Ejecutoria num. 5/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-11-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 5/2018. MUNICIPIO DE LA PIEDAD, ESTADO DE MICHOACÁN. 30 DE ENERO DE 2019. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y PRESIDENTE J.L.P.. EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: J.J.L.D..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día treinta de enero de dos mil diecinueve.

V I S T O S Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda. Por escrito recibido el ocho de enero de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, **********, en su carácter de Síndico y en representación del Municipio de la Piedad, Estado de Michoacán, promovió juicio de controversia constitucional en contra de las autoridades y por los actos siguientes:

"A) Comisión Nacional del Agua, Delegación Estatal de Michoacán con domicilio en Avenida **********, número **********, Ejidal **********, en la Ciudad de **********, **********.

B) Comisión Estatal del Agua y Gestión de Cuencas del Estado de Michoacán, con domicilio en **********, **********, **********, ********** en la Ciudad de **********, **********.

C) Sistema de Agua Potable y Alcantarillado y Saneamiento de la **********, **********, con domicilio en la calle **********, número **********, Colonia **********.

Señaló como concepto de invalidez: la violación del artículo 115, fracción IV, inciso b), de la Constitución Federal, toda vez que la autoridad estatal demandada (Gobierno del Estado Michoacán) violó los principios, derechos y facultades constitucionales de la hacienda municipal previstos en el inciso B de la fracción IV del artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque omitió cubrir o pagar la totalidad de las participaciones y aportaciones federales a las que el Municipio representado era acreedor en relación al entonces denominado Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas (APAZU), aportaciones y participaciones referidas con anterioridad que fueron debidamente autorizadas para el ejercicio fiscal ********** ********** y ********** ********** y que serían entregadas con estricto apego a las disposiciones federales establecidas en el Convenio para el otorgamiento de subsidios celebrados entre el Gobierno Federal y el Gobierno del Estado de Michoacán (sic), por lo que una vez que sea analizado el fondo del asunto, esta máxima autoridad deberá determinar qué es procedente la invalidez de las omisiones de pago impugnadas.

Se estima violado por la autoridad responsable el artículo 115, fracción IV, inciso B), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos".

SEGUNDO. Antecedentes de la demanda. El Municipio actor señaló los siguientes antecedentes:

• El trece de noviembre de dos mil nueve y el siete de diciembre de dos mil diez, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Presupuesto de Egresos de la Federación para los ejercicios fiscales 2010 y 2011, respectivamente, en cuyo artículo 3 fracción XVII, se establecieron los Programas Sujetos a R.s de Operación.

• Con motivo de lo anterior, se estableció el Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas, mismo que sería supervisado por la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales, siendo pertinente mencionar que dicho Programa fue establecido por el Ejecutivo Federal derivado de su alto impacto social, y tuvo como propósito fomentar y apoyar a las Entidades Federativas Municipios en el desarrollo de los Sistemas de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en centros de población mayores a 2,500 habitantes, ello mediante acciones de construcción, ampliación y rehabilitación de la infraestructura hidráulica, para el mejoramiento de los servicios de agua dirigidos a los diversos usos y fundamentalmente para el consumo humano.

• Para que el Organismo Operador denominado SISTEMA DE AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO DE LA PIEDAD, MICHOACÁN, fuera beneficiado con los recursos federales asignados al al programa APAZU, debió cumplir con la normatividad establecida dentro de las REGLAS DE OPERACIÓN PARA LOS PROGRAMAS DE INFRAESTRUCTURA HIDROAGRÍCOLA Y DE AGUA POTABLE, ALCANTARILLADO Y SANEAMIENTO A CARGO DE LA COMISIÓN NACIONAL DEL AGUA, APLICABLES A PARTIR DEL 2010 y años posteriores, normatividad que impone tres requisitos generales, entre otros, la firma de un Convenio o Acuerdo de Coordinación entre el Gobierno Estatal y el Gobierno Federal para la conjunción de acciones con objeto de impulsar el federalismo y la descentralización de los programas hidráulicos en cada entidad, el cual fue debidamente suscrito con fecha veintisiete de febrero de dos mil nueve, entre la federación y el Gobierno del Estado de Michoacán para la ejecución del programa APAZU correspondiente a los ejercicios 2010 y 2011.

