Ejecutoria num. 49/2018 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-11-2020 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 49/2018. PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. 21 DE NOVIEMBRE DE 2019. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.M.P.R.Y.J.L.G.A.C., QUIEN RESERVÓ SU DERECHO PARA FORMULAR VOTO CONCURRENTE. DISIDENTE: A.G.O.M.. AUSENTE: L.M.A.M.. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO R.M.C..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve.

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la acción de inconstitucionalidad 49/2018 promovida por el Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República contra el artículo 19 Ter, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, adicionado por decreto número 131, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el doce de abril de dos mil dieciocho, Tomo XCVII, Segunda Época, No. 1 Extraordinario.

I. TRÁMITE

1. Presentación de la acción. Mediante escrito presentado el catorce de mayo de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, A.E.B., S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República,(1) promovió acción de inconstitucionalidad en la que solicitó la invalidez del artículo 19 Ter, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala,(2) adicionado por decreto número 131, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el doce de abril de dos mil dieciocho, Tomo XCVII, Segunda Época, No. 1 Extraordinario (fojas 1 a 23 de este toca).

2. Autoridades emisora y promulgadora. La norma general impugnada se emitió por el Poder Legislativo y se promulgó por el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Tlaxcala.

3. Conceptos de invalidez. En los conceptos de invalidez se argumenta, en síntesis, lo siguiente:

a) El artículo 19 Ter, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, viola los artículos 20, apartado C, fracción IV, y 22, segundo párrafo, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que no prevé todos los bienes susceptibles de extinción de domino que contempla la Constitución Federal.

Lo anterior es así, toda vez que de los supuestos de procedencia de la extinción de dominio previstos en los cuatro incisos de la fracción II del artículo 22 constitucional, no se desprende que el legislador local tenga la atribución de variarlos, ya sea para aumentar supuestos o reducirlos, por lo tanto, se estima que la expresión "procederá en..." de la disposición constitucional aludida, debe ser interpretada como un mandato inmodificable para las autoridades.

Sin embargo, la norma que se analiza no prevé todos los bienes que la Constitución considera como susceptibles de extinción de dominio en materia de enriquecimiento ilícito. En otras palabras, excluye bienes que, conforme a la Constitución, podrían ser materia de dicha acción, como se ilustra en el cuadro siguiente:

Ver cuadro

Como se advierte, de una comparación entre la norma tildada de inconstitucional y la fracción II del segundo párrafo del artículo 22 constitucional, es posible aseverar que la primera no se ajusta por completo a ninguno de los incisos que prevén los bienes susceptibles de extinción.

Así, el legislador local al reducir el catálogo de bienes susceptibles de extinción de dominio, merma significativamente la capacidad de la Entidad Federativa para obtener recursos y destinarlos a la reparación del daño en favor de las víctimas y ofendidos.

De la misma manera, al excluir un supuesto de procedencia, se está cumpliendo de forma arbitraria y parcial con el objetivo que se planteó el Poder Revisor de la Constitución al crear la figura: desmembrar la economía de las organizaciones criminales.

Adicionalmente, la legislatura de la Entidad Federativa al no contemplar diversas hipótesis por las cuales se podrá iniciar el procedimiento de extinción de dominio por hechos de corrupción, incumple con uno de los objetivos del recién creado Sistema Nacional Anticorrupción, pues éste se originó como un conjunto de acciones institucionales entre las autoridades de distintas órdenes de gobierno para prevenir, detectar y sancionar los hechos de corrupción, mediante instrumentos de control.

En conclusión, el excluir bienes que conforme al artículo 22, segundo párrafo, fracción II, constitucional podrían ser materia de la acción de dominio, se viola esa disposición así como el precepto 20, Apartado c), fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que se estima procedente la declaración de invalidez de la fracción tildada de inconstitucional.

b) El numeral impugnado transgrede el principio de autonomía, reconocido en el artículo 22, párrafo segundo, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que al establecer que la acción de extinción de dominio procederá cuando a una persona o personas se les realice la imputación correspondiente o les recaiga una sentencia dentro del proceso penal, supedita a la imputación o a la demostración de la responsabilidad penal de una persona, la procedencia de la extinción de dominio.

Se afirma lo anterior, en razón de que la norma objeto de control constitucional refiere que la acción será procedente respecto de los bienes de determinados sujetos, los imputados o sentenciados, así como de aquéllos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, dueños beneficiarios o beneficiario controlador.

Tal situación podría interpretarse como una disposición que sería aplicada solamente a determinados sujetos, no obstante que la Constitución Federal en su numeral 22, permite el ejercicio de la referida acción contra cualquier persona, debido a que persigue bienes relacionados con hechos ilícitos, no personas.

Esto es, la institución de extinción de dominio no se diseñó para que el Estado aplique una sanción individualizada a un sujeto concreto por haber observado una conducta antijurídica prevista en la ley penal, sino para extinguir el dominio de los bienes relacionados con el hecho ilícito.

De manera que la extinción de dominio procede aun cuando no se haya dictado sentencia que determine la responsabilidad penal, e incluso, si no existe imputado, siempre que existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

En ese sentido, es que se afirma que la norma que se impugna, al establecer que la acción de extinción de dominio procederá cuando una persona o personas se les realice la imputación correspondiente o les recaiga una sentencia dentro del proceso penal, vulnera el principio de autonomía previsto por el numeral 22 de la Constitución Federal; por lo que debe declararse su invalidez.

4. Artículos señalados como violados. El promovente señaló como violados los artículos 20, apartado C, fracción IV, y 22, segundo párrafo, fracciones I y II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

5. Registro y turno. El Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, ordenó formar y registrar el expediente relativo a la acción de inconstitucionalidad bajo el número 49/2018, y el asunto se turnó a la Ministra Norma Lucía P.H. para que fungiera como instructora (ibídem, foja 26).

6. Admisión. La Ministra instructora admitió la acción de inconstitucionalidad y ordenó dar vista a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala para que rindieran sus informes dentro del plazo de quince días hábiles, contados a partir del día siguiente a aquél en que surtiera efectos la notificación del citado auto (ibídem, fojas 27 a 29).

7. Informe del Poder Legislativo. El Presidente de la Comisión Permanente del Congreso del Estado de Tlaxcala de la LXII Legislatura del Estado de Tlaxcala, rindió informe mediante oficio MI/PL/CCyAI/APR/17/2018, recibido el dieciocho de junio de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal (ibídem, fojas 93 a 114) en el que manifestó, esencialmente, lo siguiente:

a) La norma cuya invalidez se reclama no está afectada de irregularidades relevantes o irrelevantes que trasciendan en modo alguno en la misma, pues en la aprobación del Decreto por el cual se adicionó, se observaron y agotaron todas y cada uno de las etapas legislativas que señalan la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Tlaxcala, la Ley Orgánica del Poder Legislativo de Tlaxcala y Reglamento Interior del Congreso de Tlaxcala, tales como la presentación de la iniciativa, el turno a la comisión correspondiente para su dictamen, la presentación del dictamen ante el Pleno de esta soberanía y su aprobación, en lo general y en lo particular, por dieciocho votos a favor y cero en contra -lo que representa más de las dos terceras partes de los integrantes (25) de esta soberanía-, culminando con su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala.

b) No se actualiza y, por ende, es inoperante el concepto de invalidez en el que el promovente refiere que la norma impugnada transgrede el artículo 22 constitucional, porque otorga a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción del Estado de Tlaxcala la facultad de iniciar el procedimiento de extinción de dominio respecto de bienes vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción, sin contemplar las causas por las cuales se debe iniciar dicho procedimiento.

Ello es así, ya que de acuerdo con la disposición normativa que se combate, la autoridad que debe iniciar el procedimiento de extinción de dominio, tiene que apegarse a lo establecido en los artículos 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y 7 de la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Tlaxcala, respecto a que la extinción de dominio procede sobre bienes relacionados o vinculados con los delitos contra la salud, asociación delictuosa, secuestro, robo de vehículos y trata de personas.

Esto es, la circunstancia de que en la norma combatida se faculte a la fiscalía especializada en el combate de la corrupción, para iniciar el procedimiento de extinción de dominio respecto de delitos en esa materia, no significa que se dejen de observar las reglas establecidas para dicha figura jurídica, pues si bien en esa norma no existe el listado de los delitos por los que procede la extinción de dominio, establecido en el artículo 22 de la Constitución Federal, lo cierto es que éste se encuentra en el numeral 7 de la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Tlaxcala, a la que con claridad remite la norma combatida, al disponer que el procedimiento de extinción de dominio será conforme a lo establecido en la ley aplicable.

Además, el accionante pierde de vista que el Estado de Tlaxcala, a través del Congreso, es competente para crear, modificar y derogar leyes aplicables a la Entidad Federativa, en uso del principio constitucional de configuración legislativa, esto es, si el constituyente local limitó la facultad de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción para promover la extinción de dominio de bienes que estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción, esto no debe traducirse en una norma inconstitucional, pues el procedimiento que contempla la Carta Magna, se ve reflejado en la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Tlaxcala.

Tampoco resulta inconstitucional, dejar a la Fiscalía Especializada en Materia de Corrupción, iniciar el procedimiento de extinción de dominio, pues es quien de primera mano conoce de la denuncia por la comisión de los delitos en esa materia, lo que da como resultado que sea la autoridad competente para iniciar el procedimiento.

Situación que no contraviene la normativa federal, pues es facultad del Ministerio Público local que atiende las denuncias por la comisión de los delitos de delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, el iniciar el procedimiento de extinción de dominio, de ahí que al limitar el inicio de esta acción a una sola área de la procuraduría estatal, podría generar la acumulación de acciones que serían interminables e imposibles de atender, así como la generación de duplicidad de trámites.

Aunado a que la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, forma parte de la estructura orgánica de la Procuraduría del Estado de Tlaxcala, razón por la cual se especializa en la investigación de las denuncias de los delitos relacionados en materia de corrupción, y son otras áreas las que se especializan en la investigación de las denuncias de los diversos delitos de delincuencia organizada, contra la salud, secuestro, robo de vehículos, trata de personas y enriquecimiento ilícito, de ahí que no existe violación a la disposición constitucional, pues la finalidad de dicha norma, es que el Estado pueda hacerse de bienes con los que permita llevar a cabo la reparación integral de quienes fueron víctimas de los delitos que se están persiguiendo.

Si bien, la norma constitucional coincide en lo substancial con el artículo 19 de la ley impugnada, en el sentido de que el "procedimiento" de extinción de dominio es autónomo del "procedimiento" que pudiera haberse iniciado en la vía penal; ello no significa que la acción de extinción de dominio pueda abstraerse de la materia penal, pues es evidente que es en ésta en donde se encuentra su fundamento, al ser en los ordenamientos penales donde se describen los hechos ilícitos que pueden dar lugar a la referida acción, y es su existencia la que justifica el inicio de los procedimientos de extinción e incluso, su conclusión.

En ese contexto, la extinción de dominio es una institución jurídica híbrida, que conjuga elementos del derecho penal, civil y administrativo, pero que tiene una finalidad distinta a la que se persigue en juicios que corresponden a cada una de esas materias.

Por consiguiente, no asiste razón al actor cuando referiré que: "De acuerdo con los párrafos anteriores, se tiene que al ser una institución especializada, el fiscal anticorrupción es el encargado de ejercer de manera exclusiva todas aquellas atribuciones que están relacionadas con hechos de corrupción con excepción de los atribuidos a los servidores públicos de la procuraduría –no solamente las relacionadas con la materia penal- destacando, para el caso que nos ocupa, las relativas al ejercicio de la extinción de dominio público", porque la sanción que pudiera resultar en materia penal en el caso de delitos de corrupción es diferente a la sanción administrativa que le resultaría al responsable de la comisión de la falta administrativa que haya cometido un servidor público o persona física o moral, lo cual es independiente de la sanción penal aplicable y, en su caso, el procedimiento de extinción de dominio que se inicia en su contra, de ahí la necesidad de que en el Estado de Tlaxcala exista una fiscalía especializada en combate a la corrupción que tiene la facultad de promover el procedimiento de extinción de dominio, cuando los bienes estén vinculados con los hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción.

En tal sentido, es que resulta infundado lo establecido por el promovente y además inoperante, pues la norma jurídica que regula la extinción de dominio, establece con claridad el procedimiento a través del cual se debe desarrollar, así como los sujetos procesales que les compete iniciarlo y los delitos por los cuales se debe interponer, dado que si se viera de otra forma en el Estado de Tlaxcala, se estarían duplicando las funciones y competencias de las áreas encargadas de investigar y perseguir los delitos que tanto flagelan a la sociedad.

c) Es inoperante e infundado el concepto de invalidez en el que el actor afirma que el artículo 19 Ter, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, al establecer que la acción de extinción de dominio procederá cuando a una persona o personas se les realice la imputación correspondiente o les recaiga una sentencia dentro del proceso penal, transgrede el principio de autonomía reconocido en el numeral 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues supedita la procedencia de la acción patrimonial referida, a la imputación o a la demostración de la responsabilidad penal de una persona.

Ello es así, porque de la norma combatida no se advierte que el procedimiento de extinción de dominio sólo procederá cuando una persona o personas se les realice la imputación correspondiente, pues de su lectura integral se obtiene que la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción tiene como facultad exclusiva la de investigar los hechos con apariencia de delitos cometidos por servidores públicos en el ejercicio de sus funciones o por particulares por hechos de corrupción previsto en las leyes, y promover la extinción de dominio de las y los imputados o sentenciados, dado que es el acto jurídico procesal a través del cual objetivamente se está en aptitud de iniciar con el procedimiento de extinción de dominio, al existir elementos suficientes y bastantes que justifican el procedimiento intentado ante los Tribunales Civiles del Estado de Tlaxcala.

Ahora bien, si el legislador local emitió en el ámbito de su competencia una norma jurídica que regula el procedimiento de extinción de dominio, previsto en el artículo 22 de la Constitución Federal, y además en la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, al crear una fiscalía especializada en investigar delitos en materia de corrupción, de manera expresa estableció la competencia de este para iniciar el procedimiento de extinción de dominio, no se traduce dicho actuar en una contravención a lo dispuesto en la norma constitucional, pues el congreso local y en el ámbito de su competencia, determinó en uso del principio de libertad de configuración legislativa que éste se inicie en contra de los imputados o sentenciados, así como dueños, dueños beneficiarios o beneficiario controlador cuando estos bienes estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio.

En ese orden de ideas, es dable sostener que no asiste razón al actor, pues no existe violación al principio de autonomía previsto en el artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que esta acción no está supeditada a la demostración de la responsabilidad penal de una persona, sino por el contrario, al ser realizado el acto procesal de la imputación, se está con la certeza jurídica que existen elementos objetivos y jurídicamente razonables que permitan determinar que los bienes objetos del delito guardan relación directa e inmediata con los hechos que se investigan; es decir, para que proceda la acción de extinción de dominio, el legislador local estableció dos requisitos: i) la identificación plena del bien sobre el que habrá de proceder, y ii) la identidad del dueño del bien o de quien se ostente o comporte como tal, situación que se podrá realizar una vez hecha la investigación correspondiente y en su caso estar en posibilidad de realizar la imputación respectiva.

8. Informe del Poder Ejecutivo. El Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo, en su calidad de representante legal del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, rindió informe mediante escrito recibido el veintiséis de junio de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal (ibídem, fojas 398 a 408), en el que manifestó, en síntesis, lo siguiente:

a) La porción normativa tildada de inconstitucional no excluye los bienes que se relacionan en el artículo 22 constitucional, toda vez que de su contenido no se advierte una condición específica, sino sólo un supuesto de aquéllos que establece dicho precepto constitucional.

Además, partiendo de que en la fracción I, del artículo 19 Ter, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, se desprende que el fiscal anticorrupción tendrá las atribuciones que la Constitución, las Leyes, los Reglamentos y demás disposiciones confiere al Ministerio Público en cuestiones que la ley considera como delitos en materia de corrupción, así como de que el enriquecimiento ilícito es una figura que se considera está relacionada con hechos de corrupción, que incluso por disposición constitucional es de aquéllas respecto de las que procede la acción de extinción de dominio, es inconcuso que por mandato de la máxima norma del país, el fiscal anticorrupción también tendrá esa obligación.

Entonces, si la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Tlaxcala, en su artículo 15 establece que corresponde al Ministerio Público la facultad de ejercitar la acción de extinción de dominio respecto de cualquiera de los delitos a que se refiere su numeral 7, los cuales corresponden a los que establece el precepto 22 constitucional, aunado a que el fiscal anticorrupción tiene las mismas facultades que el Ministerio Público, se arriba a la conclusión de que la porción normativa combatida no transgrede dicho numeral constitucional.

b) Contrario a lo que afirma el accionante, la porción normativa impugnada no vulnera el artículo 20, apartado C, fracción IV, de la Constitución Federal, pues de ésta no se desprende que el legislador local haya autorizado respecto de los bienes sobre los que se declare la extinción de dominio, un fin distinto al que se establece en la norma constitucional, ya que no hace referencia a una aplicación diferente a la ordenada por el texto constitucional.

c) Si la finalidad de la figura de extinción de dominio fue la de proveer de una herramienta eficaz para desmembrar a las organizaciones delictivas y limitar sus efectos nocivos, es inobjetable que la facultad otorgada al Fiscal Especializado en Combate a la Corrupción para que promueva esta acción respecto de los bienes que pertenecen a los imputados o sentenciados que estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción, no excluye los establecidos en la norma constitucional.

Ello es así, si se considera que el texto constitucional sólo es taxativo respecto a los instrumentos, objetos o productos del delito, que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto de los delitos, pero no respecto a los sujetos activos del delito, imputados o sentenciados que hubieran cometido algún ilícito relacionado con hechos de corrupción; por lo que, al haber competencia local en materia de extinción de dominio no se restringió a la legislatura local con tal precisión en la porción normativa tildada de inconstitucional.

Además, del inciso d) fracción II del artículo 22 constitucional, se desprende la procedencia de la acción de extinción de dominio para quienes tengan la categoría de acusados y realicen actos como si fueran dueños de los bienes utilizados para los fines ilícitos a que se refiere el numeral 22 constitucional; es inobjetable que si dicha acción procede para los acusados, también es factible ejercitarla respecto de los bienes que pertenezcan o no a quienes –en atención a la etapa procesal respectiva- tengan el carácter de imputados o sentenciados.

