Ejecutoria num. 69/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-08-2019 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 69/2016. DIVERSOS DIPUTADOS INTEGRANTES DE LA LXIII LEGISLATURA DEL CONGRESO DEL ESTADO DE VERACRUZ. 4 DE ABRIL DE 2018. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D., J.M.P.R., QUIEN SE RESERVA SU DERECHO A FORMULAR VOTO CONCURRENTE, A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: S.M.O..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día cuatro de abril de dos mil dieciocho.

S E N T E N C I A

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 69/2016, promovida por diversos Diputados Integrantes de la LXIII Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz en contra del Decreto número 896 que reforma y deroga diversas disposiciones de la Ley número 364 Estatal del Servicio Civil y de la Ley número 584 del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada, ambos ordenamientos para el Estado de Veracruz, publicado en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado en número extraordinario 280, del jueves catorce de julio de dos mil dieciséis; asimismo, impugnaron la publicación del Reglamento para la Formalización de las Relaciones Laborales del Personal de Base en la Administración Pública Centralizada en el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, publicado en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz, en número extraordinario 316, del martes nueve de agosto de dos mil dieciséis.

I. TRÁMITE

1. PRIMERO. Presentación de la acción. Por escrito presentado el doce de agosto de dos mil dieciséis, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se promovió la referida acción de inconstitucionalidad.

2. SEGUNDO. Autoridades emisora y promulgadora. Las normas generales impugnadas se emitieron por el Congreso y se promulgaron por el Gobernador, ambos del Estado de Veracruz.

3. TERCERO. Normas generales impugnadas: La Ley número 364 Estatal del Servicio Civil, en particular la reforma a los artículos 7°, fracciones I, II, III, V y VI, y 10; y la Ley número 584 del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada, específicamente la reforma a los artículos 4°, fracciones III, IV, V y VI, y 6°, ambos ordenamientos para el Estado de Veracruz.

4. Asimismo, la publicación del Reglamento para la Formalización de las Relaciones Laborales del Personal de Base en la Administración Pública Centralizada en el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado de Veracruz en número extraordinario 316, del martes nueve de agosto de dos mil dieciséis.

5. CUARTO. Artículos constitucionales señalados como violados. Los preceptos 25, 31, fracción IV, 116, 117, 123 y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

6. QUINTO. Registro, admisión y trámite. Mediante proveído de quince de agosto de dos mil dieciséis, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad bajo el número 69/2016, y turnar el asunto a la Ministra Norma Lucía P.H. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.

7. Por acuerdo de veintidós de agosto de dos mil dieciséis, la Ministra instructora admitió a trámite la acción y dio vista a los órganos que emitieron y promulgaron las normas impugnadas para que rindieran sus respectivos informes. De igual manera, se dio vista al Procurador General de la República para la formulación de su pedimento.

8. SEXTO. Informe del Poder Legislativo del Estado Libre y Soberano de Veracruz. Por oficio presentado el cinco de octubre de dos mil dieciséis,(1) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Presidenta de la LXIII Legislatura del H. Congreso del Estado Libre y Soberano de Veracruz, rindió el informe solicitado en el auto admisorio.

9. SÉPTIMO. Cierre de instrucción. Recibidos los alegatos por proveído de nueve de febrero de dos mil diecisiete, se cerró la instrucción de este asunto y se envió el expediente a la Ministra instructora para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

C O N S I D E R A N D O:

10. PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que se estudia el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad presentada por diversos Diputados integrantes de la LXII Legislatura del Congreso del Estado de Veracruz.

11. SEGUNDO. Cesación de efectos. Resulta innecesario el estudio de las cuestiones relativas a la oportunidad de la demanda y la legitimación de las partes, en virtud de que procede decretar el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad, por actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, en relación con el 20, fracción II y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.(2)

12. Del artículo 19, fracción V, se advierte que las controversias constitucionales son improcedentes cuando han cesado los efectos de la norma general o acto impugnado, lo cual implica que hayan dejado de surtir efectos jurídicos. La causa de improcedencia antes mencionada resulta aplicable al presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 59 y 65 de la Ley Reglamentaria de la Materia, que prevén la aplicabilidad, en general, de las disposiciones que regulan lo relativo a las controversias constitucionales y, en específico, de las causas de improcedencia que se establecen en el diverso artículo 19.

13. Luego, tratándose de acciones de inconstitucionalidad, es dable afirmar que la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, antes citada, se actualiza cuando dejen de producirse los efectos de la norma general cuya invalidez se demanda, como en la especie aconteció al haber sido reformados los preceptos impugnados y, por tanto, no estar más en vigor.

14. Además, como han sido reformados los preceptos que constituyen el único objeto de análisis en este medio de control constitucional, la resolución que llegue a dictarse no puede tener efectos retroactivos, salvo en materia penal, atento a lo dispuesto en el artículo 45, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria, que literalmente establece:

"Artículo 45. (...)

