Ejecutoria num. 42/2019 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-03-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorSegunda Sala
JuezJavier Laynez Potisek,Alberto Pérez Dayán,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Luis María Aguilar Morales,José Fernando Franco González Salas,Norma Lucía Piña Hernández,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Yasmín Esquivel Mossa,Juan Luis González Alcántara Carrancá
Fecha de publicación01 Marzo 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 42/2019. MUNICIPIO DE ENSENADA, ESTADO DE BAJA CALIFORNIA. 10 DE JUNIO DE 2020. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.. EL MINISTRO JOSÉ F.F.G.S., EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIO: J.I.R.A..


Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al diez de junio de dos mil veinte.


VISTOS; Y

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el seis de febrero de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.K.C.B., Síndica Procuradora del Municipio de Ensenada, Baja California, promovió controversia constitucional contra el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California.


En el apartado denominado "acto cuya invalidez se demanda", señaló como tales los siguientes:


a) La omisión y/o retenciones de contribuciones municipales que corresponden al Municipio de Ensenada Baja California, por los periodos julio a octubre de 2016, enero a diciembre de 2017, así como enero a diciembre de 2018, sin perjuicio de los periodos cuya retención desconozca hasta la fecha en que se resuelva el presente asunto.


b) El pago de intereses generados a partir de las omisiones de entrega de contribuciones municipales omitidas y/o retenidas.


SEGUNDO. La parte actora manifestó como antecedentes los que a continuación se sintetizan.


1. La Secretaría de Planeación y Finanzas del Gobierno del Estado de Baja California, recauda las contribuciones municipales en favor del Municipio de Ensenada, de conformidad con el Convenio de colaboración administrativa para la recaudación de contribuciones municipales, celebrado entre la citada dependencia y Municipio.


2. La Secretaría de Planeación y Finanzas remite los recursos recaudados al Municipio de Ensenada, dentro de los primeros cinco días hábiles del mes siguiente a aquél en que fueron recaudadas, de conformidad con la cláusula sexta del Convenio, lo cual no aconteció desde julio de 2016.


3. La Tesorería del Municipio de Ensenada, mediante el oficio TM/0275/01/2019, de fecha treinta y uno de enero de dos mil diecinueve, informó al Ayuntamiento del Municipio de Ensenada que la Secretaría de Planeación y Finanzas retuvo los recursos correspondientes a las contribuciones municipales,(1) con motivo de los adeudos del Municipio con el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California.


TERCERO. En los conceptos de invalidez, la parte actora planteó, esencialmente, lo siguiente:


• PRIMERO. El actor argumenta que de acuerdo con el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal, las autoridades demandadas debieron permitir al Municipio de Ensenada administrar libremente su patrimonio y no interferir en su libre hacienda, al disponer, sin la previa autorización del Ayuntamiento Municipal, de las participaciones estatales que le corresponden.


• Aduce que el artículo 85 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Baja California prevé que el patrimonio del municipio no puede ser embargado, por lo que la retención de sus recursos resulta ilegal. Asimismo, el precepto referido dispone que los Ayuntamientos Municipales podrán ejercer los recursos que integran la hacienda municipal de forma directa, o por quienes ellos autoricen.


• Argumenta que de acuerdo con el Convenio de colaboración administrativa para la recaudación de contribuciones municipales, celebrado entre el municipio de Ensenada y el Gobierno del Estado de Baja California, es obligación de la Secretaría de Planeación y Finanzas recaudar las contribuciones municipales a que hace referencia la cláusula segunda; además, de acuerdo con la cláusula sexta, es obligación del gobierno estatal enterar al municipio de Ensenada los recursos recaudados en los plazos fijados para ello.


• En ese sentido, el actor estima que se violenta el principio de legalidad y el debido proceso, pues no existe norma legal que permita la actuación de las autoridades demandadas.