Lo expuesto, dado que al haberse establecido en el texto legal que la acción de extinción de dominio también procede respecto de aquellos supuestos en que "el acusado por estos delitos se comporte como dueño", es indudable que las categorías de "dueño", "dueño beneficiario" y "dueño controlador" incorporadas en la porción normativa impugnada no contraviene lo dispuesto en el texto constitucional, pues dicha especificidad deriva de la relación sujeto activo-objeto.

d) Por lo que hace al argumento relativo a que la porción normativa impugnada transgrede el principio de autonomía previsto en el artículo 22 constitucional, debe decirse que la autonomía a la que se hace alusión corresponde a una cuestión procesal, tal como lo sostuvo el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 33/2013,(3) en la que, entre otras cosas, se señaló que:

• Las legislaturas locales sí tienen competencia para legislar en materia de extinción de dominio.

• Con base en una interpretación teleológica del artículo 22 constitucional, se declaró que al ser objeto de la acción de extinción de dominio la desincorporación de los bienes del patrimonio de las personas que hubieren ocurrido en alguno de los delitos a que se refiere dicho precepto, debe separarse esa figura de la materia penal.

• Si bien el procedimiento de extinción de domino es autónomo del procesamiento penal, ambos requieren al menos los mismos presupuestos procesales y, por tanto, el primero no puede abstraerse de la materia penal, esto es, no puede desvincularse de forma absoluta, pues la causa es la misma, por lo que se trata de un procedimiento distinto, ajeno al de la materia penal.

En ese contexto, se advierte que el vínculo que une a ambos procedimientos, deriva precisamente del hecho ilícito que da origen a una y otra acción; y que las dos tienen como finalidad una justicia restaurativa, ya que en el artículo 22 de la Constitución Federal, sólo se establecen los supuestos de procedencia de la acción patrimonial, pero es indudable que ésta no podrá prosperar si no se ha cometido algún ilícito de los que se refieren en dicho precepto constitucional.

Por lo tanto, si bien el procedimiento de extinción de dominio recae sobre los bienes que fueron utilizados para cometer el ilícito sin necesidad de que sean propiedad del sujeto activo del delito, ello no es obstáculo para que sea procedente en cuanto a los bienes que estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción y que sean susceptibles de desincorporarse del patrimonio, respecto de aquellos sujetos activos que tengan la categoría de imputados o sentenciados y que hayan participado al menos presumiblemente en la comisión de dichos delitos.

Lo anterior, pone de manifiesto que el fin de la norma impugnada es que los bienes de los sujetos activos que hubieran incurrido en algún delito en materia de corrupción, también son susceptibles de la acción de extinción de dominio, así como que dicha finalidad corresponde al objeto por el cual se creó la figura de extinción de dominio, esto es, desincorporar del patrimonio los bienes que se utilizaron en la comisión de los delitos que se contemplan en el artículo 22 constitucional, con independencia de que sus propietarios hubieran intervenido o no en los mismos.

En el entendido de que aun cuando se trata de un procedimiento diverso al que se instruye en el ámbito penal al imputado, o por el que se le condenó, subsiste un vínculo entre ambos por derivar de actos ilícitos a que se refiere el artículo 22 constitucional, de manera que en caso de que la sentencia que se dicté en el procedimiento penal que se instruyó en contra del implicado fuese favorable, es inconcuso que se tendría que presumir que los bienes relacionados se obtuvieron de forma lícita y surgiría el derecho de recuperarlos.

En consecuencia, la porción normativa impugnada es congruente con la finalidad de desincorporar bienes del patrimonio de las personas que incurrieron en algún delito de los previstos en el artículo 22 constitucional, los cuales también establece el numeral 7 de la Ley de Extinción de Dominio para el Estado de Tlaxcala.

9. Recepción de informes, requerimiento y vista a las partes para la formulación de alegatos. Mediante acuerdos de diecinueve y veintisiete de junio de dos mil dieciocho se tuvieron por presentados los informes solicitados a los poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, por designados sus delegados y señalados sus domicilios para oír y recibir notificaciones, así como también se tuvo por desahogado el requerimiento formulado al poder Legislativo del Estado de Tlaxcala de incluir en su informe los antecedentes legislativos de la norma impugnada como le fueron solicitados. Asimismo quedaron los autos a la vista de las partes para la formulación de sus alegatos por escrito (ibídem, fojas 395 y 420).

10. Cierre de instrucción. Mediante acuerdo once de julio de dos mil dieciocho, se tuvieron por formulados los alegatos de la Procuraduría General de la República y se cerró la instrucción para efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente (ibídem, foja 438).

11. Sin perjuicio de lo anterior, por acuerdo de dos de agosto de dos mil dieciocho, se tuvieron por recibidos los alegatos formulados por el Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, toda vez que el promovente depositó su promoción en la oficina de correos de la localidad dentro del plazo otorgado para tal efecto (ibídem, foja 444).

12. Dictamen para remisión a la Primera Sala. Mediante dictamen de veintitrés de octubre de dos mil diecinueve, la Ministra Norma Lucía P.H., instructora en el presente procedimiento de revisión constitucional, solicitó la remisión del expediente a la Sala de su adscripción.

13. Avocamiento. Por proveído de veinticuatro de octubre de dos mil diecinueve, el Ministro Presidente acordó el envío de los autos del presente asunto a la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

14. Posteriormente, por acuerdo de treinta de octubre de dos mil diecinueve, el Ministro J.L.G.A.C., Presidente de la Primera Sala de este Alto Tribunal, ordenó el avocamiento de ésta al conocimiento del presente asunto, así como la remisión a la ponencia de la Ministra Norma Lucía P.H., con la finalidad de elaborar el proyecto de resolución que respectivo.

II. CONSIDERACIONES

15. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es competente para resolver la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Federal y 21, fracción XI de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación en relación con los puntos segundo, fracción II y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, toda vez que se estudia el sobreseimiento de la acción de inconstitucionalidad presentada por la Procuraduría General de la República por conducto del Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales.

16. Oportunidad. El artículo 60 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, dispone que el plazo para promover una acción de inconstitucionalidad es de treinta días naturales contados a partir del día siguiente al en que se haya publicado en el correspondiente medio oficial. Si el último día del plazo fuese inhábil, la demanda podrá presentarse el primer día hábil siguiente.

17. El decreto 131 que reforma, adiciona y deroga diversos artículos de la Ley Orgánica del Poder Judicial, la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público y del Código Penal, todos ellos del Estado de Tlaxcala, se publicó en el Periódico Oficial de la entidad el doce de abril de dos mil dieciocho (ibídem, foja 409 a 418).

18. Tomando en cuenta la fecha precisada (doce de abril), el primer día para efectos del cómputo respectivo, fue el trece de abril de dos mil dieciocho, por lo que el plazo de treinta días naturales concluyó el doce de mayo del mismo año; sin embargo, como dicho día fue inhábil, en términos de la última parte del artículo 60 de la ley especial de la materia, la demanda podía presentarse el primer día hábil siguiente, esto es, el lunes catorce de mayo de dos mil dieciocho.

19. En el caso, el escrito fue presentado el catorce de mayo de dos mil dieciocho en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por lo que debe estimarse que su presentación es oportuna.

21. Además, señala que actúa ante la falta de titular de la Procuraduría General de la República, con fundamento en los artículos 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República,(4) 3, A), fracción I y 137, párrafo primero, del Reglamento de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica,(5) así como en las consideraciones sostenidas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la acción de inconstitucionalidad 15/2015, en sesión de diecisiete de marzo de dos mil dieciséis, debido a que a la fecha de presentación de la demanda no existía Procurador General de la Republica.

22. Ahora bien, como lo aduce el promovente, este Tribunal Pleno considera que, quien signa la acción de inconstitucionalidad puede representar a la Procuraduría General de la República en este asunto y por ende el accionante cuenta con legitimación activa en este medio de control constitucional.

23. En efecto, conforme a lo resuelto por el Tribunal Pleno en la acción de inconstitucionalidad 15/2015,(6) en sesión de diecisiete de marzo de dos mil dieciséis, en cuanto a la legitimación, debe atenderse al artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, anterior a la reforma constitucional de diez de febrero de dos mil catorce, aplicable por virtud de lo dispuesto en el artículo décimo sexto transitorio, dispone que las acciones de inconstitucionalidad se podrán promover por el Procurador General de la República, en contra de leyes federales, estatales y del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), así como de Tratados Internacionales celebrados por el Estado Mexicano, como se advierte de lo siguiente:

"Artículo 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

...

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por:

...

c).- El Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano;...".

24. Debe precisarse que, el diez de febrero de dos mil catorce, se reformó el artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, estableciendo ahora que tiene legitimación "el Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas"; asimismo, se adicionó el inciso i) para señalar que también tiene legitimación "el Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones".(7)

25. No obstante lo anterior, el artículo Décimo Sexto transitorio,(8) de la aludida reforma constitucional, establece específicamente que las adiciones y reformas al artículo 105, fracciones II, incisos c) e i), entrarán en vigor, en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones, siempre que se haga por el propio Congreso, la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.

26. Por lo que, al no haber sido emitida en la fecha de la presentación de la demanda de acción de inconstitucionalidad, la Ley relativa a la Fiscalía General de la República y por ello, tampoco haberse hecho la declaratoria correspondiente, es evidente que seguía en vigor el anterior inciso c) de la fracción II del artículo 105 constitucional.(9)

27. Ahora, suscribe la demanda A.E.B., en su carácter de S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, señalando que signa él la demanda debido a que, a la fecha de la presentación de dicho oficio, había una ausencia del titular de la Procuraduría General de la República.

28. En efecto, si bien este Tribunal Pleno, al resolver por unanimidad de nueve votos la acción de inconstitucionalidad 12/2001, determinó que de lo establecido por los artículos 105, fracción II, inciso c) y 102, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se desprende que la intervención del Procurador General de la República, en las controversias y acciones a que se refiere el precepto citado en primer término, debe ser personal, es decir, no es delegable, según se corrobora con la hipótesis contenida en el párrafo cuarto del mencionado artículo 102, que refiere, que el Procurador podrá intervenir, por sí o por medio de sus agentes, en todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, pero no así, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad.

29. Asimismo, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 61, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda por la que se ejercita ese medio de control de constitucionalidad, deberá contener, como requisitos de validez, los nombres y las firmas de los promoventes, de lo que se consideró, inconcuso que si se promueve una acción de inconstitucionalidad en nombre del procurador, pero el escrito de demanda respectivo, no contiene su firma sino la de otra persona que signó en su ausencia, se actualiza, en cuanto a la legitimación del promovente, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 61, fracción I, 10, fracción I y 11 de la Ley Reglamentaria de la materia. Lo anterior, porque además de que la intervención del procurador, en el supuesto de que se trata, es indelegable, así, si el acto volitivo de ejercitar la acción no fue manifestado por el titular del derecho, al no signar la demanda inicial, no puede tenerse por iniciada la acción de inconstitucionalidad.

30. Criterio que quedó plasmado, en la jurisprudencia 91/2001, sustentada por el Pleno de este Alto Tribunal:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. ES IMPROCEDENTE LA PROMOVIDA EN NOMBRE DEL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA, SI EL ESCRITO DE DEMANDA RESPECTIVO NO CONTIENE SU FIRMA SINO LA DE OTRA PERSONA QUE SIGNÓ EN SU AUSENCIA. Si se toma en consideración, por un lado, que conforme a lo dispuesto en los artículos 105, fracción II, inciso c) y 102, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el procurador general de la República puede ejercitar acción de inconstitucionalidad en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal, así como de tratados internacionales celebrados por el Estado mexicano, y que su intervención en las controversias y acciones a que se refiere el precepto citado en primer término debe ser personal, es decir, no es delegable, según se corrobora con la hipótesis contenida en el párrafo cuarto del mencionado artículo 102, que refiere que el procurador podrá intervenir por sí o por medio de sus agentes, en todos los negocios en que la Federación fuese parte, en los casos de los diplomáticos y los cónsules generales y en los que deba intervenir el Ministerio Público de la Federación, pero no así, tratándose de las acciones de inconstitucionalidad y, por otro, que de acuerdo con lo previsto en el artículo 61, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda por la que se ejercita ese medio de control de constitucionalidad deberá contener, como requisitos de validez, los nombres y las firmas de los promoventes, es inconcuso que si se promueve una acción de inconstitucionalidad en nombre del procurador, pero el escrito de demanda respectivo no contiene su firma sino la de otra persona que signó en su ausencia, se actualiza, en cuanto a la legitimación del promovente, la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con los artículos 61, fracción I, 10, fracción I y 11 de la ley reglamentaria de la materia. Lo anterior es así, porque además de que la intervención del procurador en el supuesto de que se trata es indelegable, si el acto volitivo de ejercitar la acción no fue manifestado por el titular del derecho, al no signar la demanda inicial, no puede tenerse por iniciada la acción de inconstitucionalidad.". (Acción de inconstitucionalidad 12/2001. Procurador General de la República. 7 de mayo de 2001. Unanimidad de nueve votos. Ausentes: J.D.R. y J.V.A.A.. Ponente: J.V.A.A.; en su ausencia hizo suyo el proyecto M.A.G.. Secretario: P.A.N.M..)(10)

31. Lo cierto es que, para esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, es un hecho público y notorio, que el entonces Procurador General de la República -R.C.A.-, presentó su renuncia ante la Junta de Coordinación Política del Senado, el dieciséis de octubre de dos mil diecisiete,(11) asumiendo dichas funciones por suplencia el Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales, A.E.B.(12) hasta la designación de un nuevo procurador y su ratificación por el Senado.

32. Debe destacarse también que el escrito por el que se promovió la presente acción de inconstitucionalidad se presentó ante este Alto Tribunal el catorce de mayo de dos mil dieciocho, fecha en la que además, venció el plazo para presentar este medio de control constitucional, tal y como ha quedado de manifiesto en el considerando anterior. Esto es, sin que aún se haya designado el nuevo Procurador General de la República y menos aún su ratificación ante el Senado.

33. Por lo que, es evidente que A.E.B., S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, a la fecha de la presentación de la demanda, era el encargado del despacho de la Procuraduría General de la Republica; sin embargo, no por ello puede considerarse que carecía de legitimación para presentar la acción que nos ocupa.

34. En efecto, si bien el párrafo tercero del apartado A de la Constitución Federal,(13) establece que el Procurador General de la República, intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución y, como se dijo, el inciso c) de la fracción II de éste último precepto constitucional, establece que, podrá promover la acción de inconstitucionalidad el Procurador General de la República, en contra de leyes de carácter federal, estatal y del Distrito Federal (ahora Ciudad de México), así como de tratados internacionales, celebrados por el Estado Mexicano. Lo cierto es que, en este caso específico, en el que, a la fecha de la presentación no existía Procurador General de la República; debe considerarse que quien signa el escrito por el que se promueve la acción de inconstitucionalidad, tiene legitimación para incoar este medio de control constitucional, pues A.E.B., S.J. y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, materialmente fungía como encargado del despacho.

35. Lo anterior es así, tomando en consideración la naturaleza de este medio de control constitucional, el cual se instituyó para ser promovido con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, sin que –en este supuesto- la Procuraduría General de la República resulte agraviada o beneficiada con la norma, en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad, ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Constitución Federal.

36. Así, este Tribunal Pleno, considera que existe un orden de prelación en cuanto a las personas que sustituyen al Procurador General de la República ante su ausencia, el cual se contiene –como lo señaló la promovente- en los artículos 30 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la Republica y 3, inciso A), fracción I y, 137, de su Reglamento, los cuales, en la parte que interesa, indican:

De la suplencia y representación del Procurador General de la República

"Artículo 30.- El Procurador General de la República será suplido en sus excusas, ausencias o faltas temporales por los subprocuradores, en los términos que disponga el reglamento de esta ley.

En materia de procesos penales, el Procurador General de la República será suplido por el titular de la unidad administrativa correspondiente para la atención de las vistas que al efecto realice la autoridad jurisdiccional, el desistimiento de la acción penal, la presentación de conclusiones inacusatorias y otras actuaciones.

Cuando el Procurador General de la República sea señalado como autoridad responsable en juicios de amparo, será suplido, indistintamente, por los servidores públicos señalados en el párrafo primero, los que establezca el reglamento de esta ley o quien designe mediante el acuerdo correspondiente.

El subprocurador que supla al Procurador General de la República ejercerá las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente ley y demás normas aplicables otorgan a aquél, con excepción de lo dispuesto por la fracción I del artículo 6 de esta ley".

"Artículo 3. Para el cumplimiento de los asuntos competencia de la Procuraduría, de su Titular y del Ministerio Público de la Federación, la Institución contará con las unidades administrativas y órganos desconcentrados siguientes:

A) Subprocuradurías:

I. Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales; (...)"

"Artículo 137. Durante las ausencias del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos estarán a cargo, en el orden que se mencionan, de los Subprocuradores Jurídico y de Asuntos Internacionales; de Control Regional, Procedimientos Penales y A.; Especializado en Investigación de Delincuencia Organizada; Especializado en Investigación de Delitos Federales, y de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad.

Cuando se impute la comisión de un delito al Procurador, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 111 de la Constitución y en la ley en materia de responsabilidades de los servidores públicos, el Subprocurador que le corresponda suplirlo de conformidad con lo previsto en el párrafo que antecede conocerá de la denuncia, se hará cargo de la averiguación previa y, en su caso, resolverá sobre el inicio del procedimiento para la declaración de procedencia ante la Cámara de Diputados, previo acuerdo con el Ejecutivo Federal.

Durante las ausencias de los titulares de las Unidades Administrativas y Órganos Desconcentrados referidos en el artículo 3 del presente Reglamento, así como de las Fiscalías y Unidades Administrativas Especializadas creadas por Acuerdo del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos a su cargo se realizará por el servidor público de la jerarquía inmediata inferior que haya sido designado para tal efecto o, a falta de designación, por los de la jerarquía inmediata inferior que corresponda conforme a la naturaleza de los asuntos de que se trate, salvo que el Procurador lo determine de otra forma. Para tal efecto, el servidor público suplente podrá ejercer todas las facultades y responsabilidades inherentes al cargo de quien suple.".

37. Por lo que, en el caso, ante las circunstancias fácticas señaladas, se considera que la representación de la Procuraduría, sí recae en el Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, quien signa el escrito por el que se ejercita la acción de inconstitucionalidad.