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia".

15. Así lo ha sustentado el Tribunal Pleno en la jurisprudencia P./J. 8/2004, publicada en el tomo XIX, correspondiente al mes de marzo de dos mil cuatro, página novecientos cincuenta y ocho, del S.J. de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Los artículos 59 y 65, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen, respectivamente, que en las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán, en lo conducente y en todo aquello que no se encuentre previsto en el título II de dicho ordenamiento que regula el procedimiento de esas acciones, las disposiciones relativas a las controversias constitucionales contenidas en el título II de la ley citada, y que en las mencionadas acciones se aplicarán las causales de improcedencia consignadas en el artículo 19 de la indicada ley reglamentaria, con excepción de la señalada en su fracción II. Por tanto, la causal de improcedencia establecida en la fracción V del mencionado artículo 19, en materia de acciones de inconstitucionalidad, se actualiza cuando simplemente dejen de producirse los efectos de la norma general que la motivaron, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis en ellas, además de que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, según lo dispuesto por los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria".

16. Efectivamente, en el caso se impugnaron la Ley número 364 Estatal del Servicio Civil, en particular los artículos 7°, fracciones I, II, III, V y VI, y 10; y la Ley número 584 del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada, específicamente el artículo 4°, fracciones III, IV, V y VI, ambos ordenamientos para el Estado de Veracruz, reformados mediante Decreto 896, publicado en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado en número extraordinario 280, del jueves catorce de julio de dos mil dieciséis; sin embargo, tales preceptos han perdido su vigencia con motivo de un nuevo acto legislativo.

17. Cabe precisar que de la demanda se tiene que la parte accionante también impugnó el artículo 6° de la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz, publicado en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado en número extraordinario 280, del jueves catorce de julio de dos mil dieciséis, el cual no sufrió reforma alguna; sin embargo, tal impugnación la hizo derivar precisamente del vicio de inconstitucionalidad que de forma sistemática advertía con el contenido de los diversos 7° y 10 de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, así como 4° la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz.

18. Asimismo, con motivo de la reforma a los citados preceptos de la Ley Estatal del Servicio Civil y la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada, es decir, como sistema normativo que regula la basificación de los trabajadores de confianza de la Administración Pública Centralizada, la parte accionante impugnó la publicación del Reglamento para la Formalización de las Relaciones Laborales del Personal de Base en la Administración Pública Centralizada en el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, en la Gaceta Oficial en número extraordinario 316, del martes nueve de agosto de dos mil dieciséis.

19. Ahora bien, como se señaló, han cesado en sus efectos las disposiciones impugnadas, porque mediante Decreto número 13, publicado en la Gaceta Oficial, Órgano del Gobierno del Estado, el treinta de diciembre de dos mil dieciséis, los artículos 7 y 10 de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, así como 4° de la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada de Veracruz, fueron reformados, por lo que han perdido su vigencia, el cual ha surtido plenos efectos en términos de su artículo Primero transitorio, que a la letra dice: "Primero. El presente Decreto entrará en vigor a partir del día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, Órgano de Gobierno del Estado de Veracruz".

20. Así, en el transcurso del trámite de la presente acción de inconstitucionalidad, el propio Congreso del Estado de Veracruz emitió un nuevo decreto en el que reformó los preceptos impugnados, tal como se advierte del siguiente cuadro comparativo:

Ver cuadro comparativo

21. De lo anterior se tiene que existe un nuevo acto legislativo que dio origen a un verdadero cambio al contenido normativo de las leyes impugnadas que modificó su trascendencia y alcance.

a) Que se haya llevado a cabo un proceso legislativo (criterio formal); y

b) Que la modificación normativa sea sustantiva o material.

23. El primer aspecto conlleva el desahogo y agotamiento de las diferentes fases o etapas del procedimiento legislativo: iniciativa, dictamen, discusión, aprobación, promulgación y publicación. Siendo relevante para las acciones de inconstitucionalidad la publicación de la norma general, puesto que a partir de este momento podrá ejercitarse la acción por los entes legitimados.

24. El segundo aspecto consistente en que la modificación sea sustantiva o material, se actualiza cuando existan verdaderos cambios normativos que modifiquen la trascendencia, el contenido o el alcance del precepto. Una modificación al sentido normativo será un nuevo acto legislativo para efectos de la procedencia de la acción de inconstitucionalidad.

25. Asimismo, se precisó que una modificación de este tipo no se daría por ejemplo, cuando se reproduce un artículo exactamente con el mismo contenido que el reformado. Tampoco cuando solamente se varíen las fracciones o párrafos de un artículo y que por cuestiones de técnica legislativa deban recorrerse, siempre y cuando las nuevas inserciones, no impliquen una modificación en el sistema normativo al que fueron adheridas. Tampoco basta con la sola publicación de la norma para que se considere un nuevo acto legislativo, ni que se reproduzca íntegramente la norma general, sino que la modificación debe impactar el alcance de ésta con elementos novedosos que la hagan distinta a la que se encontraba regulada.

