contienda electoral, ello no lleva a su invalidez, en tanto no constituyen modificaciones legales fundamentales y no vulneran el principio de certeza rector del proceso electoral, pues su aplicación tendrá lugar una vez que este concluya.

SEXTO. Informe del Instituto Electoral del Estado de Puebla. Mediante oficio IEE/PRE-5396/18 de veintiocho de septiembre de dos mil dieciocho, el Instituto Electoral del Estado de Puebla informó que el próximo proceso electoral local en el que se renovarán a los Diputados integrantes del Congreso del Estado de Puebla y a los miembros de los Ayuntamientos de dicha entidad federativa, iniciará entre el tres y cinco de noviembre de dos mil veinte.

SÉPTIMO. Informe del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla. El G. del Estado de Puebla expuso los argumentos siguientes.

Causa de improcedencia

Las disposiciones impugnadas no son de carácter electoral, pues solo prevén aspectos inherentes a la protesta constitucional para ejercer los cargos de diputados, magistrados del Tribunal Superior de Justicia, magistrados del Tribunal de Justicia Administrativa, A. Superior y G. del Estado de Puebla, por lo tanto no inciden en lo dispuesto en los artículos 35, fracciones I, II y III, 36, fracciones III y IV, 41, 116, fracciones II y IV de la Constitución General.

En razón de lo anterior, se configura la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria, por falta de legitimación del demandante, en tanto de conformidad con el artículo 105, fracción II, inciso f) de la Constitución General, los partidos políticos solo pueden promover acciones de inconstitucionalidad contra leyes electorales federales o locales.

Respecto a la validez de las disposiciones generales impugnadas.

·Contrario a lo sostenido por el demandante, las disposiciones impugnadas no vulneran lo establecido en el artículo 105, fracción II, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal porque no se configuran las hipótesis que prevé dicha disposición, por una parte, no son disposiciones que vayan a aplicarse en el proceso electoral y, por otra, las reformas impugnadas no son de carácter fundamental, sino instrumental porque regulan la toma de protesta del G. electo, lo que permite el correcto funcionamiento del estado de derecho y garantiza la gobernabilidad ante un conflicto de poderes, propio de un sistema democrático de pesos y contrapesos.

Aunado a que no debe perderse de vista que en términos de la Constitución Federal, la protesta de ley es una obligación sine qua non para desempeñar el cargo conferido.

·Las disposiciones impugnadas no vulneran el principio de equidad que rige la materia electoral porque este despliega sus efectos sobre las distintas etapas del proceso electoral, aunado a que, contrario a lo sostenido por el demandante, garantizan la igualdad de oportunidades en la contienda electoral mediante la adopción de opciones normativas que garanticen la gobernabilidad, tratando de asegurar la neutralidad de los poderes públicos.

Lo anterior, tomando en consideración que existen ventajas injustificadas para los partidos políticos con amplia representación parlamentaria, quienes ejercen una presión fáctica para desestabilizar a un poder que no es afín a sus intereses particulares o partidarios.

·Las disposiciones cuya validez se cuestiona no son leyes privativas, pues su vigencia no se condiciona al cumplimiento del supuesto jurídico, aunado a que no están individualizadas, por el contrario, se trata de disposiciones de carácter general, abstractas y permanentes, dirigidas a un cargo público aplicadas a quienes puedan acceder a él.

·Las reformas impugnadas no implicaron una modificación fundamental al marco normativo vigente durante el proceso electoral, pues respecto a la toma de protesta regulada con anterioridad solo fue adicionada una hipótesis no prevista en la Constitución local.

·Asimismo, no pueden considerarse inconstitucionales porque la única limitante de las legislaturas estatales respecto de su libertad de configuración legislativa son los mandatos constitucionales y los derechos humanos y, en este caso, las reformas se realizaron en estricto acatamiento a lo establecido en la Constitución General.

Debe declararse la validez de las disposiciones impugnadas, de lo contrario, implicaría que en los procesos electorales, el Congreso del Estado y el G. del Estado de Puebla dejaran de cumplir con las obligaciones y facultades conferidas en los artículos 124 de la Constitución Federal, 57, fracción I, 63, fracciones I y II, y 79, fracción II, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, en perjuicio de la colectividad.