38. En efecto, como lo ha sostenido este Tribunal Pleno,(14) el Poder Constituyente Permanente, en el artículo 105, fracción II, inciso c) de la Constitución Federal, legitimó al Procurador General de la República, para promover la acción de inconstitucionalidad, para denunciar la posible contradicción entre una norma general y la Constitución Federal, con el objeto de salvaguardar la supremacía constitucional sin que exista un agravio o persiga algún beneficio, pues por su condición de representante social, es que se le legitimó, con la idea de que su interés sea, el hacer prevalecer el orden constitucional en el país, en beneficio de los mexicanos.

39. Lo anterior se corrobora, de lo expuesto en la Exposición de Motivos que el Ejecutivo Federal acompañó a la Iniciativa de Reformas al artículo 105 de la Constitución General de la República, publicadas en el Diario Oficial de la Federación, el treinta y uno de diciembre de mil novecientos noventa y cuatro, que entre otras cosas, dice:

"CÁMARA DE ORIGEN: SENADORES

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

MÉXICO D.F., A 5 DE DICIEMBRE DE 1994

INICIATIVA DEL EJECUTIVO

CC. SECRETARIOS DE LA

CAMARA DE SENADORES DEL

H. CONGRESO DE LA UNIÓN

PRESENTES

La propuesta de modificaciones al régimen competencial y organizativo de la Suprema Corte de Justicia parte de la convicción de que es el órgano jurisdiccional que ha funcionado con mayor eficiencia y credibilidad en nuestro país. Debido al carácter supremo de sus resoluciones en los distintos litigios que se generen y a las nuevas atribuciones con que se propone dotarla, la reforma a nuestro sistema de justicia debe partir del fortalecimiento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.- - - Se trata de llevar a sus últimas consecuencias el principio de la supremacía constitucional. Hasta ahora el juicio de amparo ha sido el medio tradicional para tutelar las garantías individuales, dando buena cuenta de su capacidad protectora. Mediante el juicio de amparo, los individuos han contado con un instrumento eficaz para impugnar aquella norma jurídica general o aquel acto individual de autoridad federal, estatal o municipal, que pugne con lo dispuesto por una norma constitucional. Por ello, el juicio de amparo debe conservar sus principios fundamentales, pero debemos continuar perfeccionándolo, a fin de permitir una cada vez más adecuada defensa de los derechos fundamentales del individuo frente a cualquier abuso de la autoridad.- - - Debemos reconocer que incluso con independencia de los importantes beneficios del juicio de amparo la nueva y compleja realidad de la sociedad mexicana hace que este proceso no baste para comprender y solucionar todos los conflictos de constitucionalidad que pueden presentarse en nuestro orden jurídico. Por ello, es necesario incorporar procedimientos que garanticen mejor el principio de división de poderes y a la vez permitan que la sociedad cuente con mejores instrumentos pasa iniciar acciones de revisión de la constitucionalidad de una disposición de carácter general a través de sus representantes.- - - La iniciativa plantea la reforma del artículo 105 constitucional a fin de ampliar las facultades de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer de las controversias que se susciten entre la Federación, los estados y lo Municipios; entre el Ejecutivo Federal y el Congreso de la Unión; entre los Poderes de las entidades federativas, o entre los órganos de gobierno del Distrito Federal, al ampliarse la legitimación para promover las controversias constitucionales, se reconoce la complejidad que en nuestros días tiene la integración’ de los distintos órganos federales, locales y municipales.- - - Asimismo, se propone abrir la posibilidad de que un porcentaje de los integrantes de las Cámaras del Congreso de la Unión, de las legislaturas locales, de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal o, en su caso, el Procurador General de la República, puedan plantear ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el ámbito de sus atribuciones, la inconstitucionalidad de leyes, previéndose que las resoluciones puedan anular, con efectos generales, la norma declarada inconstitucional (...) LAS CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES Y LAS ACCIONES DE INCONSTITUCIONALIDAD.- - - Adicionalmente a las reformas constitucionales de carácter orgánico y estructural descritas en el apartado anterior, la iniciativa propone llevar a cabo una profunda modificación al sistema de competencias de la Suprema Corte de Justicia para otorgarle de manera amplia y definitiva, el carácter de tribunal constitucional. (...) Es aconsejable incorporar a nuestro orden jurídico los valores y funciones característicos del Estado constitucional de nuestros días. De aprobarse la propuesta sometida a su consideración los mexicanos contaremos en el futuro con un sistema de control de constitucionalidad con dos vías, semejante al que con talento y visión enormes diseño en 1847 don M.O. y fue recogido en el Acta de Reformas de mayo de ese año. (...) La posibilidad de declarar la inconstitucionalidad de normas con efectos generales será una de las tareas más importantes innovaciones que nuestro orden jurídico haya tenido a lo largo de su historia. En adelante, el solo hecho de que una norma de carácter general sea contraria a la Constitución puede conllevar su anulación, prevaleciendo la Constitución sobre la totalidad de los actos del Poder Público. La supremacía constitucional es una garantía de todo Estado democrático, puesto que al prevalecer las normas constitucionales sobre las establecidas por los órganos legislativos o ejecutivos, federal o locales, se nutrirá una autentica cultura constitucional que permite la vida nacional. (...) Las acciones de inconstitucionalidad- - - El segundo proceso que se propone recoger en el artículo 105 constitucional es el de las denominadas acciones de inconstitucionalidad. En este caso, se trata de que con el voto de un porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las legislaturas locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal se puedan impugnar aquellas leyes que se estimen como contrarias a la Constitución. El Procurador General de la República podrá también impugnar leyes que estime contrarias a la Constitución.- - - Lo que acontece en el juicio de amparo y en las controversias en las acciones de inconstitucionalidad no es necesario que exista agravio para que sean iniciadas. Mientras que en el amparo se requiere de una afectación de las garantías individuales y en las controversias constitucionales de una invasión de esferas las acciones de inconstitucionalidad se promueven con el puro interés genérico de preservar la supremacía constitucional. Se trata, entonces, de reconocer en nuestra Carta Magna una vía para que una representación parlamentaria calificada, o el Procurador General de la República, puedan plantearle a la Suprema Corte de Justicia si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo son, o no, acordes con la Constitución.- - - Siendo indudable que México avanza hacia una pluralidad creciente, otorgar a la representación política la posibilidad de recurrir a la Suprema Corte de Justicia para que determine la constitucionalidad de una norma aprobada por las mayorías de los congresos, significa, en esencia, hacer de la Constitución el único punto de referencia para la convivencia de todos los grupos o actores políticos. Por ello, y no siendo posible confundir a la representación mayoritaria con la constitucionalidad, las fuerzas minoritarias contarán con una vía para lograr que las normas establecidas por las mayorías se contrasten con la Constitución a fin de ser consideradas válidas (...)".

40. Como se ve, la referida motivación propuso dotar a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, con nuevas atribuciones que la fortalecieran, pues se trataba de llevar a sus últimas consecuencias el principio de supremacía constitucional. Para ello, se planteó la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, a fin de contar con un sistema de control de constitucionalidad, en dos vías: las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad.

41. En relación con las segundas, la Exposición de Motivos precisó quiénes podrían promoverla, a saber, un determinado porcentaje de los integrantes de las Cámaras de Diputados y de Senadores de las Legislaturas locales o de la Asamblea de Representantes del Distrito Federal (ahora Ciudad de México) y el Procurador General de la República. También distinguió a las acciones de inconstitucionalidad, del juicio de amparo y de las controversias constitucionales, destacando como característica esencial de aquéllas, que no es necesario, que exista agravio para impugnar las leyes que se estimen contrarias a la Constitución Federal, ya que, mientras que en el amparo, el presupuesto consiste en una afectación de derechos humanos y en las controversias, que exista una invasión de esferas o una violación a la Constitución, que afecte a alguno de los legitimados para promoverla, en las acciones de inconstitucionalidad, basta con el puro interés abstracto de preservar la supremacía constitucional. Se trató, entonces, de reconocer en la Constitución Federal, una vía para que una representación parlamentaria calificada o el Procurador General de la República, pudieran plantear a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, si las normas aprobadas por la mayoría de un órgano legislativo, son o no, conformes a la Carta Magna.

42. Así, es claro que desde la Exposición de Motivos de la reforma del artículo 105 de la Constitución Federal, que finalmente fue aprobada por el Congreso de la Unión, se precisó el carácter de las acciones de inconstitucionalidad y que pudieran ser promovidas por el Procurador General de la República, sin que fuera indispensable para ello, la existencia de agravio alguno, ya que a diferencia del juicio de amparo y de las controversias constitucionales, las acciones de inconstitucionalidad, se promueven únicamente con el puro interés general de preservar la supremacía constitucional, a fin de que, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma, lo que, lógicamente, de prosperar, producirá la nulidad de la norma y las consecuencias que se sigan de ello.

43. Así, se ha sostenido que la legitimación del Procurador General de la República, para la promoción de este medio de control constitucional obedece al interés general, abstracto e impersonal, de que se respete la supremacía constitucional, actividad de vigilante, de la constitucionalidad de los actos materia de las acciones de inconstitucionalidad, que también le otorga la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en su artículo 102, apartado A, anterior a la reforma de diez de febrero de dos mil catorce.

44. Es aplicable en lo conducente, las siguientes jurisprudencias sustentadas por el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LAS PARTES LEGITIMADAS PARA PROMOVERLA PUEDEN PLANTEAR LA CONTRADICCIÓN DE LAS NORMAS GENERALES FRENTE A LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, YA SEA EN RELACIÓN CON SU PARTE DOGMÁTICA U ORGÁNICA. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos se subdivide en dos apartados fundamentales, el dogmático y el orgánico, respecto de los cuales existen procedimientos constitucionales que tutelan su salvaguarda, como son el juicio de amparo, la controversia constitucional y la acción de inconstitucionalidad. Por lo que hace a esta última, a diferencia del juicio de garantías que esencialmente protege, en su aspecto dogmático, a la Ley Fundamental, y de la controversia constitucional que protege su parte orgánica y por excepción su parte dogmática, la citada acción de inconstitucionalidad salvaguarda ambos apartados. Ello es así, porque la referida acción es un medio de control abstracto, a través del cual se hace una denuncia de inconstitucionalidad respecto de normas o leyes generales que sean contrarias a la Carta Magna, sin más limitación que la disposición u ordenamiento normativo de que se trate la contravenga, por lo que las partes legitimadas para ejercer dicha acción pueden plantear la contradicción de las normas combatidas y la Constitución Federal, ya sea en relación con su parte dogmática u orgánica, pues no existe disposición alguna que establezca limitaciones al respecto ni tampoco se desprende de los antecedentes legislativos de las reformas constitucionales de mil novecientos noventa y cinco y mil novecientos noventa y seis."(15)

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. EL PROCURADOR GENERAL DE LA REPÚBLICA TIENE LEGITIMACIÓN PARA IMPUGNAR MEDIANTE ELLA, LEYES FEDERALES, LOCALES O DEL DISTRITO FEDERAL, ASÍ COMO TRATADOS INTERNACIONALES. El artículo 105, fracción II, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos faculta al procurador general de la República para impugnar, mediante el ejercicio de las acciones de inconstitucionalidad, leyes de carácter federal, estatal o del Distrito Federal, así como tratados internacionales, sin que sea indispensable al efecto la existencia de agravio alguno, en virtud de que dicho medio de control constitucional se promueve con el interés general de preservar, de modo directo y único, la supremacía constitucional, a fin de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación realice un análisis abstracto de la constitucionalidad de la norma. En otras palabras, no es necesario que el procurador general de la República resulte agraviado o beneficiado con la norma en contra de la cual enderece la acción de inconstitucionalidad ni que esté vinculado con la resolución que llegue a dictarse, pues será suficiente su interés general, abstracto e impersonal de que se respete la supremacía de la Carta Magna.".(16)

45. En ese sentido, no podría llegarse al extremo de sostener que, en casos como el que ahora se presenta, en el que existe una ausencia total de un Procurador General de la República ratificado por el Senado, no existe posibilidad de que la Procuraduría presente una acción de inconstitucionalidad, pues esto iría en contra de los propios objetivos por los que se legitimó al Procurador General, para promover la acción de inconstitucionalidad, es decir, sería ir en contra de la supremacía constitucional y del interés de los mexicanos, en general de que prevalezca el orden constitucional.

46. Por lo anterior, se concluye que, si en el caso se plantea la inconstitucionalidad artículo 19 Ter, fracción XXI, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, ordenamiento que tiene el carácter de ley estatal, quien signa la acción de inconstitucionalidad cuenta con la legitimación necesaria para hacerlo.

47. En consecuencia, se determina que el Subprocurador Jurídico y de Asuntos Internacionales de la Procuraduría General de la República, en el momento de la presentación de la demanda de acción de inconstitucionalidad contaba con legitimación para acudir, como actor, a este medio de control constitucional.

III. SOBRESEIMIENTO

49. Como se expuso, el accionante solicitó la invalidez del artículo 19 Ter de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, adicionado por decreto 131, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el doce de abril de dos mil dieciocho.

50. En relación con el precepto impugnado, esta Primera Sala advierte que el Congreso de la Unión emitió un decreto por el que lo derogó.

51. Ahora bien, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido el criterio consistente en que, en tratándose de acciones de inconstitucionalidad, la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, de la Ley de la materia, en relación con la fracción II del artículo 20 del mismo ordenamiento, se actualiza cuando:

a) Dejan de producirse los efectos de la norma general que motivaron la acción de inconstitucionalidad, en tanto que ésta constituye el único objeto de análisis del medio de control.

b) Lo anterior ocurre cuando la norma o normas impugnadas hubieren sido reformadas o sustituidas por otras, toda vez que la transgresión a la Constitución Federal debe ser objetiva y actual al momento de resolver la vía procesal; esto es, el análisis constitucional debe tener como objeto una disposición que durante su vigencia pueda contravenir a la Ley Fundamental.(18)

c) En caso de reforma o modificación normativa, para estimar actualizada la causa de improcedencia, debe analizarse el derecho transitorio, a efecto de determinar de manera indubitablemente que la norma anterior fue plenamente modificada o sustituida.(19)

52. En ese sentido, para sustentar por qué se afirma que la norma impugnada fue derogada, es necesario desarrollar diversos temas que se relacionan con la misma, a saber: I. Naturaleza jurídica y fines de la extinción de dominio; II. Facultad para legislar en materia de extinción de dominio; y III. Contexto del decreto por el que se adicionó la norma controvertida.

I. Naturaleza jurídica y fines de la extinción de dominio.

54. En la Iniciativa que reforma el artículo 22 de la Constitución Federal, presentada por el Grupo Parlamentario del Partido Revolucionario Institucional de veintinueve de marzo de dos mil siete, se manifestó lo siguiente.

"CÁMARA DE ORIGEN: DIPUTADOS

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

México, D. F., a 29 de marzo de 2007.

4. INICIATIVA DE DIPUTADO (GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI)

QUE REFORMA EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, A CARGO DEL DIPUTADO C.C.Q., DEL GRUPO PARLAMENTARIO DEL PRI

C.C., integrante del grupo parlamentario del Partido Revolucionario Institucional, con fundamento en lo dispuesto en el artículo 71, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 55 del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, somete a la consideración de esta soberanía iniciativa con proyecto de decreto que reforma el párrafo tercero del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con base en la siguiente

Exposición de Motivos

Es innegable que en la percepción de la sociedad mexicana, la delincuencia en el país ha alcanzado niveles alarmantes, pues no dejan de ocurrir acontecimientos violentos a consecuencia del crimen organizado en el territorio nacional.

La seguridad pública es, sin duda, uno de los retos más importantes que tiene el Estado. La delincuencia ha rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades encargadas de procurar e impartir justicia; ésta ha alcanzado un elevado grado de sofisticación, organización y equipamiento, que la fortalecen, haciendo más complejo su combate.

Ante esta situación, las autoridades deben reaccionar firmemente, cuidando la implantación de figuras jurídicas modernas y eficaces de obvia legalidad.

Este fenómeno delictivo emergente es consecuencia de la débil política social de prevención y de diversos factores que fomentan la realización de conductas delictivas.

Es incorrecto considerar que figuras como la expropiación sean herramientas jurídicas para llevar a cabo aseguramientos o cualquier otro tipo de medida cautelar, pues no se deben mezclar instrumentos jurídicos de distinta naturaleza; en este caso, la administrativa con la penal.

Asimismo, es necesario admitir que figuras jurídicas como el decomiso y el aseguramiento de los medios comisivos ya vigentes, son insuficientes para combatir de manera eficaz a la delincuencia.

Se deben instrumentar una serie de mecanismos en aras de cubrir las diversas aristas del problema; uno de ellos es, precisamente, la extinción de dominio de bienes, esto es, la pérdida del derecho patrimonial de personas físicas o morales a favor del Estado, figura que debe ser analizada para efecto de valorar su pertinencia.

Es pertinente la creación de figuras jurídico-penales ad hoc que atiendan este fenómeno, y que observen los principios de un sistema democrático de justicia penal.

En este orden de ideas formulo una iniciativa que reforma y adiciona el artículo 22, párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para establecer la figura denominada "extinción de dominio", que se sustenta en bases sólidas de un moderno derecho penal.

[...] De prosperar este planteamiento se combatiría más eficazmente el crimen, se menguarían sus recursos materiales y económicos, observando siempre el principio de legalidad y los específicos que deben estar presentes en un sistema garantista, respetuoso de los derechos de todas las personas, a fin de privilegiar el imperio del derecho en las acciones de justicia."

55. Asimismo, en la exposición de motivos presentada a la Cámara de Senadores por el Ejecutivo Federal el trece de marzo de dos mil siete, se estableció:

"A medida que un estado democrático de Derecho avanza en su desarrollo político y económico, algunas variables se ven afectadas de modos diversos. Tal es el caso de la incidencia delictiva. Es por eso que en el mundo se reconoce que deben adecuarse las estructuras constitucionales y legales para dar respuesta a este fenómeno social con mayor efectividad pero con absoluto respeto a la legalidad.

[...] El actual sistema de justicia fue concebido en una época distinta a la que vivimos. Hoy, la globalización y las nuevas tecnologías han modificado no solo las necesidades y los intereses de los distintos grupos que conforman la sociedad, sino sus valores y costumbres. Esto exige una revisión a fondo, una modernización que permita hacer frente a las formas que la delincuencia ha adoptado.

[...] Por otra parte, es preciso reconocer la necesidad de articular el modelo de justicia con los instrumentos internacionales de los que México es parte y que preceptúan diversos derechos de las víctimas y los imputados. En efecto, un modelo eficaz, ante el incremento de la delincuencia, no puede estar sustentado de manera exclusiva en mayores facultades para las autoridades policiales sin control alguno; sino que, en todo caso, debe contar con los equilibrios propios e indispensables que exige la justicia y, en general, un Estado democrático de derecho.