• SEGUNDO. El actor argumenta que la retención de los recursos municipales implica el riesgo de que se dejen de pagar los servicios públicos, así como a los trabajadores del Municipio que los prestan, lo cual implica una violación al artículo 85 de la Constitución Local y al artículo 115, fracción III, de la Constitución Federal.


• TERCERO. El actor aduce que la Secretaría de Planeación y Finanzas, no puede retener ni dejar de enterar las contribuciones municipales, ni obstaculizar su entrega en perjuicio del municipio de Ensenada, en virtud de encontrarse proscrito por el artículo 85 de la Constitución Local.


• Por tanto, el actor estima que se viola de manera directa el artículo 14 de la Constitución Federal, porque la autoridad demandada actuó en desapego a las formalidades esenciales del procedimiento.


• CUARTO. El actor plantea la inconstitucionalidad del artículo 22 primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, por ser notoriamente contrario al artículo 85, de la Constitución Local.


• Argumenta que el citado artículo 22 de la Ley, prevé que el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, podrá iniciar el procedimiento administrativo de ejecución para hacer efectivo el pago de cuotas y aportaciones adeudadas por los municipios, lo cual vulnera lo dispuesto en el artículo 85 de la Constitución Local, en relación con el artículo 115, fracciones II y IV, de la Constitución Federal.


CUARTO. El Municipio actor señaló que se transgreden en su perjuicio los artículos 1, 14, 16, 115, fracciones II, III y IV inciso b), 128 y 133, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; en relación con el artículo 85 de la Constitución del Estado Libre y Soberano de Baja California.


QUINTO. Por acuerdo de once de febrero de dos mil diecinueve, el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional 42/2019 y designó como instructor al M.J.F.F.G.S..


SEXTO. Mediante acuerdo de cuatro de marzo de dos mil diecinueve el Ministro instructor previno a la parte actora para que, dentro del plazo legal, aclarara la naturaleza de los actos impugnados, exhibiera los documentos que acreditaran su pretensión y precisara si era su intención impugnar el artículo 22, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California.


SÉPTIMO. Por escrito presentado el ocho de abril de dos mil diecinueve en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, L.K.C.B., Síndica Procuradora del Municipio de Ensenada, Baja California, cumplió con la prevención referida con antelación.


La representación del Municipio actor precisó la naturaleza de su pretensión, indicó cuales fueron las pruebas documentales ofrecidas desde la presentación de su demanda y manifestó que también impugnaba el artículo 22, primer párrafo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California.


OCTAVO. Por auto de diez de mayo de dos mil diecinueve, el Ministro instructor tuvo por cumplido el requerimiento realizado en el acuerdo de cuatro de marzo del mismo año, admitió la demanda de controversia constitucional, tuvo como demandados únicamente al Poder Ejecutivo y al Poder Legislativo del Estado de Baja California y ordenó dar vista a la F.ía General de la República y a la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal, para que hicieran las manifestaciones que consideraran pertinentes.


NOVENO. Mediante oficio recibido el diecisiete de julio de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, F.R.G., S. General de Gobierno del Estado de Baja California, contestó la demanda de controversia constitucional.


En dicho oficio, se dio contestación a los hechos, se plantearon causales de improcedencia, se refutaron los conceptos de invalidez y se ofrecieron diversas pruebas documentales.


DÉCIMO. A través de oficio recibido el diecisiete de julio de dos mil diecinueve, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, los diputados E.B.G.M. e I.M.V.A., P. y Secretaria de la Mesa Directiva de la XXII Legislatura Constitucional del Estado de Baja California, respectivamente, contestaron la demanda de controversia constitucional.


En cuanto a los hechos, medularmente señalan que los ignoran, plantearon causales de improcedencia y sobreseimiento, objetaron las pruebas documentales ofrecidas por la parte actora, refutaron los conceptos de invalidez y ofrecieron pruebas.


DÉCIMO PRIMERO. El F. General de la República no rindió opinión a pesar de estar debidamente notificado.