• Con motivo de la firma de diversos convenios de colaboración, para el desarrollo de diversas obras con motivo del referido programa, el Municipio actor reclama que fueron pagados parcialmente y que el Gobierno del Estado de Michoacán adeuda lo siguiente:

1. De la obra denominada "Sectorización y Seccionamiento de Redes de Agua Potable en la Piedad Michoacán 3ra Etapa", el adeudo total corresponde a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

2. De la obra denominada "Suministro e Instalación de Micromedidores en la Zona de Abastecimiento de los Tanques Chapultepec y L. de Tejada en la Ciudad de la Piedad Michoacán 4ta Etapa", el adeudo total corresponde a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

3. De la obra denominada "Sistema de Control Supervisorio en Equipos de Bombeo y Tanques de Almacenamiento", el adeudo de los recursos federales no entregados por el Gobierno del Estado, arrojan un total de $********** (********** moneda nacional).

4. De la obra denominada "Sectorización de las Redes de Agua Potable 3er Etapa de la Localidad de la Piedad", el adeudo total asciende a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

TERCERO. Concepto de invalidez. La parte actora señaló como concepto de violación lo siguiente:

• Violación al artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, por la omisión de pago de la totalidad de las participaciones federales y estatales a las que tenía derecho el Municipio que representó.

• Los actos son contrarios a los principios de autonomía municipal, libre administración hacendaria e integridad de los recursos municipales, derivados de lo dispuesto en el citado artículo constitucional.

CUARTO. Precepto constitucional que se estima vulnerado. El Municipio actor señaló que se transgrede en su perjuicio el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

QUINTO. Radicación y admisión a trámite de la controversia constitucional. Por acuerdo de ocho de enero de dos mil dieciocho,(1) el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 5/2018 y por razón de turno, se designó como instructor al Ministro A.P.D..

Mediante acuerdo de dieciséis del mismo mes y año, el Ministro instructor tuvo por admitida(2) la demanda respectiva, se tuvo como demandado y se ordenó el emplazamiento al Poder Ejecutivo Local; asimismo, se dio vista a la Procuraduría General de la República.

SEXTO. Contestación a la demanda. Mediante escrito depositado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el veintitrés de marzo de dos mil dieciocho(3) en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, **********, Subdirectora de Asuntos Constitucionales y Amparos de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., contestó la demanda de controversia constitucional.

Al respecto, en la contestación se invocaron dos causas de improcedencia, consistentes en que no se agotó el principio de definitividad y la extemporaneidad del escrito incial.

SÉPTIMO. Opinión de la Procuraduría General de la República. El citado órgano formuló pedimento en el que realiza diversas manifestaciones en vía de alegatos.

OCTAVO. Audiencia. Concluido el trámite respectivo, el diecinueve de junio de dos mil dieciocho,(4) se realizó la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

En la audiencia de mérito, de conformidad con el artículo 34 de la citada ley reglamentaria, se llevó a cabo la relación de las constancias de autos, se admitieron las pruebas documentales ofrecidas por las partes, se tuvieron por presentados los escritos de contestación y alegatos del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán y del Municipio actor, así como el pedimento de la Produraduría General de la República por lo que se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. Radicación a la Sala. En atención al dictamen formulado por el Ministro instructor al Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal, para su radicación y resolución.

Finalmente, mediante acuerdo de fecha veinticuatro de enero de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente de esta Segunda Sala, determinó que esta última se avocaría al conocimiento del presente asunto.

CONSIDERANDO:

PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(5) 1 de la ley reglamentaria de la materia;(6) 10, fracción I(7) y 11, fracción V,(8) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los Puntos Segundo, fracción I(9) y Tercero,(10) del Acuerdo General Número 5/2013, del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, del trece de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el Municipio de la Piedad Michoacán y el Poder Ejecutivo de la propia Entidad, en el entendido de que no se impugna una norma general, por lo que resulta innecesaria la mayoría calificada de los señores Ministros del Tribunal Pleno para su resolución.

SEGUNDO. Legitimación activa. Se procede a realizar el estudio de la legitimación de quien promueve la controversia constitucional, por ser un presupuesto indispensable para el ejercicio de la acción.