[...] Artículo 22. Se propone conservar la primera parte del párrafo tercero del artículo 22 constitucional, que prevé la figura del abandono, la cual ya se encuentra regulada en el Código Federal de Procedimientos Penales.

Sin embargo, se plantea eliminar la segunda parte del párrafo tercero, para sustituirla con una figura más novedosa y menos complicada en su aplicación.

En efecto, se propone establecer la posibilidad del Estado de aplicar a su favor, bienes respecto de los cuales existan datos suficientes para considerar que son instrumento, objeto o producto de actividades de la delincuencia organizada.

En la actualidad, la suerte de los bienes depende, en primer término de que exista un aseguramiento. Adicionalmente a ello, es necesario esperar la declaratoria de responsabilidad penal plena de una o varias personas. Sin embargo, en ocasiones los bienes pueden no tener una relación directa o visible con los procesados, aun cuando si hay elementos de prueba suficientes para considerar que son instrumento, producto u objeto de un delito de delincuencia organizada.

Un caso evidente es aquel inmueble que se encuentra a nombre de una persona en donde se siembran grandes cantidades de droga. Resulta notorio que el inmueble es instrumento del crimen organizado, pero no puede demostrarse que sea producto de las actividades de la delincuencia organizada, sino que es usado por dicha delincuencia para la comisión de sus ilícitos. Hoy, la legislación prohíbe la aplicación de ese inmueble en favor del Estado, no obstante que es obvio que sin ese tipo de bienes se dificulta la operación del narcotráfico.

En consecuencia, se propone un cuarto párrafo al artículo 22 para establecer un procedimiento judicial independiente, distinto al que se siga contra los inculpados de delitos de delincuencia organizada, en donde lo que se juzgue es si el bien fue objeto, instrumento o producto de la delincuencia organizada y, si ello es así, se proceda a la aplicación de dichos bienes en favor del Estado.

Por supuesto, la nueva norma establece expresamente que no procede la aplicación a favor del Estado de los bienes propiedad o poseídos por personas de buena fe, con el objeto de que no se incurra en arbitrariedades.

La idea es perseguir los bienes de la delincuencia organizada, independientemente de dónde se encuentren o de su situación jurídica, con el fin de minar sus estructuras financieras, lo que permitirá un mayor combate al crimen organizado.

Con la reforma al artículo 22 constitucional, se propone que se apliquen bienes a favor del Estado, bajo los siguientes lineamientos:

a) Que sólo lo realice la autoridad judicial, lo que concatenado con el artículo 14, párrafo segundo, implica un procedimiento en donde se respete plenamente la garantía de audiencia;

b) Que existan datos suficientes para considerar que los bienes son instrumento, producto u objeto de actividades de la delincuencia organizada;

c) Que la aplicación de los bienes en ningún caso afecte derechos de propietarios o poseedores de buena fe.

[...] La ley establecerá el procedimiento mediante el cual la autoridad judicial podrá resolver la aplicación a favor del Estado de los bienes respecto de los cuales existan datos suficientes para considerar que son instrumento, objeto o producto de actividades de la delincuencia organizada. En ningún caso se podrán afectar derechos de propietarios o poseedores de buena fe."

56. El dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y de Justicia de la Cámara de Diputados con fecha once de diciembre de dos mil siete, en lo que interesa, sostuvo lo siguiente:

"(...) Con la extinción de dominio se buscó crear una figura más novedosa y menos complicada en su aplicación, que permita al Estado aplicar a su favor bienes respecto de los cuales existan datos para acreditar que son instrumento, objeto o producto de actividades de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, o que están destinados a ocultar o mezclar bienes producto de tales delitos.

Dicha modificación tiene como objetivo el enfrentar a la delincuencia de manera sistémica, afectando directamente a la economía del crimen, aumentando sus costos y reduciendo sus ganancias, así como el ataque frontal a los factores que causan, asocian, propician o promueven el comportamiento delictivo.

[...] En ocasiones los bienes pueden no tener una relación directa con los procesados, aun cuando haya elementos para determinar que son instrumento, objeto o producto del delito, o están destinados a ocultar o mezclar bienes producto de un delito.

En este sentido, con la finalidad de encontrar una herramienta eficaz que coadyuve a desmembrar las organizaciones delictivas y limitar sus efectos nocivos, impedir que se reproduzcan, pero principalmente decomisar sus activos, se considera necesario crear un procedimiento jurisdiccional y autónomo del proceso penal."

57. Por su parte, del dictamen emitido por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia, de Gobernación, de Seguridad Pública y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores destaca, lo siguiente:

"(...) estas comisiones comparten la idea de que para hacer prevalecer el Estado democrático de derecho en nuestro país, deben por un lado adecuarse las estructuras constitucionales y legales existentes, a fin de dar respuesta con mayor efectividad al grave fenómeno delictivo que nuestro país padece, sin conculcar los derechos fundamentales de las personas tutelados en nuestra Carta Magna y en los instrumentos internacionales suscritos por el Estado mexicano.

[...] es necesaria la incorporación de algunas reglas particulares aplicables a los casos de delincuencia organizada, que vienen a constituir alguna restricción a las garantías, a efecto de atender puntualmente lo previsto por el artículo 1° de la Constitución en el sentido de que las excepciones a los derechos fundamentales reconocidos por ella deben contenerse en la misma, consecuentemente se incrementan las referencias a la delincuencia organizada a lo largo de los artículos de la parte dogmática, así que es pertinente, en aras de la claridad que debe tener la norma suprema, para hacerla asequible a cualquier habitante del país y entonces generar seguridad jurídica, establecer de manera general y explícita qué se entiende por delincuencia organizada.

En ese sentido es fundamental destacar que el régimen de delincuencia organizada se crea para el tratamiento de un fenómeno muy particular de delincuencia. Un fenómeno que por sus características especiales en la capacidad de operación de la organización, la sofisticación de sus actividades, el impacto social de los delitos que comete y, en general, su condición de amenaza en contra del Estado, requiere de un tratamiento especializado. El régimen no se crea para facilitar las tareas del Ministerio Público en la persecución de delitos comunes. De esta manera, el régimen de delincuencia organizada no puede ser utilizado para la persecución de cualquier tipo de organización criminal, sino únicamente de aquellas que por sus características representen efectivamente un riesgo para el Estado.

[...] Es importante señalar que la Colegisladora señala en sus considerandos que las disposiciones excepcionales que se establecen para delincuencia organizada, están dirigidas exclusivamente al combate de este tipo de criminalidad, y de ninguna manera podrán usarse para otras conductas, lo que impedirá a la autoridad competente el ejercicio abusivo de las facultades conferidas [...]

[...] Por lo que hace a la extinción de dominio, se buscó crear una figura novedosa y menos complicada en su aplicación, a fin de que permita al Estado aplicar a su favor bienes respecto de los cuales existan datos para acreditar que son instrumento, objeto o producto de actividades de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, o que están destinados a ocultar o mezclar bienes producto de tales delitos. Dicha modificación tiene como objetivo el enfrentar a la delincuencia de manera sistémica, afectando directamente a la economía del crimen, aumentando sus costos y reduciendo sus ganancias, así como el ataque frontal a los factores que causan, asocian, propician o promueven el comportamiento delictivo.

Es necesario enfatizar que actualmente la suerte de los bienes instrumento, objeto o producto de un delito depende, en primer término, de que exista un aseguramiento, además de que se hacía necesario esperar la declaratoria de responsabilidad penal plena de una o varias personas, ello sin contar que en ocasiones los bienes podían no tener una relación directa con los procesados, aun cuando hubiese elementos para determinar que son instrumento, objeto o producto del delito, o están destinados a ocultar o mezclar bienes producto de un delito.

[...] En este sentido, con la finalidad de encontrar una herramienta eficaz que coadyuve a desmembrar las organizaciones delictivas y limitar sus efectos nocivos, impedir que se reproduzcan, pero principalmente decomisar sus activos, se comparte el criterio de la Cámara de origen de considerar necesario crear un procedimiento jurisdiccional y autónomo del proceso penal que establezca en forma expresa que procederá estrictamente en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos así como trata de personas.

[...] Es necesario por último precisar que en la regulación que se hace de la extinción de dominio, se ha buscado respetar la garantía de audiencia de cualquier persona que se considere afectada."

58. Finalmente, en la discusión que tuvo lugar en la Cámara de Senadores el trece de diciembre de dos mil siete, se puntualizó lo siguiente.

"Se establecen figuras que vienen del derecho comparado, como la extinción del dominio. Porque no podemos seguir tolerando y permaneciendo impasibles los legisladores, cuando vemos que día con día se detienen a los grandes capos de la droga; se van a prisión, pero mantienen su imperio económico intocable.

Por eso proponemos, nuevamente bajo control judicial, la figura de la extinción del dominio, y realmente con la fuerza de la ley, desmembrar realmente estas bandas.(20)

Por eso es por lo que estamos buscando con responsabilidad ese equilibrio que aquí se han referido precisamente entre garantías individuales, seguridad pública y justicia penal.

[...] debemos encontrar la relación armoniosa entre las libertades y garantías y las nuevas exigencias de la seguridad y la paz, con esta reforma lo estamos logrando.

Hay por supuesto en nuestro país, defensores de los derechos humanos a ultranza, pero justamente es lo que estamos buscando con esta reforma, el equilibrio entre la justicia penal y la mínima posible afectación en las garantías individuales y derechos humanos, pero con la efectividad del combate a la delincuencia [...].(21)

59. De la relatoría que antecede, se desprende que el Poder Reformador implementó un paquete de reformas constitucionales(22) dirigidas a combatir al crimen organizado, y señaló que este fenómeno delincuencial ha rebasado la capacidad de respuesta de las autoridades, y ha alcanzado un alto grado de sofisticación, capacidad de operación, organización y equipamiento, haciendo más complejo su combate, y creando un alto impacto social por los delitos que comete y por su condición de amenaza en contra del Estado.

60. Asimismo, se manifestó que los procesos penales vigentes no son eficaces para afectar a la delincuencia organizada en su patrimonio. Lo cual es indispensable para debilitar su estructura, aumentar sus costos, reducir sus ganancias, dificultar su operación, y afectarlo de manera frontal.

61. Señaló que, por regla general, los bienes que las bandas criminales utilizan para la comisión de los delitos no están a nombre de los procesados, y aun cuando sea evidente que se utilizan como instrumento para el delito o que son producto de las operaciones delictivas, debido a esa falta de relación directa con los procesados, el Estado no puede allegarse de ellos.

62. Por lo anterior, consideró necesario introducir la extinción de dominio como una figura jurídica novedosa, menos complicada en su aplicación, la cual no tuviera por objeto sancionar al responsable, sino que estuviera dirigida a privar a las bandas criminales de sus bienes, para combatir de manera eficaz a la delincuencia organizada.

63. En conclusión, la regulación de la figura de extinción de dominio tuvo por objeto adecuar las estructuras constitucionales y legales para combatir en forma eficaz a la delincuencia organizada, al considerar que las figuras que existían con anterioridad eran insuficientes, como es el caso del aseguramiento, para el cual era necesario esperar la declaratoria de culpabilidad penal de los inculpados.

64. Cabe puntualizar que, con la misma intensidad con que el Poder Reformador enfatizó la especial naturaleza de la acción de extinción de dominio, los objetivos que persigue, así como su autonomía del proceso penal, también destacó que el uso irrestricto de la figura podía ocasionar que se incurriera en arbitrariedades.

65. Al efecto, manifestó que un modelo eficaz no puede estar sustentado de manera exclusiva en mayores facultades para las autoridades policiales; sino que, en todo caso, debe contar con los equilibrios propios e indispensables que exige la justicia y, en general, un Estado democrático de derecho, por lo que la figura debía ejercitarse con absoluto respeto a la legalidad, a la garantía de audiencia y debido proceso.

66. Asimismo, precisó que la acción de extinción de dominio no se creó para facilitar las tareas del Ministerio Público en la persecución de delitos comunes, ni debía ser aplicada indiscriminadamente a otro tipo de conductas.

67. En las propias palabras del órgano reformador, se sostuvo que "(...) se comparte el criterio de la Cámara de origen de considerar necesario crear un procedimiento jurisdiccional y autónomo del proceso penal que establezca en forma expresa que procederá estrictamente en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos así como trata de personas."

68. Así pues, se observa que el Poder Reformador reguló la figura de extinción de dominio como un régimen de excepción; ya que, insistió en que era necesaria para el tratamiento de un fenómeno muy particular de delincuencia, que por sus características especiales, en la capacidad de operación de la organización, la sofisticación de sus actividades, el impacto social de los delitos que comete y, en general, su condición de amenaza en contra del Estado, requiere de un tratamiento especializado; haciendo especial énfasis en que no se pretende que sea aplicada indiscriminadamente a otro tipo de conductas.

69. El procedimiento legislativo en cuestión dio lugar a la modificación del artículo 22 de la Constitución Federal, mediante decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, para introducir la figura de la extinción de dominio, la cual no está encaminada a determinar la culpabilidad del imputado y su sanción penal, sino, en esencia, la extinción de dominio se ejerce sobre los bienes de que se sirve para delinquir, por lo que, no es significativo llegar a establecer quién cometió el delito y si debe imponérsele una pena, sino sólo demostrar la existencia del hecho ilícito descrito en la ley penal.

70. Ahora bien, dado que la extinción de dominio no persigue la sanción del delito penal, sino privar a la delincuencia organizada de los bienes vinculados con la comisión del hecho ilícito, tiene el alcance de extinguir el derecho de propiedad y de posesión a personas no involucradas en la comisión de los delitos que prevé la norma constitucional.(23)

72. Así, la extinción de dominio, al ser un régimen de excepción, no puede ser ampliado por el legislador ordinario, sino que su regulación, interpretación y aplicación son restrictivas, tal como se desprende del procedimiento legislativo referido.

73. Además, en el precedente aludido, también se indicó que el carácter excepcional de la extinción de dominio no sólo deriva de su procedimiento de creación, sino también del propio artículo constitucional en análisis, en cuanto establece:

"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal;

II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:

a) Aquellos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

b) Aquellos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

c) Aquellos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

d) Aquellos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes."

75. Establece además que "toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado."

76. El contenido de ese primer párrafo establece la premisa general, esto es, en México están prohibidas las penas inusitadas y las penas trascendentales. Así mismo, toda pena debe ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

77. De la jurisprudencia emitida por este Tribunal, se advierte que las penas inusitadas son aquellas que resultan inhumanas, crueles, infamantes o excesivas, o que no corresponden a los fines perseguidos por la penalidad en general, mientras que las trascendentales son aquellas cuyos efectos van más allá de la persona del delincuente.(24)

78. De esa premisa general se desprende, entre otros, el respeto al derecho de propiedad, protegido por la garantía a la no confiscación de bienes; sin embargo, en su segundo párrafo, el artículo 22 constitucional establece ciertas excepciones o restricciones a la no confiscación de bienes, dentro de las cuales se sitúa a la extinción de dominio.

79. En efecto, en el segundo párrafo del artículo 22 constitucional, no se considerará confiscación de bienes, y por lo tanto, como excepción, está permitido:

• La aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito;

• El decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109;

• La aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

80. A continuación, el propio artículo 22 prevé las bases para la regulación del procedimiento de extinción de dominio. La redacción es imperativa, al establecer: "En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas..."

81. En lo que interesa, dentro de dichas reglas se mandata en la fracción II, que "Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas...".

82. Esto es, el artículo 22 constitucional determina de manera específica los delitos respecto de los cuales es procedente la extinción de dominio.

83. Además de lo expuesto en la acción de inconstitucionalidad 3/2015 referida, se considera pertinente precisar que el veintisiete de mayo de dos mil quince, se emitió el decreto por el que se reformaron, adicionaron y derogaron diversas disposiciones de la Constitución Federal, entre ellas la fracción II del artículo 22 constitucional, mediante la cual se adicionó al catálogo de delitos por los que procede la extinción de dominio, el de enriquecimiento ilícito.

84. Ahora bien, por decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, nuevamente se reformó el artículo 22 constitucional, a fin de perfeccionarse la figura de extinción de dominio ante la falta de eficacia en su aplicación.

85. En efecto, en la iniciativa de reforma del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, presentada en la Cámara de Diputados, por el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional, el treinta de marzo de dos mil siete, se precisó:

"(...) El fracaso que han tenido las autoridades federales en la aplicación de la extinción de dominio (en 2015-2016 solo se ganó un juicio por la cantidad de 90 mil pesos cuando el fenómeno del lavado de dinero puede estar llegando a niveles de 50 mil millones de dólares, de acuerdo a las cifras de criminalidad económica), tiene varios factores. Este Congreso debe reforzar su exigencia al gobierno federal para que rinda cuentas en este aspecto. Adicionalmente a lo anterior, es evidente que la extinción de dominio tiene fundamentos constitucionales erróneos que deben resolverse a la brevedad de manera urgente. Es necesario desvincular en el texto constitucional la procedencia de la extinción del tema penal.

(...) derivado de la reforma constitucional de 18 de junio de 2008, en la cual se plasmó por primera vez esta figura, surgió la obligación de expedir la Ley Reglamentaria que regulara su procedimiento para solicitar la acción de extinción, tomando como base las reglas emitidas. En efecto, la extinción de dominio, a diferencia del decomiso y la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono, es una figura distinta e independiente de la responsabilidad pena, y que no implica la imposición de una pena a un delincuente por la comisión de un delito, sino que se trata de una acción real, autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados con observancia de las garantías del debido proceso.

Siguiendo la letra de la ley, con la aplicación del procedimiento de extinción se logran diversos fines relevantes:

1. Disminuir los recursos con que cuenta la delincuencia;

2. Disminuir la capacidad operativa de los agentes criminales;

3. Atender al interés y beneficio de la sociedad, a través de la utilización de dichos bienes o el producto que se obtenga de los mismos;

4. Obtener recursos destinados a la reparación del daño de las víctimas y ofendidos de la actividad ilícita.

5. Entre otros.

Lo anterior, sin que para ello en los casos específicos antes previstos, resulte necesario, como actualmente sucede, la plena acreditación de la responsabilidad penal del inculpado.

