Ejecutoria num. 45/2017 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 06-08-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorPleno
JuezLuis María Aguilar Morales,Yasmín Esquivel Mossa,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,Alberto Pérez Dayán,Ana Margarita Ríos Farjat,Javier Laynez Potisek,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Norma Lucía Piña Hernández,José Fernando Franco González Salas,Juan Luis González Alcántara Carrancá
Fecha de publicación06 Agosto 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 45/2017. PODER EJECUTIVO FEDERAL. 16 DE JULIO DE 2020. PONENTE: J.L.P.. SECRETARIO: C.A.A.A..


Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al dieciséis de julio de dos mil veinte.


VISTOS para resolver los autos de la controversia constitucional 45/2017, y


RESULTANDO:


1. Presentación de la demanda. El nueve de febrero de dos mil diecisiete, el Poder Ejecutivo Federal promovió controversia constitucional en contra de actos emitidos por el Poder Ejecutivo Local y del Congreso del Estado de Sinaloa.


2. En su demanda, solicitó la declaración de invalidez del Decreto Número 12, publicado el trece de diciembre de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial Número 151 BIS, Tomo CVII, 3ra. Época, mediante el cual se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley de Hacienda del Estado, se expide la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado, se deroga el artículo quinto transitorio del Decreto Número 143 (publicado en el Periódico Oficial Número 124 de doce de octubre de mil novecientos noventa) y se reforman diversas disposiciones de la Ley de Hacienda Municipal, todas del Estado de Sinaloa.


3. Registro y turno de la demanda. El diez de febrero de ese año, el presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, registrarla con el número 45/2017 y la turnó al Ministro J.L.P. para instruir el procedimiento y formular el proyecto de resolución respectivo.


4. Admisión de la demanda. Por auto de veinte de febrero de dos mil diecisiete, el Ministro instructor admitió la demanda en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Sinaloa y, consecuentemente, ordenó emplazarlos a juicio para que formulasen su contestación; tuvo como terceros interesados a las Cámaras de Diputados y Senadores del Congreso de la Unión y, finalmente, ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestase lo que correspondiera a su representación.(1)


5. Contestaciones a la demanda. El tres de abril de dos mil diecisiete, el Poder Ejecutivo del Estado de Sinaloa dio respuesta a la demanda(2) en tanto que el siete de abril de dos mil diecisiete, el Congreso del Estado de Sinaloa dio contestación a la demanda en representación de ese órgano.(3)


6. Manifestaciones. El seis de abril de dos mil diecisiete, el Senado de la República presentó escrito a través del cual compareció al juicio en representación de ese órgano legislativo y expuso los argumentos que estimó pertinentes.(4)


7. Por su parte, el veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete, la Cámara de Diputados del Congreso de la Unión presentó escrito a través de cual formuló manifestaciones.(5)


8. Finalmente, el veinticuatro de mayo de dos mil diecisiete, el procurador general de la República presentó escrito a través del cual formuló manifestaciones en la presente controversia constitucional.(6)


9. Alegatos. Únicamente la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión formuló alegatos.(7)


10. Audiencia. Sustanciado el procedimiento, el veinticinco de mayo de dos mil diecisiete se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos (en adelante Ley Reglamentaria) en la que se hizo relación de los autos en términos del artículo 34 del mismo ordenamiento legal, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas y por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


CONSIDERANDO:


11. PRIMERO.—Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(8) y 10, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación,(9) así como con el punto segundo, fracción I, del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, emitido el trece de mayo de dos mil trece,(10) por tratarse de una controversia constitucional entre la Federación (a través del Poder Ejecutivo Federal) y los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Sinaloa.


12. SEGUNDO.—Certeza y precisión de los actos reclamados. Con fundamento en lo dispuesto por la fracción I del artículo 41 de la Ley Reglamentaria,(11) se procede a precisar en forma concreta los actos que son objeto de la presente controversia constitucional y apreciar las pruebas conducentes para tenerlos por demostrados.


13. En la demanda se solicita la declaración de invalidez del Decreto Número 12, publicado el trece de diciembre de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial Número 151 BIS, Tomo CVII, 3ra. Época, mediante el cual: (1) se reforman y derogan diversas disposiciones de la Ley de Hacienda del Estado, (2) se expide la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado, (3) se deroga el artículo quinto transitorio del Decreto Número 143 (publicado en el Periódico Oficial Número 124 de doce de octubre de mil novecientos noventa) y (4) se reforman diversas disposiciones de la Ley de Hacienda Municipal, todas del Estado de Sinaloa.


14. Cabe precisar que tal decreto se compone de cuatro artículos y otros diez transitorios, siendo que de lo expresado a foja dos de la demanda que motiva la presente controversia constitucional, la parte quejosa controvierte:


a) El artículo primero del decreto precisado, en lo concerniente a la adición al título primero de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, del capítulo VI, denominado "Del impuesto a casas de empeño", en forma particular los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21 y 34 bis-22, así como de la adición al título segundo de esa norma, de un capítulo XIV, denominado "Derechos por los servicios de autorización, registro y supervisión para la instalación u operación de casas de empeño", en particular el artículo 78 bis-9 de tal ordenamiento.


b) El artículo segundo del decreto precisado, mediante el cual se expidió la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa.


c) El artículo tercero del decreto precisado, por virtud del cual se deroga el artículo quinto transitorio del diverso Decreto Número 143 por el que se reformó la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, publicado en el Periódico Oficial Número 124, de doce de octubre de mil novecientos noventa.


d) El artículo cuarto del decreto por virtud de las diversas modificaciones a la Ley de Hacienda Municipal.


e) Los artículos cuarto y quinto transitorios del decreto referido, de los cuales el primero de esos numerales está relacionado con el artículo 34 bis-21 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa y, el segundo con un permiso regulado en la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa.


15. La existencia de ese decreto queda demostrada en razón de que así lo reconocieron tanto el Congreso del Estado de Sinaloa, como el titular del Poder Ejecutivo de esa entidad al contestar la demanda, lo cual se corrobora con las copias de dicho decreto que obran glosadas en autos.(12)


16. TERCERO.—Oportunidad. El artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de la materia(13) señala que tratándose de normas generales, el plazo para la promoción de la demanda será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia.


17. En el caso se impugnan varios artículos de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa con motivo de su publicación en el Periódico Oficial del Estado el trece de diciembre de dos mil dieciséis, por lo que el plazo de treinta días hábiles para promover la controversia transcurrió del catorce de diciembre de dos mil dieciséis al nueve de febrero de dos mil diecisiete, debiéndose descontar los días comprendidos entre el dieciséis y treinta y uno de diciembre de dos mil dieciséis, por corresponder al segundo periodo vacacional de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, así como los diversos días uno, siete, ocho, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de enero, y cuatro y cinco de febrero, todos de dos mil diecisiete, por corresponder a sábados y domingos, y el seis de febrero de ese año, de conformidad con el Acuerdo General Plenario 18/2013, por lo que al haberse presentado la demanda el nueve de febrero de dos mil diecisiete, es clara su oportunidad.


18. CUARTO.—Legitimación activa. De conformidad con el primer párrafo del artículo 11 de la Ley Reglamentaria,(14) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo.


19. En el caso, la demanda de controversia constitucional fue suscrita por A.H.C.C., en su carácter de consejero jurídico del Ejecutivo Federal, acreditando tal carácter con copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el presidente de la República de cuatro de diciembre de dos mil doce.(15) Dicho funcionario se encuentra legitimado para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Ejecutivo Federal, de conformidad con lo previsto por el artículo 43, fracción X, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal(16) y el punto único del Acuerdo por el que se establece que el consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos en los asuntos que se mencionan,(17) publicado el nueve de enero de dos mil uno en el Diario Oficial de la Federación.(18)


20. Asimismo, la Federación por conducto del Poder Ejecutivo Federal cuenta con legitimación para promover el presente medio de control constitucional, de conformidad con el artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución General.(19) Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL TITULAR DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL ESTÁ LEGITIMADO PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DE LA FEDERACIÓN."(20)


21. QUINTO.—Legitimación pasiva. De conformidad con la fracción II del artículo 10 de la Ley Reglamentaria,(21) tendrán el carácter de parte demandada la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general objeto de la controversia.(22) En la presente controversia, las partes demandadas son tanto el Poder Legislativo como el Poder Ejecutivo, ambos del Estado de Sinaloa. Al respecto, conviene destacar lo siguiente:


a) Poder Legislativo. En su representación compareció R.R.C.C., con el carácter de diputado presidente de la Mesa Directiva del Congreso Estatal, lo que acreditó con copia certificada del Acuerdo Número 1 del Congreso del Estado Libre y Soberano de Sinaloa en su Sexagésima Segunda Legislatura, de primero de octubre dos mil dieciséis,(23) de la cual se desprende que fue designado como presidente de la citada Mesa Directiva del aludido Congreso; luego, de conformidad con el artículo 42, fracción XX, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Sinaloa,(24) el presidente de la Mesa Directiva tiene la representación del órgano legislativo local, por consiguiente, dicha persona se encuentra legitimada para contestar la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado.


b) Poder Ejecutivo. En su representación compareció J.N.A., en su carácter de director de Asuntos Jurídicos de la Secretaría General de Gobierno, como representante legal del titular del Poder Ejecutivo del Estado de Sinaloa, personalidad que acreditó con copia certificada del nombramiento de fecha nueve de enero de dos mil diecisiete, emitido a su favor por el secretario general de Gobierno de esa entidad.(25) Al respecto, de conformidad con los artículos 10 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Sinaloa(26) y 50, fracciones III y IV, del Reglamento Interior de la Secretaría General de Gobierno de esa entidad(27) (vigente al momento de presentación de la demanda), corresponde a la Dirección de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Gobierno de Sinaloa representar al Poder Ejecutivo de esa entidad en toda clase de procedimientos judiciales, de lo cual se concluye que dicho funcionario está facultado para representar al titular del Poder Ejecutivo en la presente controversia constitucional.


22. SEXTO.—Causas de improcedencia. Las autoridades demandadas no adujeron la actualización de algún motivo de improcedencia de la presente controversia constitucional; sin embargo, de manera oficiosa(28) este Pleno advierte que respecto del artículo 11, fracción VIII, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa (introducido al sistema jurídico de esa entidad, por virtud de lo dispuesto en el artículo segundo del decreto ahora impugnado), se actualiza la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria;(29) ello toda vez que dicho precepto sufrió una modificación en su contenido y, por tanto, el texto de la norma impugnada cesó en sus efectos al emitirse una nueva norma con un contenido y alcance diferente.


23. Conforme a lo previsto en el precepto citado, las controversias constitucionales son improcedentes cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia y, al respecto, este Alto Tribunal ha interpretado que se surte tal hipótesis cuando dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo,(30) de la Constitución Federal y 45, párrafo segundo,(31) de su ley reglamentaria. Así se desprende del criterio P./J. 54/2001, de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS."(32)


24. En el caso, el texto de la norma originalmente impugnada en términos del decreto controvertido era el siguiente:


"Artículo 11. Para obtener el permiso para la instalación y funcionamiento de las casas de empeño, se deberá presentar ante la Secretaría, en original y copia, la siguiente documentación:


"I. ...


"VIII. Licencia de funcionamiento y constancia de uso de suelo expedida por la autoridad municipal competente; ..."


25. Sin embargo, el veinticinco de diciembre de dos mil diecinueve, el Congreso del Estado de Sinaloa emitió un decreto legislativo a través del cual reformó la referida porción normativa, para quedar del modo siguiente:


"Artículo 11. Para obtener el permiso para la instalación y funcionamiento de las casas de empeño, se deberá presentar ante la Secretaría, en original y copia, la siguiente documentación:


"I. ...


(Reformada, P.O. 25 de diciembre de 2019)

"VIII. Licencia de funcionamiento y, constancia, licencia o dictamen de uso de suelo y cualquier otro, expedida por la autoridad municipal competente; ..."


26. Lo anterior revela que por virtud de un nuevo acto legislativo, el contenido de la norma impugnada en la presente controversia constitucional fue modificado, lo cual generó una alteración en el sentido normativo de esa disposición y con ello se actualiza un motivo que impide analizar la regularidad constitucional de una norma que ha sido reformada, por lo que debe sobreseerse en la presente controversia respecto de la fracción VIII del artículo 11 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa.


27. Asimismo, este Tribunal advierte que se actualiza la diversa causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII,(33) en relación con el numeral 22, fracción VII,(34) de la Ley Reglamentaria, según se explica a continuación.


28. Conforme a los preceptos invocados, la parte actora debe precisar en la demanda –entre otros requisitos– los conceptos de invalidez del acto combatido, es decir, los argumentos mínimos (causa de pedir) a través de los cuales evidencie la inconstitucionalidad del acto impugnado, pero, si no lo hace, ello da lugar al sobreseimiento en el juicio.(35)


29. La formulación de razonamientos mínimos no implica que deban exponerse argumentos a manera de premisas como si se tratara de un silogismo jurídico, sino expresiones encaminadas a evidenciar el motivo toral de la impugnación a efecto de que, a partir de esos motivos de inconstitucionalidad, la autoridad judicial esté en posibilidad de abordar el problema jurídico sometido a su potestad. Por tanto, cuando el actor realiza manifestaciones genéricas o imprecisas en cuanto al motivo de la impugnación hecha, no puede estimarse satisfecho el requisito exigido por la fracción VII del artículo 22 de la Ley Reglamentaria.(36)


30. Precisado lo anterior, debe tenerse en cuenta que el acto impugnado en forma destacada por la parte actora es el indicado en el considerando segundo de la presente resolución; esto es, el Decreto Número 12, publicado el trece de diciembre de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial Número 151 BIS, Tomo CVII, 3ra. Época, acto mediante el cual:


a) Se reformaron y derogaron diversas disposiciones de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa.(37)


b) Se expidió la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa.


c) Se deroga el artículo quinto transitorio del Decreto Número 143 (publicado en el Periódico Oficial Número 124, de doce de octubre de mil novecientos noventa).


d) Se reforman diversas disposiciones de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa.


31. En lo que interesa, la causa de improcedencia precisada se actualiza respecto de lo enunciado en el inciso c) anterior, esto es, la derogación del artículo quinto transitorio del Decreto Número 143 (publicado en el Periódico Oficial Número 124, de doce de octubre de mil novecientos noventa); ello porque la norma derogada por el acto ahora impugnado estaba referida al impuesto sobre nóminas en el Estado de Sinaloa, siendo que la parte actora no expone argumentos encaminados a demostrar alguna afectación a causa de ese actuar, pues sólo se ocupa de lo relativo a la regulación aplicable a las casas de empeño, particularmente a los actos realizados por éstas.


32. Ciertamente, a través del Decreto Número 143, publicado en el Periódico Oficial Número 124, de doce de octubre de mil novecientos noventa, se hicieron diversas modificaciones a la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa en materia del impuesto sobre nóminas, para lo cual se adicionó un capítulo XXVI al título segundo de esa norma, a efecto de regular lo atinente a ese tributo y en el artículo quinto transitorio de aquel decreto se estableció:


"Artículo quinto. El monto de lo recaudado de este impuesto se integrará a un fondo de solidaridad que será destinado a inversión pública en aquellos renglones que acuerde el organismo que se constituya para tal efecto y por decreto."


33. Ahora bien, por virtud del decreto ahora impugnado, el referido artículo transitorio fue derogado, lo que implica que la recaudación generada por el impuesto sobre nóminas en Sinaloa ya no será destinada al fondo de solidaridad al que anteriormente se hacía. Luego, si la parte actora de la presente controversia se duele medularmente de que el Congreso de esa entidad legisló en materia de casas de empeño, siendo que esa regulación sólo compete a las autoridades federales, es claro que la derogación de la norma precisada no es controvertida por la actora, pues no expone argumentos para demostrar la afectación causada por ese acto legislativo en particular y, por tanto, con fundamento en el artículo 20, fracción II, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 Constitucional, se impone sobreseer en la presente controversia por lo que se refiere a la derogación del artículo quinto transitorio del Decreto Número 143 (publicado en el Periódico Oficial Número 124 de doce de octubre de mil novecientos noventa).


34. Similar pronunciamiento debe hacerse respecto de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, pues ese ordenamiento igualmente fue modificado a través del decreto ahora impugnado; sin embargo, la parte actora no expone argumentos en su contra a través de los cuales evidencie que por virtud de esa reforma se invade su competencia para legislar y regular lo atinente a las casas de empeño, ni tampoco se advierte la existencia de alguna línea argumentativa particular de la cual pueda desprenderse la causa de pedir en cuanto a la impugnación planteada.


