Ejecutoria num. 55/2016-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 83/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-08-2017 (RECURSO DE RECLAMACIÓN)

RECURSO DE RECLAMACIÓN 55/2016-CA, DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 83/2016. PODER EJECUTIVO DE VERACRUZ. 25 DE ENERO DE 2017. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.R.C.D., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. AUSENTE: A.Z. LELO DE LARREA. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veinticinco de enero de dos mil diecisiete.

VISTOS para resolver los autos del recurso de reclamación 55/2016-CA, interpuesto por el Gobernador del Estado de Veracruz, en contra del auto de veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis, dictado por el Ministro Instructor en la controversia constitucional 83/2016,(1) el cual admitió a trámite la controversia constitucional intentada; y

RESULTANDO:

PRIMERO. Demanda. Por escrito presentado el diecinueve de agosto de dos mil dieciséis,(2) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F. de J.F.M. y M.P.A., ostentándose con el carácter de Presidente Municipal y Síndico, respectivamente, del Ayuntamiento de La Antigua, en el Estado de Veracruz, promovieron controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos que se enumeran a continuación:

Autoridades demandadas:

• Poder Ejecutivo, Poder Legislativo, Secretario de Gobierno y Director de la Gaceta Oficial, todos del Estado de Veracruz.

Actos cuya invalidez se reclama:

"(...) Decreto número 899 por el cual se afecta el impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal al pago del pasivo circulante proveniente de los adeudos que reconoce el Gobierno del Estado en favor de proveedores y contratistas y que sienta las bases para la creación de dos fideicomisos irrevocables para el cumplimiento de este objeto, publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, número extraordinario 290, el jueves 21 de julio de 2016, (...)"

SEGUNDO. Turno. Por acuerdo de veintidós de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó que se formara y registrara el expediente relativo a la controversia constitucional 83/2016, y que éste se turnara al Ministro J.L.P..(3)

TERCERO. Admisión de la controversia constitucional. Visto el escrito y los anexos de la demanda de controversia constitucional, mediante proveído de veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis, el Ministro instructor la admitió a trámite;(4) asimismo tuvo como autoridades demandadas únicamente a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, toda vez que el S. General de Gobierno y el Director de la Gaceta Oficial de la entidad, son titulares de órganos subordinados al Poder Ejecutivo local; finalmente, dio vista a la Procuradora General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

CUARTO. Acuerdo recurrido. El auto de veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis, que textualmente establece:

"Ciudad de México, a veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis.---Con el escrito y anexos de J.F.M. y M.P.A., quienes se ostentan como P. y Síndico del Municipio de La Antigua, Estado de Veracruz, respectivamente, se acuerda lo siguiente:---Los accionantes promueven controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y Legislativo, S. de Gobierno y Director de la Gaceta Oficial, todos del Estado de Veracruz, en la que impugnan:---"(...) Decreto número 899 por el cual se afecta el impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal al pago del pasivo circulante proveniente de los adeudos que reconoce el Gobierno del Estado en favor de proveedores y contratistas y que sienta las bases para la creación de dos fideicomisos irrevocables para el cumplimiento de este objeto, publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, número extraordinario 290, el jueves 21 de julio de 2016, (...)"---Atento a lo anterior, con fundamento en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 1, 11, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, se tiene por presentado únicamente al Síndico del Municipio de La Antigua, Veracruz, con la personalidad que ostenta, no así al P.M., en virtud de que la representación legal de dicho Municipio recae sólo en el Síndico.---Al no advertirse de la lectura integral de la demanda un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, se admite a trámite, sin perjuicio de los motivos que puedan advertirse en forma fehaciente al momento de dictar sentencia.---Con fundamento en los artículos 4, tercer párrafo, 11, párrafo segundo, 31 y 32, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, se tiene al Municipio actor designando delegados y autorizados, y ofreciendo como pruebas la presuncional, en su doble aspecto legal y humana, la instrumental de actuaciones, así como las documentales que acompaña a su escrito que se relacionarán en la audiencia de ley, con las cuales deberá formarse el cuaderno de pruebas respectivo.---Por otra parte, no ha lugar a tener como domicilio el que indica en el Municipio de La Antigua, Estado de Veracruz, por virtud de que las partes en estos procedimientos constitucionales están obligadas a designar domicilio para oír y recibir notificaciones en el lugar en donde tiene su sede este Alto Tribunal; en consecuencia, se requiere al Síndico promovente para que dentro del plazo de tres días hábiles, contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación de este proveído, señale uno en esta ciudad, apercibido que si no cumple con lo anterior, las subsecuentes se le harán por lista, hasta en tanto atienda lo indicado.---Lo anterior, de conformidad con los artículos 297, fracción II, y 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria en términos del artículo 1 de la citada ley, así como en la tesis de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. LAS PARTES ESTÁN OBLIGADAS A SEÑALAR DOMICILIO PARA OÍR Y RECIBIR NOTIFICACIONES EN EL LUGAR EN QUE TIENE SU SEDE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN (APLICACIÓN SUPLETORIA DEL ARTÍCULO 305 DEL CÓDIGO FEDERAL DE PROCEDIMIENTOS CIVILES A LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA)".----Por otra parte, con fundamento en el artículo 10, fracción II, de la invocada ley reglamentaria, se reconoce el carácter de demandados en este procedimiento constitucional únicamente a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Veracruz, no así al S. General de Gobierno y al Director de la Gaceta Oficial de la entidad, ya que se trata de órganos subordinados al Poder Ejecutivo local el cual debe comparecer a juicio por conducto de su representante legal y en su caso, será el obligado a dictar las medidas necesarias para el cumplimiento de la resolución que se emita en este asunto. Lo anterior, tiene sustento en la jurisprudencia con rubro: "LEGITIMACIÓN PASIVA EN CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CARECEN DE ELLA LOS ÓRGANOS SUBORDINADOS.".---En consecuencia, con apoyo en el artículo 26, párrafo primero, de la ley reglamentaria de la materia, emplácese a las autoridades demandadas con copia simple de la demanda, para que presenten su contestación dentro del plazo de treinta días hábiles contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación de este proveído y, al hacerlo, señalen domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad, apercibidos que, si no lo hacen, las subsecuentes se les harán por lista, hasta en tanto cumplan con lo indicado; en la inteligencia que dado lo voluminoso de los anexos presentados por el Municipio actor, estos quedan a su disposición para su consulta en la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal.---A efecto de integrar este expediente, con apoyo en el numeral 35 de la mencionada ley, y la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL MINISTRO INSTRUCTOR TIENE FACULTADES PARA DECRETAR PRUEBAS PARA MEJOR PROVEER", se requiere al Congreso del Estado de Veracruz para que al producir su contestación, envíe a este Alto Tribunal copia certificada de todas las documentales relacionadas con los antecedentes legislativos del Decreto impugnado, los que deberán incluir la iniciativa, los dictámenes de la Comisión dictaminadora, así como los elementos documentales que sirvieron de apoyo para la emisión de los dictámenes y aprobación por parte del Pleno de la Legislatura, además, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 33 de la ley de la materia deberá incluir los elementos que le fueron solicitados por el Municipio actor en su oficio de veintinueve de julio del año en curso y que guardan relación con la emisión del Decreto combatido; al efecto deberá remitírsele copia simple del oficio mencionado. También se requiere al Poder Ejecutivo de la entidad para que al contestar la demanda remita un ejemplar de la Gaceta Oficial del Gobierno del Estado en el que se haya publicado el Decreto cuya invalidez se demanda. Se apercibe a las anteriores autoridades que de no cumplir con lo solicitado, se les aplicará una multa en términos del artículo 59 del Código Federal de Procedimientos Civiles de aplicación supletoria.---En otro orden, con fundamento en los artículos 10, fracción IV, de la ley reglamentaria de la materia, dése vista a la Procuradora General de la República para que, hasta antes de la celebración de la audiencia de ley, manifieste lo que a su representación corresponda.---En cuanto a la solicitud de suspensión, fórmese el cuaderno incidental respectivo con copia certificada del escrito de demanda y las constancias necesarias para ello.---Finalmente, con fundamento en el artículo 287 del referido Código Federal, hágase la certificación de los días en que transcurren los plazos otorgados a las autoridades mencionadas en este proveído.---N..---Lo proveyó y firma el Ministro instructor J.L.P., quien actúa con R.J.L.P., Secretario de la Sección de Trámite de Controversias Constitucionales y de Acciones de Inconstitucionalidad de la Subsecretaría General de Acuerdos de este Alto Tribunal, que da fe."