No obstante lo anterior, la práctica de la figura de la extinción de dominio deja mucho que desear, ya su utilización es casi nula en las entidades federativas y a nivel federal el ministerio público no ha logrado separar la práctica y los estándares penales del procedimiento civil de la extinción de dominio, como ya se ha señalado.

El procedimiento de extinción de dominio que se propone regular en la carga magna se sustenta en los mismos principios constitucionales de seguridad jurídica, de legalidad, del debido proceso y de la garantía de audiencia.

Como ya se ha mencionado, el Estado mexicano ha suscrito diversos instrumentos internacionales tales como la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas y la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, y en la Convención de Mérida contra la Corrupción, en los que se determina la obligación de los Estados parte de instrumentar procedimientos encaminados a la privación, con carácter definitivo, de algún bien de origen ilícito por decisión de un tribunal o de una autoridad competente, así como considerar la posibilidad de revertir la carga de la prueba respecto del origen ilícito de dichos bienes, en la medida en que ello sea compatible con los principios del derecho interno, situación que el estado mexicano ha cumplido pero sin efectividad.

Al no tratase de un tema penal y no constituir la causa eficiente para la procedencia de la acción, es que se hace perfectamente compatible el recepcionar la obligación mandatada tanto en la convención del Palermo.

La extinción de dominio es una figura central en la estrategia de seguridad. Gracias a ella y sus correlativas diversos países han podido recuperar tranquilidad y orden. Tanto en Italia, como en Estados Unidos, Colombia, Guatemala y otras naciones, esta es una acción que se somete al arbitrio judicial de manera sistemática, y sus resultados son favorables en la restitución del orden en un contexto de estado de derecho y respeto a los derechos humanos.

Bajo dicho escenario, es necesario replantear la figura de extinción de dominio, en nuestro país, siguiendo la doctrina universalmente aceptada y que ha resultado exitosa en donde se ha aplicado. (...)"

86. En el dictamen de la Comisión de Puntos Constitucionales respeto a la Iniciativa aludida, entre otras cosas, se precisó:

"(...) La iniciativa tiene por objeto reformar la acción de extinción de dominio para darle viabilidad y eficacia. (...)

Esta comisión dictaminadora coincide en la urgencia de fortalecer el combate inteligente contra el crimen organizado y los delitos de corrupción, como base estratégica para lograr la seguridad pública y procuración de justicia eficientes en nuestro país. La experiencia internacional ha demostrado que no es suficiente concentrar los esfuerzos de las instituciones de seguridad en la persecución de aquellos que incurren en dichas conductas delictivas.

Esta experiencia internacional, señala que para dar resultado en el abatimiento de la criminalidad organizada y la del género de corrupción, se deben incluir figuras legales tendientes a la recuperación de activos derivados o puestos al servicio de conductas ilícitas. (...)

La extinción de dominio es la figura más eficaz para la recuperación de activos, ya que no requiere de los estándares probatorios de la figura del decomiso penal tradicional. Si bien es una figura que requiere del desahogo de un proceso jurisdiccional, su tramitación y sus estándares, son muy distintos por su naturaleza real y no personal, como lo es la acción penal.

La eficacia de esta figura no riñe con el marco de respeto irrestricto a los derechos humanos, todo lo contrario, posibilita un contexto de seguridad jurídica y garantías que el país requiere.

En México, la emisión de una regulación constitucional y legislativa de la extinción de dominio fue un avance destacado, sin embargo, el diseño vigente de dicha figura tanto a nivel constitucional como secundario, implican cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, que has sido uno de los óbices en su aplicación e instrumentación exitosa. Esto explica en buena medida el fracaso que la federación ha tenido en la recuperación de activos, tanto del crimen organizado, como de los actos de corrupción.

Es deseable que tanto a nivel federal como nacional se promueva una política de estado coherente en materia de recuperación de activos y de extinción de dominio, para que pueda existir mayor cooperación interinstitucional y por ende mejores resultados. (...)

Esta comisión dictaminadora considera pertinente la propuesta en análisis, pues atiende los objetivos planteados para: 1. Disminuir los recursos con que cuenta la delincuencia; 2. Disminuir la capacidad operativa de los agentes criminales; 3. Atender al interés y beneficio de la sociedad, a través de la utilización de dichos bienes o el producto que se obtenga de los mismos; y 4. Obtener recursos destinados a la reparación del daño de las víctimas y ofendidos de la actividad ilícita. (...)"

87. En atención a la minuta que en su oportunidad se envió al Senado de la República, se emitió el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda, del que se destaca lo siguiente:

"(...) TERCERA. DEL SENTIDO DEL DICTAMEN. Estas Comisiones Unidas, coincidimos materialmente con lo expuesto en la minuta elaborada por la Cámara de Diputados, por cuando hace a la importancia de fortalecer la figura de extinción de dominio dotándola de viabilidad y eficacia; estableciendo que la acción de extinción de dominio y se ejercitará a través de un procedimiento jurisdiccional y autónomo de la materia penal, sobre bienes que sean instrumento, objeto o producto de actos de corrupción o de actividades ilícitas en perjuicio grave del orden público.

No obstante, consideramos fundamental que para dar claridad y certeza a quienes se encuentran sujetos al procedimiento de extinción de dominio respecto de sus bienes, el texto constitucional deberá establecer y fijar los criterios fundamentales de procedencia de dicha figura, mismos que el legislador deberá posteriormente desarrollar en la legislación procedimental única, con la finalidad de establecer un procedimiento que bajo las mismas condiciones y formalidades se lleve a cabo en toda la república, tanto en el fuero federal como en el fuero común para las entidades federativas. (...)

Sin lugar a dudas, la emisión de una regulación constitucional y secundaria de la extinción de dominio fue un avance destacado en nuestro país, que tuvo como finalidad cimentar la base normativa para que el Estado Mexicano, sin transgredir las garantías constitucionales de seguridad jurídica, de legalidad, del debido proceso y de audiencia, combatieran a la delincuencia organizada a través de la disminución de los recursos que la vuelven poderosa e impune.

Sin embargo, al pasar de los años y derivado de la comparación y los alcances de dicha figura en países como Colombia, Guatemala, Estados Unidos e Italia, podemos observar que en nuestro país esta figura es limitativa, ya que deja de lado actividades ilícitas que pudieran ser susceptibles de su aplicación.

Aunado a lo anterior, la extinción de dominio desde su implementación en nuestro país no ha dado los resultados esperados y se debe en gran medida a que, no obstante se señala que es un proceso "autónomo" del proceso penal, en realidad esa afirmación es relativa, tal como lo menciona la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

"EXTINCIÓN DE DOMINIO. LA AUTONOMÍA A QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 22 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, ENTRE EL PROCEDIMIENTO RELATIVO Y EL PENAL NO ES ABSOLUTA, SINO RELATIVA. (...)"

En este sentido, un replanteamiento constitucional de la extinción de dominio es necesario; ya que el diseño vigente de esta figura a nivel constitucional y secundario, implican cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, que ha sido uno de los obstáculos en la aplicación exitosa de esa figura en nuestro país.

Bien se sabe que éste es uno de los inconvenientes en su aplicación que impiden hacer esta figura una herramienta eficaz y eficiente para el combate de la estructura financiera de la delincuencia, por lo que se estima pertinente y necesaria su modificación a efecto de dotarle mayor operatividad y funcionalidad. (...)

De acuerdo con un estudio comparado entre Colombia y México en materia de extinción de dominio del Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública (CESOP) de la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; la Fiscalía General de la Nación de Colombia y del informe anual de labores de 2011 del Poder Judicial de la Federación, señalan que en Colombia en el año 2008 se encontraban 11,888 procesos judiciales en fase inicial, en trámite 815 y 2,703 procesos judiciales por extinción de dominio; mientras en México en el periodo 2010-2011 sólo se tenían 3 procesos judiciales en esta materia; por otra parte, el CESOP señala que en los mismos periodos en Colombia se obtuvieron 28,161 bienes y en México sólo 8 bienes.

En este sentido, de acuerdo con el sexto Informe de Labores de la Procuraduría General de la República (PGR) durante el periodo de 1 de septiembre de 2017 al 30 de junio de 2018, en su apartado "Actuación del Ministerio Público representante de los Intereses de la Federación y de la Institución" se iniciaron 4 juicios y se concluyeron 230 en materia de extinción de dominio.

Por otra parte, también informan que en esta materia se presentaron ante el juez especializado 10 demandas correspondientes a siete inmuebles, 121 joyas, 4 numerarios en moneda nacional y 3 numerarios en dólares americanos; se obtuvieron 16 sentencias favorables con respecto a 6 inmuebles, 101 joyas, 8 numerarios en moneda nacional y 6 numerarios en dólares americanos por un monto total de 30 millones 384 mil 917 pesos mexicanos y 7 millones 7 mil 813 dólares americanos.

Mientras tanto en Colombia el día 30 de agosto de 2018 el Fiscal General de la Nación, N.H.M.N., en su proceso de rendición de cuentas ante la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, declaró que durante el periodo de 2017-2018 se tienen 4.930 organizaciones impactadas y 26.632 personas capturadas, afectando las finanzas de las mismas, logrando la extinción del dominio de 21.342 bienes incautados, que representan 10,7 billones de pesos.

Como se puede observar la figura de extinción de dominio en nuestro país, aún dista de un funcionamiento eficaz como sucede en Colombia, y en gran parte se debe a la dependencia en materia penal.

La extinción de dominio es la figura más idónea para la recuperación de los activos derivados de los hechos de corrupción o de actividades ilícitas, si bien es una figura que requiere del desahogo de un proceso jurisdiccional, su tramitación y sus estándares son distintos a los de la acción penal y debemos hacerlo valer.

Para los integrantes de estas comisiones dictaminadoras es urgente fortalecer la figura de extinción de dominio, es necesario atender y evitar los obstáculos procedimentales que se interponen con el principal objetivo de esta figura jurídica, que es el combate inteligente contra el crimen organizado y la corrupción. De esta manera se busca disminuir los recursos con que cuenta la delincuencia, desalentando su capacidad operativa. (...)

CUARTA. (...)

JUSTIFICACIÓN DEL PROYECTO DE DECRETO.

Con base en los insuficientes resultados que la norma constitucional y la ley vigentes arrojan como experiencia para la revisión de las previsiones sobre extinción de dominio en nuestra Constitución y en seguimiento del intercambio de impresiones llevado a cabo por los Senadores y Senadoras de las comisiones Unidas en la reunión del día 5 de noviembre en curso, se estimó oportuno plantear lo siguiente:

a) Precisar la naturaleza civil del procedimiento y su autonomía del procedimiento penal.

(...) la normatividad en vigor no desligó apropiadamente el procedimiento de extinción de dominio de la acreditación de la conducta delictiva de la persona que se reputa como propietaria del bien.

Por ello, es pertinente precisar que el procedimiento de extinción de dominio es de naturaleza civil.

Esta caracterización, establecerá una previsión procedimental relevante al modificar el estándar probatorio o el nivel de rigor probatorio para que en un litigio civil el Ministerio Público plantee que el bien incorporado al patrimonio de una persona que es investigada por la comisión de ciertos delitos tiene una procedencia ilegítima.

Hoy la carga de la prueba en un procedimiento presuntamente autónomo del proceso penal, pero con reglas de los procedimientos penales, implica acreditar fuera de cualquier duda razonable que el bien se obtuvo mediante la comisión de un delito o que se utilizó para la comisión de delitos; a contrario sensu la reforma establecería la carga probatoria con estándares de probabilidad razonable en quien se asuma o conduzca como propietario del bien. Tendría que probar la procedencia legítima del bien y el Ministerio Público no tendría que probar el cuerpo del delito o, en su desarrollo último, la conducta delictiva.

b) Precisar que el procedimiento es sobre derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de ilícitos sea para obtener el bien o para utilizarlo en actividades delictivas. La esencia de la modificación estriba, como ya se mencionó, en si el propietario del bien puede o no acreditar su legítima procedencia.

Por otro lado, y para precisar la excepcionalidad de la figura de la extinción de dominio, se plantea una enunciación limitada con relación a las investigaciones de ciertas conductas típicas: hechos de corrupción, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, trata de personas, encubrimiento y delitos en materia de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos.

c) Preservar la previsión vigente en el sentido de que toda persona que pudiera ser afectada por un procedimiento de extinción de dominio tenga a su disposición los recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes.

d) Establecer que la acción de dominio es propia del Ministerio Público y que en su ejercicio le prestará el auxilio las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno. (...)"

88. En atención a las modificaciones propuestas en el proyecto de Decreto del Dictamen aludido, en términos de la fracción E del artículo 72 constitucional se devolvió a la Cámara de Diputados, en la que la Comisión de Puntos Constitucionales emitió un dictamen en sentido positivo sobre la minuta respectiva. Así, una vez que lo aprobaron la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México, el catorce de marzo de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el decreto respectivo, por el que se reformó el artículo 22 de la Constitución Federal.

89. De acuerdo con los antecedentes legislativos expuestos, se aprecia que la reforma al artículo 22 constitucional, partió de la base de que con la incorporación a nuestro sistema jurídico de la extinción de dominio se avanzó significativamente en el combate a la delincuencia organizada, así como que dicha figura jurídica es la más idónea para combatir a la delincuencia organizada y los delitos de corrupción, pues permite recuperar los activos derivados o puestos al servicio de conductas ilícitas.

90. Sin embargo, el constituyente reconoció que desde su implementación no ha dado los resultados perseguidos, principalmente porque su diseño normativo a nivel constitucional y secundario, implica cargas procesales y probatorias propias del derecho penal, a pesar de que se trata de una figura distinta e independiente de la responsabilidad penal, que no tiene como finalidad la imposición de una pena por la comisión de un delito, sino que consiste en una acción real, autónoma y de carácter patrimonial, que se inicia y desarrolla en relación con bienes concretos y determinados.

91. De manera que la finalidad sustancial de dicha reforma, consistió en dotar a la extinción de dominio de mayor operatividad y funcionalidad, para lo cual, en lo que aquí interesa, se consideró adecuado:

a) Precisar la naturaleza civil del procedimiento y su autonomía del procedimiento penal;

b) Precisar que el procedimiento es sobre derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de ilícitos;

c) Precisar la excepcionalidad de la figura a través de una enunciación limitada con relación a las investigaciones de ciertas conductas típicas, a saber: hechos de corrupción, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, trata de personas, encubrimiento y delitos en materia de hidrocarburos, petroquímicos y petrolíferos;

d) Preservar la previsión vigente, en el sentido de que toda persona que pudiera ser afectada por un procedimiento de extinción de dominio, tiene a su disposición recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes; y

e) Establecer que la acción de dominio es propia del Ministerio Público y que en su ejercicio le prestará auxilio las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno.

92. Así, con motivo de la reforma aludida, el texto del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos quedó en los términos que se transcriben:

"Artículo 22. Quedan prohibidas las penas de muerte, de mutilación, de infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales. Toda pena deberá ser proporcional al delito que sancione y al bien jurídico afectado.

No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete la autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia.

La acción de extinción de dominio se ejercitará por el Ministerio Público a través de un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal. Las autoridades competentes de los distintos órdenes de gobierno le prestarán auxilio en el cumplimiento de esta función. La ley establecerá los mecanismos para que las autoridades administren los bienes sujetos al proceso de extinción de dominio, incluidos sus productos, rendimientos, frutos y accesorios, para que la autoridad lleve a cabo su disposición, uso, usufructo, enajenación y monetización, atendiendo al interés público, y defina con criterios de oportunidad el destino y, en su caso, la destrucción de los mismos.

Será procedente sobre bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse y se encuentren relacionados con las investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos.

A toda persona que se considere afectada, se le deberá garantizar el acceso a los medios de defensa adecuados para demostrar la procedencia legítima del bien sujeto al procedimiento."

94. Finalmente, cabe precisar que en el decreto aludido no sólo se reformó el artículo 22 de la Constitución Federal, sino también la fracción XXX del diverso 73 de la propia Constitución; sin embargo, tal aspecto se detallará en el apartado siguiente, dado que se relaciona directamente con el tema que ahí se desarrollará.

II. Facultad para legislar en materia de extinción de dominio.

95. En atención a que durante la vigencia de la norma impugnada, la facultad para legislar en materia de extinción de dominio ha tenido cambios substanciales que impactan en el presente asunto, es necesario precisar lo siguiente.

97. En lo que interesa, dicha afirmación se sustentó en que las facultades que otorga el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal, al Congreso de la Unión para legislar en materia de delincuencia organizada, se refieren exclusivamente al delito de delincuencia organizada que es eminentemente federal; sin embargo, la extinción de dominio también procede respecto de otros delitos que son eminentemente locales, como el robo de vehículos, o delitos en la modalidad de delegación operativa local por la ley general (competencia concurrente), donde el tipo y penas se encuentran federalmente legisladas, pero la persecución, proceso y condena pueden ser tanto federales como locales, como son los de narcomenudeo, trata de personas y secuestro.

98. Lo que llevó a concluir que las Entidades Federativas tienen competencia para emitir una ley de extinción de dominio, siempre y cuando los procesos a los que se refiere se encuentren relacionados con el delito de robo de vehículos, o bien, aquellos que si bien su regulación corresponde al Congreso de la Unión, su aplicación u operatividad puede ser llevada a cabo por autoridades locales de manera concurrente, tal como en el caso del narcomenudeo, trata de personas y secuestro.

99. El artículo 73, fracción XXI, de la Constitución Federal establece:

"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

(...)

XXI. Para expedir:

a) Las leyes generales que establezcan como mínimo, los tipos penales y sus sanciones en las materias de secuestro, desaparición forzada de personas, otras formas de privación de la libertad contrarias a la ley, trata de personas, tortura y otros tratos o penas crueles, inhumanos o degradantes, así como electoral.

Las leyes generales contemplarán también la distribución de competencias y las formas de coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los Municipios;

b) La legislación que establezca los delitos y las faltas contra la Federación y las penas y sanciones que por ellos deban imponerse; así como legislar en materia de delincuencia organizada;

c) La legislación única en materia procedimental penal, de mecanismos alternativos de solución de controversias en materia penal, de ejecución de penas y de justicia penal para adolescentes, que regirá en la República en el orden federal y en el fuero común.

Las autoridades federales podrán conocer de los delitos del fuero común, cuando éstos tengan conexidad con delitos federales o delitos contra periodistas, personas o instalaciones que afecten, limiten o menoscaben el derecho a la información o las libertades de expresión o imprenta.