35. En efecto, como puede apreciarse, el decreto impugnado modificó la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, ya que en el artículo cuarto de ese acto legislativo se dispuso lo siguiente:


"Artículo cuarto. Se reforman la denominación del capítulo II del título segundo; el párrafo último del artículo 16; el artículo 18; el párrafo primero del artículo 19 y el artículo 20. Se derogan las fracciones II y III del artículo 15; las fracciones II y III del artículo 16; las fracciones II y III del artículo 17; y, los conceptos 3 y 4 del artículo 19, todos de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, para quedar como sigue: ..."


36. La referida modificación legislativa no tuvo impacto alguno en lo atinente a las casas de empeño o a los actos jurídicos realizados por éstas (lo que constituye el motivo toral de inconformidad de la parte actora), pues como se evidencia a continuación, tal modificación se ocupó de cuestiones diferentes como lo relativo a la normativa previamente existente en cuanto a juegos con apuestas y sorteos, según se advierte enseguida:


Ver texto

37. Ahora bien, como se ha expuesto, la parte actora se duele medularmente de que el Congreso de Sinaloa se ocupó de aspectos que corresponden en forma exclusiva al Congreso de la Unión, pues sólo éste puede legislar en cuanto a los actos realizados por las casas de empeño por tratarse de actos de comercio; sin embargo, de la lectura de la demanda no se desprende algún argumento o planteamiento encaminado a evidenciar la afectación constitucional atribuida en forma específica a la modificación hecha a la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa en materia de la regulación en juegos y sorteos; por ende, no resulta viable emprender tal estudio y, ante ello, es indudable que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, en relación con el numeral 22, fracción VII, de la Ley Reglamentaria del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por lo que procede el sobreseimiento en la presente controversia por lo que se refiere a las modificaciones hechas a través del Decreto Número 12, publicado el trece de diciembre de dos mil dieciséis en el Periódico Oficial Número 151 BIS, Tomo CVII, 3ra. Época, a la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa.


38. SÉPTIMO.—Estudio. Ante el resultado de lo previamente expuesto, el estudio del presente asunto sólo se ocupará de lo relativo a (1) la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa (con excepción de su artículo 11, fracción VIII), así como de (2) los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21; 34 bis-22 y 78 bis-9, todos de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, y (3) de los artículos cuarto y quinto transitorios del decreto impugnado.


39. A efecto de poder resolver lo que en derecho resulte procedente, se estima necesario hacer una breve síntesis de los motivos de invalidez propuestos por la parte actora, quien, en esencia, expuso lo siguiente:


• Las normas controvertidas se cuestionan en su totalidad, sin embargo, sólo se mencionan algunos de sus preceptos en forma destacada a efecto de evidenciar los vicios atribuidos. Al respecto, se citan los artículos 34 bis-19, 34 bis-21 y 34 bis-22 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa y todos los preceptos integrantes de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa.


• Las normas cuestionadas son contrarias a lo previsto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por invadir el ámbito de competencia de la Federación, pues conforme a ese precepto, corresponde al órgano legislativo federal legislar en materia de comercio, ya que al estar expresamente referida a la Federación tal potestad, no encuadra en lo previsto en el numeral 124 constitucional.


• En ejercicio de tal potestad, el Congreso de la Unión emitió el Código de Comercio, de cuyos artículos 4o., 75, 358 y 359 se sigue que la actividad realizada por las casas de empeño es un acto mercantil considerado de comercio y regido por esa normativa.


• En concordancia con lo anterior, el mismo Congreso de la Unión emitió la Ley Federal de Protección al Consumidor, en cuyo numeral 65 Bis se regula la actividad de las casas de empeño en aras de la protección de los usuarios, e igualmente existe la N. Oficial Mexicana NOM-179-SCFI-2007, "Servicios de mutuo con interés y garantía prendaria".


• En términos de los preceptos constitucionales y legales citados, el Congreso del Estado de Sinaloa está impedido para legislar en materia de comercio y casas de empeño, pues al emitir las normas impugnadas abarcó aspectos mercantiles como lo es lo relativo a la regulación del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, pues reguló cuestiones como:


- Previo a la celebración de ese contrato, el deber del pignorante de presentar identificación y comprobante de domicilio, así como los documentos válidos para ese efecto, aspecto que está previsto en la citada norma oficial mexicana.


- Requerir al pignorante acreditar la propiedad del bien en prenda, aspecto que está previsto en la citada norma oficial mexicana.


- R. el supuesto en que el pignorante no cuente con documentos para acreditar la propiedad del bien dado en prenda, aspecto igualmente previsto en la citada norma oficial mexicana.


- La vigilancia del cumplimiento de los requisitos previstos en la norma oficial mexicana corresponde igualmente a las autoridades federales, por lo que la entidad federativa no puede verificar el cumplimiento de esos aspectos.


40. Como puede apreciarse, en forma sustancial, la autoridad actora se duele de la inconstitucionalidad de la norma combatida al considerar que ésta regula aspectos que sólo competen al Congreso de la Unión –como es lo relativo a la normativa aplicable y exigible a las casas de empeño– y, por tanto, de una materia que es ajena a los Congresos Estatales. Vale la pena resaltar que la impugnación hecha se realiza respecto de la totalidad de la ley, es decir, sin identificar algún precepto en forma expresa como aquel por el que se estima inconstitucional, por lo que corresponderá a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación determinar los preceptos legales específicos o las respectivas porciones que, en su caso, adolezcan del vicio aducido.


41. Dado el motivo de reclamo y la falta de precisión de las normas que se estiman contrarias a la Constitución Federal, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación procede al estudio integral de la norma combatida, para lo cual es necesario previamente responder a los siguientes cuestionamientos:


• ¿Qué debe entenderse por comercio?


• ¿Cuál es la regulación aplicable a los actos de comercio?


• ¿Qué tipo de actos de comercio realizan las casas de empeño?


• ¿El contenido normativo previsto en la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa se realizó dentro de los márgenes que competen al Congreso Local o, en su caso, invadió la competencia de la autoridad federal?


42. A continuación se procede a dar respuesta a los planteamientos anteriormente formulados.


A. ¿Qué debe entenderse por comercio?


43. Conforme a la Real Academia de la Lengua Española, el vocablo "comercio" tiene entre una de sus acepciones, el "conjunto de actividades económicas centradas en el comercio", esto es, en el intercambio o compraventa de bienes o servicios; dicho de otra manera, el comercio es una actividad humana a través de la cual las personas adquieren bienes o servicios por medio del intercambio o la compraventa.


44. Históricamente, el comercio surge como parte de la vida en sociedad y se manifiesta en el trueque o intercambio de bienes para, posteriormente, incluir también a los servicios.


45. Con el desarrollo de las sociedades apareció una persona especializada en la realización de actos de comercio (como actividad principal y quien lo hacía de forma especializada), a quien se denominó "comerciante" y que, en sus orígenes, realizaba actos jurídicos en lugares distintos, lo que gradualmente generó problemática en cuanto a la regulación a la que esos actos quedaban sujetos, es decir, la inadaptabilidad del derecho civil para regular las relaciones nacidas del tráfico comercial, detonaron la división del derecho privado en el civil y el mercantil, pues resultaba sumamente difícil hacer extensivo un derecho local (como el civil) a sujetos que por su actividad y movilidad, no se encontraban en el espacio territorial en que resultaba vigente el derecho civil.


B. ¿Cuál es la regulación aplicable a los actos de comercio?


46. En el caso de México, tras el movimiento de independencia, el treinta y uno de enero de mil ochocientos veinticuatro se aprobó el Acta Constitutiva de la Federación en la que se adoptó una forma de República representativa federal(38) y cuyo artículo 13, fracción X, dispuso la atribución del Congreso General para regular el comercio con otras naciones y entre los Estados de la Federación y tribus indígenas.(39) El citado precepto utilizó el verbo "arreglar" el cual denota la atribución para ordenar y regular, es decir, ejercer la facultad legislativa en cuanto al comercio con otros países y a nivel interno.


47. Derivado del acta indicada, el tres de octubre de mil ochocientos veinticuatro se aprobó la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos en la cual se reiteró la forma de gobierno de República representativa, federal(40) e igualmente se insistió en dotar como facultad exclusiva del Congreso General, la prevista en el numeral 13, fracción X, del Acta Constitutiva de la Federación, pero ahora ubicada en el artículo 50, numeral 11, de esa Constitución.(41)


48. Las constantes luchas internas por acceder al poder causaron que la vigencia de la referida Constitución fuera interrumpida ante el cambio a una forma de gobierno centralista, configurado con base en las Siete Leyes constitucionales que, en lo que interesa, disponían que los órganos denominados "Juntas departamentales" serían los competentes para presentar iniciativas de leyes en materia de comercio (Sexta ley); además, competía al Congreso General, en forma exclusiva, autorizar al Ejecutivo a contraer deuda sobre el crédito de la Nación y aprobar toda clase de tratados que el Ejecutivo celebre con potencias extranjeras(42), así como para dar las bases y reglas para la formación de los aranceles de comercio(43) (Tercera ley).


49. Las referidas leyes constitucionales fueron abrogadas por virtud de las bases de organización política de la República Mexicana de mil ochocientos cuarenta y tres, las cuales reiteraron el régimen centralista de gobierno y que, en su artículo 66, fracción XII,(44) dispusieron que el Congreso establecería las bases y reglas para la formación de los aranceles de comercio y se dispuso que la normativa en materia de comercio sería una sola para todo el país.(45)


50. En mil ochocientos cuarenta y siete se reinstauró el régimen federal mediante el Acta Constitutiva y de Reformas, cuyo punto III dispuso la reiniciación de la vigencia del Acta Constitutiva de la Federación y de la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos.(46)


51. En mil ochocientos cincuenta y siete se emitió la Constitución Federal de los Estados Unidos Mexicanos, que retomó la forma de gobierno de República, representativa, democrática, federal(47) y cuyo numeral 72 estableció las facultades del Congreso, entre las cuales estaban: (I) el expedir aranceles sobre el comercio extranjero, (II) el emitir las bases generales para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas y (III) el emitir las bases generales de la legislación mercantil;(48) sin embargo, mediante decreto de reformas constitucionales publicado el catorce de diciembre de mil ochocientos ochenta y tres, la fracción X de ese artículo se modificó(49) a efecto de establecer como facultad del Congreso la expedición de los códigos para toda la República de minería y comercio, el cual incluiría a las instituciones bancarias.(50)


52. Cabe precisar que la fracción IX del citado artículo 72 contenía dos facultades diferentes; la primera relativa a la expedición del arancel para las relaciones comerciales con el extranjero(51) y, la segunda, para emitir la normativa que evite la existencia de restricciones al comercio a nivel interno.(52)


53. Tras el triunfo de la Revolución Mexicana se expidió la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos de mil novecientos diecisiete; sin embargo, previo a desarrollar el contenido de esa norma, conviene tener en cuenta que el comercio (como actividad relativa al intercambio o enajenación de bienes y/o servicios) puede ser estar referido tanto a actos regidos por el derecho civil, como por el derecho mercantil y, por tanto, no se trata de un concepto el cual permita distinguir cuando se está en presencia de actos regulados por uno u otro marco jurídico.


54. Para resolver esta dicotomía que presenta el comercio, se ha recurrido a dos criterios que permiten identificar los casos en que el intercambio o enajenación de esos bienes o servicios es regido por una u otra norma.


55. La Constitución Federal vigente, en su artículo 73, fracciones IX y X, reiteró la atribución del Congreso Federal para legislar en materia de aranceles al comercio exterior e impedir restricciones en el comercio entre Estados, así como para legislar en materia de minería, comercio, instituciones de crédito y en lo relativo al Banco Central,(53) por lo que toca a la fracción X de ese precepto, éste dispone:


"Artículo 73. El Congreso tiene facultad:


"...


"X. Para legislar en toda la República sobre hidrocarburos, minería, sustancias químicas, explosivos, pirotecnia, industria cinematográfica, comercio, juegos con apuestas y sorteos, intermediación y servicios financieros, energía eléctrica y nuclear y para expedir las leyes del trabajo reglamentarias del artículo 123."


56. Debe destacarse que desde la promulgación de la Constitución vigente, el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ha sido objeto de distintas reformas, pero sin que alguna de ellas haya tenido injerencia en la facultad otorgada al Congreso de la Unión para legislar en materia de comercio.


57. Paralelamente a lo previsto en la indicada porción normativa, debe tenerse en cuenta que el texto original del artículo 117 de esa N. prohibía a los Estados el gravar el tránsito de personas o cosas que atravesaran su territorio, así como gravar directa o indirectamente la entrada o salida de su territorio, de alguna mercancía nacional o extranjera.(54) Lo anterior resulta relevante en razón de que el contenido de tal norma denota claramente la intención del Constituyente para que lo relativo al comercio entre entidades federativas o con otras naciones fuera sólo regulado por la Federación. Incluso aunque con algunas modificaciones, actualmente subsiste la referida prohibición constitucional.


58. Por su parte, relacionado con la dicotomía del comercio, el artículo 124 constitucional(55) prevé una regla general de asignación competencial entre la Federación y las entidades federativas. Dicha cláusula –frecuentemente denominada "residual"– dispone que "Las facultades que no estén expresamente concedidas por la Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."


59. Así, la expedición de leyes relativas al derecho civil aplicables para las entidades federativas no es facultad explícita del Congreso de la Unión, pues no está expresamente prevista en el artículo 73 constitucional o en los demás artículos de nuestra Ley Fundamental; mientras que las entidades federativas no tienen prohibición constitucional expresa para expedir normas generales en tal materia, pues no está comprendida entre las áreas o materias en donde la Constitución Federal prohíbe o condiciona(56) la actividad normativa de los Estados o de la capital,(57) por ende, las entidades federativas pueden emitir sus propios ordenamientos que regulen la materia civil y en donde es viable la existencia de regulación relacionada con el intercambio o enajenación de bienes y/o servicios entre personas, como actos regulados por el derecho civil.


60. En contrapartida, toda vez que por mandato constitucional corresponde a la Federación legislar en materia de comercio, entonces es el Congreso de la Unión quien debe emitir la norma aplicable a los actos que legalmente sean considerados como mercantiles (es decir, no civiles).


61. Así, a partir de ello se tiene que tanto la Federación como las entidades federativas están facultados para emitir normativa en materia civil, la cual regirá en sus respectivas circunscripciones territoriales (ámbito espacial de validez), pero sólo la Federación podrá emitir una norma en materia de comercio, la cual será aplicable tanto a nivel federal como local (estatal). Este sistema de distribución competencial conduce a cuestionarse ¿cómo distinguir entre un acto de comercio regido por el derecho civil y otro por el derecho mercantil?, o mejor dicho, ¿cómo saber la norma que resulta aplicable a un acto de comercio en particular?


62. Dos son los criterios que tradicionalmente se han usado para distinguir si un acto corresponde al derecho civil o al mercantil, uno de carácter objetivo, el cual parte de atender al acto realizado; en contrapartida, existe un criterio subjetivo que atiende a las personas que intervienen en el acto jurídico.


63. Así, dado que la enajenación o intercambio de bienes o servicios puede ser realizado por sujetos que en forma habitual lo practican, o bien, por quienes lo hacen ocasional o esporádicamente tenemos que un acto que entrañe el intercambio o enajenación de bienes o servicios será de carácter mercantil cuando:


a) Alguno de los sujetos sea un comerciante o la ley le otorgue esa calidad a alguna de las partes (criterio subjetivo).


b) El acto realizado sea normativamente catalogado como acto de comercio (criterio objetivo o formal).


64. Este criterio de distinción es reconocido en la legislación secundaria nacional, respecto de la cual, en materia de comercio, encontramos que bajo la vigencia del Acta Constitutiva y de Reformas de mil ochocientos cuarenta y siete, el dieciséis de marzo de mil ochocientos cincuenta y cuatro se emitió el primer Código de Comercio(58) (también conocido como Código Lares), norma cuya vigencia fue efímera debido a los sucesos políticos de la época,(59) lo que motivó que la legislación previa a mil ochocientos cincuenta y tres recobrara vigencia, como las Ordenanzas de Bilbao de mil setecientos treinta y siete.


65. Ya bajo la observancia de la Constitución Política de la República Mexicana de mil ochocientos cincuenta y siete, con fundamento en el artículo 72, fracción X,(60) se elaboraron dos proyectos de codificaciones conocidos como (1) "Proyecto de Código Mercantil" (de mil ochocientos sesenta y nueve) y (2) "Proyecto de Código de Comercio" (de mil ochocientos setenta); sin embargo, ante la falta de uniformidad en la legislación de la materia, en mil ochocientos ochenta y cuatro(61) se emitió un segundo Código de Comercio que estuvo en vigor hasta mil ochocientos ochenta y nueve, año en el cual se emitió el Código de Comercio vigente.(62)


66. Por su parte, en materia civil, en su oportunidad, el órgano legislativo federal emitió en mil novecientos veintiocho un Código Civil Federal (denominado "Código Civil para el Distrito y Territorios Federales en Materia Común y para toda la República en Materia Federal"), mientras que las entidades federativas fueron haciendo lo propio en forma gradual.