QUINTO. Interposición y admisión del recurso de reclamación. Inconforme con ese acuerdo, mediante oficio presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el cinco de septiembre de dos mil dieciséis,(5) J.D.O., con el carácter de Gobernador del Estado de Veracruz, interpuso el presente recurso de reclamación.

Mediante proveído de seis de septiembre de dos mil dieciséis, el Ministro Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación admitió a trámite el presente medio de impugnación, otorgándole a las partes el plazo de cinco días para que manifestaran lo que a su derecho conviniera.(6)

SEXTO. Agravios. En su escrito de reclamación, el titular del Poder Ejecutivo recurrente expuso, en síntesis, los siguientes agravios:

1. Que el Ministro instructor es omiso en advertir que la controversia constitucional promovida por el Municipio de La Antigua, Veracruz, no se ajusta a las hipótesis de procedencia contenidas en la ley de la materia.

2. Que la demanda de controversia constitucional que promueve el Municipio actor resulta notoriamente improcedente, en virtud de que el Decreto impugnado de ninguna forma incide sobre las atribuciones que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los municipios.

3. Que en caso de resultar fundada la controversia constitucional intentada, la hacienda pública del Estado de Veracruz sufriría un daño irreparable, ya que se restringiría la aplicación de una norma particularizada, la cual tiene como finalidad destinar la recaudación de un impuesto para el pago de pasivos adquiridos por la administración pública estatal, derivados del gasto público.

4. Que el Municipio actor no acredita la afectación o invasión a su esfera de competencias, que derive del Decreto impugnado; máxime que no explica si la aludida vulneración se genera a partir de la sola entrada en vigor, aplicación o ejecución de la norma reclamada.

5. Que la parte actora no manifiesta expresamente cómo es que la aplicación del Decreto controvertido se traduce en una afectación, y por lo tanto, la accionante únicamente cuenta con interés simple, el cual resulta insuficiente para acudir a la controversia constitucional; precisando que el Decreto impugnado es una norma heteroaplicativa y que por ende no le afecta con su sola entrada en vigor.

6. Que el recurso por concepto del impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal, no ingresa de manera directa a las arcas del Municipio actor, sino a un fideicomiso creado para tal situación, por lo que su destinación al pago de pasivos adquiridos por la administración pública estatal, no puede considerarse como una afectación de índole presupuestal; más aún, si dicha disposición no incide directamente en la prestación de los servicios públicos municipales.

7. Que mediante diverso Decreto número 596, publicado el veinte de octubre de dos mil quince, el Congreso del Estado de Veracruz reformó el artículo 105 del Código Financiero de dicha entidad, respecto al impuesto que ha sido señalado, para quedar establecido de la siguiente forma:

"Artículo 105. La recaudación total, proveniente del impuesto a que se refiere este capítulo, se destinará:

a) Como base de garantía líquida en el otorgamiento de créditos para las micro, pequeñas y medianas empresas;

b) Para el financiamiento de obra pública;

c) Para inversión de capital en materia de protección civil;

d) Para el pago de deuda pública; y

e) Para saneamiento financiero."

Por lo tanto, si el propio accionante no realizó ninguna impugnación respecto del aludido Decreto, en el cual se reconoció que la legislatura estatal está facultada para fijar el destino del recurso recaudado por concepto del referido impuesto, se reconoce también que no existe una afectación real y concreta a la esfera del ayuntamiento impetrante, por lo que la presente controversia debe carecer de litis, y debe declararse el sobreseimiento.

8. Que es prerrogativa del legislativo local, establecer las bases para reconocer y mandar pagar los adeudos contraídos por el ejecutivo local, así como señalar los fondos con que deberán pagarse.

Por lo tanto, es el Congreso del Estado de Veracruz el órgano que deberá establecer el monto de los impuestos y su finalidad, facultades que no le corresponden a los Municipios de la entidad.