·Debe declararse inoperante el argumento en el que se sostiene que la promulgación y publicación de las disposiciones impugnadas vulneran el desarrollo parcial y equitativo de la contienda electoral, los principios de certeza y legalidad, y que el proceso electoral carece de credibilidad y legitimidad; porque el demandante no expresa argumentos lógico-jurídicos, sino que se limita a hacer manifestaciones subjetivas y abstractas sin sustento legal alguno, aunado a que en este caso no es posible suplir la deficiencia de la queja, en tanto la materia electoral es de estricto derecho.

·Debe desestimarse el argumento en el que sostiene que no puede pretender armonizarse las reformas impugnadas con lo establecido en el artículo 87 de la Constitución Federal; porque se pierde de vista que conforme al artículo 133 constitucional, todas las leyes del país deben ser acordes a la Constitución Federal, a las leyes que emanen del Congreso de la Unión y a los tratados internacionales de los que el Estado mexicano sea parte.

·Es incorrecto que el demandante sostenga que la reforma al artículo 75 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla no puede surtir efectos porque el proceso electoral aún no concluye, pues con ello se desestabiliza el sistema normativo electoral, en tanto la protesta de un cargo de elección popular no está comprendida dentro del proceso electoral, sino es una consecuencia jurídica de su culminación.

·Debe declararse inoperante el argumento en el que se sostiene que las disposiciones impugnadas son leyes privativas porque el demandante hace depender su inconstitucionalidad de su comparación con otras legislaciones sin que exprese argumentos mínimos encaminados a demostrar dicha inconstitucionalidad.

OCTAVO. Informe del Poder Legislativo del Estado de Puebla. El Congreso del Estado de Puebla al rendir su informe solo designó delegados y remitió los antecedentes legislativos del decreto impugnado, sin exponer argumentos para defender la constitucionalidad de las disposiciones impugnadas.

NOVENO. Opinión de la Procuraduría General de la República. En este asunto la Procuraduría General de la República no formuló opinión.

DÉCIMO. Cierre de la instrucción. En acuerdo de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, una vez recibidos los informes de las autoridades demandas, formulados los alegatos y encontrándose instruido el procedimiento, se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO PRIMERO. Avocamiento. En atención a la solicitud del Ministro instructor al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala para su radicación y resolución.

En acuerdo de quince de noviembre de dos mil dieciocho el Presidente de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó que ésta se avocara al conocimiento del asunto y remitió el expediente al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

C O N S I D E R A N D O

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de esta acción de inconstitucionalidad.(1)

SEGUNDO. Oportunidad. La acción de inconstitucionalidad es oportuna.(2)

TERCERO. Legitimación. A continuación, se procederá a analizar la legitimación de quien promueve, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

Al respecto suscribe el escrito de acción de inconstitucionalidad, Y.P.G., en su carácter de Secretaria General en funciones de Presidenta del Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA, lo que acredita con la certificación del Director del Secretariado del Instituto Nacional Electoral, en la que manifiesta que se encuentra registrada con ese carácter, según documentación que obra en los archivos de dicho Instituto.(3)

Ahora, los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 62, último párrafo, de su ley reglamentaria disponen lo siguiente.

Art. 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

[...]

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

[...]

f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro;

[...].

Artículo 62.

[...]

En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandante en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de las señaladas en la fracción I del artículo 10 de esta ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de este mismo ordenamiento.

De conformidad con los artículos transcritos, los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, podrán promover acción de inconstitucionalidad contra leyes electorales federales o locales, para lo cual deben satisfacer los extremos siguientes.

a) Que el partido político cuente con registro ante la autoridad electoral correspondiente.

b) Que el partido político promueva por conducto de su dirigencia (nacional o local según sea el caso) y, que quien suscriba a nombre y en representación del partido político cuente con facultades para ello.

c) Que las disposiciones impugnadas sean de naturaleza electoral.

En el caso, se analizará si se cumplen con todos los requisitos previstos, de acuerdo con lo siguiente.

a) El partido Movimiento Regeneración Nacional es un partido político nacional con registro ante el Instituto Nacional Electoral, según certificación expedida por el Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral.(4)

b) De las constancias que obran en autos se desprende que Y.P.G., quien suscribe el oficio a nombre y en representación del partido referido, fue elegida como Secretaria General en Funciones de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA.

Ahora bien, del contenido del punto a. del artículo 38º(5) de los Estatutos Generales del Partido Movimiento Regeneración Nacional, aprobados en sesión extraordinaria del Consejo General del Instituto Nacional Electoral, el cinco de noviembre de dos mil catorce, se advierte que la Secretaria General en funciones de Presidente del Comité Ejecutivo Nacional estará facultada para representar legalmente al partido.