C. ¿Qué tipo de actos de comercio realizan las casas de empeño?


67. Puede afirmarse que las casas de empeño son sujetos de derecho privado dedicados a prestar dinero al público a cambio de una garantía prendaria, esto es, por regla se trata de personas con fines de lucro (aunque pueden existir excepciones que no buscan lucro alguno, sino generar un beneficio social) que realizan actos de comercio, en forma destacada la celebración de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria.


68. El artículo 65 Bis de la Ley Federal de Protección al Consumidor(63) define a las casas de empeño como "... los proveedores personas físicas o sociedades mercantiles no reguladas por leyes y autoridades financieras que en forma habitual o profesional realicen u oferten al público contrataciones u operaciones de mutuo con interés y garantía prendaria.", por lo que el carácter de acto de comercio no es atribuible en forma intrínseca a la actividad realizada (celebración de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria), sino que tal calificación deriva de la calidad de comerciante atribuida a esos sujetos por la realización de tales actos en forma habitual o profesional.


69. Al respecto, conviene ocuparse de la naturaleza del contrato de mutuo con garantía prendaria que celebran las casas de empeño, así como de las entidades o sujetos que lo celebran, para lo cual debe indicarse que ese contrato –al igual que el contrato de prenda– están regulados por la legislación civil (local y federal) y por la legislación mercantil, según se evidencia a continuación.


70. El Código Civil Federal contiene regulación aplicable a aquellos actos a través de los cuales se otorga algo en prenda como garantía para el cumplimiento de un compromiso o de la devolución de un préstamo (actividad realizada por las casas de empeño, según se ha explicado). Los preceptos relativos disponen:


"Artículo 2384. El mutuo es un contrato por el cual el mutuante se obliga a transferir la propiedad de una suma de dinero o de otras cosas fungibles al mutuario, quien se obliga a devolver otro tanto de la misma especie y calidad."


"Artículo 2393. Es permitido estipular interés por el mutuo, ya consista en dinero, ya en géneros."


"Artículo 2856. La prenda es un derecho real constituido sobre un bien mueble enajenable para garantizar el cumplimiento de una obligación y su preferencia en el pago."


71. Como puede verse, civilmente se denomina mutuo al acto jurídico consistente en transferir la propiedad de una suma de dinero o de otros bienes fungibles (sustituibles por otros de la misma especie y calidad) a otra persona, quien se obliga a la devolución del dinero o bien entregado, es decir, se trata de un préstamo.


72. Similar regulación existe en la legislación civil del Estado de Sinaloa, en donde el contrato de mutuo está previsto del modo siguiente:


"Artículo 2266. El mutuo es un contrato por el cual el mutuante se obliga a transferir la propiedad de una suma de dinero o de otras cosas fungibles al mutuario, quien se obliga a devolver otro tanto de la misma especie y calidad."


"Artículo 2275. Es permitido estipular interés por el mutuo, ya consista en dinero, ya en géneros."


"Artículo 2737. La prenda es un derecho real constituido sobre un bien mueble enajenable para garantizar el cumplimiento de una obligación y su preferencia en el pago."


73. Por su parte, la legislación mercantil dispone, en lo que interesa, lo siguiente:


Código de Comercio


"Artículo 75. La ley reputa actos de comercio:


"I. Todas las adquisiciones, enajenaciones y alquileres verificados con propósito de especulación comercial, de mantenimientos, artículos, muebles o mercaderías, sea en estado natural, sea después de trabajados o labrados;


"II. Las compras y ventas de bienes inmuebles, cuando se hagan con dicho propósito de especulación comercial;


"III. Las compras y ventas de porciones, acciones y obligaciones de las sociedades mercantiles;


"IV. Los contratos relativos a obligaciones del Estado u otros títulos de crédito corrientes en el comercio;


"V. Las empresas de abastecimientos y suministros;


"VI. Las empresas de construcciones, y trabajos públicos y privados;


"VII. Las empresas de fábricas y manufacturas;


(Adicionada [N. de E. Reformada], D.O.F. 31 de agosto de 1934)

"VIII. Las empresas de transportes de personas o cosas, por tierra o por agua; y las empresas de turismo;


"IX. Las librerías, y las empresas editoriales y tipográficas;


(Reformada, D.O.F. 6 de junio de 2006)

"X. Las empresas de comisiones, de agencias, de oficinas de negocios comerciales, casas de empeño y establecimientos de ventas en pública almoneda;


"XI. Las empresas de espectáculos públicos;


"XII. Las operaciones de comisión mercantil;


"XIII. Las operaciones de mediación en negocios mercantiles;


"XIV. Las operaciones de bancos;


"XV. Todos los contratos relativos al comercio marítimo y a la navegación interior y exterior;


"XVI. Los contratos de seguros de toda especie;


"XVII. Los depósitos por causa de comercio;


"XVIII. Los depósitos en los almacenes generales y todas las operaciones hechas sobre los certificados de depósito y bonos de prenda librados por los mismos;


"XIX. Los cheques, letras de cambio o remesas de dinero de una plaza a otra, entre toda clase de personas;


"XX. Los vales u otros títulos a la orden o al portador, y las obligaciones de los comerciantes, a no ser que se pruebe que se derivan de una causa extraña al comercio;


"XXI. Las obligaciones entre comerciantes y banqueros, si no son de naturaleza esencialmente civil;


"XXII. Los contratos y obligaciones de los empleados de los comerciantes en lo que concierne al comercio del negociante que los tiene a su servicio;


"XXIII. La enajenación que el propietario o el cultivador hagan de los productos de su finca o de su cultivo;


(Adicionada, D.O.F. 23 de mayo de 2000)

"XXIV. Las operaciones contenidas en la Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito;


(Reformada, D.O.F. 23 de mayo de 2000)

"XXV. C. otros actos de naturaleza análoga a los expresados en este código.


"En caso de duda, la naturaleza comercial del acto será fijada por arbitrio judicial."


"Artículo 358. Se reputa mercantil el préstamo cuando se contrae en el concepto y con expresión de que las cosas prestadas se destinan a actos de comercio y no para necesidades ajenas de éste. Se presume mercantil el préstamo que se contrae entre comerciantes."


Ley General de Títulos y Operaciones de Crédito


"Artículo 334. En materia de comercio, la prenda se constituye:


(F. de E., D.O.F. de 8 de septiembre de 1932)

"I. Por la entrega al acreedor, de los bienes o títulos de crédito, si éstos son al portador;


"II. Por el endoso de los títulos de crédito en favor del acreedor, si se trata de títulos nominativos, y por este mismo endoso y la correspondiente anotación en el registro, si los títulos son de los mencionados en el artículo 24;


(Reformada, D.O.F. 31 de agosto de 1933)

"III. Por la entrega, al acreedor, del título o del documento en que el crédito conste, cuando el título o crédito materia de la prenda no sean negociables, con inscripción del gravamen en el registro de emisión del título o con notificación hecha al deudor, según que se trate de títulos o créditos respecto de los cuales se exija o no tal registro;


(F. de E., D.O.F. de 8 de septiembre de 1932)

"IV. Por el depósito de los bienes o títulos, si éstos son al portador, en poder de un tercero que las partes hayan designado, y a disposición del acreedor;


"V. Por el depósito de los bienes, a disposición del acreedor, en locales cuyas llaves queden en poder de éste, aun cuando tales locales sean de la propiedad o se encuentren dentro del establecimiento del deudor;


(F. de E., D.O.F. de 8 de septiembre de 1932)

"VI. Por la entrega o endoso del título representativo de los bienes objeto del contrato, o por la emisión o el endoso del bono de prenda relativo;


"VII. Por la inscripción del contrato de crédito refaccionario o de habilitación o avío, en los términos del artículo 326;


"VIII. Por el cumplimiento de los requisitos que señala la Ley General de Instituciones de Crédito, si se trata de créditos en libros."


74. Como puede apreciarse, conforme al artículo 75 del Código de Comercio, se diferencia entre los actos jurídicos que se estiman "mercantiles" o "de comercio", a partir del criterio híbrido que distingue entre el sujeto que realiza el acto (fracciones V, VI, VII, VIII, IX, X y XI), o bien, por el acto en sí mismo realizado (fracciones I, II, IV, XII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XIX, XXIV y XXV) e incluso, en algunos casos, en supuestos que mezclan tanto al sujeto como al acto (fracciones III, XX, XXI, XXII y XXIII).


75. Particular mención merece lo previsto en la fracción X del artículo en comento, en el cual se dispone que los actos realizados por "las casas de empeño" se consideran actos mercantiles. Al respecto, la Real Academia Española refiere que el verbo "empeñar" significa "... dar algo en prenda como garantía para el cumplimiento de un compromiso o de la devolución de un préstamo", conducta que resulta acorde con el contrato de mutuo.


76. Destaca que, ante el sistema híbrido contenido en la legislación mercantil, a contrario sensu, cuando no se actualice alguno de los aspectos precisados (criterios objetivo o subjetivo), el acto se calificará como de carácter civil y, por tanto, se regirá por la legislación en materia civil, respecto de la cual, tanto la Federación como cada una de las entidades federativas están en potestad de emitir su propia normativa civil, la cual será aplicable en sus respectivas esferas competenciales.


77. Así, atendiendo a la naturaleza de las personas que celebran habitualmente los contratos de mutuo con garantía prendaria, las mismas se pueden englobar en tres diversos tipos:


a) Entidades financieras (como las instituciones de crédito), en cuyo caso se atiende a la naturaleza del sujeto que celebra los actos estimados de comercio.


b) Casas de empeño (constituidas como sociedades mercantiles), quienes según se ha explicado, por regla tienen un objeto de lucro, pero no están reguladas como instituciones financieras, en cuyo caso a la actividad se considera un mero acto de comercio.


c) Instituciones de asistencia privada (como el Nacional Monte de Piedad), quienes no tienen objeto de lucro.


78. A partir de lo expuesto, se puede concluir que el contrato de mutuo con garantía prendaria no tiene intrínsecamente el carácter de acto de comercio, pues tal calidad no deriva de la naturaleza propia del contrato, sino que su calificativo como acto de comercio proviene del sujeto que lo realiza habitualmente (es decir, es de carácter subjetivo), por lo que tendrá tal carácter el realizado por las instituciones financieras o por las casas de empeño y, por tanto, la celebración de los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria está regida por la normativa en materia mercantil que resulte aplicable, la cual corresponde emitir al Congreso de la Unión.


79. Se ha precisado que, históricamente, la actividad comercial (intercambio y enajenación de bienes, productos y/o servicios) es realizada tanto en el ámbito civil (en forma ordinaria por cualquier persona) como en el mercantil (por comerciantes, quienes lo realizan en forma profesional y como actividad primordial) siendo que por virtud de los ordenamientos correspondientes (tanto locales –en el caso del derecho civil– como federales) se establecen los requisitos de validez (esenciales y/o accidentales) de los diversos actos jurídicos mediante los cuales se desarrolla esa actividad.


80. Con base en lo explicado es posible afirmar que las casas de empeño son sujetos de derecho mercantil (comerciantes, por ser entes profesionales en esa actividad, la cual realizan con fines de lucro) que en forma habitual celebran con el público contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, actos jurídicos los cuales conforme a la legislación mercantil, son actos de comercio y, por tanto, su regulación está encomendada al Congreso Federal, conforme a lo previsto en el artículo 73, fracción X, en relación a los numerales 116, 117, 118 122 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, todo lo relativo al acto jurídico realizado en forma primordial y destacada por las casas de empeño (contratos de mutuo con interés y garantía prendaria), debe ser regulado por la Federación, por corresponder a un aspecto que competencialmente le ha sido asignado en forma exclusiva a las autoridades federales. Al caso es aplicable, el criterio sostenido en la tesis de rubro: "BASES DE OPERACIÓN DE LAS CASAS DE EMPEÑO DEL ESTADO DE SONORA. LA LEY RELATIVA Y SU REGLAMENTO SON INCONSTITUCIONALES."(64)


D. ¿El contenido normativo previsto en la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa se realizó dentro de los márgenes que competen al Congreso Local o, en su caso, invadió la competencia de la autoridad federal?


81. En primer término, conviene traer a colación lo expresado en la iniciativa de ley correspondiente presentada por uno de los integrantes de la Legislatura Local,(65) en donde se refirió:


"En el Estado de Sinaloa, el constante crecimiento de la población constituye un importante reto para proporcionar desarrollo social a la población que a la vez forje una mejor calidad de vida que venere el pleno desarrollo de la dignidad humana.


"Del 2008 al 2010 la pobreza en el Estado de Sinaloa pasó de ser un 32.5 a un 36.5 por ciento, lo cual indica un aumento del 4 por ciento de pobreza según el análisis realizado por el Consejo Nacional de Evaluación de Programas Sociales.


"Los datos revelan que la pobreza oficial a nivel Estado pasó de afectar a 886 mil personas en 2008, a 1 millón 011 mil, 013 en el 2010, habitantes que actualmente viven en pobreza extrema o moderada y que muestran una carencia del 2.2 por ciento.


"En ese contexto el Estado de Sinaloa con respecto a las 31 entidades federativas restantes, ocupó el lugar tercero de veinticuatro en porcentaje de población en pobreza, y el lugar 23 en porcentaje de población en pobreza extrema. Por lo tanto, se ubica dentro de las 10 entidades con menor pobreza en el país (año 2012).


"No obstante, a pesar de la disminución de la pobreza, la sociedad sinaloense de alguna forma recurre a financiamiento de forma distinta a la que ofrece el sistema bancario en el Estado, recurriendo a las ‘casas de empeño’ que prestan dinero por conducto de un contrato de mutuo con interés con garantía prendaria, que en la mayoría de los casos estos negocios realizan operaciones contrarias a leyes financieras y las condiciones de trato, reglas y penas convencionales para con el consumidor, las cuales quedan a la decisión de los propietarios de estos negocios.


"Por lo que es necesario que estos tipos de negocios sean regulados por normas estatales que permitan otorgar certeza y legalidad a los ciudadanos que se ven en la necesidad de recurrir a este tipo de préstamos económicos.


"Sólo como referencia en un muestreo realizado en la Ciudad de México y zona conurbada por la Procuraduría General del Consumidor (Profeco) sobre los hábitos de consumo en las casas de empeño aplicado sobre 1000 encuestas, arrojó los siguientes datos:


"• 57.2% empeñó al menos una vez en el último año.


"• 71.5% empeñó alhajas.


"• 38.7 % empeñó a un plazo de tres meses.


"• 30.3% le prestaron el 50% del avalúo.


"• 16.2% le cobraron el 4% mensual.


"• 73.6% firmó algún documento al empeñar.


"• 23.4% usó el dinero para pagar otras deudas.


"• 7.8% mencionó que tuvo algún problema con la casa de empeño. Y de éstos:


"• 24.7% mencionó los cobros extras con motivo de queja.


"• 37.9% se quejó en la casa de empeño y no se resolvió su queja.


"• 16.3% no recuperó su prenda.


"El empeño es, después del préstamo entre familiares, el mecanismo al que acude la mayoría de la población sobre todo de menores recursos para obtener financiamiento y enfrentar dificultades derivadas de falta de liquidez.


"En el ámbito federal estos negocios son regulados por la Ley Federal de Protección al Consumidor y la N. Oficial Mexicana NOM-179-SCFI-2007, que establece que hasta en tanto no registren el contrato de adhesión ante la Procuraduría Federal del Consumidor (Profeco) no podrán realizar actividades con esas características de contrato de mutuo con interés con garantía prendaria.


"Por lo tanto, es necesario garantizar al ciudadano un mejor servicio mediante un padrón de estas empresas y tener información de si cuentan con la solvencia económica y moral, así como las garantías para responder a sus consumidores y contribuir a su fiscalización. De lo contrario, se expone a la población a los abusos que pudieran darse por parte de estos negocios, ya sea porque cobren intereses muy superiores a los bancarios, vendan prendas antes de vencer los plazos de su pago, acepten prendas sin identificar al pignorante o de las que se dude su procedencia, no contraten un seguro de robo de las prendas, cobren cargos distintos a los fines del empeño, acepten bienes inmuebles como prendas, entre muchas otras.


"Asimismo, es necesario que los permisionarios tengan obligaciones como presentar denuncias ante el Ministerio Público, llevar una contabilidad y requerir al pignorante acreditar la propiedad, entre otras; por otra parte, sólo el Gobierno del Estado pueda otorgar los permisos y exista la obligación de que realice constantemente la revisión y revalidación de los mismos, por lo menos de manera anual, se realicen visitas de inspecciones y en caso de encontrar irregularidades se apliquen sanciones administrativas que incluso puedan derivar en la cancelación del permiso o en denuncias penales y civiles correspondientes ..."