Apoya lo anterior en las siguientes tesis de jurisprudencia: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE DECRETARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN"; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS LES CONFIERE"; "INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO. SU DIFERENCIA CON EL INTERÉS SIMPLE"; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO"; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DICTADAS POR LOS ÓRGANOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, POR MOTIVOS DE MERA LEGALIDAD Y NO POR UN PROBLEMA DE INVASIÓN DE ESFERAS, CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA QUE LLEVA A DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA"; y, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE ACTOS DIRIGIDOS A UN ORGANISMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL SÓLO SI AFECTAN SU ESFERA DE ATRIBUCIONES".

SÉPTIMO. Radicación en la Primera Sala. Una vez transcurrido el plazo legal otorgado a las partes a efecto de que manifestaran lo que a su derecho conviniera en relación con el presente asunto, únicamente se recibió, en tiempo y forma, el escrito de manifestaciones por parte del delegado del Congreso del Estado de Veracruz, quien se limitó a adherirse a las consideraciones vertidas en vía de agravios por el recurrente.(7)

Así, por auto de diecisiete de octubre de dos mil dieciséis, el Presidente de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó que ésta se avocara al conocimiento del presente asunto, así como su devolución al Ministro Ponente para la elaboración del proyecto correspondiente.(8)

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer el presente recurso de reclamación, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 51, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción V y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Segundo, fracción I y Tercero, del Acuerdo General Plenario 5/2013, toda vez que se interpone en contra de un auto por el que se admitió a trámite la controversia constitucional 83/2016, siendo innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO. Oportunidad. El recurso de reclamación se presentó dentro del plazo de cinco días previsto en el artículo 52 de la Ley Reglamentaria de la materia,(9) de conformidad con lo siguiente:

I. El acuerdo de admisión de la controversia constitucional, que constituye el objeto de la presente reclamación, fue notificado por oficio a la parte recurrente el viernes veintiséis de agosto de dos mil dieciséis.(10)

II. La notificación surtió efectos el día hábil siguiente, esto fue el lunes veintinueve de agosto de dos mil dieciséis.

III. El plazo de cinco días señalado por el artículo 52 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para interponer el recurso de reclamación transcurrió del martes treinta de agosto, al lunes cinco de septiembre de dos mil dieciséis, excluyendo del cómputo los días tres y cuatro de septiembre de dos mil dieciséis, por tratarse de sábados y domingos, de conformidad con lo establecido en el artículo 3° fracción II de la Ley de la materia.

IV. El escrito de reclamación fue presentado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el lunes cinco de septiembre de dos mil dieciséis; consecuentemente su presentación resulta oportuna.

TERCERO. Legitimación. Quien interpuso el recurso de reclamación se encuentra legitimado para ello, en términos del artículo 11 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del artículo 105 constitucional, toda vez que se trata del Gobernador del Estado de Veracruz, autoridad demandada en la controversia constitucional 83/2016, de la cual deriva el presente recurso de reclamación.

Asimismo, en términos del artículo 49 fracción XVIII, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave,(11) es atribución del Gobernador representar al Estado para efectos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal.

CUARTO. Procedencia. El artículo 51 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal,(12) establece las hipótesis de procedencia del recurso de reclamación, mismas que atienden a la finalidad de dicho medio de impugnación, consistente en que las partes, ante una determinación que dicte el Ministro instructor o el Ministro Presidente de este Alto Tribunal, y que pudiera trascender al propio trámite, o a la sentencia definitiva que al efecto se dicte, cuenten con el medio de defensa para combatirlo.

Destacando que el aludido numeral, establece que en estos juicios procederá el recurso de reclamación, entre otros supuestos, contra aquellos autos que admitan una demanda de controversia constitucional.

En la especie, debe tenerse en consideración que, mediante el auto impugnado, el Ministro instructor admitió la demanda presentada en vía de controversia constitucional por el Municipio de La Antigua, Veracruz.

Por lo anterior, el presente recurso de reclamación es procedente, al ubicarse en el supuesto que prevé la fracción I del aludido artículo 51, ya que se interpuso en contra del auto en el que se admite la demanda en vía de controversia constitucional.

QUINTO. Estudio de fondo. Acto continuo, procede analizar los agravios planteados por la recurrente, para lo cual, al ser tendientes a demostrar la improcedencia de la demanda que en vía de controversia constitucional admitió el Ministro instructor, debe atenderse primeramente a lo dispuesto por el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(13) que dispone que el Ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano.

De dicho numeral se advierte que el Ministro instructor podrá desechar la demanda de controversia constitucional por improcedente, siempre y cuando exista un motivo manifiesto e indudable de improcedencia; lo que además se reafirma en la tesis de jurisprudencia P./J.9/98 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA EL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE".(14)

D. entender por manifiesto lo que se advierte en forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos, así como de los escritos aclaratorios; y, por indudable, que se tenga la certeza y plena seguridad de que la causa de improcedencia efectivamente se actualiza en el caso, sin que se requiera de otros elementos de juicio que lleven a concluir diversa convicción, de modo tal que la fase probatoria se haga innecesaria.

Lo anterior, de conformidad con la tesis jurisprudencial plenaria P./J.128/2001, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ALCANCE DE LA EXPRESIÓN 'MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA' PARA EL EFECTO DEL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA".(15)

Además es importante señalar que, como las causas de improcedencia son de orden público y deben analizarse de oficio, es necesario que éstas queden probadas de manera fehaciente y no inferirse con base en presunciones, ya que para efectos del desechamiento de una demanda, debe tenerse la certeza de que se surten los extremos del motivo de improcedencia en forma manifiesta e indudable.

Esto, en atención a que por sus propias características, el auto inicial, tiene el carácter de una apreciación preliminar de mero trámite, en el que no pueden realizarse estudios exhaustivos por no ser propios de este tipo de acuerdos, pues en este Estado procesal tan sólo se pueden tener en cuenta las manifestaciones que se hagan en la demanda y las pruebas que a ésta se adjunten, ya que el emitir un pronunciamiento de fondo traería como consecuencia que no se actualizara la hipótesis del artículo 25 de la Ley Reglamentaria de la materia.