DÉCIMO SEGUNDO. El doce de febrero de dos mil veinte se fijó fecha para que tuviera verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 de ese ordenamiento legal, se podrían ofrecer pruebas y alegatos.


CONSIDERANDO:


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(2) 1o. de la Ley Reglamentaria,(3) 10, fracción I,(4) y 11, fracción V,(5) de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I,(6) y tercero(7) del Acuerdo General Número 5/2013, del Pleno de este Tribunal, del trece de mayo de dos mil trece, debido a que, en atención al sentido de la sentencia, el asunto no amerita la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO. Antes de analizar cualquier presupuesto procesal, es necesario determinar cuál es el acto o los actos concreta y específicamente impugnados por el Municipio actor.


A fin de resolver la cuestión efectivamente planteada, de conformidad con los artículos 39, 40 y 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II, del Artículo 105 Constitucional, resulta procedente hacer las siguientes precisiones que derivan de la lectura integral y sistemática de las constancias de autos, particularmente de la demanda, de la contestación y de las documentales exhibidas como pruebas.


Del escrito inicial de demanda, así como del escrito presentado en cumplimiento al requerimiento realizado en el acuerdo de cuatro de marzo de dos mil diecinueve, se colige que el Municipio actor impugnó lo siguiente:


a) Retención de contribuciones municipales(8) por la Secretaría de Planeación y Finanzas del Gobierno del Estado de Baja California, recaudadas por dicha dependencia y correspondientes al Municipio de Ensenada, Baja California.


b) Artículo 22, párrafo primero, en relación con el párrafo segundo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, pues el actor controvierte la retención que es consecuencia del procedimiento establecido en los párrafos referidos.


Es aplicable al caso la jurisprudencia P./J. 98/2009,(9) emitida por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro y texto siguiente:


"CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA. El artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto."


TERCERO. Sobreseimiento. Respecto a las retenciones de contribuciones municipales, resulta innecesario analizar los requisitos procesales consistentes en la legitimación de las partes, así como la oportunidad en la presentación del medio de control constitucional, toda vez que debe sobreseerse, al actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII,(10) de la ley reglamentaria de la materia, en relación con el diverso 105, fracción I, inciso i),(11) de la Constitución.


Esto, en tanto que el municipio actor carece de interés legítimo para intentar este medio de control constitucional, debido a que el objeto de estudio de las controversias constitucionales son los conflictos que se generen entre dos o más órganos originarios del Estado respecto del ámbito de competencias que constitucionalmente tienen asignado y, sin embargo, en este caso, lo que realmente pretende combatir el accionante es el incumplimiento, por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, de entregarle los recursos recaudados por concepto de contribuciones municipales, que según afirma le fueron retenidos ilegalmente.


En efecto, según se dijo previamente, el actor reclama, destacadamente al Poder Ejecutivo de la entidad, haber retenido de manera ilegal e injustificada los recursos recaudados por conducto de la Secretaría de Planeación y Finanzas, por concepto contribuciones de municipales.


Lo anterior con motivo de que el Municipio de Ensenada y el Poder Ejecutivo de Baja California, celebraron convenios de colaboración administrativa con el objeto de que "el "ESTADO", lleve a cabo a favor del "MUNICIPIO", la recaudación de las contribuciones y demás conceptos municipales..."; en dichos convenios se establecieron los plazos para la entrega al Municipio de Ensenada de los recursos recaudados; asimismo, acordaron que para la interpretación, cumplimiento y ejecución de los convenios se someterían a la jurisdicción de los tribunales del Estado de Baja California.


En ese contexto, resulta evidente que el presente asunto no se refiere a la invasión de la esfera competencial del municipio por parte de alguno de los poderes de la entidad federativa, sino que se intenta con la única intención de verificar si se realizaron o no los pagos reclamados en los términos y plazos previstos en los convenios, o bien, si fueron retenidos legalmente, es decir, la controversia se encuentra planteada para dilucidar cuestiones de legalidad.