82. A su vez, en la iniciativa presentada por el Gobernador Constitucional del Estado de Sinaloa se expuso, en lo que interesa, lo siguiente:


"Por otro lado, actualmente en nuestra entidad, el número de casas de empeño ha aumentado considerablemente; ello en razón de que ha surgido como un medio de financiamiento que se ha convertido en una práctica común para miles de personas, la mayoría de escasos recursos económicos, que necesitan de liquidez monetaria de forma inmediata para cubrir las contingencias diarias que se les presentan.


"Lamentablemente, este tipo de establecimientos no cuentan con ninguna ley que permita su supervisión, ni que regule su operación y funcionamiento, por lo que las personas que recurren a éstas en busca de un crédito se encuentran totalmente desprotegidas.


"Si bien, las casas de empeño tuvieron un origen eminentemente social, las operaciones que hoy en día realizan se han ido transformando hasta constituir una auténtica operación mercantil.


"Así pues, por una parte, las sociedades que funcionan como casas de empeño, celebran actos de comercio y, por tanto, les es aplicable la regulación federal en relación al contrato que celebran con los usuarios de este servicio, ello no es obstáculo para que las entidades federativas regulen el permiso que el establecimiento debe obtener para ofertar al público la celebración de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, pues dicha facultad no se le otorga expresamente al Congreso de la Unión en la Constitución Federal, por lo que es competencia de los Congresos Locales en términos del artículo 124 de nuestra Carta Magna.


"...


"Como ya se ha dicho, hasta la fecha en nuestra entidad las casas de empeño siguen constituyéndose sin ningún marco legal que autorice su establecimiento, es por eso que la presente iniciativa de ley tiene por objeto regular la instalación y funcionamiento de las casas de empeño, y de esta manera al ejercer el Estado un control sobre la apertura de los establecimientos redundará en beneficio de la sociedad.


"...


"En ese sentido, es necesario legislar en esta materia, toda vez que conlleva beneficios importantes para la sociedad, pues se destaca en el contenido de la iniciativa de ley, lo siguiente:


"• Se establece como objeto regular la instalación y el funcionamiento de todos aquellos establecimientos que, en forma habitual o profesional realicen u oferten al público contrataciones u operaciones de mutuo con interés y garantía prendaria;


"• Se señala como obligación inscribirse ante el Registro Estatal de Casas de Empeño;


"• Se prevé la necesidad de contratar en forma inmediata de una póliza de seguros que le permita responder por los daños y perjuicios que pudiera causarse a las prendas dadas en garantía;


"• Se instauran las causales que motivarán la aplicación de una multa, la suspensión temporal del permiso, la cancelación definitiva del mismo, clausura temporal o definitiva del establecimiento;


"• Se crea la obligación del pignorante de identificarse y acreditar la propiedad del bien en prenda, sea con documentación o manifestación bajo protesta de decir verdad;


"• También señala que se deberá informar a la Procuraduría General de Justicia del Estado y a la Secretaría de Seguridad Pública sobre las transacciones que se realicen en las casas de empeño, de conformidad con los lineamientos señalados en ley, y


"• Se instituye la obligatoriedad de las casas de empeño de contar con el permiso expedido por la autoridad correspondiente para su instalación y debido funcionamiento.


"Por tanto, esta normatividad brindará certeza jurídica a los usuarios y permitirá transparentar esta actividad, en aras de proteger el patrimonio de los sinaloenses ..."


83. De las iniciativas en comento se obtiene con claridad:


• El reconocimiento en cuanto a que las casas de empeño están reguladas por el Código de Comercio, la Ley Federal de Protección al Consumidor y la N. Oficial Mexicana NOM-179-SCFI-2007 y que realizan actos calificados como mercantiles, como lo son los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria.


• La competencia expresa de la Federación para legislar en lo referente a la materia de comercio y, simultáneamente, la facultad residual de los Estados para regular lo relativo a los permisos para los establecimientos dedicados a esa actividad económica.


• La necesidad de que, en el ámbito de competencias que les corresponde a las entidades federativas, se regule en el Estado de Sinaloa lo relativo a la instalación, operación y funcionamiento de las casas de empeño.


84. Lo anterior revela que mediante la expedición de la norma en comento, la intensión primordial fue legislar al nivel estatal sobre los aspectos relacionados con la instalación, operación y funcionamiento de las casas de empeño, por lo que resulta conveniente verificar si el resultado contenido en la ley atiende o no a esa pretensión, para cuyo análisis, a continuación se sintetiza lo establecido en las distintas porciones normativas integrantes de ese cuerpo legislativo.


Ver porciones normativas

85. Para emprender el estudio del motivo de inconstitucionalidad propuesto por la parte actora, debe reiterarse que, conforme a lo hasta ahora explicado, todo lo relativo a los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria celebrados por las casas de empeño, debe ser regulado por la Federación, mientras que existen otros aspectos relacionados con las casas de empeño que pueden ser normados por autoridades locales o municipales, como lo es lo relativo al lugar o espacio físico (establecimiento) en el cual se celebran los actos de comercio o el funcionamiento de esas negociaciones (en lo relativo a horarios y demás aspectos relativos a cómo operar como negociación) y que es, precisamente, el aspecto que se buscó normar mediante la ley ahora cuestionada, según se sigue del correspondiente proceso legislativo.


86. En relación con el establecimiento en donde se celebran los actos de comercio (en concreto, los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria por parte de profesionales –casas de empeño–), debe decirse que la regulación relativa no está encomendada a las autoridades federales, por lo que debe atenderse a lo previsto en los artículos 115, 116 y 122 constitucionales, de cuyos contenidos se obtiene, en lo que interesa, lo siguiente:


• Los Municipios tienen facultades para formular, aprobar y administrar los Planes de Desarrollo Urbano Municipal, participar en la formulación de planes de desarrollo regional, autorizar, controlar y vigilar la utilización del suelo, intervenir en la regularización de la tenencia de la tierra urbana y otorgar licencias y permisos para construcciones –artículo 115, fracción II, inciso d); V, incisos d), e) y f)–.


• A las entidades federativas compete legislar en todo aquello que no esté expresamente previsto para las autoridades federales o municipales, pero siempre atendiendo a las previsiones y límites constitucionales (artículos 124, 116, 117 y 118 constitucionales).


• La Ciudad de México podrá legislar respecto de impuestos sobre la propiedad inmobiliaria, su fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora, la prestación de servicios públicos a su cargo, así como de las demás materias que no estén expresamente asignadas a las autoridades federales, haciéndolo dentro de los límites constitucionalmente previstos para ello (artículos 124 y 122 constitucionales).


87. Lo anterior implica que tanto las entidades federativas como los Municipios cuentan con potestades para regular ciertos aspectos relacionados con los establecimientos mercantiles, pues las facultades precisadas inciden en aspectos vinculados con el lugar donde se celebran actos de comercio, como lo es el otorgamiento de permisos para la construcción de comercios, la utilización del suelo, el desarrollo urbano del Municipio, impuestos en materia inmobiliaria, etcétera.


88. Esa regulación puede ser muy compleja, al incluir aspectos como la instalación, operación y funcionamiento de los establecimientos comerciales, así como la regulación atinente a su seguridad y otras cuestiones que envuelven la actividad cotidiana de quienes se dedican al comercio y, en particular, a realizar actos mercantiles en forma profesional (comerciantes).


89. A partir del estudio del contenido de los preceptos legales que integran la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa se sigue que lo expuesto por la autoridad actora resulta infundado en una parte y fundado en otra, según se explica a continuación:


90. La parte infundada de lo aducido por la parte actora se refiere a los artículos 1 a 10; 11, fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X y XII; 12 a 26; 27, fracciones I, II, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII; 31, 32, 33, fracciones I, III, V, VI y VII; 34, fracciones I, II y III; y 35 a 62; ello porque lo previsto en tales preceptos se ajusta a los aspectos que corresponde legislar a las autoridades locales.


91. En efecto, como se ha establecido, en términos de lo previsto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, a la Federación corresponde legislar en materia de comercio, lo cual incluye lo atinente a la determinación de los actos que legalmente sean considerados de comercio, entre los cuales están los actos jurídicos realizados por las casas de empeño (a quienes normativamente se considera comerciantes), por ende, la regulación aplicable y exigible a los actos jurídicos realizados por esos sujetos (primordialmente, los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria) debe ser emitida por las autoridades federales, esto es, el Congreso de la Unión, sin que los aspectos como la forma de operación de esos establecimientos (como lo relativo a los permisos para su operación, horarios de funcionamiento, uso de suelo, pago de derechos por la expedición de constancias y autorizaciones) esté reservado en forma exclusiva a las autoridades federales sino que, por el contrario, esos aspectos pueden ser normados por las entidades federativas.


92. Ciertamente, en los artículos 1 y 2 de la norma impugnada, se prevé el objeto de ese ordenamiento (regular la instalación y funcionamiento de establecimientos mercantiles destinados a realizar en forma habitual y profesional contratos de mutuo con interés y garantía prendaria) y a definir los conceptos que se estimaron más importantes para dar claridad a tal ordenamiento, aspectos que en forma alguna interfieren con la potestad del Congreso de la Unión para legislar respecto de la materia de comercio, dado que no tienen trascendencia respecto del acto jurídico realizado por las casas de empeño (contrato de mutuo con interés y garantía prendaria), el cual es calificado como un "acto de comercio" (criterio objetivo de identificación), ni con la determinación de quiénes son considerados como comerciantes (criterio subjetivo).


93. En concordancia con el objeto de la ley impugnada, su artículo 3 dispone que la aplicación de ese ordenamiento corresponde al Gobierno del Estado de Sinaloa, quien lo hará por conducto de la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo de esa entidad, quien tendrá las facultades previstas en el artículo 5 de ese ordenamiento, siendo que en ninguna de ellas se prevé la potestad de normar aspectos relacionados con el contrato de mutuo con interés y garantía prendaria; por el contrario, se trata de facultades relativas a trámites administrativos como es tramitar y resolver lo relativo a la expedición, modificación, revalidación, reposición y cancelación de permisos para la instalación y funcionamiento de casas de empeño y sancionar por la inobservancia de los deberes previstos en ese ordenamiento.


94. El artículo 4 de ese ordenamiento prevé una cuestión meramente procedimental como es la supletoriedad de esa norma en tanto que su numeral 6 establece el deber de los establecimientos mercantiles destinados a ofrecer el servicio de casa de empeño, de contar con el permiso para instalación y funcionamiento, previo cumplimiento de los requisitos precisados en el artículo 11 de ese ordenamiento, acto administrativo que deberá estar visible en forma permanente en el propio local (artículo 7) y que debe cumplir los requisitos mínimos previstos en el artículo 16 de ese ordenamiento, cuya vigencia será de un año (numeral 8), esto es, en esos preceptos no se establece alguno vinculado con aspectos atinentes al contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, sino sólo cuestiones relativas al acto administrativo mediante el cual la autoridad administrativa local autoriza o no el funcionamiento de un establecimiento mercantil dentro de su espacio territorial, es decir, aspectos que se circunscriben al ámbito competencial asignado constitucionalmente a las entidades federativas.


95. Los numerales 12 y 13 de ese ordenamiento se ocupan de los plazos para que la autoridad administrativa local analice y resuelva sobre la solicitud del permiso y la posibilidad de realizar visitas de inspección para constatar lo manifestado en la documentación correspondiente, así como de realizar requerimientos; mientras que el artículo 14 dispone la consecuencia de presentar información o datos falsos con motivo de esos trámites administrativos. A su vez, el artículo 15 regula la forma de comunicar al interesado sobre el otorgamiento del permiso solicitado, el cual podrá modificarse por la autoridad cuando se actualice alguno de los supuestos previstos en el artículo 17 de esa norma, o bien por el interesado, a petición hecha en el plazo de diez días siguientes a la actualización de alguno de esos casos (artículo 18), previo cumplimiento de los requisitos previstos en el numeral 19 de esa norma, lo cual será resuelto en el plazo máximo de treinta días hábiles siguientes a la recepción de los documentos respectivos (artículo 20).


96. El permiso otorgado por la autoridad administrativa local podrá revalidarse previa solicitud hecha antes de su vencimiento y cumplimiento de los requisitos respectivos (artículo 21), para lo cual la autoridad cuenta con el plazo de diez días (numeral 22), y en el eventual caso de que el documento respectivo sea extraviado, los artículos 23 a 25 regulan el procedimiento para su reposición.


97. En el artículo 26 de ese ordenamiento se dispone la creación de un Registro Estatal de Casas de Empeño, cuyo funcionamiento se asigna a la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo de Sinaloa y, para tal efecto, normativamente se establecen los aspectos que integrarán ese registro.


98. El capítulo VI de esa norma (artículos 27 a 30) contiene las diversas obligaciones de los permisionarios (casas de empeño), las cuales pueden catalogarse del modo siguiente:


• Frente a la autoridad administrativa local (previstas en el artículo 27, fracciones I, II, VII, VIII, IX y X), las cuales se refieren sustancialmente al deber de otorgar la información que sea requerida y permitir la inspección de la autoridad administrativa.


• Frente a los usuarios con motivo de los contratos de mutuo celebrados (previstas en las fracciones III, IV y V del artículo 27, y en los numerales 28, 29 y 30), en las que están los deberes siguientes:


- Solicitar al pignorante su identificación y comprobante de domicilio, así como la propiedad del bien otorgado en garantía con motivo del contrato de mutuo.


- Otorgar el pignorante una copia del contrato celebrado, sin espacios en blanco y firmado por todos los participantes del acto.


• Internas o administrativas (previstas en las fracciones VI y XII), consistentes en llevar registros de los actos jurídicos (contratos de mutuo con interés y garantía prendaria) realizados.


• Frente a terceros (previstas en la fracción XI del artículo 27), como lo es presentar denuncias penales.


99. El artículo 31 del ordenamiento analizado dispone la potestad de la autoridad administrativa local para ordenar la práctica de visitas de inspección o verificación; mientras que el numeral 32 prevé los diversos tipos de sanciones administrativas (multa, suspensión temporal del o cancelación del permiso) procedentes ante el eventual incumplimiento de los deberes a cargo de las casas de empeño, y el artículo 33 señala las conductas que serán sancionadas con multa y los importes correspondientes, en tanto que los artículos 34 y 35 señalan las irregularidades sancionadas con la suspensión temporal o la cancelación del permiso, respectivamente.


100. De igual manera, los artículos 36 y 37 de la ley ahora impugnada, están relacionados con aspectos del derecho administrativo sancionador, pues en ellos se regulan los aspectos a considerar en la imposición de sanciones y el deber de respetar las formalidades esenciales del procedimiento, así como el plazo para que la autoridad emita la resolución correspondiente (artículo 38) y la forma de proceder ante el eventual concurso de conductas irregulares (numeral 39).


101. En el artículo 40 se establece que la responsabilidad administrativa no exime al infractor de otro tipo de responsabilidad; mientras que el numeral 41 establece el plazo de cinco años para que prescriba la potestad sancionatoria de la autoridad administrativa local, plazo que será interrumpido cuando exista impugnación (artículo 42).


102. El artículo 43 de la ley en comento dispone el derecho de cualquier persona de presentar quejas en contra de los servidores públicos por el incumplimiento de los deberes a su cargo derivados de la norma precisada y que ello será sancionado conforme a la Ley de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos del Estado de Sinaloa, independientemente de las responsabilidades civiles o penales a que hubiera lugar.


103. Finalmente, en los artículos 44 a 62 de la ley impugnada, se establece toda la regulación relativa al recurso administrativo de revisión relacionado con los permisos regulados por ese ordenamiento, como su carácter optativo; plazos para interposición y resolución, requisitos del escrito respectivo, causas de desechamiento, improcedencia y sobreseimiento, alcance de lo resuelto y demás aspectos relativos a tal medio de impugnación.


104. Como puede apreciarse, en la ley impugnada (con excepción de lo previsto en los artículos 11, fracción XI, 27, fracciones III, IV y V, 28, 29 y 30), el Congreso Estatal se ocupó de aspectos que incumben a su ámbito competencial pues, medularmente, reguló lo atinente a los permisos para el funcionamiento de cierto tipo de negociaciones mercantiles (casas de empeño), como lo es la vigencia de permisos y revalidaciones, requisitos para su obtención, obligaciones de los permisionarios, facultades de las autoridades administrativas (de vigilancia y sanción), y todos los aspectos relacionados con la operación esas negociaciones cuando operen en su espacio geográfico, por ende, al desarrollar normativamente el ordenamiento en comento (con la salvedad precisada), no se afectó el ámbito competencial de la Federación para legislar en materia de comercio, pues mediante lo previsto en los artículos 1 a 10; 11, fracciones I, II, III, IV, V, VI, VII, IX, X y XII; 12 a 26; 27, fracciones I, II, VI, VII, VIII, IX, X, XI y XII; 31, 32, 33, fracciones I, III, V, VI y VII; 34, fracciones I, II y III; y 35 a 62 de esa norma, la Legislatura Local no se ocupó de aspectos configurativos del acto de comercio (contrato de mutuo con interés y garantía prendaria) realizado por las casas de empeño, sino de cuestiones relacionadas con el funcionamiento y operación de negociaciones que realizan actividades dentro de su territorio.