Por lo anterior, se concluye que el partido político Movimiento Regeneración Nacional cuenta con legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, pues se trata de un partido político nacional con registro vigente ante el Instituto Nacional Electoral y comparece por conducto de su legítima representante en términos de sus estatutos registrados ante dicha autoridad Federal; destacando que el análisis de la naturaleza de las disposiciones que impugna se realizará en el apartado correspondiente a las causas de improcedencia.

CUARTO. Causas de improcedencia. Previo al estudio de los conceptos de invalidez propuestos, se analizarán las causas de improcedencia hechas valer por las autoridades demandadas.

En su informe, el Poder Ejecutivo del Estado de Puebla sostiene que el partido político demandante no tiene legitimación procesal activa para promover la acción de inconstitucionalidad porque las reformas a los artículos 57, fracción XXII y 61, fracción II, así como la adición del segundo párrafo del artículo 75 de la Constitución Política de dicha entidad federativa no son disposiciones de carácter electoral, pues solo regulan aspectos orgánicos que inciden en el ejercicio de la función pública del Ejecutivo Estatal.

Lo anterior, tomando en consideración que solo prevén aspectos inherentes a la protesta constitucional para ejercer un cargo público, los cuales, a su juicio, no inciden en lo establecido en los artículos 35, fracciones I, II y III, 36, fracciones III y IV, 41, 116, fracciones II y IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que procede sobreseer la acción de inconstitucionalidad de conformidad con el artículo 19, fracción VIII de la ley reglamentaria de la materia.

A efecto de analizar el planteamiento referido, conviene precisar que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado cuáles son las características de las disposiciones que pueden impugnarse vía acción de inconstitucionalidad por los partidos políticos, es decir, se ha delimitado el concepto de “materia electoral” para efectos de su procedencia.

En principio, en la acción de inconstitucionalidad 10/1998,(6) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia estableció que las disposiciones generales electorales no solo son las que regulan los procesos electorales propiamente dichos, sino además aquellas que aunque se contengan en ordenamientos distintos de una ley o código electoral sustantivo regulan aspectos relacionados directa o indirectamente con dichos procesos o que influyan en ellos.(7)

Del precedente referido se advierte que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia identificó elementos esenciales para determinar lo que debe entenderse por materia electoral, impugnable vía acción de inconstitucionalidad, siempre considerando como eje fundamental el proceso electoral, de ahí que se distinga entre cuestiones relacionadas directas, de aquellas que se relacionan indirectamente con los procesos electorales, ambas susceptibles de ser impugnadas por los partidos políticos.

Entre las cuestiones relacionadas directamente con los procesos electorales se establecieron las siguientes:

a.Reglas que establecen el régimen normativo de los procesos electorales.

b.Principios para la elección de determinados servidores públicos.

Respecto a las cuestiones relacionadas indirectamente con los procesos electorales, se identificaron las siguientes:

1.Reglas sobre distritación y redistritación.

2.Reglas sobre creación de órganos administrativos para fines electorales.

3.Reglas sobre la organización de las elecciones.

4.Reglas sobre financiamiento público.

5.Reglas sobre comunicación social de los partidos políticos.

6.Reglas sobre límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones en materia de financiamiento partidario.

7.Reglas sobre los delitos y faltas administrativas de carácter electoral y sus sanciones.

Además, en la acción de inconstitucionalidad 74/2008, (8) se consideró que las disposiciones normativas que modulan los derechos político-electorales, no pueden ubicarse al margen del ámbito electoral y de los procesos electorales para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad, siempre que las disposiciones impugnadas se relacionen de manera directa con dichos procesos electorales.(9)

Por su parte, en la acción de inconstitucionalidad 39/2009 y su acumulada 41/2009(10) se estableció que no es conveniente construir “interpretaciones absolutas” de lo que significa el término “leyes electorales” sino que en cada caso debía analizarse la naturaleza electoral de las disposiciones impugnadas.

De los criterios anteriores se advierte que la interpretación que ha realizado esta Suprema Corte de Justicia de la Nación respecto a lo que debe entenderse por materia electoral es solo con la finalidad de determinar la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad promovidas por partidos políticos, por lo que es necesario analizar caso por caso el contenido de las disposiciones impugnadas para determinar si es o no de naturaleza electoral, aun cuando se contenga en una ley que no tenga un contenido eminentemente electoral.