El artículo 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal facultad a los Municipios de una entidad federativa para promover controversias constitucionales en las cuales se cuestione la constitucionalidad de sus actos o de sus disposiciones de carácter general.

Asimismo, conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley R.mentaria de la Materia,(11) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.

En el caso, del escrito de la demanda de controversia constitucional se desprende que quien promueve es el Síndico de la Piedad Michoacán, carácter que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría y validez de la elección del Ayuntamiento, expedida el diez de junio de dos mil quince, por el Consejo Municipal del Instituto Electoral de Michoacán.(12)

Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.

TERCERO. Legitimación Pasiva. A continuación, se analizará la legitimación de la parte demandada, atendiendo a que ésta es una condición necesaria para la procedencia de la acción, consistente en que dicha parte sea la obligada por la ley a satisfacer la exigencia que se demanda.

En el caso, el Municipio actor señaló como autoridad demandada al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, al cual le atribuyó ciertas omisiones que impactan en el pago total de los recursos relativos al Programa de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento en Zonas Urbanas.

Ahora bien, contestó la demanda **********, en su carácter de Subdirectora de Asuntos Constitucionales y Amparos de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán O.,(14) quien cuenta con facultades para representar jurídicamente al Gobernador, en términos de lo previsto en el artículo 6, fracción VI,(15) del R.mento Interior de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., así como lo dispuesto en el partado IX, subpunto 1.2.2., numerales 1 y 3 del Manual de Organización de la Consejería Jurídica del Estado de Michoacán O., de ahí que cuente con las atribuciones suficientes para representar al Poder Ejecutivo Local en la presente controversia constitucional; en consecuencia, tiene la facultad para representar al Poder Ejecutivo Federal en el juicio de controversia constitucional.

CUARTO. Precisión de los actos impugnados. Antes de entrar al análisis de la oportunidad de la demanda, es preciso determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente reclamados por el Ayuntamiento actor.

De esta manera, a fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II, del artículo 105 constitucional, resulta procedente realizar las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.

De la demanda que dio origen a la presente controversia constitucional, se advierte que el Municipio actor señala esencialmente como actos impugnados:

1. De la obra denominada "Sectorización y Seccionamiento de Redes de Agua Potable en la Piedad Michoacán 3ra Etapa", el adeudo total que corresponde a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

2. De la obra denominada "Suministro e Intalación de Micromedidores en la Zona de Abastecimiento de los Tanques Chapultepec y L. de Tejada en la Ciudad de la ********** 4ta Etapa", el adeudo total corresponde a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

3. De la obra denominada "Sistema de Control Supervisorio en Equipos de Bombeo y Tanques de Almacenamiento", el adeudo de los recursos federales no entregados por el Gobierno del Estado, arrojan un total de $********** (********** moneda nacional).

4. De la obra denominada "Sectorización de las Redes de Agua Potable 3er Etapa de la Localidad de la Piedad", el adeudo total asciende a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

5. Los intereses repectivos

QUINTO. Naturaleza de los actos cuya validez se reclama. En virtud de los actos precisados en el considerando anterior, cabe destacar que respecto de las controversias constitucionales en las que se impugnan actos de naturaleza negativa —es decir, los que implican un no hacer— el Pleno de este Alto Tribunal ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:

a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa.

Al resolver la controversia constitucional 3/97,(16) se destacó que de conformidad con los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y 10 de su Ley R.mentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos numerales, en forma genérica a "actos", debe entenderse que éstos pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos —implican un hacer— como negativos —implican un no hacer u omisión—.

Lo anterior se reflejó en la jurisprudencia P./J. 82/99, cuyos rubro y texto se transcriben a continuación:

"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES. De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones":(17)

b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer.

Asimismo, se estableció que en el caso de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un hacer, primero debe verificarse que existe la obligación, por parte de la demandada, de llevar a cabo lo que la actora asevera que no se realizó.

c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa.

En este punto, debe precisarse que en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(18) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen el carácter de continuos, pues al implicar un no hacer por parte de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, la cual se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva.