Sirve de apoyo a lo anterior, el criterio sustentado por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la tesis de jurisprudencia P./J. 42/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EN EL ACUERDO QUE ADMITE O DESECHA LA DEMANDA, POR SER DE MERO TRÁMITE, NO ES POSIBLE DETERMINAR CUESTIONES RELATIVAS AL FONDO DEL ASUNTO".(16)

Una vez establecida la facultad del Ministro instructor para admitir o desechar una demanda que en vía de controversia constitucional se hace valer, por advertir un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, se procede al análisis de lo manifestado por la parte actora en su escrito de agravios.

En principio, el recurrente considera que es incorrecta la determinación del Ministro instructor, en tanto que el Municipio actor no tiene interés legítimo para impugnar a través de la controversia constitucional los actos reclamados, ya que con ellos no se configura una afectación o invasión a su esfera de competencias, pues es facultad exclusiva de los congresos locales fijar los gastos públicos y decretar las contribuciones con que deban ser cubiertos, además de aprobar el presupuesto de egresos.

Respecto al interés legítimo para promover una controversia constitucional, el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que necesariamente implica una afectación que las entidades, poderes u órganos referidos en la fracción I del artículo 105 constitucional, resienten en su esfera de atribuciones en razón de su especial situación frente al acto que consideran lesivo.(17) Así, el interés legítimo se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada es susceptible de causar un perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve, en razón de la situación de hecho en que se encuentra, la cual necesariamente debe estar tutelada legalmente para que pueda demandarse su estricta observancia, ello en términos de la jurisprudencia número P./J. 83/2001(18) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA".

Adicionalmente, este Alto Tribunal ha explicado que cuando la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, la vía es claramente improcedente; sin embargo, si la decisión sobre la afectación de la norma está o puede estar relacionada con el estudio de fondo de la controversia constitucional, ésta puede ser procedente.(19) Lo anterior tiene como base la tesis de jurisprudencia número P./J. 50/2004,(20) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL SOBRESEIMIENTO POR FALTA DE INTERÉS LEGÍTIMO DEBE ACREDITARSE SIN INVOLUCRAR EL ESTUDIO DEL FONDO, CUANDO ES EVIDENTE LA INVIABILIDAD DE LA ACCIÓN".

Así, el criterio de interés legítimo en controversia constitucional que actualmente sostiene esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, parte del reconocimiento de que este medio de control constitucional tiene como objeto principal de tutela el ámbito de atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos confiere a los órganos originarios del Estado para resguardar el sistema federal; por tanto, para que las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105 fracción I, de la citada Norma Fundamental cuenten con interés legítimo para acudir a esta vía constitucional, es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de afectación.

De este modo, para que pueda considerarse como causa de improcedencia manifiesta e indudable la falta de interés legítimo, es menester que del análisis de la demanda y sus anexos se advierta en forma clara y patente que la norma o el acto cuya invalidez se demande no sea susceptible de generar un principio de afectación directa o indirecta en la esfera de competencia y atribuciones del ente, poder u órgano actor.

Es decir, la falta de interés legítimo como causa de desechamiento de una demanda no debe dejar duda en cuanto a la improcedencia de la vía, lo que acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, sin que haya necesidad de estudiar el fondo del asunto.

Ahora bien, en la especie no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia que dé lugar al desechamiento de la controversia constitucional de origen, pues se advierte un principio de afectación de las atribuciones del Municipio actor.

El Municipio accionante reclama la invalidez del "Decreto número 899 por el cual se afecta el impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal al pago del pasivo circulante proveniente de los adeudos que reconoce el Gobierno del Estado en favor de proveedores y contratistas y que sienta las bases para la creación de dos fideicomisos irrevocables para el cumplimiento de este objeto", publicado en la Gaceta Oficial del Estado de Veracruz de I. de la Llave, número extraordinario 290, el jueves veintiuno de julio de dos mil dieciséis.

En los argumentos que sustentan su demanda de controversia constitucional, de los cuales se desprende el principio de afectación, el Municipio actor estima, en síntesis, que el acto cuya invalidez se demanda resulta violatorio de los principios contenidos en los artículos 14, 25, 31 fracción IV, 115 fracción V, 116 fracción II, 117 fracción VIII y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que:

a) Invade la competencia prevista en materia de desarrollo regional, pues se le excluye del órgano que toma las decisiones sobre el destino y aplicación de la recaudación del impuesto previsto, sin haber sido consultado, por lo que se le priva de la garantía de audiencia.

b) Afecta su esfera de intereses, en razón de que desde la creación del impuesto sobre nómina, los ayuntamientos de la entidad, además de contribuyentes, tienen el carácter de beneficiarios, por lo que al destinar un porcentaje del impuesto que la municipalidad actora entera, para el pago de pasivos circulantes provenientes de los adeudos con proveedores y contratistas que el Gobierno del Estado ha contraído, se ven lesionadas sus finanzas.

c) Obstaculiza el destino de recursos para la ejecución de obra pública, toda vez que no existe una cláusula que limite la extensión temporal de la destinación del porcentaje de los recursos recaudados por concepto de impuesto a la nómina. Esto es, el Decreto impugnado únicamente prevé que se destinarán los aludidos recursos, al menos, hasta el año dos mil veinte, lo cual permitiría que los montos de recaudación incrementen y se prolonguen, extendiendo la afectación al capital del Municipio actor.

Pero sobre todo, en tanto afirma que los ayuntamientos de la entidad tienen el carácter de beneficiarios del impuesto sobre nómina, por lo que al destinar un porcentaje del impuesto que la municipalidad actora entera, para el pago de pasivos circulantes provenientes de los adeudos con proveedores y contratistas que el Gobierno del Estado ha contraído, se ven lesionadas sus finanzas.

En efecto, de lo señalado por el propio recurrente se advierte que aun y cuando sea de manera indirecta los recursos a los que se refiere el Decreto impugnado o parte de ellos, sí pudieran ser destinados a los municipios de la entidad, por lo que en ese aspecto se afectaría la hacienda municipal y con ello la normal prestación de los servicios que realizan los órganos de gobierno correspondientes; consecuentemente, se hace evidente el principio de afectación que de manera preliminar debe advertirse.