En las materias concurrentes previstas en esta Constitución, las leyes federales establecerán los supuestos en que las autoridades del fuero común podrán conocer y resolver sobre delitos federales; (...)"

100. Por su parte, el segundo párrafo del artículo 22 de la Constitución Federal, en el cual el Constituyente Permanente introdujo la figura de extinción de dominio, mediante reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el dieciocho de junio de dos mil ocho, establecía lo siguiente:

"Artículo 22. (...) No se considerará confiscación la aplicación de bienes de una persona cuando sea decretada para el pago de multas o impuestos, ni cuando la decrete una autoridad judicial para el pago de responsabilidad civil derivada de la comisión de un delito. Tampoco se considerará confiscación el decomiso que ordene la autoridad judicial de los bienes en caso de enriquecimiento ilícito en los términos del artículo 109, la aplicación a favor del Estado de bienes asegurados que causen abandono en los términos de las disposiciones aplicables, ni la de aquellos bienes cuyo dominio se declare extinto en sentencia. En el caso de extinción de dominio se establecerá un procedimiento que se regirá por las siguientes reglas:

I. Será jurisdiccional y autónomo del de materia penal;

II. Procederá en los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, respecto de los bienes siguientes:

a) Aquéllos que sean instrumento, objeto o producto del delito, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, pero existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito sucedió.

b) Aquéllos que no sean instrumento, objeto o producto del delito, pero que hayan sido utilizados o destinados a ocultar o mezclar bienes producto del delito, siempre y cuando se reúnan los extremos del inciso anterior.

c) Aquéllos que estén siendo utilizados para la comisión de delitos por un tercero, si su dueño tuvo conocimiento de ello y no lo notificó a la autoridad o hizo algo para impedirlo.

d) Aquéllos que estén intitulados a nombre de terceros, pero existan suficientes elementos para determinar que son producto de delitos patrimoniales o de delincuencia organizada, y el acusado por estos delitos se comporte como dueño.

III. Toda persona que se considere afectada podrá interponer los recursos respectivos para demostrar la procedencia lícita de los bienes y su actuación de buena fe, así como que estaba impedida para conocer la utilización ilícita de sus bienes. (...)"

101. De dicho artículo se desprende que la extinción de dominio tiene por objeto privar del derecho de propiedad sobre bienes que son instrumento,(25) objeto(26) o producto(27) de los delitos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, sin lugar a compensación, retribución ni indemnización alguna.

102. Asimismo, el precepto establece que al ejercitar su acción, el Estado debe aportar al juicio de extinción de dominio "elementos suficientes" para acreditar, en primer lugar, que en el mundo fáctico se actualizaron los hechos ilícitos que se adecúan a la descripción normativa de los delitos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas; en segundo lugar, que los bienes objeto del juicio fueron instrumento, objeto o producto de alguno de los delitos citados, y en tercer lugar, en el supuesto de que los bienes se hayan utilizado para la comisión de delitos por parte de un tercero, deberá aportar al juicio datos e indicios que razonablemente permitan afirmar que el propietario tiene o tuvo conocimiento de ello.

103. Del precepto citado, también se desprende que la declaración de extinción de dominio debe derivar de la tramitación de un procedimiento jurisdiccional, que debe ser autónomo del proceso penal. La extinción de dominio procede, aun cuando no se haya dictado la sentencia que determine la responsabilidad penal, siempre que existan elementos suficientes para determinar que el hecho ilícito contenido en el tipo penal de que se trate sucedió.

104. Esto es, la acción de extinción de dominio no está encaminada a determinar la culpabilidad de un imputado ni su eventual sanción penal, sino en esencia, la privación de los bienes de que se sirve para delinquir.

105. Así, en el proceso penal se juzga si el sujeto a quien se le atribuye la comisión de una determinada conducta o hecho catalogado como delito por la ley, es culpable de haberlo cometido con un contenido de intencionalidad, inclusive existe la posibilidad de graduar el injusto de acuerdo con la gravedad del daño causado, pues ello es parte del juicio de reproche que se le realiza al autor del delito; sin embargo, en la acción de extinción de dominio importa tan sólo demostrar la existencia del hecho ilícito descrito en la ley penal.

106. Ahora bien, conforme a lo dispuesto en el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(28) nuestro país se encuentra constituido como una República Representativa, Democrática y Federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, empero, unidos en una Federación, los cuales se asocian delegando algunas facultades a la Federación, acorde con los postulados previstos en la propia Ley Fundamental.(29)

107. En lo que refiere al régimen de competencias entre los Estados y la Federación, la regla general es que en nuestro sistema, por disposición expresa del artículo 124 de la Constitución Federal, rige la competencia residual, por virtud de la cual, las facultades que no están expresamente concedidas por dicha Ley Fundamental a la Federación, se entienden reservadas a los Estados.

108. En efecto, el artículo 124 de la Constitución Federal establece:

"Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."

109. Por lo tanto, las reglas de competencia en materia legislativa funcionan de la siguiente manera:

a) El Congreso de la Unión solamente tiene las facultades que la Constitución le ha encomendado;

b) Las Legislaturas de los estados de la Federación y la Ciudad de México, gozan de aquellas competencias que no le han sido encomendadas expresamente al Congreso de la Unión.

110. Así, se precisó que ni el artículo 22, ni el artículo 73 constitucionales otorgan al Congreso de la Unión una facultad expresa para legislar en materia de extinción de dominio, y si bien es cierto que el artículo 73, fracción XXI, sí le confiere al Congreso de la Unión una facultad expresa para legislar en materia de delincuencia organizada, este Tribunal Pleno ya sostuvo que dicha facultad debe entenderse restringida al delito de delincuencia organizada, y no a una materia de delincuencia organizada en sentido amplio, que incluya a la extinción de dominio.

111. De ahí que si la extinción de dominio no constituye una materia específica, ni puede hablarse de una materia de delincuencia organizada en sentido amplio que englobe a la extinción de dominio, y por lo tanto, la Constitución Federal no concede al Congreso de la Unión la facultad expresa para legislar en materia de extinción de dominio, debe entenderse que en los términos del artículo 124 de la Constitución Federal, es competencia de las entidades federativas legislar en materia de extinción de dominio, excepto en relación con el delito de delincuencia organizada, que es de competencia federal exclusiva, en los términos de la fracción XXI del artículo 73 constitucional.

112. La conclusión anterior se refuerza si se toma en cuenta que la extinción de dominio constituye una figura jurídica híbrida que participa de las materias civil, penal y administrativa, sobre las cuales el Congreso de la Unión tampoco tiene facultad expresa para legislar, por lo cual son materias respecto de las cuales pueden legislar las entidades federativas.

113. En efecto, la extinción de dominio es una figura jurídica híbrida, que conjuga elementos del derecho penal, del derecho civil y del derecho administrativo.

114. Al respecto, conviene resaltar que si bien el propio artículo 22 Constitucional que la establece, señala claramente que es un proceso jurisdiccional y autónomo del de materia penal, porque persigue una finalidad distinta a la del proceso penal, pues no tiene por objeto sancionar al responsable en la comisión de un delito, sino privar a la delincuencia organizada de sus bienes, y aplicarlos en favor del Estado; lo cierto es que su origen está intrínsecamente vinculado con el derecho penal, ya que ambos procesos tienen como denominador común los hechos que dieron origen a una averiguación previa necesariamente vinculada con la comisión de cinco tipos penales: delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas.

115. De manera que la circunstancia de que el artículo 22 constitucional disponga que el procedimiento de extinción de dominio es jurisdiccional y autónomo del procedimiento de materia penal, en modo alguno significa que la institución misma de la extinción de dominio sea autónoma de la materia penal.

116. Lo dispuesto en la norma constitucional es que es el procedimiento de extinción de dominio lo que resulta ser autónomo del procedimiento o la acción que pudiera haberse iniciado en la vía penal, sin que ello signifique que la extinción de dominio pueda abstraerse de la materia penal, pues es evidente que es en ésta en donde encuentra su fundamento.

118. En efecto, la acción de extinción de dominio sólo la puede ejercer el Estado, no es accesible a los particulares. Su objeto tampoco persigue intereses particulares, sino por el contrario, persigue intereses de orden público. Lo que el Estado pretende mediante el ejercicio de la acción de extinción de dominio es extinguir el derecho de propiedad del titular afectado, para apropiarse de la titularidad del bien objeto de la acción, para cumplir con una finalidad de orden público: debilitar a la delincuencia organizada en sus recursos económicos, así como, destinar el bien a usos de utilidad pública. Esos elementos se identifican con el ámbito administrativo, aunque respecto de éste, guarda importantes diferencias.

119. El derecho administrativo tiene por objeto regular las relaciones entre el Estado, como entidad soberana, y los particulares. Por ello, es en el marco del derecho administrativo que el Estado puede expropiar con fines de utilidad pública, y puede sancionar a los particulares cuando incurran en el incumplimiento de sus deberes, ya sea mediante la imposición de multas, la clausura de establecimientos, la terminación de permisos o concesiones, o la destitución e inhabilitación de funcionarios públicos, por mencionar sólo algunos ejemplos; sin embargo, la extinción de dominio a cargo del Estado no se verifica de propia autoridad, antes bien, para su verificación necesariamente debe ventilarse en un procedimiento jurisdiccional, en el que autoridad y gobernado intervienen en un plano de igualdad y en el cual deben respetarse las formalidades esenciales de todo procedimiento, lo que la asimila con los procedimientos civiles.

120. Por ello, se afirmó que la extinción de dominio es una figura jurídica híbrida que involucra elementos del derecho penal, del derecho civil y del derecho administrativo, materias sobre las cuales tienen competencia para legislar las entidades federativas.

122. En cuanto a lo primero, si bien conforme al marco constitucional vigente, corresponde al Congreso de la Unión legislar en materia sustantiva de delincuencia organizada, secuestro, trata de personas y delitos contra la salud, lo definitivo es que la emisión de la ley de extinción de dominio para las entidades no corresponde a un ejercicio legislativo sobre dichas materias, si se toma en cuenta que lo que ahí se regula es el procedimiento que ha de seguirse para obtener la declaración de la extinción de un derecho real sobre los bienes que la propia Norma Constitucional describe y su adjudicación a favor del Estado.

123. Por lo que ve al segundo, la competencia de las entidades federativas para legislar en materia de extinción de dominio puede darse tanto en una vertiente normativa, como en una operativa. En la normativa, se ubica la facultad de legislar sobre aspectos sustantivos como es el caso del delito de robo de vehículos, en tanto que a la operativa corresponden los delitos que pueden ser concurrentemente perseguidos, juzgados y condenados, como lo son: narcomenudeo, trata de personas y secuestro.

124. Así, al resolver la acción de inconstitucionalidad 20/2010, sesionada el veintiocho de junio de dos mil once, este Tribunal Pleno interpretó el artículo 73, fracción XXI, de la Constitución General, en los términos siguientes:

"Del proceso legislativo en cuestión, se advierte que el objetivo de la reforma constitucional que adicionó un párrafo al artículo 73, fracción XXI, constitucional, fue permitir que las autoridades locales participaran en la persecución de delitos previstos en las leyes generales, relativas a las materias concurrentes que prevé la Constitución."

125. Luego, se dijo, se trata de una habilitación para que las leyes generales establezcan los supuestos en los que las autoridades locales podrán perseguir los delitos en ellas tipificados, lo que implica que en este esquema corresponde a las leyes generales establecer los tipos penales y las hipótesis en que deberán ser perseguidos localmente, en el entendido de que las normas procesales para su conocimiento y persecución, así como las normas sustantivas distintas al establecimiento del tipo, como por ejemplo, las relativas a conexidad o individualización de penas, seguirán siendo las expedidas por las entidades federativas.

127. Apoya lo anterior el criterio sostenido por la Primera Sala de este Tribunal, al resolver el amparo en revisión 437/2012,(30) el ocho de octubre de dos mil trece.

128. Luego, se afirmó que en la medida en que las Legislaturas de los Estados tienen competencia para conocer de los delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, con excepción del delito de delincuencia organizada, debe entenderse que también están facultadas para legislar en lo relativo a la figura de extinción de dominio, que si bien es autónoma de los procesos penales respectivos, guarda relación con los mismos en tanto es su existencia la que justifica el inicio de los procedimientos de extinción.

129. En similar sentido se resolvieron las acciones de inconstitucionalidad 18/2010, 33/2013 y 20/2014 y su acumulada 21/2014, bajo la Ponencia del Ministro J.M.P.R. y M.J.R.C.D., respectivamente, en sesión pública de doce de mayo de dos mil quince.

131. Lo anterior es relevante, porque en el decreto aludido, publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, no sólo se reformó el artículo 22, sino también el diverso 73, fracción XXX, constitucionales, a fin de establecer de manera expresa, precisamente, que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir la legislación única sobre extinción de dominio.

132. Por lo tanto, es claro que el criterio referido quedó superado a partir de la entrada en vigor de dicha reforma, esto es, el quince de marzo de dos mil diecinueve.

133. De acuerdo con lo expuesto en el apartado que antecede, la reforma en análisis tuvo como finalidad fortalecer la figura de extinción de dominio en cuanto a su operatividad y funcionalidad, para lo cual el constituyente consideró necesario, además de los aspectos ahí destacados, establecer la facultad del Congreso de la Unión para expedir la legislación nacional única en la materia, así como el régimen transitorio respectivo.

134. Ciertamente, en el proceso legislativo de la reforma en comento,(31) en cuando al aspecto indicado, se precisó lo siguiente:

"e) En consonancia con el planteamiento de precisar la naturaleza civil del procedimiento de extinción de dominio, se propone establecer con nitidez la facultad del congreso de la unión para expedir la legislación única en la materia, en la fracción XXX del artículo 73 constitucional. Es decir, en la fracción que contiene la facultad del congreso para emitir la legislación nacional única en materia de procedimientos civiles y familiares. (...)

Esta distinción es importante para evitar, en todo sentido, que pudiera asumirse a la legislación nacional en cuestión como de carácter penal o regida por los principios de la impartición de justicia penal.

f) Precisar en las disposiciones transitorias la pervivencia de la Ley Federal de Extinción de Dominio y las leyes locales en la materia, hasta en tanto se expida la nueva legislación nacional en materia de extinción de dominio. Y, también, precisar que los procedimientos de extinción de dominio que se hubieren iniciado y concluido con base en la citada ley federal o en las leyes locales en la materia se tramitaran conforme a esas disposiciones hasta su conclusión y las sentencias que su hubieran dictado no se verán afectadas por las nuevas disposiciones constitucionales y legales en la materia. (...)"

135. Así, el texto de la fracción XXX del artículo 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con motivo de dicha reforma quedó redactado en los términos que se transcriben:

"Artículo 73. El congreso tiene facultad: (...)

XXX. Para expedir la legislación única en materia procesal civil y familiar, así como sobre extinción de dominio en los términos del artículo 22 de esta Constitución, y (...)"

136. Por su parte, los artículos transitorios se establecieron de la manera siguiente:

"Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. El Congreso de la Unión, en un plazo de 180 días posteriores al inicio de vigencia de este Decreto expedirá la legislación nacional única en materia de extinción de dominio.

Tercero. La Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política (sic) los Estados Unidos Mexicanos, así como la legislación respectiva del ámbito local, seguirán en vigor hasta en tanto el Congreso de la Unión expida la legislación nacional única en materia de extinción de dominio que ordena el presente Decreto.

Cuarto. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en la legislación federal y local referida en el artículo transitorio anterior, así como las sentencias dictadas con base en las mismas, no se verán afectados por la entrada en vigor del presente Decreto, y deberán concluirse y ejecutarse conforme al orden constitucional y legal vigente al momento de su inicio."

137. De acuerdo con las disposiciones normativas transcritas, la competencia del Congreso de la Unión prevista en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos entró en vigor al día siguiente de la publicación del Decreto en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el quince de marzo de dos mil diecinueve, de manera que a partir de esa fecha las legislaturas locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio.

138. Por lo tanto, las entidades federativas no tienen competencia para legislar en torno a la extinción de dominio y para legislar sobre aspectos orgánicos complementarios a esa materia deberá estarse a lo que disponga la ley única correspondiente.

139. Asimismo, cabe precisar que dicho régimen transitorio estableció que la Ley Federal de Extinción de Dominio, reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como de las legislaciones locales respectivas, expedidas con anterioridad, seguirán en vigor hasta que se expida la legislación nacional única de la materia.

140. Ahora bien, el Congreso de la Unión ya hizo uso de sus atribuciones, pues el nueve de agosto de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

141. El régimen transitorio de dicha legislación nacional, entre otras cosas, establece lo siguiente:

"Transitorios.

Primero. El presente Decreto entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.

Segundo. A partir de la entrada en vigor del presente Decreto, se abroga la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como las leyes de extinción de dominio de las Entidades Federativas, y se derogan todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a lo dispuesto en el presente Decreto.

Tercero. En un plazo que no excederá de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, las Legislaturas de las Entidades Federativas deberán armonizar su legislación respectiva con el presente Decreto.

Cuarto. Los procesos en materia de extinción de dominio iniciados con fundamento en la Ley Federal de Extinción de Dominio, Reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y en la legislación de las Entidades Federativas, deberán concluirse y ejecutarse conforme a la legislación vigente al momento de su inicio; las sentencias dictadas con base en los ordenamientos que dejarán de tener vigencia a la entrada del presente Decreto surtirán todos sus efectos jurídicos. Las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la presente Ley."

142. De acuerdo con los preceptos transitorios aludidos, la Ley Nacional de Extinción de Dominio entró en vigor al día siguiente de su publicación, es decir, el diez de agosto de dos mil diecinueve; a partir de tal circunstancia quedaron abrogadas la Ley Federal de Extinción de Dominio, y las leyes de extinción de dominio estatales, en tanto que todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en ese Decreto se derogaron; por lo que se estableció un plazo no mayor de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor del Decreto –nueve de agosto de dos mil diecinueve (el cual fenece el catorce de enero de dos mil veinte)- para que las legislaturas locales armonicen su legislación.

143. Asimismo, se indicó que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes, tendrán que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirán todos sus efectos jurídicos, mientras que las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.

III. Contexto del decreto por el que se adicionó la norma controvertida.

144. El artículo 19 Ter, fracción XXII, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, cuya invalidez se solicita, se adicionó por decreto 131 publicado en el Periódico Oficial de la entidad el doce de abril de dos mil dieciocho, por el que se reformaron, derogaron y adicionaron diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público y del Código Penal, todas del Estado de Tlaxcala.