Asimismo, se consideró que es posible distinguir un ámbito electoral para efectos de la procedencia de las acciones de inconstitucionalidad considerando como no electoral, todo aquello que no se encuentre dentro de dicho ámbito, es decir, lo que no se relaciona directa ni indirectamente con los procesos electorales.

En ese sentido, tomando en consideración las interpretaciones de esta Suprema Corte de Justicia, esta Segunda Sala considera que en este caso el partido político demandante no tiene legitimación para promover la acción de inconstitucionalidad, porque las disposiciones que pretende impugnar no son de naturaleza electoral, por lo que se configura la causa de improcedencia aducida por la autoridad referida, por las razones siguientes.

Los artículos 105, fracción II, inciso f),(11) de la Constitución General y 62, último párrafo,(12) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos reconocen la legitimación de los partidos políticos para promover las acciones de inconstitucionalidad, siempre que se cumplan los requisitos siguientes.

a.Que el partido político cuente con registro definitivo ante la autoridad electoral correspondiente.

b.Que la acción de inconstitucionalidad se promoverá por conducto de sus dirigencias nacionales o estatales, según sea el caso, y además que quien promueva a nombre y representación del partido político tenga reconocidas facultades para ello.

c.Que las leyes impugnadas sean de naturaleza electoral.

Como se analizó en el considerando previo, si bien la acción de inconstitucionalidad fue promovida por un partido político con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de su Dirigencia Nacional y la demanda fue suscrita por quien tiene a su cargo la representación legal del partido; sin embargo, no se configura el requisito precisado en el inciso c), en tanto que las disposiciones impugnadas no son de naturaleza electoral, para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad.

El Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA impugna la reforma a los artículos 57, fracción XXIII, y 61, fracción II, así como la adición del segundo párrafo al artículo 75 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, publicadas en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el quince de agosto de dos mil dieciocho, cuyo contenido es del tenor siguiente.

Artículo 57.- Son facultades del Congreso:

[...]

XXIII.- Recibir la protesta Constitucional a los Diputados, a los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia y del Tribunal de Justicia Administrativa, al A. Superior del Estado, en su caso, al G. de elección popular directa, al interino o al substituto, y a todos los demás que conforme a las Leyes no deban otorgar protesta ante otra autoridad;

[...]

Artículo 61.- Son atribuciones de la Comisión Permanente:

[...]

II.- Recibir la protesta de los Diputados, de los Magistrados del Tribunal Superior de Justicia, del Tribunal de Justicia Administrativa, del A. Superior del Estado, en su caso, del G. y demás que conforme a (sic) Ley deba conocer el Congreso;

[...]

Artículo 75.- [...]

El G., al tomar posesión de su cargo, prestará la protesta de Ley correspondiente ante el Congreso o ante la Comisión Permanente, en los recesos de aquél. En caso de que por cualquier circunstancia, el G. no pudiere rendir la protesta ante el Congreso o ante la Comisión Permanente, lo hará de inmediato ante el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado.

Del contenido de las disposiciones impugnadas se advierte que las primeras regulan la facultad del Congreso del Estado de Puebla y de la Comisión Permanente para recibir la protesta del cargo a distintos servidores públicos y, en su caso, al G. de elección popular directa, al interino o al sustituto.

Por su parte, en el artículo 75 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla se agregó la posibilidad de que el G. electo rindiera la protesta del cargo ante el Presidente del Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla, en aquellos casos en que por cualquier circunstancia no pudiera hacerlo ante el Congreso local o la Comisión Permanente.

En común, las disposiciones impugnadas regulan la figura de la protesta de ley, la cual conforme al artículo 128(13) de la Constitución General, es una obligación a cargo de todo funcionario público, previo a la toma de posesión del encargo conferido, cuyo objeto es la defensa del principio de supremacía constitucional como mecanismo preventivo de la actuación de los servidores públicos; sin embargo, dicha cuestión solo incide en el ejercicio de la función pública del Poder Ejecutivo del Estado de Puebla, a efecto de que, declarada la validez de la elección el G. electo, tome protesta del cargo y adquiera los derechos y obligaciones inherentes al cargo.