Esto, con independencia de que el promovente manifieste que la retención de los recursos por contribuciones municipales vulnera, entre otras disposiciones de la Ley Fundamental, los principios que derivan del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues del escrito de demanda y de la integridad de las constancias que obran en el expediente, se advierte que, como se anunció, la presente impugnación no se intenta contra actos que vulneren la esfera de competencias o facultades consagradas en el precepto constitucional referido, sino que deriva del incumplimiento de la entrega de los recursos mencionados y la consecuente inaplicación de las normas secundarias que, en todo caso, regulan el funcionamiento del sistema de coordinación fiscal del Estado de Baja California.


Al respecto, es menester destacar que el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que en esta vía sólo pueden analizarse las violaciones relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal y, por tanto, los posibles conflictos que versen sobre la invasión, vulneración o afectación de las esferas competenciales establecidas desde el texto constitucional.


Así, aun cuando, en este tipo de asuntos, el criterio o principio de afectación se ha interpretado en sentido amplio, es decir, que debe existir un principio de agravio, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, lo cierto es que también se ha precisado que tal amplitud siempre debe entenderse en el contexto de afectaciones a los ámbitos de atribuciones de las partes en contienda.


La precisión referida dio lugar a que el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación identificara como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional, aquellas en que las partes aleguen, exclusivamente, violaciones a cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales, o bien, tópicos de estricta legalidad, como se corrobora con el criterio jurisprudencial que se cita a continuación:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad."(12)


No obstante lo anterior, en la especie no se cuestiona una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino que, como se dijo, se hace valer un conflicto de mera legalidad que no es susceptible de ser analizado y resuelto a través de la controversia constitucional pues, se insiste, el presente asunto no conlleva la determinación del contenido y alcance de las atribuciones conferidas al accionante, ni su invasión por parte de los poderes demandados.


Lo anterior pues, se reitera, el municipio actor jamás pone en duda que la facultad de recaudar los recursos respectivos corresponda al Poder Ejecutivo estatal demandado, ni argumenta que éste ejerza atribuciones que sean exclusivas de las autoridades municipales, por lo contrario, el único aspecto que pretende que sea resuelto en este medio impugnativo es el relativo a determinar si los recursos recaudados por concepto de contribuciones municipales fueron retenidos legalmente.


En ese orden de ideas, si de la demanda de esta controversia constitucional se aprecia que, según se ha establecido, la pretensión del municipio actor no se trata de una impugnación respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no involucra violaciones a órbitas competenciales de las partes involucradas en este medio de control de constitucionalidad, entonces, como se anunció, lo conducente es concluir que el presente medio de control constitucional resulta improcedente.


Cabe precisar que el criterio aquí desarrollado es coincidente con el sostenido recientemente por el Tribunal Pleno y la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido medular de que los reclamos relacionados con la falta de entrega de recursos por parte de los poderes estatales no constituyen, por regla general, un conflicto constitucional de invasión de esferas competenciales y, por tanto, los municipios no cuentan con interés legítimo para hacerlos valer en esta vía.(13)


Desde esta perspectiva, como se adelantó, se impone sobreseer en este asunto, por lo que hace a las retenciones de contribuciones municipales, por las razones desarrolladas con antelación.


Por otra parte, respecto al artículo 22, párrafo primero en relación con el párrafo segundo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, esta Segunda Sala advierte que se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VII,(14) en relación con el artículo 21, fracción II,(15) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, relativa a la extemporaneidad de la demanda, en atención a los siguientes razonamientos.


Para impugnar normas generales en controversia constitucional, en términos del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es necesario que la demanda se promueva dentro del plazo de treinta días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor; en consecuencia, es improcedente la impugnación de una norma general si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación en perjuicio del promovente.