La regla general de mérito se ve reflejada en la jurisprudencia

P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista."(19)

Cabe destacar que, para que se actualice la aplicación de la regla general de referencia, se requiere de la existencia de una falta absoluta de actuación de la demandada y no del incumplimiento parcial o de la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio —acto positivo— que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones conducentes.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 66/2009, cuyos rubro y texto se transcriben:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional".(20)

Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o acto negativo, sino el mero incumplimiento de una disposición legal relacionado con un acto que tiene el carácter de positivo, lo es la falta de entrega del accesorio correspondiente —intereses— cuando se ministran en forma extemporánea los recursos federales a los municipios de una entidad federativa.

Efectivamente, en la controversia 20/2005,(21) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que entre los actos impugnados se encontraba "la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales"; sin embargo, se advirtió que aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad, se estaba en presencia de un acto en concreto, consistente en "las entregas retrasadas, por parte de los demandados, de las participaciones federales que le corresponden al Municipio (...), esto es desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (**********)".

Se arribó a esa conclusión en virtud de que, en términos de lo dispuesto en la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II, del artículo 105 constitucional, tratándose de actos concretos —actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer— la demanda debe ser presentada dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al en que se haya tenido conocimiento del acto o actos reclamados o su ejecución.

Mientras que en el escrito de demanda se señalaron las fechas en que se realizaron las ministraciones correspondientes —monto principal— las cuales generaron el derecho al pago de intereses —monto accesorio— con motivo de su entrega extemporánea.

Por tanto, a partir de esa manifestación expresa de conocimiento que realizó el actor, se sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que éstas se realizaron.

De lo anterior se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario que sí se haya cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.

En consecuencia, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda de controversia constitucional, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.

En ese sentido, puede concluirse válidamente que en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega atrasada de recursos federales, el plazo de treinta días para presentar la demanda de controversia constitucional, empieza a correr con motivo del conocimiento que tenga el Municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.

Por ende, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede estimarse como una mera omisión o acto de naturaleza negativa respecto del cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda de controversia constitucional, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra íntimamente relacionado con un acto positivo consistente en la entrega del recurso federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.

Apoya las consideraciones precedentes —por identidad de razón— la jurisprudencia P./J. 113/2010, de rubro y texto que se transcriben a la letra:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE. Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada".(22)

d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa.

Por otra parte, regresando a la ya referida controversia constitucional 3/97, una vez que se verificó la existencia de la obligación de hacer, entonces corresponderá a la demandada la carga de la prueba de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que sí cumplió con la obligación respectiva.

De las consideraciones de mérito surgió la jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA. Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó".(23)

e) Posibilidad de ampliar demanda.

Es aplicable la jurisprudencia P./J. 139/2000, de rubro y texto siguientes:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar."(24)

En este punto debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite ampliar la demanda al actor lo es el conocimiento que se adquiere de él, pero no la fecha en que nacieron o se generaron.

En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse un hecho nuevo, la parte actora tuvo que haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, circunstancia que se colige de lo establecido en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de la materia, en dónde se prevé que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación si en esta apareciere un hecho nuevo.

En ese orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene una especial relevancia tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, debido a la distribución de cargas probatorias referida en párrafos precedentes.

Así es, si bien corresponde a la demandada acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando se ofrecen elementos de convicción para demostrar que sí se cumplió con la obligación respectiva, entonces se revierte la carga probatoria y será la actora quien deberá desvirtuar tales pruebas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de ellas, lo cual podrá llevar a cabo precisamente a través de la ampliación de demanda, al constituir el momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.

Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico, desde la inexistencia del acto —negativo— impugnado, hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, debido a su falta de impugnación.

SEXTO. Oportunidad. Procede analizar si la controversia constitucional fue promovida en forma oportuna.

En ese tenor, del escrito inicial de demanda se advierte que los actos efectivamente impugnados son:

1. De la obra denominada "Sectorización y Seccionamiento de Redes de Agua Potable en la Piedad Michoacán 3ra Etapa", el adeudo total corresponde a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

2. De la obra denominada "Suministro e Intalación de Micromedidores en la Zona de Abastecimiento de los Tanques Chapultepec y L. de Tejada en la Ciudad de la Piedad Michoacán 4ta Etapa", el adeudo total corresponde a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

3. De la obra denominada "Sistema de Control Supervisorio en Equipos de Bombeo y Tanques de Almacenamiento", el adeudo de los recursos federales no entregados por el Gobierno del Estado, arrojan un total de $********** (********** moneda nacional).