En ese sentido, si bien la protesta de ley puede considerarse como una consecuencia jurídica derivada del ejercicio del derecho a ser votado para un cargo de elección popular, previsto en el artículo 35, fracción II,(14) de la Constitución General, como una prerrogativa de naturaleza política otorgada a los ciudadanos, cuyo ejercicio se vincula con las disposiciones constitucionales que regulan lo relativo a la renovación de los poderes públicos; sin embargo, ello no necesariamente determina que deban ubicarse dentro de las hipótesis que esta Suprema Corte de Justicia ha interpretado como naturaleza electoral, pues las disposiciones impugnadas se colocan más allá de lo que directa o indirectamente se relaciona con los procesos electorales.

En efecto, tomando como base el proceso electoral, las disposiciones impugnadas no se relacionan con la materia electoral porque no establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, ni regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, pues solo regulan las facultades de los órganos encargados de recibir la protesta de ley de determinados servidores públicos y la posibilidad de que el G. electo o sustituto rinda protesta ante el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Puebla.

De conformidad con lo previsto en los artículos 186 y 187(15) del Código de Instituciones y Procedimientos Electorales del Estado de Puebla, el proceso electoral en dicha entidad federativa inicia con la primera sesión del Consejo General del Instituto Electoral de dicha entidad federativa, celebrada entre los días tres y cinco de noviembre del año previo al de la jornada electoral,(16) y concluye con los cómputos y declaración de validez correspondiente; conforme a las disposiciones del código referido las etapas que lo integran son las siguientes:

1.Preparación de las elecciones. En la que se incluyen los actos desarrollados por el Consejo General, los Consejos Distritales y Municipales del Instituto Electoral del Estado de Puebla, encaminados a la celebración de la jornada electoral; inicia con la celebración de la primera sesión del Consejo General referido y concluye al inicio de la jornada electoral.(17)

2.Jornada electoral. Comprende los actos emitidos con la finalidad de que los ciudadanos emitan su voto y para garantizar la seguridad, libertad, secrecía y efectividad del proceso electoral; inicia el día de la elección y concluye con la clausura de las casillas.(18)

3.Resultados y declaración de validez de las elecciones. Comprende los cómputos que realiza el Consejo General, los Consejos Distritales y Municipales y la manifestación expresa de dichos órganos respecto a la validez de la elección al ajustarse a las disposiciones legales que la rigen; inicia con la remisión de la documentación y expedientes electorales a los consejos referidos y concluye con los cómputos y declaración de validez o, en su caso, con la resolución que en última instancia emita el Tribunal competente.(19)

Además, conforme a lo establecido en el artículo 310, fracción III(20) del Código de Instituciones y Procesos Electorales del Estado de Puebla, el Presidente del Consejo General del Instituto Electoral de dicha entidad federativa, una vez concluidos los cómputos que realizan los órganos correspondientes, publicará en el Periódico Oficial del Estado la declaración de validez de la elección y de G. electo.

Por su parte, en términos de los artículos 315 y 317(21) del Código referido, se establece que el Consejo General referido debe sesionar para realizar el cómputo final de las elecciones y, una vez concluido, en el caso de la elección de G. del Estado, debe verificar el cumplimiento de los requisitos formales de la elección y, en todo caso, emitir la declaratoria de validez de la elección y expedir la constancia correspondiente al candidato que hubiese alcanzado la mayoría de votos.

Además, declarada la validez de la elección, el Presidente del Consejo General debe expedir el Bando Solemne mediante el cual se da a conocer a los habitantes del Estado la declaración de G. electo, el cual se coloca en las sedes de los Poderes y de los Ayuntamientos del Estado, finalmente se remite copia certificada de la declaratoria de validez y de la constancia de G. electo al Congreso del Estado para los efectos legales conducentes.

De lo anterior se advierte que la declaración de validez que realiza el Consejo General del Instituto Electoral del Estado de Puebla, o bien, la resolución que, en su caso, emita en última instancia el Tribunal Electoral competente son los actos mediante los cuales se da por concluido el proceso electoral.

En ese sentido, los artículos 57, fracción XXIII, 61, fracción II y 75, párrafo segundo, de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla no se relacionen directamente con los procesos electorales porque no inciden en su régimen normativo ni en los principios para la elección de determinados servidores públicos, pues la protesta de ley se lleva a cabo una vez concluido el proceso electoral, por tanto no se trata de disposiciones que vayan a aplicarse en el proceso electoral o que influyan en su desarrollo, sino que solo regulan un acto consecuencia de la declaratoria de validez de la elección, lo cual no es suficiente para considerarlas como materia electoral.