145. Del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, Gobernación y Justicia y Asuntos Políticos, la Comisión de Información Pública y Protección de Datos Personales, Comisión de Finanzas y Fiscalización, Comisión de Protección Civil, Seguridad Pública, Prevención y Reintegración Social, del Congreso del Estado de Tlaxcala, con proyecto de decreto que reforman, derogan y adicionan títulos, capítulos y artículos de diversas leyes reglamentarias en el Estado de Tlaxcala en materia de combate a la corrupción, en lo que aquí interesa, se sostuvo en las consideraciones, lo siguiente:

"(...) 1. En tal virtud, dado que la implementación del Sistema Local Anticorrupción debe seguir los lineamientos del Sistema nacional, es claro que deben observarse los mismos presupuestos, por lo que deberá dotarse al Ministerio Público de esta Entidad Federativa de una Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia del Estado de Tlaxcala, concedida de autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir las conductas consideradas como hechos de corrupción.

Dicha Fiscalía Especializada deberá participar como integrante en el Comité Coordinador del Sistema Anticorrupción del Estado de Tlaxcala y se establecerá jerárquica y administrativamente a una Subprocuraduría y su titular será nombrado por el Procurador del Estado. Entre las facultades que le conceden la Constitución del Estado Libre y Soberano del Estado de Tlaxcala, las leyes y demás disposiciones jurídicas, se encuentra la de nombrar, previo acuerdo con el Procurador, a las y los titulares de las unidades administrativas y direcciones generales de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, salvo aquellas que no realicen funciones sustantivas, en cuyo caso, el nombramiento y su remoción serán exclusivos de la y el Fiscal Especializado.

La Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción es una de las bases donde yaciera el sistema estatal anticorrupción y será responsable de investigar y conocer de los hechos que el Código Penal para el Estado de Tlaxcala tipifique como delitos por hechos de corrupción.

La instauración y operatividad de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción resulta fundamental para lograr la eficacia del Sistema Estatal Anticorrupción en su conjunto ya que implica una sanción punible más allá de una infracción de responsabilidad administrativa.

La multicitada Fiscalía debe contar con una estructura funcional de recursos humanos suficientes para el debido cumplimiento de sus funciones.

La medida legislativa es necesaria para instrumentar la implementación del Sistema Estatal Anticorrupción, a efecto de organizar que la investigación del delito y, en general, la procuración de justicia se realice por un ente plenamente imparcial, por ser éstas las condiciones mínimas elementales para evitar y combatir la corrupción en instituciones que tiene encomendadas tareas de capital importancia, como en este caso es el Ministerio Público Estatal.

2. En este orden de ideas, estas comisiones dictaminadoras consideran oportunas las propuestas tendientes a reformar diversas disposiciones del Código Penal para el Estado de Tlaxcala en busca de concordar con el catálogo de delitos advertidos en el Código Penal Federal.

Se consideran pertinentes las modificaciones al Código Penal para el Estado, en razón de que resulta necesario establecer los delitos por hechos de corrupción como lo son:

• Enriquecimiento ilícito: Existe enriquecimiento ilícito cuando la o el servidor público no pudiere acreditar el legítimo aumento de su patrimonio o la legítima procedencia de los bienes a su nombre de aquéllos respecto de los cuales se conduzca como dueño.

• Ejercicio ilícito y abusivo de servicio público: Entre otros supuestos, comete el delito de ejercicio ilícito de servicio público, la o el servidor público que teniendo conocimiento por razón de su empleo, cargo o comisión de que pueden resultar gravemente afectados el patrimonio o los interés de alguna dependencia o entidad de la administración pública estatal o municipal centralizada asó como de sus organismos descentralizados, empresas de participación estatal, asociaciones y sociedades asimiladas a éstas y fideicomisos públicos, de órganos constitucionales autónomos del Congreso del Estado o del Poder Judicial, o los tribunales administrativos y laborales del Estado, por cualquier acto u omisión y no informe por escrito a su superior jerárquico o lo evite si está dentro de sus facultades.

• Abuso de autoridad: Cometen el delito de abuso de autoridad las y los servidores públicos que incurran, entre otros supuestos, cuando para impedir la ejecución de una ley, decreto o reglamento, el cobro de un impuesto o el cumplimiento de una resolución judicial, pida auxilio a la fuerza pública o la emplee con ese objeto.

• Coalición de servidores públicos: A las y los servidores públicos que, con el fin de impedir o suspender las funciones legislativas, administrativas o jurisdiccionales, se coaliguen y tomen medidas contrarias a una ley, reglamento o disposición de carácter general, impidan su aplicación, ejecución o dimitan de sus puestos, se les impondrá prisión de dos años a siete años y multa de treinta a trescientas veces el valor diario de la Unidad de Medida y Actualización en el momento de la comisión del delito.

No cometen este delito las y los trabajadores que se coaliguen en ejercicio de sus derechos constitucionales o hagan uso del derecho de huelga.

• Uso ilícito de atribuciones y facultades: Comete el delito de uso ilícito de atribuciones y facultades, entre otros supuestos, la o el servidor público que a sabiendas de la ilicitud del acto, y en perjuicio del patrimonio o del servicio público o de otra persona niegue el otorgamiento o contratación de las operaciones a que hacen referencia la presente fracción, existiendo todos los requisitos establecidos en la normatividad aplicable para su otorgamiento.

• Tráfico de influencias: Comete el delito de tráfico de influencias, entre otros supuestos, la o el servidor público que por sí o por interpósita persona promueva o gestione la tramitación o resolución ilícita de negocios públicos ajenos a las responsabilidades inherentes a su empleo, cargo o comisión.

• Cohecho: Comete el delito de cohecho, entre otros supuestos, la o el servidor público que, por sí, o por interpósita persona solicite o reciba ilícitamente para sí o para otro, dinero o cualquier beneficio, o acepte una promesa, para hacer o dejar de realizar un acto propio de sus funciones inherentes a su empleo, cargo o comisión.

• Peculado: Comete el delito de peculado, entre otros supuestos, toda servidora o servidor público que para su beneficio o el de una tercera persona física o moral, distraiga de su objeto, dinero, valores, fincas o cualquier otra cosa perteneciente al Estado o Municipio, a organismos descentralizados, o a un particular, si, por razón de su cargo los hubiere recibido en administración, en depósito, en posesión o por otra causa.

• Concusión: Comete el delito de concusión la o el servidor público que con tal carácter exija por sí o por interpósita persona a título de impuesto o contribución, derecho y cooperación, recargo, renta, rédito, salario o emolumento, dinero, valores, servicios o cualquier otra cosa no debida o en mayor cantidad de la que señala la ley.

3. El Sistema Anticorrupción del Estado de Tlaxcala aspira a equiparar acciones entre los órdenes de gobierno para la generación de mayores esquemas de certeza jurídica e integridad pública, así como combatir la corrupción.

En virtud de ello se debe analizar la importancia de la labor que realizar los servidores públicos, ya que a ellos les corresponde salvaguardar la soberanía; procurar y administrar la justicia; garantizar el orden, la seguridad y la paz; asegurar la prestación de los servicios públicos; y procurar el bien estar de la sociedad y las personas que lo integran.

Dentro de esta perspectiva, el planteamiento formulado por el Gobernador del Estado, tendiente a reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, resultan procedentes como procede a explicarse.

Considerado que el propósito general de la iniciativa de prever y dar sustento al Sistema Anticorrupción del Estado de Tlaxcala, además tomando en cuenta que uno de los pilares del dicho sistema es el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Tlaxcala, estas Comisiones Dictaminadoras consideran fundamental la creación del Tribunal en mención, dado que, de conformidad con el artículo 84 Bis de la Constitución Política del Estado de Tlaxcala, el Tribunal de Justicia Administrativa es un organismo público del Poder Judicial del Estado, que forma parte del Sistema Anticorrupción del Estado de Tlaxcala Anticorrupción (sic), dotado de autonomía técnica y de gestión en el ejercicio de sus atribuciones, para dictar sus fallos y establecer su organización, funcionamiento, procedimientos y los recursos para impugnar sus resoluciones.

Tendrá a su cargo dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública loca, municipal, las y los particulares; imponer en los términos que disponga la ley las sanciones a las y los servidores públicos locales y municipales por responsabilidad administrativa grave, y a las y los particulares que incurran en actos vinculados con faltas administrativas graves; así como fincar a las y los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la hacienda pública estatal, municipal o al patrimonio de los entes públicos locales o municipales. Además estará integrado por tres personas propuestas por la o el Gobernador del Estado y ratificadas por el voto de las dos terceras partes de las y los miembros presentes del Congreso del Estado, dentro del improrrogable plazo de treinta días. Si el congreso del Estado no resolviere dentro de dicho plazo se entenderán por ratificados los propuestos por la o el Gobernador. (...)"

146. De la transcripción que antecede, se advierte que dicha reforma tuvo como finalidad la implementación del Sistema Anticorrupción en el Estado de Tlaxcala, con base en los lineamientos del Sistema Nacional Anticorrupción; por lo que se dotó al Ministerio Público de una Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa Entidad Federativa, a la que se le concedió autonomía técnica y operativa para investigar y perseguir los hechos que el Código Penal del Estado de Tlaxcala tipifique como "delitos por hechos de corrupción".

147. Además, se consideró pertinente reformar diversas disposiciones del Código Penal para el Estado de Tlaxcala, para dos objetivos específicos a saber: i) buscar la concordancia con el catálogo de delitos advertidos en el Código Penal Federal, y ii) establecer los delitos por hechos de corrupción, como son enriquecimiento ilícito, ejercicio ilícito y abusivo de servicio público, abuso de autoridad, coalición de servicios públicos, uso ilícito de atribuciones y facultades, tráfico de influencia, cohecho, peculado y concusión.

148. También se dijo que resultaba fundamental reformar y adicionar diversas disposiciones de la Ley Orgánica del Poder Judicial, a fin de crear el Tribunal de Justicia Administrativa del Estado de Tlaxcala, en la medida que era uno de los pilares de dicho sistema.

149. Así, como resultado de la reforma referida, entre otras cosas, se adicionó el artículo 19 Ter de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, que contiene la fracción XXII, cuya invalidez se solicita.

IV. Resolución del caso concreto.

150. De acuerdo con los temas expuestos, es oportuno destacar para la resolución de este asunto, los aspectos que se precisan:

• La figura jurídica de extinción de dominio no tiene como objetivo sancionar al responsable, sino está dirigida a privar a las bandas criminales de sus bienes, para combatir de manera eficaz a la delincuencia organizada; es de naturaleza excepcional, pues no se considera como una confiscación de bienes y está dirigida a combatir un fenómeno muy particular de delincuencia; y su procedencia está limitada a los casos de delincuencia organizada, delitos contra la salud, secuestro, robo de vehículos y trata de personas, a los cuales por virtud de una reforma se agregó enriquecimiento ilícito.

• Este Tribunal Pleno en diversos precedentes determinó que las legislaturas de los Estados tienen facultades para legislar en relación con la extinción de dominio en términos del numeral 124 constitucional, dado que los artículos 22 y 73 constitucionales no otorgan al Congreso de la Unión una facultad expresa para legislar en esa materia, aunado a que constituye una figura hibrida que participa de las materias civil, penal y administrativa, sobre las que el Congreso de la Unión tampoco tiene facultad expresa para legislar.

El criterio referido quedó superado a partir de la entrada en vigor del Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el catorce de marzo de dos mil diecinueve, por el que se reformaron los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucionales.

• La reforma aludida tuvo como finalidad fortalecer la figura de extinción de dominio en cuanto a su operatividad y funcionalidad, para lo cual el constituyente consideró necesario:

a) precisar que es un procedimiento de naturaleza civil y autónomo al penal; se refiere a derechos reales o bienes incorporados al patrimonio de una persona y no sobre su eventual participación o responsabilidad en la comisión de delitos; la excepcionalidad de la figura a través de limitar su procedencia a bienes relacionados con las investigaciones de ciertos delitos;

b) preservar la previsión relativa a que toda persona que pudiera ser afectada por ese procedimiento, tiene a su disposición recursos legales para acreditar la procedencia legítima de sus bienes;

c) establecer que la acción de dominio es propia del Ministerio Público; y

d) determinar la facultad del Congreso de la Unión para expedir la legislación nacional única en la materia y el régimen transitorio respectivo.

• De los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucionales reformados, destaca que la extinción de dominio continúa erigiéndose como una excepción a la confiscación de bienes; ahora se establece de manera expresa que es un procedimiento jurisdiccional de naturaleza civil y autónomo del penal; su procedencia se amplió a bienes de carácter patrimonial cuya legítima procedencia no pueda acreditarse, relacionados con investigaciones derivadas de hechos de corrupción, encubrimiento, delitos cometidos por servidores públicos, delincuencia organizada, robo de vehículos, recursos de procedencia ilícita, delitos contra la salud, secuestro, extorsión, trata de personas y delitos en materia de hidrocarburos, petrolíferos y petroquímicos; y estableció que el Congreso de la Unión tiene facultad para expedir la legislación nacional única en la materia.

• En su régimen transitorio, se precisó que la competencia del Congreso de la Unión prevista en el artículo 73, fracción XXX, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos entró en vigor al día siguiente de la publicación del Decreto en el Diario Oficial de la Federación, esto es, el quince de marzo de dos mil diecinueve, de manera que a partir de esa fecha las legislaturas locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio.

• El Congreso de la Unión ya hizo uso de sus atribuciones, pues el nueve de agosto de dos mil diecinueve, se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el que se expide la Ley Nacional de Extinción de Dominio.

• De acuerdo con los preceptos transitorios de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, ésta entró en vigor al días siguiente de su publicación, esto es, el diez de agosto de dos mil diecinueve; a partir de tal circunstancia quedaron abrogadas la Ley Federal de Extinción de Dominio, y las leyes de extinción de dominio estatales, en tanto que todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en ese Decreto se derogaron; por lo que se estableció un plazo no mayor de ciento ochenta días a partir de la entrada en vigor del Decreto –nueve de agosto de dos mil diecinueve (el cual fenece el catorce de enero de dos mil veinte)- para que las legislaturas locales armonicen su legislación.

• Asimismo, se indicó que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes, tendrán que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirán todos sus efectos jurídicos, mientras que las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.

151. En ese plano explicativo, se tiene que por lo menos desde agosto de dos mil quince –en que se resolvió la acción de inconstitucionalidad 3/2015- y hasta el catorce de marzo de dos mil diecinueve –en que se publicó el decreto por el que se reformaron los artículos 22 y 73, fracción XXX, constitucional- las legislaturas locales tenían competencia para legislar en materia de extinción de dominio.

152. No obstante a partir del quince de marzo de dos mil diecinueve, en que entró en vigor la referida reforma constitucional, las legislaturas locales dejaron de tener competencia para legislar en materia de extinción de dominio, pues en la fracción XXX del artículo 73 constitucional, se estableció como una facultad exclusiva del Congreso de la Unión.

153. En ejercicio de dicha facultad, el Congreso de la Unión por Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el nueve de agosto de dos mil diecinueve, expidió la Ley Nacional de Extinción de Dominio, la cual entró en vigor al día siguiente -diez de agosto de dos mil diecinueve-; fecha a partir de la cual quedaron abrogadas la Ley Federal de Extinción de Dominio, y las leyes de extinción de dominio estatales, así como derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opongan a lo dispuesto en ese Decreto.

154. Actualmente, está transcurriendo el plazo no mayor de ciento ochenta días contados a partir de la entrada en vigor del Decreto aludido, que se concedió a las legislaturas locales para que armonicen sus legislaciones, el cual fenece el catorce de enero de dos mil veinte.

155. Ello, en el entendido que los procesos de extinción de dominio iniciados con las leyes de la materia entonces vigentes, tendrán que concluirse y ejecutarse conforme a las mismas, así como que las sentencias dictadas con base en éstas surtirán todos sus efectos jurídicos; en tanto que y las investigaciones en preparación de la acción de extinción de dominio deberán continuarse con la nueva Ley Nacional de Extinción de Dominio.

156. Por otra parte, como se precisó, la norma cuya invalidez se solicita es la fracción XXII del artículo 19 Ter de la Ley Orgánica de la Institución del Ministerio Público del Estado de Tlaxcala, la cual se adicionó por decreto 131 publicado en el Periódico Oficial de la entidad el doce de abril de dos mil dieciocho, esto es, cuando aún tenían facultades las entidades federativas para legislar en materia de extinción de dominio. Dicha porción normativa establece:

"Artículo 19 Ter. La Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción contará con las siguientes atribuciones:

(...)

XXII. Promover la extinción de dominio de los bienes de las y los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, o dueños beneficiarios o beneficiario controlador, cuyo valor equivalga a los bienes desaparecidos o no localizados por causa atribuible a la o el imputado o sentenciado, cuando estos bienes estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable; (...)"

157. La adición de la norma impugnada, como se precisó, ocurrió en el contexto de la implementación del Sistema Anticorrupción en el Estado de Tlaxcala, y tuvo como objetivo dotar a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa Entidad Federativa, de la atribución de promover la extinción de dominio de bienes con las características ahí descritas, vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable.

158. Ahora bien, la razón por la cual se afirma que la norma impugnada quedó derogada, obedece a que de acuerdo con el régimen transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, a partir de su entrada en vigor –diez de agosto de dos mil diecinueve- quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas que se opusieran a lo dispuesto en dicha ley.

159. Ciertamente, la Ley Nacional de Extinción de dominio en sus artículos 1, fracción I, 2, fracciones VII, VIII, IX y XVI, 8, párrafo segundo, 240 y 241, fracción I, establecen:

"Articulo 1. La presente Ley Nacional es reglamentaria del artículo 22 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de extinción de dominio, acorde con la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, la Convención de las Naciones Unidas Contra la Corrupción, la Convención de las Naciones Unidas contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas y demás instrumentos internacionales que regulan el decomiso, en su vertiente civil que es la materia de esta Ley, vinculatorios para el Estado Mexicano. Sus disposiciones son de orden público e interés social y tiene por objeto regular:

I. La extinción de dominio de Bienes a favor del Estado por conducto del Gobierno Federal y de las Entidades Federativas, según corresponda, en los términos de la presente Ley; (...)"

"Artículo 2. Para efectos de esta Ley se entenderá por: (...)