Ahora bien, el artículo 22, párrafo primero, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California,(16) establece la obligación del Estado, Municipios y organismos públicos de efectuar el pago de cuotas y aportaciones de seguridad social, así como el plazo correspondiente; asimismo, prevé que cuando no se enteren dichas cuotas y aportaciones tendrán el carácter de crédito fiscal.


El precepto en cuestión establece que dicho crédito fiscal podrá hacerse efectivo mediante el procedimiento administrativo de ejecución previsto en el Código F. de la Entidad, o bien, mediante la solicitud del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, al Poder Ejecutivo estatal, por conducto de la Secretaría de Planeación y Finanzas, para que se afecten los recursos del deudor y se enteren al Instituto como pago total o parcial del crédito fiscal.


Por otra parte, el párrafo segundo del artículo 22 referido prevé que constituyen garantía para la obligación de pago de las cuotas y aportaciones, así como sus accesorios, las participaciones por ingresos estatales, subsidios, derechos, contribuciones y cualquier otro recurso líquido que corresponda al Estado, Municipio u organismo público, por tanto, podrán destinarse al pago de los créditos fiscales referidos en el párrafo primero del mismo precepto.


En el párrafo segundo del precepto impugnado se establece el procedimiento para retener y enterar los recursos que constituyen garantía de los créditos fiscales:


a) El Instituto debe notificar al obligado para que en el término de tres días hábiles realice el pago inmediato, apercibiéndolo que en caso de no efectuarlo, o de no celebrar convenio para regularizar su adeudo, se entenderá que otorga su consentimiento tácito para que sean afectadas, retenidas y enteradas las participaciones, subsidios, derechos, contribuciones y cualesquiera otros recursos líquidos que les correspondan hasta por la cantidad suficiente para cumplir con la obligación omitida.


b) Una vez que se configura el consentimiento tácito por la falta de pago, el Instituto solicita a la Secretaría de Planeación y Finanzas del Poder Ejecutivo estatal que retenga los recursos que corresponden al Estado, Municipio o al organismo público de que se trate, para liquidar el crédito fiscal.


Ahora bien, de los hechos narrados por las partes y de las pruebas documentales que obran en autos, se advierte que el municipio actor estuvo sujeto al procedimiento previsto y regulado en los párrafos primero y segundo del artículo 22 de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California.


Es decir, el Municipio actor estuvo sujeto al procedimiento previsto en el artículos 22, párrafos primero y segundo de la mencionada Ley de seguridad social, por tanto, es necesario determinar si impugnó oportunamente el primer acto de aplicación de la porción normativa citada.


Esta Segunda Sala estima que el primer acto de aplicación del artículo 22, párrafos primero y segundo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California, es el oficio DG/234/2016, de fecha once de julio de dos mil dieciséis, emitido por el Director General del Instituto de seguridad social, en dicho oficio se advierte lo siguiente:


1. Se comunica al Ayuntamiento Municipal de Ensenada que no ha cumplido con el pago de cuotas y aportaciones, en materia de seguridad social, correspondientes al periodo del veintiocho de mayo al diez de junio de dos mil dieciséis, según se desprende del aviso de cargo 2609/2016, de fecha treinta de junio de dos mil dieciséis, en el cual se determinó que el adeudo asciende a la cantidad de $6, 229,177.06.


2. Se requiere al Ayuntamiento Municipal de Ensenada para que dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha en que surta efectos la notificación del oficio, efectúe el pago del crédito fiscal adeudado, así como los accesorios correspondientes.


3. Finalmente, se realizó el apercibimiento relativo a que en caso de no realizar el pago dentro del plazo establecido o de no celebrar convenio para regularizar el adeudo, se entenderá que se otorga el consentimiento tácito para que sean afectas, retenidas y enteradas las participaciones por ingresos estatales, subsidios, derechos, contribuciones y cualquier otro recurso líquido, por la cantidad suficiente para liquidar el crédito fiscal.