105. Así, toda vez que la regulación contenida en los referidos preceptos está encaminada a reglar lo relativo a (1) la obtención de permisos para funcionar como casa de empeño; (2) la renovación, reposición y revocación de esos permisos y los trámites respectivos; (3) los medios de impugnación procedentes; (4) las obligaciones de los permisionarios; (5) la potestad de la autoridad para verificar que el funcionamiento del establecimiento se realiza acorde con la ley; (6) las sanciones aplicables; y (7) los demás aspectos relativos con el funcionamiento del establecimiento respectivo y, por tanto, a contrario sensu, no están enfocados en regular la materia que constitucionalmente es asignada a la Federación (comercio, entendiéndose esto, en el caso, como el contrato de mutuo con interés y garantía prendaria celebrado entre una casa de empero y el público en general), entonces es de concluir que no asiste razón a la parte actora en cuanto a la pretendida inconstitucionalidad, al menos por lo que toca a los preceptos ya indicados; de ahí lo parcialmente infundado del concepto de invalidez propuesto.


106. En cambio, la parte fundada del motivo de invalidez expresado por la autoridad demandante se refiere a los artículos 11, fracción XI, 27, fracciones III, IV y V; 28; 29; 30; 33, fracciones II y IV; y 34, fracciones IV y V, todos de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, los cuales disponen:


"Artículo 11. Para obtener el permiso para la instalación y funcionamiento de las casas de empeño, se deberá presentar ante la Secretaría, en original y copia, la siguiente documentación:


"I. ...


"XI. Póliza de seguro para garantizar los daños y perjuicios que pudiera ocasionarse a los pignorantes, cuyo monto mínimo sea equivalente a doce mil unidades de medida y actualización. Este requisito podrá cubrirse dentro de los diez días hábiles siguientes a la fecha de notificación de la aprobación de la solicitud. En caso de no presentarla la Secretaría revocará el permiso y se lo notificará al solicitante."


"Artículo 27. Los permisionarios tienen las siguientes obligaciones:


"I. ...


"III. Solicitar, antes de la suscripción del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, la identificación y comprobante de domicilio del pignorante, únicamente podrán aceptarse como identificación la credencial para votar, la licencia de conducir, el pasaporte, la cédula profesional o la cartilla del servicio militar nacional;


"IV. Requerir al pignorante la acreditación de la propiedad del bien en prenda;


".P. al pignorante un tanto del respectivo contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, sin espacios en blanco y debidamente firmado por ambas partes."


"Artículo 28. Las casas de empeño deberán adoptar las medidas indispensables para cerciorarse de la identidad de los pignorantes y su propiedad sobre los bienes pignorados, para lo cual requerirá los documentos que los acrediten.


"En caso de no contar el pignorante con la documentación que acredite la propiedad del bien pignorado, deberá emitir manifiesto, bajo protesta de decir verdad, en el que reconozca expresamente que es su legítimo e indiscutible propietario y señale cómo obtuvo la propiedad del bien.


"El incumplimiento de este artículo será sancionado en los términos del artículo 234 del Código Penal para el Estado de Sinaloa."


"Artículo 29. En los establecimientos no podrán utilizarse, bajo ningún título, los objetos pignorados en beneficio de persona alguna."


"Artículo 30. En caso de pérdida o robo de la prenda almacenada, la casa de empeño pagará al deudor la diferencia entre el préstamo otorgado y el importe fijado como avalúo.


"En ningún caso se podrá deducir de esta cantidad los intereses devengados o los gastos de almacenaje, derivados de la guarda y custodia de la prenda."


"Artículo 33. Se impondrá a la persona física o moral que resulta responsable de una casa de empeño, multas de cincuenta a quinientas veces el valor diario de la unidad de medida y actualización por:


"I. ...


"II. Cancelar, con anticipación a la fecha de conclusión del periodo de vigencia, la póliza de seguro para garantizar los daños y perjuicios que pudieran ocasionarse a los pignorantes;


"III. ...


"IV. Realizar contratos sin que el pignorante acredite su identidad."


"Artículo 34. Se impondrá suspensión temporal del permiso hasta por treinta días naturales, por:


"I. ...


"IV. Omitir renovar la póliza de seguro para garantizar los daños y perjuicios a los pignorantes, dentro del término de tres días hábiles contados a partir de que haya recibido personalmente y por escrito el requerimiento para ello por parte de la Secretaría; y


"V. Aceptar bienes en garantía prendaria, de manera reiterada, sin que el pignorante acredite su identidad, entendiéndose por reiteración la repetición de la conducta, hasta en tres ocasiones en un periodo de treinta días."


107. Como puede apreciarse, en los preceptos legales transcritos se establece, en esencia, lo siguiente:


• La obligación de quienes quieran instalar una casa de empeño en Sinaloa, de exhibir con la solicitud correspondiente, la póliza de seguro para garantizar los daños y perjuicios que puedan causarse con motivo de la celebración de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, la cual deberá ser equivalente, al menos a doce mil unidades de medida y actualización (artículo 11, fracción XI).


• La obligación de los permisionarios de:


a) Solicitar, antes de la celebración del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, la identificación y comprobante de domicilio de la contraparte, así como la precisión de los documentos aptos para tal efecto (artículo 27, fracción III).


b) Requerir al pignorante el acreditamiento de la propiedad del bien dado en prenda (artículo 27, fracción IV) y de adoptar medidas para cerciorarse de la identidad de los pignorantes y de la propiedad de la garantía otorgada, así como que en el caso de no poderse acreditar tal extremo, bastará la manifestación bajo protesta de decir verdad (artículo 28).


c) Dar al pignorante un tanto del contrato celebrado, sin espacios en blanco y firmados por ambas partes (artículo 27, fracción V).


• La prohibición de utilizar bajo cualquier título los objetos dados en prenda (artículo 29).


• La obligación de pagar al pignorante la diferencia entre el préstamo otorgado y el importe del avalúo en caso de pérdida o robo del bien otorgado en prenda y la prohibición de deducir de dicha cantidad los intereses devengados o los gastos de almacenaje (artículo 30).


• La posibilidad de que sancione con una multa a quien cancele en forma previa a la conclusión de la vigencia, la póliza del seguro para garantizar los daños y perjuicios causados al pignorante, así como a quien realice contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, sin verificar la identidad del pignorante (artículo 33, fracciones II y IV).


• La posibilidad de sancionar con la suspensión temporal del permiso hasta por treinta días naturales a quien omita renovar la póliza del seguro para garantizar daños y perjuicios a los pignorantes, así como a quien reiteradamente reciba bienes en garantía, sin constatar la identidad del pignorante.


108. Para evidenciar lo parcialmente fundado del concepto de invalidez en estudio es necesario reiterar que conforme al sistema de distribución de competencias previsto en la Constitución Federal, corresponde a la Federación legislar en materia de comercio, lo cual incluye establecer los criterios a partir de los cuales se determinen (1) los actos considerados de comercio –criterio objetivo– y (2) quiénes tienen la calidad de comerciantes –criterio subjetivo–, así como (3) los demás aspectos inherentes a la materia de comercio, como serán las obligaciones particulares y demás reglas aplicables, incluso las procesales.


109. Por su parte, en términos del artículo 124 constitucional, a las entidades federativas compete legislar en los aspectos relativos a la operación y funcionamiento de los establecimientos mercantiles dentro de su circunscripción territorial, así como a la materia civil (en donde puede regularse el contrato de mutuo realizado por quienes no tengan la calidad de comerciantes), en el entendido que al normar lo atinente al funcionamiento de las negociaciones, las entidades federativas no pueden abarcar aspectos intrínsecos a los actos que realizan los comerciantes, puesto que ello está reservado constitucionalmente a las autoridades federales por virtud de lo previsto en el artículo 73, fracción X, constitucional.


110. Así, dado que las casas de empeño normativamente son considerados sujetos del derecho mercantil (criterio subjetivo) y realizan actos de comercio (criterio objetivo) como lo es el contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, entonces la facultad para normar lo relativo a ese tipo de acto jurídico compete a las autoridades federales (Congreso de la Unión); mientras que aspectos como los requisitos y reglas para la operación de cualquier tipo de negociación (incluso las mercantiles), puede ser ejercida por las entidades federativas a condición de que invada alguna de las potestades constitucionalmente asignadas a las autoridades federales.


111. Lo expuesto es coincidente con el criterio adoptado por unanimidad de los integrantes de la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver, en sesión de siete de marzo de dos mil doce, el amparo en revisión 687/2011, del cual derivó la tesis de rubro: "CASAS DE EMPEÑO. LA FACULTAD DE LOS CONGRESOS LOCALES PARA REGULAR EL PERMISO QUE EL ESTABLECIMIENTO MERCANTIL DEBE OBTENER PARA OFRECER AL PÚBLICO LA CELEBRACIÓN DE CONTRATOS DE MUTUO CON INTERÉS Y GARANTÍA PRENDARIA, NO INVADE LAS ATRIBUCIONES DEL CONGRESO DE LA UNIÓN."(66)


112. Igualmente, este Pleno ha considerado que –por regla general– los temas o materias sobre los cuales el Congreso de la Unión está autorizado para legislar suelen ser más amplios que los asignados a las Legislaturas Locales, en cuanto se refieren a cuestiones que pueden interesar a toda la República y a los mexicanos en general, conforme a los principios del federalismo, tales como la justa y equilibrada distribución de la riqueza nacional, el fortalecimiento económico, político y social de los Estados y la promoción del desarrollo regional, sin desconocer que las leyes que de tal órgano provienen, también pueden orientar la coordinación entre la Federación, los Estados y los Municipios para cumplir de forma integral sus funciones, con respeto a sus espacios de competencia.(67) Ejemplo de ello es que esta Corte ha determinado que de los artículos 73, fracciones X y XXIX-E, en relación con los numerales 25 y 28 de la Constitución Federal, se desprende la facultad de las autoridades federales en materia de programación, promoción, concertación y ejecución de acciones de orden económico, fundamentalmente las de abasto y las que tengan como fin la producción suficiente y oportuna de bienes y servicios, social y nacionalmente necesarios, de los cuales deriva la potestad de legislar sobre la organización y defensa de los consumidores.(68)


113. Sobre las bases expuestas este Pleno considera que lo previsto en los artículos 11; fracción XI, 27, fracciones III, IV y V; 28; 29; 30; 33, fracciones II y IV; y 34, fracciones IV y V, todos de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, son contrarios al sistema de distribución de competencias previsto en los artículos 73, fracción X, y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues tales normas están encaminadas a regular aspectos vinculados con el acto jurídico realizado por cierto tipo de sujetos que legalmente se consideran comerciantes (casas de empeño), como lo es el contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, aspecto que corresponde normar a la materia de comercio, cuya potestad normativa recae en forma exclusiva en las autoridades federales, particularmente, en el Congreso de la Unión.


114. Como ya se señaló, los preceptos indicados no regulan aspectos relativos a (1) la obtención de permisos para funcionar como casa de empeño; (2) la renovación, reposición y revocación de esos permisos y los trámites respectivos; (3) los medios de impugnación procedentes; (4) las obligaciones de los permisionarios; (5) la potestad de la autoridad para verificar que el funcionamiento del establecimiento se realiza acorde con la ley; (6) las sanciones aplicables; y (7) los demás aspectos relativos con el funcionamiento del establecimiento respectivo, sino que están dirigidas a normar cuestiones relativas al acto jurídico realizado por los entes dedicados en forma profesional a la celebración del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria.


115. Para corroborar la anterior afirmación debe decirse que la obligación prevista en la fracción XI del artículo 11 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, es contraria a lo previsto en el artículo 73, fracción X, en relación con el numeral 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que a través de tal precepto legal, el Congreso del Estado de Sinaloa reguló un aspecto directamente relacionado con el acto de comercio (contrato de mutuo celebrado por casas de empeño) realizado por las casas de empeño, esto es, por virtud de esa norma se impone un deber a quienes desean instalar en esa entidad una casa de empeño, de presentar junto con la solicitud correspondiente (entre otros), la póliza de seguro para garantizar los posibles daños y perjuicios que puedan causarse a los pignorantes, es decir, obliga a esos sujetos a contar con un seguro para poder realizar contrato que es innato a su actividad, como si el contrato de seguro fuera un elemento indispensable de dicho acto jurídico, asimismo, se establece un monto mínimo al que debe corresponder esa póliza (doce mil unidades de medida y actualización).


116. Se estima que el establecimiento de ese requisito es violatorio de lo previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que la referida póliza busca garantizar los derechos de los consumidores (público pignorante o contratantes de los préstamos celebrados por las casas de empeño), a pesar de que conforme a los criterios establecidos por este Tribunal Pleno, acorde con los artículos 73, fracciones X y XXIX-E, 25 y 28 de la Constitución Federal, es al Congreso de la Unión a quien corresponde legislar para proteger a los consumidores.


117. Luego, si por virtud del precepto legal indicado se impone un deber para las casas de empeño en aras de proteger a los consumidores (usuarios) de los servicios prestados por esos entes, es incuestionable que al legislar sobre ese aspecto, las autoridades demandadas en la presente controversia constitucional invadieron las materias competencia de la Federación.


118. Además, con tal actuar, las autoridades locales legislaron en aspectos relacionados con los actos de comercio realizados por las casas de empeño, esto es, al imponer como una obligación el contar con un seguro para garantizar los daños y perjuicios causados a los bienes dados en prenda, se establece un requisito no sólo para el funcionamiento de los establecimientos comerciales dedicados a esa actividad económica, sino igualmente para la realización de los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, de tal suerte que en términos de la legislación local, para poder celebrar ese tipo de actos será necesario contar con un seguro de daños y perjuicios; de ahí que el establecimiento de ese requisito trascienda al acto de comercio desarrollado por las casas de empeño al tornarse –aparentemente– un requisito para operar por parte de esos sujetos, aspecto el cual si bien pareciera estar vinculado sólo con el funcionamiento de la negociación, no menos cierto es que está dirigido con la actividad o acto jurídico realizado en forma destacada por esos sujetos (celebración de contratos de mutuo con interés y garantía prendaria) y, por tanto, la Legislatura Local no está en aptitud de legislar al respecto (ello al margen de la intensión pretendida con la previsión respectiva).


119. Similar situación acontece respeto de lo previsto en los artículos 27, fracciones III, IV y V, y 28 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, pues a través de esas porciones normativas se imponen obligaciones a los permisionarios de casas de empeño, las cuales trascienden y afectan lo relativo a los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, pues se obliga a que para la celebración de esos actos de comercio, deban solicitar a la contraparte que (1) se identifique, (2) acredite su domicilio (con algún documento previsto en la propia legislación local) y que (3) demuestre la propiedad del bien dado en prenda y, en caso de no poder hacerlo, (4) que manifieste bajo protestad de decir verdad que es el propietario de ese bien.


120. La regulación sobre esos aspectos trasciende al acto de comercio en la medida en que se trata de requisitos para la celebración del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, los cuales son previstos a través de una norma local y no así de un ordenamiento jurídico emitido por las autoridades federales, a quienes, en términos de lo expresado, corresponde legislar sobre los actos de comercio.


121. La trascendencia de lo previsto en la legislación impugnada respecto de la competencia de las autoridades federales se obtiene del hecho de que al regularse a nivel local aspectos relacionados con el contrato de mutuo con interés y garantía prendaria como son los requisitos y deberes para su celebración, se establece a nivel local deberes respecto de un acto jurídico y de comercio cuya regulación corresponde a las autoridades federales y, ante ello, es indudable que la Legislatura Local no estaba en aptitud de extender su potestad normativa a ese tipo de aspectos.


122. Asimismo, lo previsto en los artículos 29 y 30 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, invade la potestad de las autoridades federales en materia de comercio, ya que a través de esos preceptos se establece (1) la obligación de cubrir al pignorante una suma en el supuesto de pérdida o robo del bien dado en prenda y (2) dos prohibiciones para las casas de empeño consistentes en (2.I.) no poder utilizar los objetos dados en prenda y (2.II.) no poder deducir los intereses devengados o los gastos de almacenaje de la cantidad que resulte entre el préstamo otorgado y el importe del avalúo (ante la pérdida o robo del bien en prenda).