Aunado a que tampoco se relacionan indirectamente con el proceso electoral, en tanto no se refieren a alguna de las cuestiones relacionadas con el comportamiento de los partidos políticos de cara a los procesos electorales, es decir, no regula cuestiones dirigidas al ámbito de administración y gestión de los procesos electorales, sino que solo regulan las facultades de los órganos ante los cuales pueden rendir la protesta de ley para acceder al cargo para el cual fue electo determinado servidor público, sin que incidan o trasciendan a la posición de los partidos políticos frente a la organización y desarrollo de las elecciones.

En consecuencia, con fundamente en el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia procede decretar el sobreseimiento por falta de legitimación procesal del partido político demandante.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores M.A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S. (ponente) y P.E.M.M. I. El señor M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas. Ausente la señora M.M.B.L.R..

Firman el M.P., el Ponente y el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA

MINISTRO EDUARDO MEDINA MORA I.

PONENTE

MINISTRO J.F.F.G.S.

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA SALA

LIC. MARIO EDUARDO PLATA ÁLVAREZ

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1. De conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso f), de la Constitución Federal, 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción II, y tercero, del Acuerdo General 5/2013, emitido por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, dado el sentido de la presente resolución.

2. Conforme al artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el plazo de treinta días naturales para promover la acción de inconstitucionalidad debe iniciar el día siguiente a aquél en que se publicó la disposición impugnada en el medio de difusión oficial, considerando que en materia electoral todos los días son hábiles. En ese sentido, si la reforma impugnada se publicó el quince de agosto de dos mil dieciocho, en el Periódico Oficial del Estado de Puebla, el plazo para la presentación de la acción de inconstitucionalidad transcurrió del dieciséis de agosto al catorce de septiembre de dos mil dieciocho, por tanto si el escrito fue presentado en esta última fecha, en el domicilio designado por la Secretaría de Acuerdos de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para la recepción de documentación en días inhábiles, su presentación es oportuna.

3 Lo que se advierte de la copia certificada del libro de registro que obra a foja 61 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 76/2018, en la que consta que Y.P.G., tiene registro como Secretaria General del Comité Ejecutivo Nacional del partido político MORENA.

4. Lo que se advierte de la certificación realizada por el Secretario Ejecutivo del Instituto Nacional Electoral, la cual obra a foja 243 del expediente de la acción de inconstitucionalidad 76/2018, constancia remitida por el Instituto Nacional Electoral mediante oficio INE/DJ/DIR/20235/2018 de veintiuno de septiembre de dos mil dieciocho.

5. Artículo 38º. [...]

a. Presidente/a, deberá conducir políticamente al partido y será su representante legal en el país, responsabilidad que podrá delegar en la Secretaría General en sus ausencias; coordinará la elaboración de la convocatoria a los Congresos Distritales, Estatales y Nacional;

[...].

6. Este asunto fue resuelto por en sesión de veinticinco de febrero de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de votos de los Ministros A.A., A.G., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y P.G.P.. El Ministro J.V.A.A., estuvo ausente por licencia concedida.