De acuerdo con lo anterior, el oficio DG/234/2016, de once de julio de dos mil dieciséis, constituye el primer acto de aplicación del artículo 22, párrafos primero y segundo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California.


Dicho oficio se recibió el doce de julio de dos mil dieciséis en la Secretaría Particular de la Presidencia Municipal de Ensenada, según se advierte en el sello de recepción estampado en la primera página del oficio.


En ese sentido, de conformidad con el artículo 21, fracción II, de la Ley reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la demanda debió presentarse dentro de los treinta días siguientes contados a partir del día siguiente al doce de julio de dos mil dieciséis, esto es, a partir del día siguiente en que se produjo el primer acto de aplicación de la norma general impugnada.


De ese modo, si la controversia constitucional se promovió hasta el seis de febrero de dos mil diecinueve, es evidente que la demanda no es oportuna.


No pasa inadvertido que el actor haya argumentado que el acto de aplicación es de tracto sucesivo y que no han dejado de cesar sus efectos, sin embargo, lo cierto es que el primer acto de aplicación acaeció desde el doce de julio de dos mil dieciséis, fecha en la que se inició el procedimiento para realizar la primera retención por el adeudo de cuotas y aportaciones, correspondiente al periodo de veintiocho de mayo al diez de junio de dos mil dieciséis.


Ciertamente, posteriormente se iniciaron diversos procedimientos de retención, pero por los periodos de adeudo siguientes al mencionado, no obstante, constituyen actos ulteriores de aplicación del artículo 22, párrafos primero y segundo, de la Ley del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Gobierno y Municipios del Estado de Baja California; respecto de los cuales resulta improcedente la controversia constitucional, precisamente por no constituir el primer acto de aplicación, que es el que permite iniciar el medio de control constitucional contra tal norma.


El criterio que se menciona está contenido en la siguiente jurisprudencia:


"CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ES IMPROCEDENTE CONTRA UN SEGUNDO O ULTERIOR ACTO DE APLICACIÓN DE LA NORMA GENERAL IMPUGNADA. Del artículo 21, fracción II, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se advierte que para impugnar normas generales en vía de controversia constitucional es menester que la demanda se interponga dentro del plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación en perjuicio del actor. En consecuencia, es improcedente dicha impugnación si se trata de un segundo o ulterior acto de aplicación, una vez transcurrido el plazo de 30 días contados a partir del día siguiente al de la publicación de la norma general, pues ello se traduce en una manifestación de voluntad del actor que entraña su consentimiento tácito."(17)


Es así que la demanda resulta improcedente respecto de la norma general antes mencionada, debido a que no se trata del primer acto de aplicación en perjuicio del municipio actor y, en consecuencia, procede sobreseer en la controversia, con fundamento en el artículo 20, fracción II, en relación con el numeral 19, fracción VII, de la Ley Reglamentaria de la materia.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional, en los términos del último considerando del presente fallo.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S. (ponente), Y.E.M. y P.J.L.P.. El Ministro J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.


Firman el M.P., el Ponente y la Secretaria de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da fe.


PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA




MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK




PONENTE



MINISTRO JOSÉ F.F.G.S.




SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA SALA




J.B.G.








________________

1. Impuesto para el fomento deportivo y educacional, impuesto para el fomento económico, impuesto para el mantenimiento y conservación de las vías públicas.


2. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: ...

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales; ...


3. Artículo 1o. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá y resolverá con base en las disposiciones del presente Título, las controversias constitucionales y las acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. A falta de disposición expresa, se estará a las prevenciones del Código Federal de Procedimientos Civiles.


4. Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ...


5. Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

...

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda.


6. SEGUNDO. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquéllas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención. Una vez resuelto el problema relacionado con la impugnación de normas generales, el Pleno podrá reservar jurisdicción a las S. para examinar los conceptos de invalidez restantes, cuando así lo estime conveniente; ...