123. A su vez, por lo que toca a los artículos 33, fracciones II y IV; y 34, fracciones IV y V, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, esos preceptos prevén sanciones consistentes en multas y suspensión temporal del permiso a causa de (1) cancelar anticipadamente o no renovar la póliza del seguro para garantizar los daños y perjuicios a los pignorantes, o bien, por (2) realizar contratos de mutuo con interés y garantía prendaria o recibir bienes en garantía, sin verificar la identidad del pignorante, es decir, la causa de tales sanciones deriva del incumplimiento de obligaciones que están vinculadas con aspectos propios e inherentes al contrato de mutuo, como lo es contar en todo momento con una póliza de seguro para la protección del público pignorante, o bien, el constatar la identidad de quien deja algún bien en garantía a causa de la celebración de esos actos jurídicos.


124. Luego, al establecer sanciones por el incumplimiento de deberes relacionados con aspectos que inciden en la materia propia del contrato de mutuo con interés, la Legislatura Local excede el ámbito en el cual desarrolla su potestad legislativa, pues sanciona el incumplimiento de deberes jurídicos los cuales trascienden al acto de comercio en la medida en que se trata de requisitos para la celebración del contrato de mutuo con interés y garantía prendaria, lo cual afecta la potestad de las autoridades federales para legislar en esos aspectos relacionados con el acto de comercio realizado por quienes en forma profesional y habitual celebran ese tipo de contratos.


125. En criterio de este Tribunal Pleno, tales normas invaden la esfera de competencia de las autoridades federales, porque el contenido normativo ahí previsto invariablemente incide en las obligaciones que rigen entre las partes que celebran los contratos mercantiles de mutuo con interés y garantía prendaria, ya que dada la dicotomía y correlación entre las obligaciones y los derechos, al imponerse deberes para una de las partes, ello se traduce en un derecho para la contraparte, siendo que la regulación sobre esos derechos y obligaciones es un aspecto ajeno a la competencia de las autoridades locales, dado que se trata de personas dedicadas en forma profesional o habitual a la contratación de mutuo con interés y garantía prendaria (casas de empeño, a quienes se consideran sujetos de derecho mercantil).


126. Con base en lo expresado, procede declarar la invalidez de los artículos 11, fracción XI; 27, fracciones III, IV y V; 28; 29; 30; 33, fracciones II y IV; y 34, fracciones IV y V, todos de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, dado que las autoridades de esa entidad federativa no cuentan con atribuciones para imponer obligaciones para quienes celebran en forma habitual y profesional contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, pues esa actividad es desarrollada por casas de empeño que por disposición legal son considerados sujetos de derecho mercantil regidos por las disposiciones que en materia de comercio y protección a los consumidores emitan las autoridades federales, en términos de lo previsto en los artículos 73, fracciones X y XXIX-E, 25, 28, 116 y 124 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


127. Ahora bien, toda vez que la impugnación enderezada por la parte actora no sólo se refiere a la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, sino que igualmente se solicita la invalidez de los artículos cuarto y quinto transitorios del decreto impugnado (relacionado con aquella norma), así como de los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21; 34 bis-22 y 78 bis-9, todos de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, a continuación nos ocuparemos, primeramente, del último de los preceptos transitorios invocados, respecto del cual es infundado el motivo de invalidez aducido por la parte actora, según se explica enseguida:


128. El artículo quinto transitorio del decreto impugnado estableció lo siguiente:


"Quinto. Las casas de empeño que ya se encuentran operando en el territorio del Estado de Sinaloa dispondrán de un plazo de 90 días naturales contados a partir de la entrada en vigor de este decreto, para dar cumplimiento a las disposiciones que regulan los derechos por los servicios de autorización, registro y supervisión para la instalación y operación de casas de empeño, contenidas en este decreto. De igual manera las casas de empeño ya instaladas deberán apegarse a los términos de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa y gestionar el permiso a que hace referencia ante la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado, dentro de los noventa días naturales contados a partir de la entrada en vigor de este decreto."


129. Como puede apreciarse, la referida norma previó el plazo aplicable para que las casas de empeño existentes previamente a la entrada en vigor de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa se ajustaran a las disposiciones contenidas en ese ordenamiento, es decir, tramitar y gestionar los permisos y autorizaciones correspondientes a efecto de poder operar legalmente.


130. En este contexto, es claro que esa norma no regula directamente algún aspecto relacionado con los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria celebrados por quienes son considerados profesionales en la materia (casas de empeño) al realizar esos actos en forma habitual; por el contrario, la disposición transitoria indicada sólo establece el plazo para regularizarse administrativamente por quienes ya operan a la entrada en vigor de la ley contenida en el decreto impugnado, pero –se insiste– sin que tal regulación abarque la materia de comercio que constitucionalmente está asignada a la Federación por virtud de lo previsto en el artículo 73, fracción X, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; de ahí lo infundado del planteamiento respecto de esa norma transitoria.


131. En otro orden, por cuanto hace a la impugnación de los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21;(69) 34 bis-22 y 78 bis-9, todos de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa (reformados por virtud de lo previsto en el artículo primero del decreto impugnado), debe decirse que la parte actora se limita a exponer genéricamente que se invaden las competencias de la Federación. Por tanto, este Tribunal Pleno procede a analizar si lo previsto en esas normas resulta contrario de las competencias constitucionalmente reservadas a la Federación en materia de comercio y tributaria.


132. Los preceptos por los que se emprende el presente análisis disponen:


"Artículo 34 BIS-19 (sic). Están obligadas al pago del impuesto establecido en este capítulo las personas físicas y morales que, en el territorio del Estado de Sinaloa, en forma habitual o profesional, realicen u oferten al público contrataciones u operaciones de mutuo con interés y garantía prendaria no reguladas por leyes y autoridades financieras, respecto de aquellos bienes dados en prenda que no sean recuperados por el deudor prendario y sean posteriormente enajenados. El impuesto se causará en la fecha en la que el bien dado en prenda se enajene al público en general."


"Artículo 34 bis-20. El impuesto se calculará aplicando la tasa del 5% a la diferencia entre el monto del avalúo que sirve de base para el otorgamiento del crédito prendario y el monto de la enajenación del bien otorgado en garantía prendaria que celebren los sujetos de este impuesto con el público en general.


"El monto del avalúo es la valoración del bien mueble dado en prenda, que queda consignado en la boleta o billete de empeño, contrato o cualquier otra denominación que se otorgue al documento en el que se formalice el préstamo otorgado, los intereses pactados y cualquier otro gasto por parte, del prestamista, así como el plazo para la recuperación del bien dado en prenda."


"Artículo 34 bis-21. El pago de este impuesto se efectuará mediante declaración mensual definitiva que presentarán los contribuyentes en las oficinas autorizadas por la Secretaría de Administración y Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado de Sinaloa, a más tardar el día 17 del mes siguiente a aquel en que se haya producido la enajenación de la prenda de que se trate."


"Artículo 34 bis-22. Son obligaciones de los sujetos del impuesto:


"I.L. y conservar los registros contables y administrativos de conformidad con las leyes y demás disposiciones aplicables.


"II. Mantener en los establecimientos o sucursales en los cuales se realicen las operaciones o contrataciones materia de este impuesto, las boletas o billetes de empeño y contratos, o cualquier otro documento que sustenten tales operaciones o contrataciones y permitan la plena identificación del deudor prendario incluyendo su domicilio y número telefónico, así como exhibirlos cuando las autoridades competentes lo requieran."


"Artículo 78 bis-9. Los derechos por los servicios a que se refiere este capítulo, se pagarán conforme a la siguiente:


Ver forma

"Los derechos se pagarán ante las oficinas autorizadas previamente al inicio del trámite de las solicitudes de permiso, revalidación, modificación o reposición antes descritas."


133. De la lectura de los preceptos transcritos se sigue que a través de ellos, el legislador de Sinaloa creó un nuevo impuesto local mediante el cual quienes realicen en forma procesional o habitual contratos de mutuo con interés y garantía prendaria, y posteriormente a esos actos, enajenen los bienes no recuperados por el deudor, causarán el impuesto respectivo a razón del cinco por ciento, cuya base es la diferencia entre el monto del avalúo otorgado con el contrato de mutuo y el monto de la enajenación realizada posteriormente (artículos 34 bis-19 y 34 bis-20); el momento para presentar la declaración mensual del impuesto a cargo (artículo 34 bis-21); además, los causantes del impuesto en comento deberán llevar el registro con base en el cual se puedan corroborar las operaciones realizadas y sus respectivos montos (artículo 34 bis-22).


134. Por su parte, en el artículo 78 bis-9 de la ley indicada, se estableció el número de unidades de medidas de actualización a cobrar respecto de los trámites a cargo de las casas de empeño por conceptos como: (1) los estudios para permitir la instalación y operación de casas de empeño; (2) la expedición del permiso para operar; (3) la inscripción en el registro estatal; (4) la revalidación del permiso y del estudio de cumplimiento; (5) cada modificación al permiso generada a causa de los datos correspondientes; (6) la reposición del permiso o la revalidación; o bien, (7) por la revalidación extemporánea del estudio de cumplimiento o del permiso de funcionamiento.


135. Lo reseñado pone en evidencia que si bien el contenido de los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21; 34 bis-22 y 78 bis-9 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, se ocupa de las casas de empeño (al ser los sujetos pasivos del gravamen local previsto en la norma impugnada), lo cierto es que esa regulación particular no invade la potestad de la Federación para legislar en materia de comercio.


136. En efecto, al establecerse un impuesto local cuya causación sucede cuando quien en forma profesional o habitual (entiéndase comerciantes, conforme a lo previsto en el Código de Comercio) enajena el bien otorgado en garantía por no haberse recuperado por el pignorante, es claro que ello no incide en la potestad de la Federación para regular los actos de comercio, pues la regulación contenida en la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa no determina quién tiene la calidad de comerciante (aspecto subjetivo) ni si el acto jurídico realizado corresponde a la materia de comercio (aspecto objetivo), y mucho menos incide en los aspectos regulatorios aplicables al contrato de mutuo con interés y garantía prendaria; por el contrario, las normas indicadas sólo advierten la realización de un acto jurídico regido por el Código de Comercio, y a partir de ello y de exigir (1) la no recuperación de la garantía y (2) la enajenación del bien correspondiente, establecen un gravamen para el enajenante, por ende, es indudable que tales normas no invaden la facultad de la Federación para legislar en materia de comercio; de ahí que resulte infundado el único agravio propuesto respecto de esas normas y por lo que hace a la potestad legislativa en materia mercantil.


137. Ahora bien, dado que se trata de normas de contenido y naturaleza fiscal, a continuación se procede a analizar si los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21; 34 bis-22 y 78 bis-9, todos de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, son contrarios al régimen federal por invadir la potestad tributaria de la autoridad federal.


138. Este Tribunal ha sostenido que tanto la Federación como las entidades federativas, incluida la Ciudad de México, concurren en sus facultades, en el respectivo ámbito de sus competencias, para el establecimiento de contribuciones en términos del artículo 73, fracción VII,(70) y 124(71) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, con la excepción de las facultades concretas y exclusivas para gravar por parte de la Federación, así como las prohibiciones expresas para las entidades federativas.


139. Igualmente se ha sostenido que, atento al artículo 73, fracción XXIX,(72) de la Constitución Federal, el Congreso de la Unión tiene la facultad exclusiva para establecer contribuciones sobre el comercio exterior; sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos cuarto y quinto del artículo 27; sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y especiales sobre: energía eléctrica; producción y consumo de tabacos labrados; gasolina y otros productos derivados del petróleo; cerillos y fósforos; aguamiel y productos de su fermentación; explotación forestal; y producción y consumo de cerveza.


140. A su vez, conforme al artículo 131 de la Constitución Federal,(73) es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional.


141. Así, existen facultades exclusivas de la Federación para gravar sobre aquellas actividades o bienes, mientras que en términos de los artículos 117 y 118 de la Constitución Federal, existen ciertas reglas a observar por parte de las entidades federativas, pues el primero de esos preceptos establece que los Estados no pueden en ningún caso gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio (fracción IV); prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera (fracción V); gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales (fracción VI); expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuestos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ya sea que esta diferencia se establezca respecto de la producción similar de la localidad, o ya entre producciones semejantes de distinta procedencia (fracción VII); ni gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice (fracción IX). A su vez, el artículo 118 de la Constitución dispone que los Estados no pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión, establecer derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones (fracción I).


142. De lo expuesto se sigue que este Tribunal ha sostenido(74) que los artículos 73, fracción VII, 117, 118 y 124 de la Constitución, deben ser interpretados en forma armónica, de manera que no puede concluirse que corresponda en exclusiva al Congreso de la Unión establecer contribuciones si éstas, en términos del artículo 31, fracción IV, de la propia Constitución, se encuentran encaminadas a sufragar gastos públicos, tanto de la Federación, como de las entidades federativas y Municipios, por tanto, cada uno de esos niveles de Gobierno –dentro de sus respectivas competencias– se encuentran facultados para establecer y hacer efectivos los gravámenes que sean necesarios para cubrir las erogaciones señaladas en su presupuesto, siempre que no se trate de las expresamente exclusivas para la Federación, de las prohibidas para las entidades federativas o de las reservadas para éstas.


143. Adicionalmente debe indicarse que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se ha pronunciado consistentemente en el sentido de que la facultad con la que cuenta el Congreso de la Unión para legislar en determinadas materias, no necesariamente corresponde a la facultad exclusiva para establecer contribuciones sobre ciertos rubros,(75) pues la intención del Constituyente fue distinguir y separar en dos apartados, aspectos distintos de la materia competencial del Congreso de la Unión, como es el general, consistente en la labor legislativa en determinada materia o sector, y el específico, relativo a la imposición de contribuciones.(76)


144. Por tanto, conforme a la doctrina constitucional sostenida por este Tribunal Constitucional, la facultad federal para legislar en determinada materia no conlleva una potestad tributaria exclusiva de la Federación para establecer contribuciones sobre cualquier cuestión propia de la materia que se regula, es decir, el hecho de que exclusivamente la Federación pueda legislar sobre alguna materia (como sería la de comercio), no significa que las entidades federativas no puedan ejercer sus atribuciones tributarias sobre determinados sujetos u objetos reglamentados por una norma federal o general.


145. A partir de lo anterior se concluye que el Estado de Sinaloa cuenta con atribuciones para crear un impuesto local que recae sobre la diferencia entre el avalúo generado por un bien que se dejó en prenda a causa de la celebración de un contrato de mutuo con interés y garantía prendaria y el importe cobrado en la enajenación de ese bien, tras no haberse cubierto el importe del contrato principal de mutuo con interés; ello porque el hecho de que constitucionalmente corresponda a la Federación (conforme al artículo 73, fracción X) legislar en materia de comercio, no excluye la posibilidad de que las entidades federativas, en ejercicio de su potestad tributaria, establezcan contribuciones locales sobre los actos de comercio con el fin de allegarse de los recursos necesarios para cubrir el gasto público.


146. Así, del análisis de la fracción X del citado artículo 73 de la Carta Magna, se infiere que el Congreso de la Unión tiene facultad exclusiva para legislar en toda la República en materia de comercio (lo que incluye actos jurídicos realizados por comerciantes) pero, en cuanto a las contribuciones, la fracción XXIX del citado precepto constitucional señala las materias en las que el mencionado órgano puede legislar de forma exclusiva, sin que se incluya la normativa aplicable a las casas de empeño (como establecimiento mercantil); consecuentemente, la facultad para gravar la actividad realizada por la enajenación de los bienes otorgados en garantía y no recuperados por el pignorante no se otorgó exclusivamente a la Federación, por lo que dicha atribución también la pueden ejercer las Legislaturas Locales.


147. Por tanto, precisamente de la interpretación armónica antes referida, que incluye también el artículo 124 de la Constitución Federal, se advierte que la facultad exclusiva de la Federación respecto de la materia de comercio es en el ámbito de su regulación, lo cual no incluye la competencia o potestad tributaria, dado que la frase "en el ámbito de sus competencias", precisamente requiere que se analice lo previsto por los demás preceptos constitucionales, respecto de la competencia para el establecimiento de contribuciones o potestad tributaria, de la cual se concluye que existe concurrencia o coincidencia entre las entidades federativas y la Federación; de ahí que el planteamiento analizado resulte infundado respecto de los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21; 34 bis 22 y 78 bis-9, todos de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa.


148. Finalmente, resta ocuparse del artículo cuarto transitorio del decreto impugnado, cuyo contenido es el siguiente:


"Cuarto. La declaración a que se refiere el artículo 34 bis-21 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa contenido en este decreto, correspondiente a los meses de enero a junio de 2017, se presentará con la información acumulada a dichos meses a más tardar el 17 de julio de 2017."