Sin que sea posible exigir al Ministro Ponente al momento de admitir la demanda realizar estudios exhaustivos e incluso lo fundado o infundado que resulten tales conceptos, pues ello precisamente es la materia de fondo, en donde, después de haber dado oportunidad a la actora de probar su acción, se decidirá si en efecto existió o no afectación a su esfera competencial.

Lo que se corrobora incluso, con las propias afirmaciones del recurrente pues señala que los recursos por concepto del impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal, no ingresan de manera directa a las arcas del Municipio actor, sino a un fideicomiso creado para tal situación; lo que, deja advertir que sí pueden ingresar a la hacienda municipal de manera indirecta y de ahí, la posible afectación al Municipio actor que hace procedente, de manera preliminar, la presente controversia.

En otras palabras, es posible advertir la existencia de un principio de afectación en la esfera competencial del Municipio actor, derivado de la actuación de las autoridades demandadas en la controversia constitucional, cuya constitucionalidad será materia del estudio de fondo respectivo en la controversia constitucional 83/2016.

Por lo anterior, resultan infundados los agravios del Poder Ejecutivo recurrente en los que aduce que, contrario a lo que se estimó en el acuerdo recurrido, el Municipio actor no tiene interés legítimo para promover controversia constitucional en contra del acto referido en el párrafo anterior, toda vez que la aludida afectación al citado impuesto no violenta su esfera de competencias, precisando que:

• El Municipio actor no acredita la afectación o invasión a su esfera de competencias, que derive del Decreto impugnado, pues no incide en las atribuciones que el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos otorga a los municipios, por lo que cuenta con un interés simple insuficiente para promover la controversia constitucional.

• El accionante no acredita una afectación a partir de la entrada en vigor de la norma impugnada.

• Los recursos no ingresan de manera directa a las arcas del Municipio actor, sino a un fideicomiso creado para tal situación, por lo que su destinación al pago de pasivos adquiridos por la administración pública estatal, no puede considerarse como una afectación de índole presupuestal; más aún, si dicha disposición no incide directamente en la prestación de los servicios públicos municipales.

• El Municipio actor no impugnó el diverso Decreto número 596, publicado el veinte de octubre de dos mil quince por el cual, el Congreso del Estado de Veracruz reformó el artículo 105 del Código Financiero de dicha entidad, en el cual se reconoció que la legislatura estatal está facultada para fijar el destino del recurso recaudado por concepto del referido impuesto.

En efecto, los motivos de disenso antes reseñados resultan infundados en atención a que en la especie no se actualiza un motivo manifiesto e indudable de improcedencia ya que, como ha quedado establecido, de la lectura del escrito de demanda se advierte un principio de afectación que debe ser estudiado dentro de la controversia constitucional 83/2016.

Como se dijo, del criterio que actualmente sostiene esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en torno a lo que debe entenderse por interés legítimo y los requisitos que deben colmarse para estimarlo actualizado, se advierte que es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio.

Por tanto, al existir un principio de afectación a la esfera competencial del Municipio actor, es evidente la viabilidad de la controversia constitucional, dada la existencia de un interés legítimo del Municipio; pues, el Poder Ejecutivo recurrente, no alcanza a acreditar que el Decreto impugnado no afecte al Municipio actor, dado que se limita a realizar afirmaciones sin acreditar alguna de ellas, pero más aún -como se señaló- de sus afirmaciones se advierte que los recursos por concepto del impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal a los que se refiere el Decreto impugnado, sí pueden ingresar a la hacienda municipal de manera indirecta y de ahí, la posible afectación al Municipio actor que hace procedente, de manera preliminar, la presente controversia.

Asimismo, resulta infundado el agravio en el que el recurrente sostiene que el Ministro instructor no advierte que la controversia constitucional intentada no se ajusta a las hipótesis de procedencia contenidas en la ley de la materia.

Lo anterior se afirma, toda vez que en el acuerdo materia del presente recurso, el Ministro instructor, correctamente advirtió que la controversia entablada era de manera preliminar procedente conforme a lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(21) y 1 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional.(22) Pues, como ya se ha dicho, no existía un motivo claro y manifiesto de improcedencia de la vía, puesto que sí fue planteado por el Municipio actor un principio de afectación suficiente para dar entrada a la controversia y dar oportunidad a las partes tanto de probar la afectación que aduce resentir el Municipio actor, como a las demandadas acreditar que no existe ninguna afectación a éste.

Debiendo aclararse que, el recurrente parte de la falsa premisa de que el Decreto 899, "por el cual se afecta el impuesto sobre erogaciones por remuneraciones al trabajo personal al pago del pasivo circulante proveniente de los adeudos que reconoce el Gobierno del Estado en favor de proveedores y contratistas y que sienta las bases para la creación de dos fideicomisos irrevocables para el cumplimiento de este objeto", es una norma de carácter general; sin embargo, conforme a la jurisprudencia del Tribunal Pleno,(23) es evidente que el Decreto impugnado es materialmente un acto administrativo, en tanto crea situaciones jurídicas particulares y concretas relativas al destino de un determinado impuesto local, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley, en tanto regula situaciones particulares, concretas e individuales.

En otro aspecto, resulta también infundado el agravio relativo a que no se vulnera el ámbito de facultades del Municipio actor, ya que es facultad exclusiva de los congresos locales fijar los gastos públicos y decretar las contribuciones con que deban ser cubiertos, además de aprobar el presupuesto de egresos; establecer las bases para reconocer y mandar pagar los adeudos contraídos por el ejecutivo local, así como señalar los fondos con que deberán pagarse.

Pues, como se dijo ya, el actor no aduce que la facultad de fijar los gastos públicos y decretar las contribuciones con que deban ser cubiertos y de aprobar el presupuesto de egresos; sea una atribución que le corresponde a él, sino por el contrario aduce una facultad para participar en la formulación de planes de desarrollo regional, pero sobre todo, afirma que los ayuntamientos de la entidad tienen el carácter de beneficiarios del impuesto sobre nómina, por lo que se ven lesionadas sus finanzas.