4. De la obra denominada "Sectorización de las Redes de Agua Potable 3er Etapa de la Localidad de la Piedad", el adeudo total asciende a la cantidad de $********** (********** moneda nacional).

Ahora bien, el artículo 21, fracción I, de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(25) establece que el plazo para promover el juicio de controversia constitucional, cuando se impugnen actos será de treinta días contados a partir del siguiente: a) al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo reclamados; b) al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución, o c) al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.

No obstante, respecto de actos de naturaleza negativa la ley reglamentaria de la materia no señala plazo para la promoción de la demanda de controversia constitucional.

Estos actos, por su naturaleza, son aquellos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no actúe el omiso. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad; dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.

Esta peculiaridad que conllevan las omisiones, conduce a que en la generalidad de los casos y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para la impugnación de las mismas también se actualice día a día, permitiendo entonces en cada una de esas actualizaciones la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.

En vista de lo anterior, es de concluirse que, tratándose de la impugnación de omisiones, generalmente la oportunidad para realizarla se actualiza de momento a momento mientras la omisión combatida subsista.

R. lo anterior la jurisprudencia P./J. 43/2003, emitida por el Tribunal Pleno de rubro y texto siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista".(26)

Con independencia de lo anterior, la regla general de mérito puede encontrar excepciones según las particularidades del acto cuya invalidez se demanda.

En efecto, hay casos en que si bien lo que se impugna es la "omisión" de pago de diversos recursos federales, lo cierto es que depende del análisis minucioso de autos, de donde se desprenda si en realidad al no existir pago alguno se trata de una omisión total o si en caso de existir pago, se configura un acto positivo.

En el presente caso, el Ejecutivo del Estado de Michoacán realizó diversos pagos por las cantidades siguientes:

1. Por $********** (********** moneda nacional), el **********.

2. Por $********** (**********), el **********.

3. Por $********** (**********), el **********.

4. Por $********** (**********), de **********.

5. Por $********** (********** moneda nacional), el **********.

6. Por $********** (********** moneda nacional), el **********.

7. Por $********** (********** moneda nacional), el **********.

8. Por $********** (********** moneda nacional), el **********.

Lo cual se corrobora con las constancias que el Ejecutivo Federal exhibió con la contestación de la demanda, las cuales obran a fojas 883 a 905.

En ese sentido, nos encontramos ante la presencia de actos positivos, por lo que no existe una omisión total en el cumplimiento de los convenios celebrados con motivo de la realización de las diversas obras referidas.

En este orden de ideas, resulta evidente que el Municipio tuvo conocimiento de las fechas en las que se hicieron los depósitos respectivos, lo que excede el plazo para la promoción de la controversia constitucional.

Si ello es así, el plazo para impugnar la supuesta invasión de competencia se genera a partir del día en que el Municipio tuvo conocimiento de que los recursos de la hacienda municipal estaban siendo afectados; sin que sea válido, como artificiosamente pretende, sujetar el plazo a la regla general que rige la impugnación de omisiones, pues la "omisión de realizar el pago" es una consecuencia necesaria y directa de un acto positivo, la entrega parcial o retención primigenia.

Al respecto, sirve de apoyo, en lo conducente, la tesis P./J. 113/2010,(27) de contenido siguiente:

"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE. Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.", cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada".

Sin que sea posible aplicar la regla general establecida para una omisión absoluta, toda vez que el Ejecutivo Estatal no fue omiso en el cumplimiento del convenio en su totalidad, además de que el cumplimiento de dicho convenio se encontraba sujeto a la vigencia establecida.

R. lo anterior el hecho de que la Subdirectora de Asuntos Constitucionales y de Amparos de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán,(29) haya argumentado que contrario a lo aducido por el Municipio actor sí existieron un conjunto de pagos realizados por parte del Ejecutivo del Estado.