149. Como puede apreciarse, el artículo cuarto transitorio del decreto impugnado (el cual se combate por la parte actora, a partir de lo expresado en la foja tres de su demanda) está directamente vinculado con el artículo 34 bis-21 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, conforme al cual la presentación de la declaración mensual del impuesto se realizará a más tardar el día diecisiete del mes siguiente a aquel en que se produjo la enajenación del bien otorgado en garantía y no recuperado por el pignorante. Luego, por virtud del referido precepto transitorio se estableció una regla aplicable a las declaraciones de los meses de enero a junio de dos mil diecisiete, a través de la cual, las declaraciones mensuales del impuesto en comento se presentarían en forma acumulada a más tardar el diecisiete de julio de dos mil diecisiete, es decir, se estableció una regla especial para las seis primeras declaraciones mensuales del impuesto.


150. Claramente el contenido de esa norma no está vinculado con aspectos de comercio que correspondan legislar en forma exclusiva a las autoridades federales, pues en forma alguna incorpora elementos esenciales o aspectos a observar en cuanto a los contratos de mutuo con interés y garantía prendaria realizados por quienes en forma habitual y profesional celebran ese tipo de contratos, por ende, tal precepto transitorio no trastoca las facultades del Congreso de la Unión previstas en el artículo 73, fracción X, constitucional; de ahí que resulte infundado lo expresado por la parte actora.


151. Por su parte, dado que el contenido de esa norma transitoria está vinculado con las normas fiscales previstas en la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, particularmente con el plazo a que se refiere el artículo 34 bis-21 de esa ley y respecto del cual este Tribunal ha concluido que no se invade la potestad tributaria de la Federación; entonces idéntica conclusión debe emitirse con relación al precepto transitorio que nos ocupa; ello porque al regular el plazo para la presentación de la declaración mensual correspondiente a los seis primeros meses siguientes a la entrada en vigor de las normas que establecen el impuesto local a las casas de empeño, no se invade la potestad tributaria de las autoridades federales ya que, como se ha indicado, el hecho de que corresponda a la Federación legislar en materia de comercio, no entraña que invariablemente la facultad impositiva también le corresponda en forma exclusiva respecto de actos de comercio, pues en el caso de casas de empeño, las Legislaturas quedan en posibilidad de ejercer la potestad legislativa tributaria, por tanto, también es infundado el argumento analizado respecto del artículo cuarto transitorio del decreto impugnado.


152. OCTAVO.—Efectos. En mérito de las anteriores consideraciones, lo procedente es declarar la invalidez del Decreto Número 12, publicado el trece de diciembre de dos mil dieciséis, en el Periódico Oficial Número 151 BIS, Tomo CVII, 3ra. Época, por lo que hace a los artículos 11, fracción XI; 27, fracciones III, IV y V; 28; 29; 30; 33, fracciones II y IV; y 34, fracciones IV y V, todos de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa.


153. Momento en el que surtirán efectos las declaraciones de invalidez. Con fundamento en el artículo 45, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, el Tribunal Pleno determina que las declaraciones de invalidez surtirán efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos al Congreso del Estado de Sinaloa.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es parcialmente procedente y parcialmente fundada la controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se sobresee en la presente controversia constitucional respecto de la expedición del artículo 11, fracción VIII, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, de la derogación del artículo transitorio quinto del Decreto Número 143, por el que se reformó la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, publicado en el Periódico Oficial No. 124, de doce de octubre de mil novecientos noventa, y de las reformas y derogaciones de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, mediante Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis, tal como se expone en el considerando sexto de esta decisión.


TERCERO.—Se reconoce la validez de la expedición de los artículos del 1 a 10; 11, fracciones de la I a la VII, IX, X y XII; del 12 al 26; 27, fracciones I, II, y de la VI a la XII; 31; 32; 33, fracciones I, III, V, VI y VII; 34, fracciones I, II y III, y del 35 al 62 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa y de la adición de los artículos 34 bis-19; 34 bis-20; 34 bis-21; 34 bis-22 y 78 bis-9 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis, así como de los artículos transitorios cuarto y quinto del referido decreto, por las razones precisadas en el considerando séptimo de esta determinación.


CUARTO.—Se declara la invalidez de los artículos 11, fracción XI; 27, fracciones III, IV y V; 28, 29; 30; 33, fracciones II y IV; y 34, fracciones IV y V, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis, de conformidad con lo determinado en el considerando séptimo de esta ejecutoria, la cual surtirá sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Sinaloa, en los términos precisados en el considerando octavo de este fallo.


QUINTO.—P. esta resolución en el Diario Oficial de la Federación, en el Periódico Oficial "El Estado de Sinaloa", así como en el Semanario Judicial de la Federación y en su Gaceta.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto de los considerandos primero, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación activa y a la legitimación pasiva.


Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., R.F., L.P. y P.D., respecto del considerando segundo, relativo a la certeza y precisión de los actos reclamados. Los M.P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. El Ministro presidente Z.L. de L. anunció voto particular, al cual se adhirió la a M.P.H. para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquél.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R. separándose del criterio del cambio normativo, P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., en cuanto al considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto del artículo 11, fracción VIII, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedido mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. El Ministro G.O.M. votó en contra. La Ministra R.F. reservó su derecho de formular voto concurrente.


Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., R.F., L.P., P.D., en cuanto al considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, consistente en sobreseer respecto de la derogación del artículo transitorio quinto del Decreto Número 143, por el que se reformó la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, publicado en el Periódico Oficial No. 124, de doce de octubre de mil novecientos noventa, así como de las reformas y derogaciones de la Ley de Hacienda Municipal del Estado de Sinaloa, mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los M.P.H. y presidente Z.L. de L. votaron en contra. La Ministra R.F. reservó su derecho de formular voto concurrente.


En relación con el punto resolutivo tercero:


Se expresó una mayoría de siete votos de los Ministros G.O.M., E.M., A.M., P.R., P.H. salvo por su artículo 34 bis-21, P.D. y presidente Z.L. de L. en cuanto al considerando sexto, relativo a las causas de improcedencia, en el sentido de no sobreseer respecto de las reformas y derogaciones de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los M.G.A.C., F.G.S., R.F. y L.P. votaron a favor del proyecto. La Ministra R.F. reservó su derecho de formular voto concurrente.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M. salvo su artículo 2, fracciones II, III y IV, F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez de los artículos del 1 al 4, del 6 al 10, 12, 13, del 15 al 19, del 22 al 25, 32, 33, fracciones I, III, V, VI y VII, 34, fracciones I, II y III, y del 35 al 62 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de nueve votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 5 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. El Ministro P.R. votó por la invalidez de las fracciones II y VI de ese numeral. Los Ministros G.O.M. y A.M. votaron en contra. El Ministro G.O.M. anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 11, fracciones de la I a la VII, IX, X y XII, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los Ministros E.M., A.M. y P.R. votaron por la invalidez de la fracción X de ese numeral. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 14 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. La M.E.M. votó en contra del párrafo tercero de ese numeral. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 20 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. La M.E.M. votó en contra del párrafo tercero de ese numeral. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 21 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los Ministros E.M., A.M., P.R. y P.H. votaron en contra de la fracción IV de ese numeral. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 26 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los M.A.M. y P.R. votaron en contra de la fracción VII de ese numeral. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, A.M., P.R., P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 27, fracciones I, II, y de la VI a la XII, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. El Ministro G.A.C. votó en contra de las fracciones I, VI y VII de ese numeral. La M.E.M. votó en contra de las fracciones I y VI de ese numeral. Los M.A.M. y P.R. votaron en contra de la fracción I de ese numeral. El Ministro G.O.M. votó en contra y anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S. en contra de algunas consideraciones y con consideraciones adicionales, P.H., R.F. en contra de las consideraciones, L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte primera, consistente en reconocer la validez del artículo 31 de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los Ministros G.O.M., A.M. y P.R. votaron en contra. El Ministro G.O.M. anunció voto particular. Los M.F.G.S., P.H. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C. obligado por la mayoría en cuanto a la procedencia, E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H. apartándose de algunas consideraciones, R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte cuarta, consistente en reconocer la validez de los artículos 34 bis-19, 34 bis-20, 34 bis-21, 34 bis-22 y 78 bis 9 de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa, adicionados mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis, así como del artículo transitorio cuarto del referido decreto.


Se aprobó por mayoría de diez votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L. por razones adicionales, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte tercera, consistente en reconocer la validez del artículo transitorio quinto del Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. El Ministro G.O.M. votó en contra. Los M.G.A.C. y R.F. anunciaron sendos votos concurrentes.


En relación con el punto resolutivo cuarto:


Se aprobó por mayoría de ocho votos de los Ministros G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., L.P. y presidente Z.L. de L. con salvedades en algunas consideraciones, respecto del considerando séptimo, relativo al estudio, en su parte segunda, consistente en declarar la invalidez de los artículos 11, fracción XI, 27, fracciones III, IV y V, 28, 29, 30, 33, fracciones II y IV, y 34, fracciones IV y V, de la Ley que R. las Casas de Empeño en el Estado de Sinaloa, expedida mediante el Decreto Número 12, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad federativa el trece de diciembre de dos mil dieciséis. Los Ministros G.O.M., R.F. y P.D. votaron en contra. La Ministra R.F. anunció voto particular, al cual se adhirió el M.G.O.M. para conformar uno de minoría, con la anuencia de aquélla.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L., respecto del considerando octavo, relativo a los efectos de la invalidez, consistente en determinar que las declaraciones de invalidez decretadas en este fallo surtan sus efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al Congreso del Estado de Sinaloa.


En relación con el punto resolutivo quinto:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los Ministros G.O.M., G.A.C., E.M., F.G.S., A.M., P.R., P.H., R.F., L.P., P.D. y presidente Z.L. de L..


El Ministro presidente Z.L. de la L. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos.


Nota: La presente ejecutoria también aparece publicada en el Diario Oficial de la Federación de 15 de junio de 2021.








________________

1. Fojas 62 a 64 del expediente en que se actúa.


2. I., fojas 90 a 102.


3. I., fojas 183 a 215.


4. I., fojas 142 a 178.


5. I., fojas 390 a 453.


6. I., fojas 454 a 487.


7. Escrito presentado el veinticinco de mayo de dos mil diecisiete. Fojas 488 a 495.


8. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

"Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"...

"a) La Federación y una entidad federativa."


9. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

"Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá funcionando en Pleno:

"I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


10. Acuerdo General Número 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

"Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

"I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquellas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención."


11. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."


12. Fojas 103 a 138 y 218 a 387 de los presentes autos.


13. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"...

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y ..."


14. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."


15. Foja 25 del cuaderno en que se actúa.


16. "Artículo 43. A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes:

"...

(Reformada, D.O.F. 2 de abril de 2013)

"X.R. al presidente de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas; ..."


17. "Único. El consejero jurídico del Ejecutivo Federal tendrá la representación del presidente de los Estados Unidos Mexicanos ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en las que el titular del Ejecutivo Federal sea parte o requiera intervenir con cualquier carácter, salvo en las que expresamente se le otorgue dicha representación a algún otro servidor público.

"La representación citada se otorga con las más amplias facultades, incluyendo la de acreditar delegados que hagan promociones, concurran a audiencias, rindan pruebas, formulen alegatos y promuevan incidentes y recursos, así como para que oigan y reciban toda clase de notificaciones, de acuerdo con los artículos 4o., tercer párrafo, y 11, segundo párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."


18. Sirve de apoyo la jurisprudencia de rubro: "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA PUEDE SER REPRESENTADO EN JUICIO POR EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL, SIEMPRE QUE COMPAREZCA EXHIBIENDO CONSTANCIA DE SU NOMBRAMIENTO, ASÍ COMO DEL ACUERDO POR EL QUE SE DETERMINA QUE TENDRÁ LA REPRESENTACIÓN RELATIVA EN ESTOS JUICIOS." (Novena Época, Registro digital: 166986, Instancia: Pleno. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, materias constitucional y administrativa, tesis P./J. 99/2009, página 1536).


19. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

"I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

"a) La Federación y un Estado o el Distrito Federal."


20. Tesis aislada, Novena Época, Segunda Sala, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., abril de 2003, página 862, 2a. XLVII/2003.


21. "Artículo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales: ...

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; ..."


22. Artículo 10 de la Ley Reglamentaria.

"Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia;

"II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia;

"III. Como tercero o terceros interesados, las entidades, Poderes u órganos a que se refiere la fracción I del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que sin tener el carácter de actores o demandados, pudieran resultar afectados por la sentencia que llegare a dictarse, y

"IV. El procurador general de la República."


23. Foja 216 del expediente en que se actúa.


24. "Artículo 42. El presidente de la Mesa Directiva tendrá la representación legal del Congreso, pudiendo delegarla en la persona o personas que considere conveniente; y tendrá las siguientes atribuciones:

"...

"XX.R. al Congreso en juicio y fuera de él, con todas las facultades generales para pleitos y cobranzas y las especiales que requieran cláusula especial conforme a la ley, en términos de lo dispuesto en el primer párrafo del artículo 2436 y en el artículo 2469 del Código Civil para el Estado de Sinaloa y sus correlativos en todo el país."


25. Foja 102 del expediente en que se actúa.


26. "Artículo 10. En los procedimientos jurisdiccionales, el Gobernador Constitucional del Estado podrá ser representado indistintamente, por la Consejería Jurídica o por la dependencia a que corresponda el asunto, según la distribución de competencias, por conducto de funcionario competente."


27. "Artículo 50. Corresponde a la Dirección de Asuntos Jurídicos el ejercicio de las siguientes atribuciones:

"...

"III. Representar los intereses del Poder Ejecutivo del Estado, y de las entidades referidas en la fracción I, en toda clase de procedimientos judiciales y administrativos, sin perjuicio de que la puedan ejercitar directamente, en los términos de las leyes respectivas;

"IV. Intervenir en la tramitación de los juicios de amparo promovidos contra actos del Ejecutivo del Estado o de sus dependencias y entidades, hasta su resolución definitiva."


28. "CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. CAUSAS DE IMPROCEDENCIA DEL JUICIO. CORRESPONDE ANALIZARLAS AL PLENO DE LA SUPREMA CORTE CUANDO NO SEAN MANIFIESTAS E INDUDABLES." (Novena Época. Registro digital: 200102. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo III, junio de 1996, materia constitucional, tesis P./J. 32/96, página 386).


29. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"I. ...

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; ..."


30. "Artículo 105. ...

"La declaración de invalidez de las resoluciones a que se refieren las fracciones I y II de este artículo no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


31. "Artículo 45. ...

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."


32. De texto: "La cesación de efectos de leyes o actos en materias de amparo y de controversia constitucional difiere sustancialmente, pues en la primera hipótesis, para que opere la improcedencia establecida en el artículo 73, fracción XVI, de la Ley de Amparo no basta que la autoridad responsable derogue o revoque el acto reclamado, sino que sus efectos deben quedar destruidos de manera absoluta, completa e incondicional, como si se hubiere otorgado el amparo, cuyo objeto, conforme a lo dispuesto en el artículo 80 de la propia ley, es restituir al agraviado en el pleno goce de la garantía individual violada, restableciendo las cosas al estado que guardaban antes de la violación; mientras que en tratándose de la controversia constitucional no son necesarios esos presupuestos para que se surta la hipótesis prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino simplemente que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivaron, en tanto que la declaración de invalidez de las sentencias que en dichos juicios se pronuncie no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal, por disposición expresa de los artículos 105, penúltimo párrafo, de la Constitución Federal y 45 de su ley reglamentaria."

Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., abril de 2001, página 882.


33. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."


34. "Artículo 22. El escrito de demanda deberá señalar:

"...

"VII. Los conceptos de invalidez."


35. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ESTUDIE LA CONSTITUCIONALIDAD DE UNA NORMA O ACTO BASTA CON EXPRESAR CLARAMENTE EN LA DEMANDA LA CAUSA DE PEDIR." (Novena Época. Registro digital: 177048. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., octubre de 2005, materia constitucional, tesis P./J. 135/2005, página 2062).


36. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ACTOR DEBE SEÑALAR EN SU DEMANDA DE MANERA ESPECÍFICA LOS ACTOS Y NORMAS QUE IMPUGNE Y NO REALIZAR UNA MANIFESTACIÓN GENÉRICA O IMPRECISA DE ELLOS." (Novena Época. Registro digital: 166990. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, julio de 2009, materia constitucional, tesis P./J. 64/2009, página 1461).