Igualmente, resulta infundado el argumento en el que el recurrente sostiene que el Municipio actor no impugnó el diverso Decreto número 596, por el cual, el Congreso del Estado de Veracruz reformó el artículo 105 del Código Financiero de dicha entidad, en el cual se reconoció que la legislatura estatal está facultada para fijar el destino del recurso recaudado por concepto del referido impuesto. Lo infundado de dicho agravio deriva de que, en principio la falta de impugnación del artículo señalado no se traduce en un consentimiento del Decreto aquí impugnado al ser un acto independiente; además, de que de la lectura del precepto señalado se advierte que existen hipótesis que pudieran haberse aplicado en favor de los ayuntamientos de la entidad, por lo que la propia aplicación de dicho precepto puede ser materia de análisis en la controversia constitucional, lo que en su caso será materia de fondo.

En efecto, el artículo 105 del Código Financiero para el Estado de Veracruz, a la letra dice:

(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

"Artículo 105. La recaudación total, proveniente del impuesto a que se refiere este capítulo, se destinará:

(ADICIONADO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

a) Como base de garantía líquida en el otorgamiento de créditos para las micro, pequeñas y medianas empresas;

(ADICIONADO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

b) Para el financiamiento de obra pública;

(ADICIONADO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

c) Para inversión de capital en materia de protección civil;

(ADICIONADO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

d) Para el pago de deuda pública; y

(ADICIONADO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

e) Para saneamiento financiero.

(REFORMADO, G.O. 20 DE OCTUBRE DE 2015)

En caso de que el Gobierno del Estado contrate financiamiento garantizándolo con el impuesto al que se refiere este Capítulo, la recaudación efectivamente ingresada del mismo, se destinará en primer término, a cubrir las obligaciones garantizadas con esta contribución, y el remanente del monto recaudado será destinado a un fideicomiso público. El Comité Técnico del fideicomiso público se integrará paritariamente con representantes de los sectores público y privado de la entidad. En el Comité el Poder Ejecutivo y el sector privado tendrán igual número de representantes y se ajustarán en lo conducente a lo dispuesto por la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo del Estado. Además estará facultado para conocer y, en su caso, aprobar y controlar los proyectos de obras y acciones públicas, así como fijar el monto destinado al otorgamiento de créditos que se sometan a su aprobación, con el propósito de garantizar la correcta aplicación de los recursos al fin señalado en el primer párrafo de este artículo.

N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIO PRIMERO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL CÓDIGO.

(REFORMADO, G.O. 27 DE DICIEMBRE DE 2010)

En casos excepcionales, el Ejecutivo del Estado, previa aprobación del Congreso, podrá afectar un porcentaje de la recaudación que se obtenga del Impuesto Sobre Erogaciones por Remuneraciones al trabajo Personal al pago de Obligaciones contraídas de conformidad con el Título Quinto del Libro Quinto del presente Código, para financiar el gasto público en el rubro de obra pública, obligaciones que incluirán, en su caso, todos los gastos directos o indirectos relacionados con los financiamientos respectivos, durante la vigencia de los mismos y siempre y cuando los recursos derivados de dichos financiamientos, menos en su caso, las cantidades necesarias para cubrir los gastos de estructuración y ejecución de los financiamientos, así como las reservas correspondientes, se aporten invariablemente al fideicomiso público a que se refiere este artículo y se destinen íntegramente a financiar el gasto público en el rubro de obra pública.

N. DE E. EN RELACIÓN CON LA ENTRADA EN VIGOR DEL PRESENTE PÁRRAFO, VÉASE TRANSITORIO PRIMERO DEL DECRETO QUE MODIFICA EL CÓDIGO.

(REFORMADO, G.O. 27 DE DICIEMBRE DE 2010)

El Congreso podrá autorizar la afectación de un porcentaje de la recaudación del Impuesto Sobre Erogaciones por Remuneraciones al Trabajo Personal al pago de obligaciones contraídas en términos de lo dispuesto por el párrafo anterior, cuando el plazo de su vigencia no rebase el periodo de ejercicio constitucional del Titular del Ejecutivo Estatal que haya solicitado la autorización para implementar este mecanismo.

(ADICIONADO [N. DE E.R., G.O. 24 DE JULIO DE 2003)

El Ejecutivo del Estado, al presentar la Cuenta Pública, exhibirá el informe pormenorizado que deberá rendir el Comité Técnico del Fideicomiso, sobre las metas fiscales y financieras que se alcanzaron en el año respecto de la aplicación de los recursos provenientes de este impuesto.".

De lo que se advierte que, como se dijo, existen hipótesis que pudieran haberse aplicado en favor de los ayuntamientos de la entidad, como pueden ser el destino para el financiamiento de obra pública y para la inversión de capital en materia de protección civil; por lo que la propia aplicación de dicho precepto puede ser materia de análisis en esta controversia constitucional.

Finalmente, debe precisarse que si bien, como se señaló, el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte en la jurisprudencia P./J. 50/2004 mencionada anteriormente, sostuvo que el sobreseimiento por falta de interés legítimo debe decretarse sin involucrar el estudio del fondo, cuando es evidente la inviabilidad de la acción; lo cierto es que en el caso no es evidente tal inviabilidad y por ende debe darse oportunidad al actor a que acredite de manera fehaciente la afectación que sufre en su esfera de competencias mediante el Decreto impugnado.

En ese mismo sentido, debe precisarse que contrario a lo que señala el recurrente la tesis de jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), emitida por el Tribunal Pleno, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO.",(24) no sólo no hace evidente la improcedencia de la controversia constitucional de la que deriva el presente recurso, sino que por el contrario la refuerza la determinación preliminar señalada anteriormente.

Lo anterior, debido a que en dicha tesis se sostiene que este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales, siempre en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad.