VII. Entidades Federativas: Las partes integrantes de la Federación a que se refiere el artículo 43 de la Constitución;

VIII. Fiscal: La persona titular de la Fiscalía General de la República o de la Procuraduría General de Justicia o Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas que correspondan;

IX. Fiscalía: La Fiscalía General de la República o, según sea el caso, la Procuraduría General de Justicia o la Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas respectivas;

XVI. Ministerio Público: El Ministerio Público de la Federación o el Ministerio Público de las Entidades Federativas; (...)"

"Artículo 8. (...)

El ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde al Ministerio Público. (...)"

"Artículo 240. Las fiscalías contarán con unidades especializadas en materia de extinción de dominio, con el objeto de lograr una mayor eficiencia en los procedimientos de extinción de dominio de los Bienes destinados a éstos.

Dichas unidades contarán con agentes del Ministerio Público que investigaran, ejercitarán la acción de extinción de dominio e intervendrán en el procedimiento, en los términos de esta Ley, los demás ordenamientos legales aplicables y los acuerdos que emita la persona titular de la Fiscalía."

"Artículo 241. Las unidades especializadas tendrán por lo menos las siguientes atribuciones:

I. Ejercer las facultades y obligaciones referidas en esta Ley para el Ministerio Público; (...)"

160. De la lectura de los preceptos aludidos, se aprecia que el ejercicio de la acción de extinción de dominio corresponde a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Fiscalía General de la República o, según sea el caso, de la Procuraduría General de Justicia o de la Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas.

161. De manera que resulta claro que la norma impugnada se opone a la Ley Nacional de Extinción de Dominio en el aspecto apuntado, pues la primera, dota a la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción, dependiente de la Procuraduría General de Justicia de esa Entidad Federativa, de la atribución de promover la extinción de dominio de bienes con las características ahí descritas; en tanto que la última, establece que corresponde el ejercicio de la acción de extinción de dominio a los agentes del Ministerio Público adscritos a las unidades especializadas en materia de extinción de dominio de la Procuraduría General de Justicia o la Fiscalía General de Justicia de las Entidades Federativas.

162. Por lo tanto, como se adelantó, resulta que la porción normativa impugnada en esta instancia ha dejado de surtir efectos jurídicos, pues se actualiza la hipótesis que establece el artículo segundo transitorio de la Ley Nacional de Extinción de Dominio, consistente en que a partir de su entrada en vigor, esto es, el diez de agosto de dos mil diecinueve, quedaron derogadas todas las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas, que se opongan a la misma.

164. Lo anterior, además, porque la norma reclamada no tiene efectos retroactivos, ya que se refiere al procedimiento de extinción de dominio, el cual de conformidad con el artículo 22, párrafo tercero, constitucional, es de naturaleza civil y autónomo del penal, aunado a que, incluso, antes de que dicho precepto constitucional estableciera tal circunstancia, este Alto Tribunal determinó, como se precisó en el apartado respectivo, que si bien la extinción de dominio comparte una misma génesis con la materia penal, lo cierto es que se trata de un procedimiento diverso e independiente, que no se rige por las normas penales, ni puede ser catalogado como parte de la materia penal.

Por lo expuesto y fundado, se:

R e s u e l v e:

Único. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad 49/2018.

N. haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de tres votos de los Ministros Norma Lucía P.H. (ponente), J.M.P.R. y J.L.G.A.C. (presidente), quien se reserva el derecho de formular voto concurrente. En contra del voto emitido por el Ministro A.G.O.M.. Estuvo ausente el M.L.M.A.M..

Firman el Ministro Presidente de la Sala y la Ministra Ponente, con la Secretaria de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA PRIMERA SALA

MINISTRO JUAN LUIS GONZÁLEZ ALCÁNTARA CARRANCÁ

PONENTE

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Personalidad que acreditó con la copia certificada de su nombramiento.

2. "Artículo 19 Ter. La Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción contará con las siguientes atribuciones:

(...)

XXII. Promover la extinción de dominio de los bienes de las y los imputados o sentenciados, así como de aquellos respecto de los cuales se conduzcan como dueños, o dueños beneficiarios o beneficiario controlador, cuyo valor equivalga a los bienes desaparecidos o no localizados por causa atribuible a la o el imputado o sentenciado, cuando estos bienes estén vinculados con hechos que la ley considera como delitos en materia de corrupción que sean susceptibles de la acción de extinción de dominio, en los términos de la legislación aplicable;"

3. Resuelta en sesión de doce de mayo de dos mil quince, bajo la ponencia del Ministro J.M.P.R., por unanimidad de nueve votos.

4. "Artículo 30.- El Procurador General de la República será suplido en sus excusas, ausencias o faltas temporales por los subprocuradores, en los términos que disponga el reglamento de esta ley.

En materia de procesos penales, el Procurador General de la República será suplido por el titular de la unidad administrativa correspondiente para la atención de las vistas que al efecto realice la autoridad jurisdiccional, el desistimiento de la acción penal, la presentación de conclusiones inacusatorias y otras actuaciones.

Cuando el Procurador General de la República sea señalado como autoridad responsable en juicios de amparo, será suplido, indistintamente, por los servidores públicos señalados en el párrafo primero, los que establezca el reglamento de esta ley o quien designe mediante el acuerdo correspondiente.

El subprocurador que supla al Procurador General de la República ejercerá las atribuciones que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la presente ley y demás normas aplicables otorgan a aquél, con excepción de lo dispuesto por la fracción I del artículo 6 de esta ley".

5. "Artículo 3. Para el cumplimiento de los asuntos competencia de la Procuraduría, de su Titular y del Ministerio Público de la federación, la Institución contará con las unidades administrativas y órganos desconcentrados siguientes:

A)Subprocuradurías:

II.Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales; (...)"

"Artículo 137. Durante las ausencias del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos estarán a cargo, en el orden que se mencionan, de los Subprocuradores Jurídico y de Asuntos Internacionales; de Control Regional, Procedimientos Penales y A.; Especializado en Investigación de Delincuencia Organizada; Especializado en Investigación de Delitos Federales, y de Derechos Humanos, Prevención del Delito y Servicios a la Comunidad.

Cuando se impute la comisión de un delito al Procurador, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 111 de la Constitución y en la ley en materia de responsabilidades de los servidores públicos, el Subprocurador que le corresponda suplirlo de conformidad con lo previsto en el párrafo que antecede conocerá de la denuncia, se hará cargo de la averiguación previa y, en su caso, resolverá sobre el inicio del procedimiento para la declaración de procedencia ante la Cámara de Diputados, previo acuerdo con el Ejecutivo Federal.

Durante las ausencias de los titulares de las Unidades Administrativas y Órganos Desconcentrados referidos en el artículo 3 del presente Reglamento, así como de las Fiscalías y Unidades Administrativas Especializadas creadas por Acuerdo del Procurador, el despacho y resolución de los asuntos a su cargo se realizará por el servidor público de la jerarquía inmediata inferior que haya sido designado para tal efecto o, a falta de designación, por los de la jerarquía inmediata inferior que corresponda conforme a la naturaleza de los asuntos de que se trate, salvo que el Procurador lo determine de otra forma. Para tal efecto, el servidor público suplente podrá ejercer todas las facultades y responsabilidades inherentes al cargo de quien suple".

6. Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.I., L.P., P.D. y P.A.M., respecto de los considerandos primero, segundo y tercero relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad y a la legitimación

7. "Art. 105.- La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

...

II.- De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

...

(REFORMADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)

c) El Ejecutivo Federal, por conducto del Consejero Jurídico del Gobierno, en contra de normas generales de carácter federal y de las entidades federativas;

...

(ADICIONADO, D.O.F. 10 DE FEBRERO DE 2014)

i) El Fiscal General de la República respecto de leyes federales y de las entidades federativas, en materia penal y procesal penal, así como las relacionadas con el ámbito de sus funciones;"

..."

8. "DÉCIMO SEXTO.- Las adiciones, reformas y derogaciones que se hacen a los artículos 28; 29, párrafo primero; 69, párrafo segundo; 76, fracciones II, por lo que se refiere a la supresión de la ratificación del Procurador General de la República por el Senado y XII; 78, fracción V; 82, fracción VI; 84; 89, fracción IX; 90; 93, párrafo segundo; 95; 102, Apartado A; 105, fracciones II, incisos c) e i) y III; 107; 110 y 111 por lo que se refiere al Fiscal General de la República; 116, fracción IX y 119, párrafo primero de esta Constitución, entrarán en vigor en la misma fecha en que lo hagan las normas secundarias que expida el Congreso de la Unión necesarias por virtud de las adiciones, reformas y derogaciones a que se refiere el presente Transitorio, siempre que se haga por el propio Congreso la declaratoria expresa de entrada en vigor de la autonomía constitucional de la Fiscalía General de la República.

El Procurador General de la República que se encuentre en funciones al momento de expedirse la declaratoria a que se refiere el párrafo anterior, quedará designado por virtud de este Decreto Fiscal General de la República por el tiempo que establece el artículo 102, Apartado A, de esta Constitución, sin perjuicio del procedimiento de remoción previsto en la fracción IV de dicho artículo".

9. Al respecto, cabe precisar que la demanda de acción de inconstitucionalidad se presentó el catorce de mayo de dos mil dieciocho; mientras que el Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, en cumplimiento con lo que dispone el primer párrafo del artículo Décimo Sexto Transitorio del Decreto Constitucional publicado en el Diario Oficial de la Federación el diez de febrero de dos mil catorce, emitió la declaratoria de la entrada en vigor de la Autonomía Constitucional de la Fiscalía General de la República, el diecisiete de diciembre de dos mil dieciocho, la cual se publicó en el Diario Oficial de la Federación el veinte de diciembre siguiente.

10. Época: Novena Época, Registro: 189356, Instancia: Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo XIV, Julio de 2001, Página: 677.

11. https://www.gob.mx/pgr/prensa/comunicado-1372-17-el-dr-raúl-cervantes-andrade-anuncia-su-renuncia-a-la-pgr?idiom=es

12. https://www.gob.mx/pgr/prensa/comunicado-029-18

13. "ARTÍCULO 102.- [...]

A... (párrafo tercero) El Procurador General de la República intervendrá personalmente en las controversias y acciones a que se refiere el artículo 105 de la Constitución.[...]"

14. Acción de inconstitucionalidad 14/2001, resuelta por unanimidad de diez votos, el 7 de agosto de 2001.

15. Novena Época, S.J. de la Federación y su Gaceta, Tomo: XII, Agosto de 2000, Página: 484.

16. Época: Novena Época Registro: 188899, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XIV, Septiembre de 2001, Página: 823.

17. "Articulo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia;

[...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta Ley. [...]".

"Articulo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

[...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; [...]".

"Articulo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el Ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20".

18. V., la tesis P./J. 8/2004, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIX, marzo de 2004, página 958, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SUPUESTO EN EL QUE SE ACTUALIZA LA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA".

19. V., la tesis 1a. XLVIII/2006, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXIII, marzo de 2006, página 1412, de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PARA ESTIMAR ACTUALIZADA LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA POR CESACIÓN DE EFECTOS DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA CUANDO ÉSTA HA SIDO REFORMADA O SUSTITUIDA POR OTRA, DEBE ANALIZARSE EL DERECHO TRANSITORIO QUE RIGE LA REFORMA".

20. C.S.P.J.C..

21. C.S.A.G.A..

22. Artículo 16. (...) La autoridad judicial, a petición del Ministerio Público y tratándose de delitos de delincuencia organizada, podrá decretar el arraigo de una persona, con las modalidades de lugar y tiempo que la ley señale, sin que pueda exceder de cuarenta días, siempre que sea necesario para el éxito de la investigación, la protección de personas o bienes jurídicos, o cuando exista riesgo fundado de que el inculpado se sustraiga a la acción de la justicia. Este plazo podrá prorrogarse, siempre y cuando el Ministerio Público acredite que subsisten las causas que le dieron origen. En todo caso, la duración total del arraigo no podrá exceder los ochenta días.

(...) Ningún indiciado podrá ser retenido por el Ministerio Público por más de cuarenta y ocho horas, plazo en que deberá ordenarse su libertad o ponérsele a disposición de la autoridad judicial; este plazo podrá duplicarse en aquellos casos que la ley prevea como delincuencia organizada. Todo abuso a lo anteriormente dispuesto será sancionado por la ley penal.

Artículo 18. (...) Los sentenciados, en los casos y condiciones que establezca la ley, podrán compurgar sus penas en los centros penitenciarios más cercanos a su domicilio, a fin de propiciar su reintegración a la comunidad como forma de reinserción social. Esta disposición no aplicará en caso de delincuencia organizada y respecto de otros internos que requieran medidas especiales de seguridad.

Para la reclusión preventiva y la ejecución de sentencias en materia de delincuencia organizada se destinarán centros especiales. Las autoridades competentes podrán restringir las comunicaciones de los inculpados y sentenciados por delincuencia organizada con terceros, salvo el acceso a su defensor, e imponer medidas de vigilancia especial a quienes se encuentren internos en estos establecimientos. Lo anterior podrá aplicarse a otros internos que requieran medidas especiales de seguridad, en términos de la ley.

Artículo 19. (....) El Ministerio Público sólo podrá solicitar al juez la prisión preventiva cuando otras medidas cautelares no sean suficientes para garantizar la comparecencia del imputado en el juicio, el desarrollo de la investigación, la protección de la víctima, de los testigos o de la comunidad, así como cuando el imputado esté siendo procesado o haya sido sentenciado previamente por la comisión de un delito doloso. El juez ordenará la prisión preventiva, oficiosamente, en los casos de delincuencia organizada, homicidio doloso, violación, secuestro, trata de personas, delitos cometidos con medios violentos como armas y explosivos, así como delitos graves que determine la ley en contra de la seguridad de la nación, el libre desarrollo de la personalidad y de la salud.

(...) Si con posterioridad a la emisión del auto de vinculación a proceso por delincuencia organizada el inculpado evade la acción de la justicia o es puesto a disposición de otro juez que lo reclame en el extranjero, se suspenderá el proceso junto con los plazos para la prescripción de la acción penal.

Artículo 20. (...)

B. De los derechos de toda persona imputada: (...)

III. (...) A que se le informe, tanto en el momento de su detención como en su comparecencia ante el Ministerio Público o el juez, los hechos que se le imputan y los derechos que le asisten. Tratándose de delincuencia organizada, la autoridad judicial podrá autorizar que se mantenga en reserva el nombre y datos del acusador.

La ley establecerá beneficios a favor del inculpado, procesado o sentenciado que preste ayuda eficaz para la investigación y persecución de delitos en materia de delincuencia organizada;

V. (...) En delincuencia organizada, las actuaciones realizadas en la fase de investigación podrán tener valor probatorio, cuando no puedan ser reproducidas en juicio o exista riesgo para testigos o víctimas. Lo anterior sin perjuicio del derecho del inculpado de objetarlas o impugnarlas y aportar pruebas en contra;

C. De los derechos de la víctima o del ofendido:

(...) V.A. resguardo de su identidad y otros datos personales en los siguientes casos: cuando sean menores de edad; cuando se trate de delitos de violación, trata de personas, secuestro o delincuencia organizada; y cuando a juicio del juzgador sea necesario para su protección, salvaguardando en todo caso los derechos de la defensa.

23. Siempre y cuando se demuestre que tuvieron conocimiento del uso que se le estaba dando al bien de su propiedad.

24. PENAS INUSITADAS Y TRASCENDENTALES, QUE SE ENTIENDE POR. Según el espíritu del artículo 22 de la Constitución General, el término inusitado, aplicado a una pena, no corresponde exactamente a la acepción gramatical de ese adjetivo. En efecto, inusitado, gramaticalmente hablando, es lo no usado, y no podría concebirse que la Constitución hubiera pretendido prohibir la aplicación, además de las penas que enumera en el citado precepto, de todas aquellas que no se hubieran usado anteriormente, porque tal interpretación haría concluir que aquel precepto era una barrera para el progreso de la ciencia penal, ya que cualquiera innovación en la forma de sancionar los delitos, implicaría una aplicación de pena inusitada, lo cual no puede aceptarse. Por pena inusitada, en su acepción constitucional, debe entenderse aquella que ha sido abolida por inhumana, cruel, infamante, excesiva; porque no corresponde a los fines que persigue la penalidad; porque no llene las características de una eficaz sanción, como las de ser moral, personal, divisible, popular, tranquilizadora, reparable y, en cierta forma ejemplar; o bien aquellas penas que, aun cuando no hayan existido, sean de la misma naturaleza o índole de las citadas. En cuanto al concepto de trascendentales, no significa que las penas causen un mal más o menos grave en la persona del delincuente, sino que los efectos de la misma afecten a los parientes del condenado. Todo lo anterior se desprende de los términos expresos del concepto constitucional que se comenta, al establecer que quedan prohibidas las penas de mutilación e infamia, la marca, los azotes, los palos, el tormento de cualquier especie, la multa excesiva, la confiscación de bienes, y cualesquiera otras penas inusitadas y trascendentales.

Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Primera Sala, Tomo XL, pág. 2398. Registro IUS 313147.

PENAS TRASCENDENTALES. Las penas trascendentales de que habla el artículo 22 de la Constitución, son aquéllas cuyas consecuencias legales afectan a personas distintas del reo.

Visible en el Semanario Judicial de la Federación, Quinta Época, Pleno, T.V., pág. 137. Registro IUS 287955.

25. Objeto con el que se cometió el delito.

26. Cosa en la que recae la acción delictiva.

27. Bienes derivados u obtenidos directa o indirectamente de la comisión de un delito.

28. Artículo 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa, democrática, federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior; pero unidos en una federación establecida según los principios de esta ley fundamental.

29. El sistema federal fue adoptado por primera vez en México en la Constitución de 1824, que en su artículo 4o. señalaba que "La nación mexicana adopta para su gobierno la forma de república representativa popular federal", y en el artículo siguiente mencionaba a las partes integrantes de la Federación. El modelo de "Estado Federal" fue tomado de la Constitución norteamericana, en el caso de México. Sin embargo, al revés de como sucedió en el país de origen de la institución, el federalismo no sirvió para conjuntar realidades anteriores y en cierta forma dispersas, sino para crear unidades descentralizadas dentro de un país con tradiciones fuertemente centralistas heredadas del periodo colonial.

30. Resuelto en sesión de ocho de octubre de dos mil catorce, bajo la ponencia del M.J.R.C.D., por unanimidad de votos.

31. En específico, el Dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales, de Justicia y de Estudios Legislativos Segunda del Senado de la República, (LXIV Legislatura), en relación a la minuta con proyecto de decreto que reforma el artículo 22 y la fracción XXX del artículo 73, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.