Sin que obste a lo anterior, la circunstancia de que los pagos fueron efectuados al Sistema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento del Municipio de La Piedad, organismo encargado de operar, mantener, así como prestar los servicios de agua potable, alcantarillado y saneamiento, relacionados con los programas referidos, de conformidad con los artículos 3 y 12.1 de las R.s de Operación para los Programas de Infraestructura Hidroagrícola y de Agua Potable, Alcantarillados y Saneamiento a cargo de la Comisión Nacional del Agua, aplicables a partir de dos mil diez.

En consecuencia, toda vez que el Sitema de Agua Potable, Alcantarillado y Saneamiento de La Piedad, Michoacán, es el organismo público descentralizado de ese Municipio que se encarga de prestar los servicios de mérito, por lo tanto, si el Ejecutivo Local realizó las transferencias a tal organismo, es suficiente para demostrar la entrega de los recursos.

En efecto, lo anterior es así, toda vez que el juicio de controversia constitucional no puede eregirse en un medio de control de la regularidad constitucional de carácter restitutorio o retroactivo, ya que ello significaría desconocer el contenido de lo dispuesto en el artículo 105, párrafo penúltimo,(31) de la Constitución Federal, en el sentido de que las resoluciones derivadas de las controversias constitucionales no podrán tener efectos retroactivos, sino únicamente en el caso de la materia penal.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional en los términos y por el acto precisado en el considerando sexto del presente fallo.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los señores Ministros A.P.D. (ponente), E.M.M.I., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y P.J.L.P.. El señor M.J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.

Firman los Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario de Acuerdos de la Segunda Sala que autoriza y da fe.

PRESIDENTE.

MINISTRO J.L.P..

PONENTE.

MINISTRO A.P.D..

SECRETARIO DE ACUERDOS.

LIC. M.E.P.Á..

En términos de lo dispuesto por el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en su sesión del veinticuatro de abril de dos mil siete, y conforme a lo previsto en los artículos 3, fracción II, 13, 14 y 18 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, así como en el segundo párrafo del artículo 9º del R.mento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

__________________

1. Foja 783 del expediente relativo a la controversia constitucional 5/2018.

2. I., foja 784.

3. I., fojas 1465 a 1467.

4. I., fojas 109 y 110.

5. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I.- De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: (...)

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

(...)".

6. "Artículo 1. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles".

7. "Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

(...)".

8. "Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

(...)

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda".

9. "SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente".

10. "TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito".

11. "ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; (...).

ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (...)".

12. Foja 37 del expediente relativo a la controversia constitucional 5/2018.

13. "Artículo 51. Son facultades y obligaciones del Síndico: (...)

VIII. Representar legalmente al municipio, en los litigios en que éste sea parte y delegar dicha representación, previo acuerdo del Ayuntamiento; (...)".

14. Fojas 877 al 880 del expediente en que se actúa.

15. "Artículo 6. A.C.J. le corresponde el ejercicio de las atribuciones siguientes:

(...)

IV. Representar al Gobernador en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, así como en los demás juicios en que éste intervenga con cualquier carácter; (...)".

16. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..

17. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de 1999, Página: 568, Registro: 193445.

18. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y P.A.G..

19. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, T.X., Agosto de 2003, Página: 1296, Registro: 183581.

20. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Página: 1502, Registro: 166988.

21. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos —respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que se realizaron— de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.

22. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XXXIII, Enero de 2011, Página: 2716, Registro: 163194.

23. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo X, Agosto de 1999, Página: 567, Registro: 193446.

24. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, Diciembre de 2000, Página: 994, Registro: 190693.

25. "ARTÍCULO 21.- El plazo para la interposición de la demanda será:(...)

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la Ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; (...)".

26. Visible en el S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., Agosto de 2003, página 1296, registro IUS 183581.

27. S.J. de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, enero de dos mil once, página 2716, registro 163194.

28. Según se desprende del sello que obra a foja 35 vuelta del presente expediente relativo a la controversia constitucional 5/2018.

29. Fojas 860 a 862 del expediente relativo a la controversia constitucional 5/2018.

30. Fojas 861 a 862.

31. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."