37. En forma concreta, los artículos 18; 19, párrafo segundo; 22, fracción 1, inciso i); 25, párrafos primero y último; 26; 31, fracción III y 33; el rubro del capítulo V del título primero y se adiciona la sección primera "Del impuesto sobre la obtención de premios" en la que se reforman los artículos 34 bis; 34 bis-1; 34 bis-2; 34 bis-3; 34 bis-4; 34 bis-5; 34 bis-6. Se adicionan al artículo 27, un tercer párrafo; al artículo 29 un segundo párrafo; la sección segunda "Del impuesto por la prestación de servicios de juegos con apuestas y concursos" al capítulo V del título primero, conteniendo los artículos 34 bis-10; 34 bis-11; 34 bis-12; 34 bis-13; 34 bis-14; 34 bis-15; 34 bis-16; 34 bis-17, y 34 bis-18; al título primero un capítulo VI denominado "Del impuesto a casas de empeño", conteniendo las secciones primera, segunda y tercera, y los artículos del 34 bis-19, 34 bis-20, 34 bis-21 y 34 bis-22; al título segundo un capítulo XIV denominado "Derechos por los servicios de autorización, registro y supervisión para la instalación y operación de casas de empeño", conteniendo el artículo 78 bis-9; al título segundo un capítulo XV, denominado "Derechos por la prestación de servicios y uso o goce de bienes del dominio público correspondientes a los organismos descentralizados que conforman la Administración Pública Paraestatal", conteniendo el artículo 78 bis-10, todos de la Ley de Hacienda del Estado de Sinaloa.


38. "Art. 5o. La Nación adopta para su gobierno la forma de República representativa popular federal."


39. "Art. 13. Pertenece esclusivamente al Congreso General dar leyes y decretos.

"I...

"X. Para arreglar el comercio con las naciones estrangeras, y entre los diferentes Estados de la Federación y tribus de los indios."


40. En su artículo 4.


41. "Art. 50. Las facultades esclusivas del Congreso General, son las siguientes:

1a. ...

11a. Arreglar el comercio con las naciones extranjeras, y entre los diferentes Estados de la Federación y tribus de los indios.

12a. ..."


42. "Art. 44. Corresponde al Congreso General esclusivamente:

"1o. ...

"6o. Autorizar al Ejecutivo para contraer deudas sobre el crédito de la Nación, y designar garantías para cubrirlas.

"...

"8o. Aprobar toda clase de tratados que celebre el Ejecutivo con potencias extrageras, y los concordatos con la silla apostólica.

"...

"10o. Dar al Gobierno bases y reglas generales para la habilitación de toda clase de puertos, establecimiento de aduanas, y formación de los aranceles de comercio."


43. "Art. 26. Corresponde la iniciativa de las leyes:

"1o.

"...

"3o. A las Juntas Departamentales en las relativas a impuestos, educación pública, industria, comercio, Administración Municipal, y variaciones constitucionales."

"Art. 14. Toca a las Juntas Departamentales:

"1o. Iniciar leyes relativas a impuestos, educación pública, industria, comercio, Administración Municipal y variaciones constitucionales, conforme al art. 26 de la Tercera ley constitucional.

"...

"5o. Dictar todas las disposiciones convenientes a la conservación y mejora de los establecimientos de instrucción y beneficencia pública, y las que se dirijan al fomento de la agricultura, industria y comercio, pero si con ellas se gravare de algún modo a los pueblos del departamento, no se pondrán en ejecución sin que previamente sean aprobadas por el Congreso."


44. "66. Son facultades del Congreso:

"I. ...

"XII. Habilitar puertos para el comercio extrangero y de cabotaje, y dar al gobierno bases y reglas generales para la formación de los aranceles de comercio."


45. 187. Los Códigos Civil, criminal y de Comercio, serán unos mismos para toda la nación, sin perjuicio de las variaciones que en algunos lugares podrá hacer el Congreso por circunstancias particulares.


46. III. Que la Acta Constitutiva y la Constitución Federal sancionadas en 31 de enero y 24 de octubre de 1824, forman la única Constitución Política de la República:


47. "ART. 40. Es voluntad del pueblo mexicano constituirse en una República representativa democrática federal, compuesta de Estados libres y soberanos en todo lo concerniente a su régimen interior, pero unidos en una Federación establecida según los principios de esta Ley Fundamental."


48. "ART. 72. El Congreso tiene facultad:

"I. ...

"IX. Para espedir aranceles sobre el comercio estrangero, y para impedir por medio de bases generales, que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones onerosas.

"X. Para establecer las bases generales de la legislación mercantil."


49. Discutida en sesión de trece de diciembre de mil novecientos ochenta y tres.


50. Con motivo de la reforma indicada, el citado precepto quedó:

"X. Para expedir códigos obligatorios en toda la República, de minería y comercio, comprendiendo en este último las instituciones bancarias."


51. Respecto de la potestad prevista en la fracción IX de ese artículo, autores de la época como E.R. opina que: "Conceder expresamente al Congreso de la Unión la facultad de regular el comercio, que es la parte del objeto de los aranceles, es confiar al Poder Legislativo Federal el cuidado de uno de los más grandes intereses de la Nación, como es el tráfico entre ella y las demás naciones, no sólo como fuente de riqueza sino, lo que es más importante todavía, como la facilidad o el medio de comunicación internacional, la difusión de las ideas, y, en consecuencia, el comercio intelectual, el progreso de las ciencias y la conservación de la paz con los demás pueblos.—Si esa facultad no estuviese concedida expresamente al Congreso General, podrían asumirla los Estados, y fácilmente se comprende que una falsa emulación entre ellos ... El fin que se propone ... es evitar que un Estado grave los productos de los otros más que a los suyos, que establezca prohibiciones y que cobre derechos de simple tránsito a las mercancías.", R., E., Derecho Constitucional, Universidad Nacional Autónoma de México, 1888, pp. 248-251.


52. Respecto de la facultad prevista en la fracción X del mismo precepto, el autor indicado señala: "Poco tenemos que agregar en la explicación de esta fracción a lo dicho al ocuparnos de la anterior ... La fracción, como estaba redactada antes, era demasiado vaga: el Congreso General no había podido expedir la ley estableciendo las bases generales, por temor de vulnerar o restringir la soberanía de los Estados, a quienes entonces correspondía exclusivamente el desarrollo de la legislación mercantil; los Estados, a su vez, no podían expedir Códigos de Comercio, esperando las bases generales prometidas por la Constitución. Existía un serio inconveniente con el hecho de que sobre la misma materia tuviesen competencia los Poderes Legislativos de la Federación y de los Estados.—Así es que por mucho tiempo vimos el absurdo de que, a pesar de los progresos del comercio en su parte moral y material, estuvieran vigentes entre nosotros las Ordenanzas de Bilbao, publicadas en el año de 1737...". I., pp. 251-252.


53. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"I.

"IX. Para expedir aranceles sobre el comercio extranjero y para impedir que en el comercio de Estado a Estado se establezcan restricciones.

"X. Para legislar en toda la República sobre minería, comercio, instituciones de crédito, y para establecer el banco de emisión único, en los términos del artículo 28 de esta Constitución."


54. "Artículo 117. Los Estados no pueden, en ningún caso:

"I.

"...

"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.

"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía."


55. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."


56. Artículo 117 de la Constitución Federal

"Los Estados no pueden, en ningún caso:

"I.C. alianza, tratado o coalición con otro Estado ni con las potencias extranjeras.

"II. (Derogada)

"III. Acuñar moneda, emitir papel moneda, estampillas ni papel sellado.

"IV. Gravar el tránsito de personas o cosas que atraviesen su territorio.

"V. Prohibir ni gravar directa ni indirectamente la entrada a su territorio, ni la salida de él, a ninguna mercancía nacional o extranjera.

"VI. Gravar la circulación ni el consumo de efectos nacionales o extranjeros, con impuestos o derechos cuya exención se efectúe por aduanas locales, requiera inspección o registro de bultos o exija documentación que acompañe la mercancía.

"VII. Expedir ni mantener en vigor leyes o disposiciones fiscales que importen diferencias de impuesto (sic) o requisitos por razón de la procedencia de mercancías nacionales o extranjeras, ...

"VIII. Contraer directa o indirectamente obligaciones o empréstitos con Gobiernos de otras naciones, con sociedades o particulares extranjeros, o cuando deban pagarse en moneda extranjera o fuera del territorio nacional ...

"IX. Gravar la producción, el acopio o la venta del tabaco en rama, en forma distinta o con cuotas mayores de las que el Congreso de la Unión autorice."

Artículo 118 de la Constitución Federal

"Tampoco pueden, sin consentimiento del Congreso de la Unión:

"I.E. derechos de tonelaje, ni otro alguno de puertos, ni imponer contribuciones o derechos sobre importaciones o exportaciones.

"II. Tener, en ningún tiempo, tropa permanente ni buques de guerra.

"III. Hacer la guerra por sí a alguna potencia extranjera, exceptuándose los casos de invasión y de peligro tan inminente, que no admita demora. En estos casos darán cuenta inmediata al presidente de la República."


57. Artículo 122 de la Constitución Federal

"La Ciudad de México es una entidad federativa que goza de autonomía en todo lo concerniente a su régimen interior y a su organización política y administrativa. ...

"D. Las prohibiciones y limitaciones que esta Constitución establece para los Estados aplicarán a la Ciudad de México."


58. Inspirado en el Código de Comercio francés de 1807 y en el español de 1829.


59. El triunfo de la revolución de Ayutla de 1854 generó que los liberales desconocieran parte de la legislación expedida con posterioridad al 31 de diciembre de 1852.


60. "Artículo 72. El Congreso tiene facultad:

"...

"X. Para expedir códigos obligatorios en toda la República, de minería y comercio, comprendiendo en este último las instituciones bancarias."


61. 20 de abril de 1884.


62. En vigor a partir del 1 de enero de 1890.


63. Dicho artículo y otros más de ese ordenamiento se declararon constitucionales, al resolver los precedentes de los cuales derivó la jurisprudencia de rubro: "CASAS DE EMPEÑO. PARA EFECTOS DE LA LEY FEDERAL DE PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR, TIENEN TAL CARÁCTER TODOS LOS PROVEEDORES PERSONAS FÍSICAS O MORALES NO REGULADAS POR LEYES O AUTORIDADES FINANCIERAS, QUE EN FORMA HABITUAL O PROFESIONAL, REALICEN U OFERTEN AL PÚBLICO CONTRATOS U OPERACIONES DE MUTUO CON INTERÉS Y GARANTÍA PRENDARIA, INCLUYENDO LAS INSTITUCIONES DE ASISTENCIA PRIVADA." [Décima Época. Registro digital: 2008033. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 12, Tomo I, noviembre de 2014, materia administrativa, tesis 2a./J. 127/2014 (10a.), página 849 «y Semanario Judicial de la Federación del vieres 28 de noviembre de 200014 a las 10:05 horas»].


64. Novena Época. Registro digital: 162925. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2011, materia constitucional, tesis 1a. XXIII/2011, página 609.


65. Presentada por el diputado local M.I.L..


66. Décima Época. Registro digital: 2000955. Instancia: Primera Sala. Tipo de tesis: Aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro IX, Tomo 1, junio de 2012, materias constitucional y civil, tesis 1a. CXIII/2012 (10a.), página 255.


67. Véase la ejecutoria correspondiente al amparo en revisión 32/2005.


68. "PROTECCIÓN AL CONSUMIDOR. EL CONGRESO DE LA UNIÓN, EN USO DE LAS FACULTADES PARA LEGISLAR EN ESA MATERIA, QUE LE OTORGAN LOS ARTÍCULOS 73, FRACCIONES X Y XXIX-E, 25 Y 28 CONSTITUCIONALES, CREÓ LA PROCURADURÍA RELATIVA Y EMITIÓ DISPOSICIONES EN DEFENSA DE LOS CONSUMIDORES." (Novena Época. Registro digital: 177519. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: Jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., agosto de 2005, materia administrativa, tesis P./J. 97/2005, página 7).


69. Cabe precisar que dicho precepto fue reformado mediante decreto legislativo publicado en el Periódico Oficial de Sinaloa el veintidós de diciembre de dos mil diecisiete, pero sin que en consideración de este Pleno tal modificación haya generado la improcedencia de la controversia por cesación de efectos, pues la reforma efectuada no produjo un cambio de sentido normativo; de ahí que no se aborde en el apartado de improcedencia de la presente resolución.


70. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"VII. Para imponer las contribuciones necesarias a cubrir el presupuesto."


71. "Artículo 124. Las facultades que no están expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas competencias."


72. "Artículo 73. El Congreso tiene facultad:

"...

"XXIX. Para establecer contribuciones:

"1o. Sobre el comercio exterior;

"2o. Sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales comprendidos en los párrafos 4o. y 5o. del artículo 27;

"3o. Sobre instituciones de crédito y sociedades de seguros;

"4o. Sobre servicios públicos concesionados o explotados directamente por la Federación; y

"5o. Especiales sobre:

"a) Energía eléctrica;

"b) Producción y consumo de tabacos labrados;

"c) Gasolina y otros productos derivados del petróleo;

"d) Cerillos y fósforos;

"e) Aguamiel y productos de su fermentación; y

"f) Explotación forestal;

"g) Producción y consumo de cerveza.

"Las entidades federativas participarán en el rendimiento de estas contribuciones especiales, en la proporción que la ley secundaria federal determine. Las Legislaturas Locales fijarán el porcentaje correspondiente a los Municipios, en sus ingresos por concepto del impuesto sobre energía eléctrica."


73. "Artículo 131. Es facultad privativa de la Federación gravar las mercancías que se importen o exporten, o que pasen de tránsito por el territorio nacional, así como reglamentar en todo tiempo y aun prohibir, por motivos de seguridad o de policía, la circulación en el interior de la República de toda clase de efectos, cualquiera que sea su procedencia.

"El Ejecutivo podrá ser facultado por el Congreso de la Unión para aumentar, disminuir o suprimir las cuotas de las tarifas de exportación e importación, expedidas por el propio Congreso, y para crear otras; así como para restringir y para prohibir las importaciones, las exportaciones y el tránsito de productos, artículos y efectos, cuando lo estime urgente, a fin de regular el comercio exterior, la economía del país, la estabilidad de la producción nacional, o de realizar cualquiera otro propósito, en beneficio del país. El propio Ejecutivo al enviar al Congreso el presupuesto fiscal de cada año, someterá a su aprobación el uso que hubiese hecho de la facultad concedida."


74. Tal y como se expresó en la ejecutoria correspondiente a la controversia constitucional 56/2017, resuelta en sesión de once de febrero de dos mil diecinueve.


75. Véanse las siguientes tesis:

- Registro digital: 183268. Tesis aislada P. XV/2003, del Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2003, página 33, de rubro: "JUEGOS CON APUESTAS Y SORTEOS. LA FACULTAD PARA IMPONER CONTRIBUCIONES EN ESTA MATERIA CORRESPONDE TANTO A LA FEDERACIÓN COMO A LAS ENTIDADES FEDERATIVAS POR SER DE NATURALEZA CONCURRENTE."

- Registro digital: 196883, tesis de jurisprudencia P./J. 15/98, Pleno de este Alto Tribunal, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., febrero de 1998, página 35, de rubro: "COMERCIO. LA POTESTAD TRIBUTARIA EN TAL MATERIA ES CONCURRENTE CUANDO RECAE SOBRE COMERCIO EXTERIOR GENERAL, Y CORRESPONDE EN FORMA EXCLUSIVA A LA FEDERACIÓN CUANDO TIENE POR OBJETO EL COMERCIO EXTERIOR, POR LO QUE LAS CONTRIBUCIONES LOCALES QUE RECAIGAN SOBRE AQUÉL NO IMPLICAN UNA INVASIÓN DE ESFERAS."

- Registro digital: 165861, tesis aislada 1a. CCXXIV/2009, Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, Novena Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, diciembre de 2009, página 275, de rubro: "COMPETENCIA FEDERAL EN MATERIA TRIBUTARIA. CONFORME AL PRINCIPIO DE NO REDUNDANCIA EN MATERIA CONSTITUCIONAL, LA FACULTAD PARA LEGISLAR EN DETERMINADA MATERIA NO CONLLEVA UNA POTESTAD TRIBUTARIA EXCLUSIVA DE LA FEDERACIÓN PARA ESTABLECER CONTRIBUCIONES SOBRE CUALQUIER CUESTIÓN PROPIA DE LA MATERIA QUE SE REGULA."


76. Incluso tal criterio fue retomado reciente por la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver los amparos en revisión 488/2019, 872/2019, 842/2019, 111/2019, 489/2019 y 110/2019.

Esta sentencia se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 8 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 43 de la respectiva Ley Reglamentaria, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 09 de agosto de 2021, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.

VLEX utiliza cookies de inicio de sesión para aportarte una mejor experiencia de navegación. Si haces click en 'Aceptar' o continúas navegando por esta web consideramos que aceptas nuestra política de cookies. ACEPTAR