26. En otras palabras, esta modificación debe producir un efecto normativo en el texto de la disposición al que pertenece el propio sistema. El ajuste de la norma general debe producir un efecto normativo distinto, en dicho sistema, aunque sea tenue.

27. Así, conforme a este entendimiento de nuevo acto legislativo, no cualquier modificación puede provocar la procedencia de la acción de inconstitucionalidad, sino que, una vez agotadas las fases del procedimiento legislativo, la modificación, necesariamente, debe producir un impacto en el mundo jurídico. En este sentido también quedarían excluidas aquéllas reformas de tipo metodológico que derivan propiamente de la técnica legislativa, en la que por cuestiones formales deban ajustarse la ubicación de los textos, o en su defecto, los cambios de nombres de ciertos entes, dependencias y organismos, por ejemplo.

28. Cabe señalar que lo que el Tribunal Pleno pretendió fue controlar o verificar cambios normativos reales y no solo cambios de palabras o cuestiones menores propias de la técnica legislativa, esto es, cambios que afecten la esencia de la institución jurídica que se relacione con el cambio normativo al que fue sujeto, que deriva precisamente del producto del Poder Legislativo.

30. Máxime si se toma en cuenta que, conforme a la normatividad transitoria del decreto de reformas, éste entró en vigor a partir del día siguiente de su publicación en la Gaceta Oficial, Órgano de Gobierno del Estado de Veracruz; y, dicha publicación aconteció el treinta de diciembre de dos mil dieciséis. Además, no se está en presencia de normas en materia penal.

31. En ese tenor, ha sobrevenido la causa de improcedencia a que se ha hecho alusión, por lo que procede sobreseer en la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, de la ley reglamentaria de la materia.

32. Causa de improcedencia que debe hacerse extensiva al referido artículo 6° de la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada del Estado de Veracruz, y a la publicación del Reglamento para la Formalización de las Relaciones Laborales del Personal de Base en la Administración Pública Centralizada en el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, porque precisamente fueron impugnados de manera sistemática con los numerales 7 y 10 de la Ley Estatal del Servicio Civil de Veracruz, y 4° de la Ley del Servicio Público de Carrera en la Administración Pública Centralizada de Veracruz, los cuales han dejado de producir sus efectos jurídicos.

33. Sirven de apoyo a lo anterior, los siguientes criterios:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Lo anterior, porque para que pueda analizarse una norma a través de ese medio de control constitucional, la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía, esto es, debe tratarse de una disposición que durante su vigencia contravenga la Ley Fundamental, pues la consecuencia de estimar fundados los conceptos de invalidez, en el caso de una norma reformada, se reduciría a anular los efectos de una ley sin existencia jurídica ni aplicación futura, ya que la sentencia que llegara a pronunciarse no podría alcanzar un objeto distinto al que ya se logró con su reforma o sustitución". (Tesis P./J. 24/2005, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, Mayo de 2005, Página 782)."

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA. La acción de inconstitucionalidad resulta improcedente y, por ende, debe sobreseerse por actualización de la causa de improcedencia prevista en los artículos 19, fracción V, y 65 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos de las normas generales impugnadas, cuando éstas hayan sido reformadas o sustituidas por otras. Ahora bien, para estimar actualizada esta causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio que rige la reforma, a efecto de establecer, indubitablemente, que la norma anterior fue plenamente sustituida por la nueva". Acción de inconstitucionalidad 17/2004. Procurador General de la República. 18 de enero de 2006. Cinco votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: M.B.L.. (Tesis 1a. XLVIII/2006, S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXIII, Marzo de 2006, Página 1412)."

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la acción de inconstitucionalidad.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores M.A.Z.L. de L., está con el sentido, pero por consideraciones distintas, J.R.C.D., J.M.P.R., se reserva su derecho a formular voto concurrente, A.G.O.M. y N.L.P.H.(. y Ponente).

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRA N.L.P.H.

SECRETARIA DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Fojas 588 a 593 del expediente de la acción de inconstitucionalidad.

2. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

(...)".

"Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

(...)

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

(...)."

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20".

3. De este criterio derivó la tesis P./J. 25/2016 (10a.), de rubro, texto y datos de identificación: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LINEAMIENTOS MÍNIMOS REQUERIDOS PARA CONSIDERAR QUE LA NUEVA NORMA GENERAL IMPUGNADA CONSTITUYE UN NUEVO ACTO LEGISLATIVO". Décima Época. Pleno. Gaceta del S.J. de la Federación. Libro 35. Octubre de 2016. Tomo I. Página: 65.