7. TERCERO. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el Punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.


8. Impuesto para el fomento deportivo y educacional, impuesto para el fomento económico, impuesto para el mantenimiento y conservación de las vías públicas.


9. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 1536, registro digital: 166985.


10. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

...

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.


11. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

...

i) Una entidad federativa y un Municipio de otra o una demarcación territorial de la Ciudad de México, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, y

...


12. Jurisprudencia 42/2015, Pleno, Décima Época, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 25, diciembre de 2015, Tomo I, página 33, registro digital: 2010668.


13. Recurso de reclamación 150/2019-CA resuelto por el Tribunal Pleno en sesiones de tres y cinco de diciembre de dos mil diecinueve, por mayoría de votos (en contra la Ministra P.H. y los señores ministros G.O.M., G.A.C. y P.R.. Asimismo, la controversia constitucional 225/2019 resuelta por la Segunda Sala en sesión de veintidós de abril de dos mil veinte, por unanimidad de votos.


14. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

...

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21, y ...

En todo caso, las causales de improcedencia deberán examinarse de oficio.


15. Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

...

II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia; y

...


16. ARTÍCULO 22. El Estado, Municipios y los organismos públicos incorporados efectuarán el pago de las cuotas y aportaciones a que se refieren los artículos 16 y 21 de esta Ley, a más tardar diez días naturales posteriores a la fecha de pago de los salarios, por conducto de sus respectivas tesorerías o departamentos correspondientes. Cuando no se enteren las cuotas y aportaciones dentro del plazo fijado en este artículo, la cantidad adeudada tendrá el carácter de crédito fiscal en los términos del Código F. del Estado de Baja California, y sobre éste se aplicarán recargos conforme a la tasa que prevea la Ley de Ingresos del Estado en el ejercicio fiscal vigente a la fecha en que se causen. En este supuesto, el Instituto por conducto de la autoridad recaudadora, podrá iniciar el procedimiento administrativo de ejecución contenido en el citado ordenamiento fiscal. Asimismo e independientemente de lo anterior, el propio Instituto podrá solicitar en los términos del párrafo siguiente, al Poder Ejecutivo del Estado por conducto de la Secretaría de Planeación y Finanzas, o al Municipio por conducto de su tesorería, sin perjuicio para éstas, se afecten recursos del deudor, para que se enteren al Instituto como pago total o parcial del crédito fiscal respectivo.

Constituyen garantía para la obligación de pago de dichas cuotas y aportaciones, retenciones, actualizaciones o recargos, las participaciones por ingresos estatales a que se refiere la Ley de Coordinación F. del Estado de Baja California, subsidios, derechos, contribuciones y cualesquiera otros recursos líquidos que deban recibir o recaudar el Estado, Municipios y los organismos públicos incorporados, los que estarán preferentemente destinados al pago de los créditos fiscales señalados en el párrafo anterior y sus recargos, por lo que previa solicitud del Instituto, podrán retenerse y enterarse como pago de la deuda líquida y exigible por conducto de la Secretaría de Planeación y Finanzas del Ejecutivo del Estado, sin perjuicio para ésta. Para efectuar la retención y entero a que se refiere este párrafo, el Instituto deberá previamente notificar al obligado para que en el término de tres días hábiles realice el pago inmediato, apercibiéndolo que en caso de no efectuarlo, o de no celebrar convenio para regularizar su adeudo, se entenderá que otorga su consentimiento tácito para que sean afectadas, retenidas y enteradas en su nombre las participaciones, subsidios, derechos, contribuciones y cualesquiera otros recursos líquidos que les correspondan hasta por la cantidad suficiente para cumplir con la obligación omitida para con el Instituto, procediéndose en los términos del párrafo anterior.

...


17. Jurisprudencia, Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XXIV, noviembre de 2006, tesis P./J. 121/2006, página 878. Registro digital: 173937.

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