Por otro lado, resultan inaplicables las tesis de rubros: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS CARECEN DE INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA CONTRA DISPOSICIONES GENERALES QUE CONSIDEREN VIOLATORIAS DE DERECHOS DE LOS PUEBLOS Y COMUNIDADES INDÍGENAS QUE HABITEN EN SU TERRITORIO, SI NO GUARDAN RELACIÓN CON LA ESFERA DE ATRIBUCIONES QUE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS LES CONFIERE."; "INTERÉS LEGÍTIMO EN EL AMPARO. SU DIFERENCIA CON EL INTERÉS SIMPLE."; "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA IMPUGNACIÓN DE RESOLUCIONES DICTADAS POR LOS ÓRGANOS ESTATALES ESPECIALIZADOS EN MATERIA DE ACCESO A LA INFORMACIÓN PÚBLICA, POR MOTIVOS DE MERA LEGALIDAD Y NO POR UN PROBLEMA DE INVASIÓN DE ESFERAS, CONSTITUYE UN MOTIVO MANIFIESTO E INDUDABLE DE IMPROCEDENCIA QUE LLEVA A DESECHAR DE PLANO LA DEMANDA."; y, "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LOS MUNICIPIOS TIENEN INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA EN CONTRA DE ACTOS DIRIGIDOS A UN ORGANISMO DESCENTRALIZADO MUNICIPAL SÓLO SI AFECTAN SU ESFERA DE ATRIBUCIONES".

Lo anterior, debido a que en este caso el actor no aduce violaciones a derechos humanos de los habitantes de su Municipio, sino como se dijo una afectación a su esfera de competencias; asimismo, la segunda de las tesis mencionadas se refiere a un medio de control diverso como es el juicio de amparo cuya lógica y entes legitimados son diversos; y, la tercera tesis se refiere a una resolución emitida por una autoridad administrativa emitida en un procedimiento seguido en forma de juicio, el cual no es el caso del acto que se impugna en la controversia constitucional de la que deriva el presente asunto. Y la última tesis, se refiere a un organismo descentralizado municipal, pero sobre todo a un caso en el que se haya analizado el fondo del asunto y se haya delimitado de manera contundente que no existe una afectación a la esfera de atribuciones del actor, lo cual no es el caso de este asunto.

Por todo lo anterior, al resultar infundados por un lado, e inatendibles por otro, los agravios formulados por la parte recurrente, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, determina que procede confirmar el acuerdo de veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis en el cual se admitió a trámite la controversia constitucional 83/2016, promovida por el Municipio de La Antigua, Estado de Veracruz.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO. Es procedente pero infundado el presente recurso de reclamación.

SEGUNDO. Se confirma el acuerdo recurrido de veinticuatro de agosto de dos mil dieciséis, dictado en la controversia constitucional 83/2016.

N.; con testimonio de la presente resolución, y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros: J.R.C.D., J.M.P.R.(., A.G.O.M. y P.N.L.P.H.. Estuvo ausente el señor M.A.Z.L. de L..

Firman la Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

PONENTE

MINISTRO JORGE MARIO PARDO REBOLLEDO

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

______________

1. El instructor en la controversia principal es el M.J.L.P..

2. Cuaderno del recurso de reclamación 55/2016-CA. Fojas 42 a 146.

3. I.. Foja 150.

4. I.. Fojas 151 a 153.

5. I.. Fojas 2 a 19.

6. I.. Fojas 39 y 40.

7. I.. Fojas 220 a 222.

8. I.. Foja 223.

9. Artículo 52. El recurso de reclamación deberá interponerse en un plazo de cinco días y en él deberán expresarse agravios y acompañarse pruebas.

10. I.. Foja 147.

11. Artículo 49. Son atribuciones del Gobernador del Estado:

(...)

XVIII. Representar al Estado, para efectos de lo dispuesto por la fracción I del Artículo 105 de la Constitución Federal;

(...)

12. Artículo 51. El recurso de reclamación procederá en los siguientes casos:

I. Contra los autos o resoluciones que admitan o desechen una demanda, su contestación o sus respectivas ampliaciones;

II. Contra los autos o resoluciones que pongan fin a la controversia o que por su naturaleza trascendental y grave puedan causar un agravio material a alguna de las partes no reparable en la sentencia definitiva;

III. Contra las resoluciones dictadas por el Ministro instructor al resolver cualquiera de los incidentes previstos en el artículo 12;

IV. Contra los autos del Ministro instructor en que se otorgue, niegue, modifique o revoque la suspensión;

V. Contra los autos o resoluciones del Ministro instructor que admitan o desechen pruebas;

VI. Contra los autos o resoluciones del Presidente de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que tengan por cumplimentadas las ejecutorias dictadas por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; y

VII. En los demás casos que señale la Ley.

13. Artículo 25. El ministro instructor examinará ante todo el escrito de demanda, y si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, la desechará de plano.

14. Jurisprudencia P./J.9/98 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y Apéndice 2000, Tomo VII, Enero 1998, páginas 898 y 66, de texto:

"Conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia de la controversia constitucional que permita desechar de plano la demanda presentada, debe ser manifiesta e indudable; es decir, debe advertirse del escrito de demanda y de las pruebas que, en su caso, se hayan adjuntado, sin requerir otros elementos de juicio, de tal manera que no exista duda alguna en cuanto a la actualización de la causal invocada que evidencie en forma clara y fehaciente la improcedencia de la pretensión intentada, de tal forma que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido".

15. Jurisprudencia P./J.128/2001, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta y Apéndice 2000, tomo XIV, Octubre 2001, página 803, de texto:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Ministro instructor podrá desechar de plano la demanda de controversia constitucional si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia. En este contexto, por 'manifiesto' debe entenderse lo que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la lectura de la demanda, de los escritos aclaratorios o de ampliación, en su caso, y de los documentos que se anexen a tales promociones; mientras que lo 'indudable' resulta de que se tenga la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia de que se trate efectivamente se actualiza en el caso concreto, de tal modo que aun cuando se admitiera la demanda y se sustanciara el procedimiento, no sería factible obtener una convicción diversa".