7. Criterio del que derivó la jurisprudencia P./J. 25/99, de rubro y texto siguiente: “ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. MATERIA ELECTORAL PARA LOS EFECTOS DEL PROCEDIMIENTO RELATIVO. En la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, se instituyó este tipo de vía constitucional en el artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pero se prohibió su procedencia en contra de leyes en materia electoral; con la reforma a dicho precepto fundamental publicada en el mismo medio de difusión el veintidós de agosto de mil novecientos noventa y seis, se admitió la procedencia de la acción en contra de este tipo de leyes. Con motivo de esta última reforma, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de dicha Constitución prevé reglas genéricas para la sustanciación del procedimiento de la acción de inconstitucionalidad y reglas específicas cuando se impugnan leyes electorales. De una interpretación armónica y sistemática, así como teleológica de los artículos 105, fracción II, y 116, fracción IV, en relación con el 35, fracciones I y II, 36, fracciones III, IV y V, 41, 51, 56, 60, 81, 115, fracciones I y II, y 122, tercer párrafo, e inciso c), base primera, fracciones I y V, inciso f), todos de la propia Constitución, se llega al convencimiento de que las normas generales electorales no sólo son las que establecen el régimen normativo de los procesos electorales propiamente dichos, sino también las que, aunque contenidas en ordenamientos distintos a una ley o código electoral sustantivo, regulan aspectos vinculados directa o indirectamente con dichos procesos o que deban influir en ellos de una manera o de otra, como por ejemplo, distritación o redistritación, creación de órganos administrativos para fines electorales, organización de las elecciones, financiamiento público, comunicación social de los partidos, límites de las erogaciones y montos máximos de aportaciones, delitos y faltas administrativas y sus sanciones. Por lo tanto esas normas pueden impugnarse a través de la acción de inconstitucionalidad y, por regla general, debe instruirse el procedimiento correspondiente y resolverse conforme a las disposiciones específicas que para tales asuntos prevé la ley reglamentaria de la materia, pues al no existir disposición expresa o antecedente constitucional o legal alguno que permita diferenciarlas por razón de su contenido o de la materia específica que regulan, no se justificaría la aplicación de las reglas genéricas para unas y las específicas para otras.” [Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo IX, Abril de 1999, pág. 255, registro 194155]

8. La acción de inconstitucionalidad se resolvió en sesión de doce de enero de dos mil diez, por mayoría de ocho votos de los Ministros A.A., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y P.O.M. en contra del proyecto y por declarar la invalidez de la porción normativa que dice: “A falta de los requisitos antes señalados, ser ciudadano mexicano por nacimiento y con residencia efectiva y vecindad en el Estado no menor de veinte años inmediatamente anteriores al día de la elección”; los Señores Ministros C.D., L.R. y F.G.S. votaron a favor del proyecto y por unanimidad de once votos se determinó que, al ser inconstitucional dicha porción normativa, en vía de consecuencia, la totalidad de la fracción I del artículo 80 impugnado es inválida, en términos de lo previsto en la fracción IV del artículo 41 de la Ley Reglamentaria de la Materia.

9. En este asunto se consideró que la disposición impugnada –artículo 80 de la Constitución Política del Estado de Quintana Roo– se relacionaba directamente con la materia electoral porque establecía requisitos de elegibilidad para ocupar el cargo de G. del Estado y, por ende, regula el ejercicio del derecho a ser votado, aspectos que no pueden separarse o actualizarse fuera de los procesos electorales, pues cuando no se cumplen los requisitos exigidos, es la autoridad electoral quien debe negar los registros. De ahí que se considerara que en tanto que los requisitos contenidos en la disposición impugnada modulan el derecho a ser votado, no podría ubicarse fuera de la materia electoral.

10. El asunto se resolvió en sesión de diecinueve de enero de dos mil diez, en cuanto a las consideraciones para sobreseer la controversia constitucional por no impugnarse disposiciones de naturaleza electoral, para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, se falló por mayoría de diez votos de los Ministros A.A., C.D., L.R., Z.L. de L., G.P., A.M., V.H., S.C. de G.V., S.M. y P.O.M.; el M.F.G.S. votó en contra.

11. Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

[...]

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

[...]

f) Los partidos políticos con registro ante el Instituto Nacional Electoral, por conducto de sus dirigencias nacionales, en contra de leyes electorales federales o locales; y los partidos políticos con registro en una entidad federativa, a través de sus dirigencias, exclusivamente en contra de leyes electorales expedidas por la Legislatura de la entidad federativa que les otorgó el registro;

[...]

12. A.. 62 [...]

En los términos previstos por el inciso f) de la fracción II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se considerarán parte demandada en los procedimientos por acciones en contra de leyes electorales, además de los señalados en la fracción I del artículo 10 de esta Ley, a los partidos políticos con registro por conducto de sus dirigencias nacionales y estatales, según corresponda, a quienes les será aplicable, en lo conducente, lo dispuesto en los dos primeros párrafos del artículo 11 de ese mismo ordenamiento.

13. Artículo 128.- Todo funcionario público, sin excepción alguna, antes de tomar posesión de su encargo, prestará la protesta de guardar la Constitución y las leyes que de ella emanen.

14. Artículo 35. Son derechos del ciudadano:

[...]

II.- Poder ser votado para todos los cargos de elección popular, teniendo las calidades que establezca la ley. El derecho de solicitar el registro de candidatos ante la autoridad electoral corresponde a los partidos políticos así como a los ciudadanos que soliciten su registro de manera independiente y cumplan con los requisitos, condiciones y términos que determine la legislación;

III.- Asociarse individual y libremente para tomar parte en forma pacífica en los asuntos políticos del país;

[...]

15. Artículo 186. El proceso electoral ordinario iniciará con la primera sesión del Consejo General, que debe celebrar entre los días tres y cinco del mes de noviembre del año previo a la elección y concluye con los cómputos y declaraciones de validez que realicen los Consejos del Instituto o bien con las resoluciones que, en su caso, pronuncie en última instancia el Tribunal competente.

Artículo 187. El proceso electoral comprenderá las etapas siguientes:

I.- Preparación de las elecciones;

II.- Jornada electoral; y

III.- Resultados y declaraciones de validez de las elecciones.

16. Artículo 79. [...]

El Consejo General se reunirá entre los días tres y cinco del mes de noviembre del año previo al de la jornada electoral para declarar el inicio del proceso electoral.

17. Artículo 188. La etapa de preparación de las elecciones comprenderá todos los actos desarrollados por el Consejo General y los Consejos Distritales y Municipales, en ejercicio de las atribuciones que este Código les confiere, encaminados a la celebración de la jornada electoral.

Artículo 189. La etapa de preparación de las elecciones iniciará con la primera sesión que el Consejo General celebre entre los días tres y cinco del mes de noviembre del año previo al de la elección ordinaria y concluye al inicio de la jornada electoral.

18. Artículo 190. La etapa de la jornada electoral comprenderá todos aquellos actos que se realizan para que los ciudadanos emitan su voto y se garantice la seguridad, libertad, secrecía y efectividad del mismo.

Artículo 191. La etapa de la jornada electoral iniciará a las ocho horas del primer domingo de junio del año de la elección y concluirá con la clausura de las casillas.

19. Artículo 192. La etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones de Diputados, G. y miembros de los Ayuntamientos, comprenderá los cómputos que realizan el Consejo General, los Consejos Distritales y Municipales y la manifestación expresa que formulen dichos órganos, de que las elecciones fueron válidas por haberse desarrollado de conformidad a las disposiciones legales que lo rigen.

Artículo 193. La etapa de resultados y declaraciones de validez de las elecciones, iniciará con la remisión de la documentación y expedientes electorales a los Consejos Distritales o Municipales y concluirá con los cómputos y declaraciones de validez que realicen dichos Consejos y el Consejo General, respectivamente; o en su caso, con las resoluciones que pronuncie en última instancia por el Tribunal competente.

20. El Consejero Presidente del Consejo General deberá ordenar, una vez concluidos los cómputos que realicen los órganos del Instituto, la publicación en el Periódico Oficial del Estado de lo siguiente:

[...]

III.- La declaración de validez de la elección y de G. electo;

[...]

21. Artículo 315. El Consejo General deberá sesionar el domingo siguiente al de la elección, con el propósito de:

I.- Realizar el cómputo final de la elección de Diputados de representación proporcional;

II.- Realizar el cómputo final de la elección de G. del Estado;

III.- Asignar los Diputados de representación proporcional; y

IV.- Asignar los Regidores de representación proporcional.

Artículo 317. Una vez concluido el cómputo final de la elección de G. y resueltos, en su caso, los recursos interpuestos, el Consejo General, dentro de las veinticuatro horas siguientes a su notificación, procederá a verificar que se cumplieron los requisitos formales de la elección y, en consecuencia, a formular la declaratoria de validez de la elección; de elegibilidad del candidato que haya obtenido el mayor número de votos; así como a expedir y hacer entrega de la constancia de mayoría al candidato a G. que haya alcanzado el mayor número de votos.

Además el Consejero Presidente del Consejo General deberá realizar los actos siguientes:

I.- Expedir el Bando Solemne para dar a conocer a los habitantes del Estado, la declaración de G. Electo;

II.- Colocar, con la formalidad necesaria, el Bando Solemne a que se refiere la fracción anterior, en las sedes de los Poderes en el Estado y en el del Ayuntamiento del municipio de Puebla;

III.- Mandar colocar, con la formalidad necesaria, el Bando Solemne a que se refiere la fracción II de este artículo, en las sedes de los Ayuntamientos; y

IV.- Remitir al Congreso del Estado, para su conocimiento, en copia certificada, la declaratoria de validez de la elección y de la constancia de G. Electo.