16. Jurisprudencia P./J.42/2003, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., Agosto 2003, página 1372, de texto:

"Los artículos 22, 25, 26 y 28 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establecen los requisitos que debe contener la demanda, así como la obligación del Ministro instructor de examinarla, debiendo desecharla si encontrare motivo manifiesto e indudable de improcedencia, y si no lo encontrare, admitirla y ordenar emplazar a la demandada para que dentro del plazo legal produzca su contestación; asimismo, en caso de que el escrito fuere irregular u oscuro, establecen que el instructor debe prevenir a los promoventes para que dentro del plazo de cinco días subsanen las irregularidades o lo aclaren. Lo anterior pone de manifiesto que el acuerdo inicial que admite o desecha la demanda de controversia constitucional es de mero trámite, es decir, en él únicamente deben dictarse las medidas necesarias para la debida integración del expediente, por lo que no existe la posibilidad de que se determine alguna otra cuestión que implique el estudio de fondo del asunto"

17. Controversia constitucional 9/2000, promovida por el Ayuntamiento del Municipio de Nativitas, Estado de Tlaxcala, resuelta en sesión de dieciocho de junio de dos mil uno, por mayoría de diez votos. En la sentencia se determinó que la integración de los Ayuntamientos está protegida constitucionalmente, porque es resultado de un proceso de elección popular directa; por lo tanto, si se separa de su encargo a un Presidente Municipal con motivo de conductas relativas a su función pública, entonces se afecta la integración del Ayuntamiento y, por consecuencia, su orden político y administrativo, con lo que se actualiza el interés legítimo del Ayuntamiento para acudir en controversia constitucional. Sin embargo, si se trata de conductas que no son derivadas de su función pública, entonces, no se actualiza ese interés legítimo del Ayuntamiento.

18. Emitida por el Tribunal Pleno, y consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XIV, de julio de 2001, página 875, de texto: "... El Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido, en la tesis número P./J. 71/2000, visible en la página novecientos sesenta y cinco del Tomo XII, agosto de dos mil, del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, cuyo rubro es "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD. DIFERENCIAS ENTRE AMBOS MEDIOS DE CONTROL CONSTITUCIONAL.", que en la promoción de la controversia constitucional, el promovente plantea la existencia de un agravio en su perjuicio; sin embargo, dicho agravio debe entenderse como un interés legítimo para acudir a esta vía el cual, a su vez, se traduce en una afectación que resienten en su esfera de atribuciones las entidades poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en razón de su especial situación frente al acto que consideren lesivo; dicho interés se actualiza cuando la conducta de la autoridad demandada sea susceptible de causar perjuicio o privar de un beneficio a la parte que promueve en razón de la situación de hecho en la que ésta se encuentre, la cual necesariamente deberá estar legalmente tutelada, para que se pueda exigir su estricta observancia ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación".

19. Controversia constitucional 33/2002, promovida por el Jefe de Gobierno del Distrito Federal, resuelta por unanimidad de nueve votos en sesión de veintinueve de junio de dos mil cuatro. Fue ponente el señor M.J.D.R. y estuvo ausente el señor M.G.O.M..

20. Emitida por el Tribunal Pleno, consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XX, de julio de 2004, página 920, de texto: "La jurisprudencia número P./J. 92/99 del Tribunal Pleno, cuyo título es: 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.', no es de aplicación irrestricta sino limitada a aquellos supuestos en que no sea posible disociar con toda claridad la improcedencia del juicio, de aquellas cuestiones que miran al fondo del asunto, circunstancia que no acontece cuando la inviabilidad de la acción resulta evidente, porque la norma impugnada no afecta en modo alguno el ámbito de atribuciones de la entidad actora, pues tal circunstancia revela de una forma clara e inobjetable la improcedencia de la vía, sin necesidad de relacionarla con el estudio de fondo del asunto; en esta hipótesis, no procede desestimar la improcedencia para vincularla al estudio de fondo sino sobreseer con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción VIII, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia, y 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, debiendo privilegiarse en tal supuesto la aplicación de las jurisprudencias números P./J. 83/2001 y P./J. 112/2001 de rubros: 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. INTERÉS LEGÍTIMO PARA PROMOVERLA.' y 'CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. MEDIANTE ESTA ACCIÓN LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN TIENE FACULTADES PARA DIRIMIR CUESTIONES QUE IMPLIQUEN VIOLACIONES A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, AUNQUE NO SE ALEGUE LA INVASIÓN DE ESFERAS DE COMPETENCIA DE LA ENTIDAD O PODER QUE LA PROMUEVE.', de las que se infiere que para la procedencia de la controversia constitucional se requiere que por lo menos exista un principio de agravio, que se traduce en el interés legítimo de las entidades, poderes u órganos a que se refiere el artículo 105, fracción I, para demandar la invalidez de la disposición general o acto de la autoridad demandada que vulnere su esfera de atribuciones".

21. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (...)

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; (...)

22. Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.

23. Época: Novena Época. Registro: 194260. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo IX, Abril de 1999. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 23/99. Página: 256. "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA DETERMINAR SU PROCEDENCIA EN CONTRA DE LA LEY O DECRETO, NO BASTA CON ATENDER A LA DESIGNACIÓN QUE SE LE HAYA DADO AL MOMENTO DE SU CREACIÓN, SINO A SU CONTENIDO MATERIAL QUE LO DEFINA COMO NORMA DE CARÁCTER GENERAL. Para la procedencia de la acción de inconstitucionalidad es preciso analizar la naturaleza jurídica del acto impugnado y, para ello, es necesario tener en cuenta que un acto legislativo es aquel mediante el cual se crean normas generales, abstractas e impersonales. La ley refiere un número indeterminado e indeterminable de casos y va dirigida a una pluralidad de personas indeterminadas e indeterminables. El acto administrativo, en cambio, crea situaciones jurídicas particulares y concretas, y no posee los elementos de generalidad, abstracción e impersonalidad de las que goza la ley. Además, la diferencia sustancial entre una ley y un Decreto, en cuanto a su aspecto material, es que mientras la ley regula situaciones generales, abstractas e impersonales, el Decreto regula situaciones particulares, concretas e individuales. En conclusión, mientras que la ley es una disposición de carácter general, abstracta e impersonal, el Decreto es un acto particular, concreto e individual. Por otra parte, la generalidad del acto jurídico implica su permanencia después de su aplicación, de ahí que deba aplicarse cuantas veces se dé el supuesto previsto, sin distinción de persona. En cambio, la particularidad consiste en que el acto jurídico está dirigido a una situación concreta, y una vez aplicado, se extingue. Dicho contenido material del acto impugnado es el que permite determinar si tiene la naturaleza jurídica de norma de carácter general."

24. Época: Décima Época. Registro: 2010668. Instancia: Pleno. Tipo de Tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 25, Diciembre de 2015, Tomo I. Materia(s): Constitucional. Tesis: P./J. 42/2015 (10a.). Página: 33. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad."