Ejecutoria num. 414/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 17-06-2022 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 414/2020. QUIMI KAO, S.A. DE C.V. 11 DE AGOSTO DE 2021. CINCO VOTOS DE LAS MINISTRAS NORMA L.P.H., QUIEN FORMULÓ VOTO CONCURRENTE, Y A.M.R.F., Y LOS MINISTROS J.L.G.A.C., J.M.P.R.Y.A.G.O.M.. PONENTE: MINISTRA PRESIDENTA A.M.R.F.. SECRETARIO: J.J.G.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en sesión correspondiente al once de agosto de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la que se resuelve el amparo en revisión 414/2020, interpuesto por Q.K., Sociedad Anónima de Capital Variable, contra la sentencia dictada el veintiocho de octubre de dos mil dieciséis por el Juez Quinto de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco, al resolver el juicio de amparo **********.

El problema jurídico a resolver por esta Primera Sala consiste en determinar si a partir de la entrada en vigor de la Ley de Transición Energética se afectan derechos adquiridos de los permisionarios de generación de energía eléctrica con fuentes fósiles; en específico, porque el artículo 7, fracción III,(1) de dicho ordenamiento los obliga a sustituir las instalaciones que excedan los límites respectivos, y el diverso 3, fracción XVI, excluye a la energía generada por cogeneración eficiente como energía limpia.(2)

I. ANTECEDENTES

1. Q.K., Sociedad Anónima de Capital Variable (en adelante Q.K.), es una sociedad mercantil cuyo objeto es la comercialización de productos químicos. El tres de agosto de dos mil quince, la empresa solicitó a la Comisión Reguladora de Energía permiso para generar energía eléctrica mediante una central ubicada en El Salto, Jalisco, basada en un sistema de cogeneración, cuyo combustible primario sería el gas natural.

2. El veintidós de octubre siguiente, la referida comisión otorgó el permiso solicitado, el cual tendría una vigencia de treinta años.(3) En las condiciones de dicho permiso: i) se expuso que el proyecto de generación de energía eléctrica se realizaría en una etapa: las obras empleadas para la construcción de la central se llevarían a cabo de octubre de dos mil quince a febrero de dos mil dieciséis, y la operación comercial iniciaría a partir de marzo de dos mil dieciséis; ii) se sujetó la actividad permisionada a lo previsto en la Ley de la Industria Eléctrica y demás disposiciones que emanen de ésta; iii) se impuso a la empresa la obligación de cumplir las reglas del mercado y demás disposiciones que de ellas emanen, incluyendo los instrumentos de regulación técnica aplicables; iv) se señaló que la permisionaria podría obtener certificados de energías limpias, previo cumplimiento de los criterios de eficiencia definidos por la Comisión Reguladora de Energía y por la Secretaría de Energía.(4)

3. El veinticuatro de diciembre de dos mil quince, esto es, antes de que la empresa iniciara operaciones, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se expide la Ley de Transición Energética, cuyo objeto fue regular el aprovechamiento sustentable de la energía, así como las obligaciones relacionadas con energías limpias y reducción de contaminantes de la industria eléctrica.(5) Para tal efecto, en el artículo 7, fracción III, de dicha ley se estableció la obligación a cargo de quienes generen electricidad con energía fósil (como la empresa) de sustituir gradualmente sus instalaciones de generación.

4. Juicio de amparo indirecto. El nueve de febrero de dos mil dieciséis, Q.K. promovió amparo en contra de la Ley de Transición Energética, con motivo de su entrada en vigor.(6) Señaló como responsables: i) al Congreso de la Unión, al presidente de la República, al secretario de Gobernación y al director del Diario Oficial de la Federación, a quienes atribuyó la discusión, aprobación, expedición, refrendo, promulgación y publicación de la ley;(7) ii) al secretario de Energía, a la Comisión Reguladora de Energía, a la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, al Centro Nacional de Control de Energía, al Consejo Consultivo para la Transición Energética, a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Delegación Jalisco, a quienes atribuyó los "actos, coordinaciones, acuerdos, convenios y resoluciones derivadas de la aplicación de la ley reclamada".

5. En sus conceptos de violación, la empresa argumentó que la referida ley vulnera los principios de seguridad jurídica e irretroactividad de la ley, porque con su expedición se impusieron a los permisionarios de generación de electricidad (como ella) mayores cargas que las que existían cuando se les otorgaron los permisos respectivos. En síntesis, expuso en sus tres conceptos de violación que:

i) El artículo 7, fracción III, de la Ley de Transición Energética vulnera los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad porque modifica un derecho previamente adquirido, pues le impone la obligación de modificar sus instalaciones de generación de energía a pesar de que, antes de su expedición, se le otorgó un permiso para generar energía que no preveía dicha obligación. Enfatiza que ni siquiera ha iniciado operaciones y la autoridad ya le impuso mayores cargas a las contraídas cuando solicitó el permiso referido.

ii) En el permiso referido se precisó que la empresa podría obtener certificados de energías limpias previo cumplimiento de los criterios de eficiencia definidos por la Comisión Reguladora de Energía y por la Secretaría de Energía.(8) La ley reclamada coarta dicha posibilidad porque no reconoce la energía generada por centrales de cogeneración eficiente (como la que produce la empresa) como candidata para obtener dichos certificados, a diferencia de lo que señala la Ley de la Industria Eléctrica.(9)

iii) El artículo tercero transitorio de la Ley de Transición Energética obliga a la empresa a que,(10) a partir del dos mil dieciocho, tenga una generación de energía limpia del 25%; sin embargo, al haberse excluido como energía limpia a la cogeneración eficiente, se le impide obtener los certificados de energía limpia, circunstancia que le causa perjuicio.

iv) Uno de los objetos de la ley reclamada es el incremento gradual de la participación de las energías limpias en la industria eléctrica; sin embargo, para ello no se tomaron en cuenta todas las alternativas de generación de energía eléctrica que son óptimas para la consecución de estos objetivos, en específico, aquella a base de gas natural.

6. El asunto se admitió en el Juzgado Quinto de Distrito en Materias Administrativa y de Trabajo en el Estado de Jalisco,(11) donde se registró con el número de expediente **********.

7. El veintiocho de octubre de dos mil dieciséis se dictó sentencia en la que, al analizar aspectos de procedencia, el Juez sobreseyó en el juicio al considerar que:

i) Son inexistentes los "actos, coordinaciones, acuerdos, convenios y resoluciones derivadas de la aplicación de la ley reclamada", atribuidos al secretario de Energía, a la Comisión Reguladora de Energía, a la Comisión Nacional para el Uso Eficiente de la Energía, al Centro Nacional de Control de Energía, al Consejo Consultivo para la Transición Energética, a la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y a la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente, Delegación Jalisco.

ii) Q.K. no acreditó su interés para promover el amparo, pues la sola entrada en vigor de la Ley de Transición Energética no le causa perjuicio. Lo anterior, ya que la ley reclamada está dirigida a los integrantes de la industria eléctrica, carácter que no probó la empresa, pues el permiso **********, que exhibió para tal efecto, señala que el inicio de sus operaciones sería en marzo de dos mil dieciséis, esto es, con posterioridad a que promovió el amparo (nueve de febrero de dos mil dieciséis), lo que demuestra que, al día de la presentación de la demanda, la empresa no estaba obligada por la norma reclamada.

II. TRÁMITE DE LA REVISIÓN

8. Q.K. interpuso recurso de revisión en el que expuso tres agravios, en los que combatió las consideraciones por las que el Juez sustentó que la sola entrada en vigor de la Ley de Transición Energética no le causa perjuicio. En síntesis, expuso que es participante del mercado eléctrico desde que se le otorgó el permiso para generar energía eléctrica (no desde que inició operaciones), pues a partir de su otorgamiento se le obligó a cumplir las reglas del mercado y demás disposiciones que de ella emanen.(12) De ahí que la mencionada ley le causa agravio con su sola entrada en vigor, pues ésta contiene obligaciones para los participantes del mercado eléctrico.

9. Del asunto conoció el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa del Tercer Circuito, donde se registró con el número de expediente **********. El dos de abril de dos mil diecinueve, el tribunal:

i) Declaró firme el sobreseimiento decretado por inexistencia de los actos, acuerdos, convenios o resoluciones, al no haber sido combatido por la promovente.

ii) Revocó el sobreseimiento decretado por falta de interés, al considerar que basta con que la empresa sea titular de un permiso para generar energía eléctrica para considerar que la Ley de Transición Energética le causa perjuicio, pues es a partir de su otorgamiento que la promovente se convierte en participante del mercado eléctrico y, por ende, debe cumplir con las reglas del mercado. Precisó que si en la Ley de Transición Energética se modificaron los términos y obligaciones relacionados con la adquisición de certificados de energías limpias (como alega la empresa), es evidente que se afecta la esfera jurídica de quienes cuentan con un permiso en el que se señaló la posibilidad de obtener dichos certificados.

iii) Remitió los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación para analizar la Ley de Transición Energética.

10. El asunto fue registrado con el número ********** y, en sesión de dieciocho de septiembre de dos mil diecinueve, esta Primera Sala devolvió los autos al Tribunal Colegiado para que analizara las causas de improcedencia formuladas por las autoridades responsables.(13)

11. En cumplimiento, el veintidós de mayo de dos mil veinte se dictó una nueva resolución en la que se analizaron los aspectos ordenados y nuevamente se envió el asunto a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. El asunto se admitió,(14) se avocó en esta Sala(15) y, se turnó a la ponencia de la M.A.M.R.F. para su estudio.

III. COMPETENCIA

12. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer este recurso de revisión,(16) porque se interpone contra una sentencia dictada en un juicio de amparo indirecto en que se reclamó una norma federal respecto de la que no existe jurisprudencia.

13. Además, aun cuando el presente amparo en revisión no corresponde a las materias de las que en forma ordinaria debe conocer esta Primera Sala,(17) el párrafo primero del artículo 86 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, dispone que los amparos en revisión de la competencia originaria del Pleno que sean en materia administrativa, se turnarán a los Ministros de ambas S.; por lo que no existe obstáculo para su conocimiento.

IV. PRESUPUESTOS PROCESALES Y DE PROCEDENCIA

14. Es innecesario el análisis de la oportunidad y legitimación del recurso de revisión, pues de ello se ocupó el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, en la sentencia de dos de abril de dos mil diecinueve.

V. ESTUDIO DE LA REVISIÓN

15. En los conceptos de violación primero y segundo, Q.K. alega que el artículo 7, fracción III, de la Ley de Transición Energética vulnera los principios de seguridad jurídica, confianza legítima e irretroactividad porque modifica derechos previamente adquiridos. Lo anterior, dice la empresa, ya que dicha norma impone la obligación a los generadores de energía fósil (como ella) de modificar sus instalaciones, deber que no tenía antes de la entrada en vigor de dicha ley, pues en el permiso mediante el que se le autorizó la generación de electricidad, por treinta años, no se le impuso dicho mandato.

16. Afirma que las condiciones que se fijaron en el permiso que se le otorgó deben respetarse, pues a partir de dicho permiso la empresa adquirió un derecho que no puede modificarse más que mediante resolución emitida por autoridad competente, en la que se declare la nulidad de dicho permiso, lo anterior, en observancia al artículo 8 de la Ley Federal de Procedimiento Administrativo y al principio de confianza legítima.(18)

17. El argumento sintetizado resulta inoperante, pues la empresa sustenta sus razonamientos en premisas inexactas, como se explica a continuación.

18. En primer lugar, resulta conveniente reproducir el artículo 7, fracción III, reclamado:

"Artículo 7. Las modalidades específicas con las que deben contribuir los integrantes de la Industria Eléctrica y los Usuarios Calificados al cumplimiento de las metas país serán detalladas en forma transparente y coordinada por la secretaría y la CRE tomando en cuenta los siguientes elementos:

"...

"III. Los generadores que producen electricidad con energías fósiles estarán obligados a sustituir gradualmente y en forma programada sus instalaciones de generación que excedan los límites establecidos por las normas emitidas por Semarnat, por instalaciones de generación que cumplan con la normatividad de emisiones contaminantes."

19. Contrario a lo que señala la empresa, de dicha norma no se advierte que todos los permisionarios de generación de electricidad con energías fósiles estén obligados a sustituir sus instalaciones por el simple hecho de que su fuente de energía sean los combustibles fósiles; el artículo sujeta dicha obligación a que los permisionarios excedan los límites establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales.

20. Lo anterior evidencia que la empresa atribuye al precepto reclamado un sentido que no tiene, pues aun cuando está dirigido a permisionarios como ella, su aplicación se encuentra sujeta a que las instalaciones respectivas excedan los límites que, en su caso, establezca la referida secretaría. De la propia norma se advierte que existe la posibilidad de que los particulares no estén obligados a sustituir sus instalaciones, esto es, cuando no excedan los límites mencionados.

21. Cabe destacar que ni de la demanda de amparo ni de las constancias que obran en autos se advierte algún razonamiento de la empresa dirigido a evidenciar que, a partir de alguna resolución de la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, deba sustituir sus instalaciones por exceder de los límites de generación establecidos por dicha secretaría. La promovente se limita a afirmar que la sola norma la obliga a realizar dicha sustitución, lo que no es así; de ahí que se considere que el citado argumento parte de una premisa inexacta, pues le atribuye al artículo reclamado un sentido que no tiene.

22. Además de lo anterior, se considera que la empresa parte de otra premisa errónea cuando afirma que, a partir de que se le otorgó el permiso **********, adquirió un derecho que no se puede modificar.

23. Para explicar lo anterior, resulta necesario dar cuenta de la resolución número **********, por la que la Comisión Reguladora de Energía otorgó a Q.K. el permiso para la generación de energía eléctrica **********, y del título de permiso respectivo, ambos de veintidós de octubre de dos mil quince:

"Resolución por la que la Comisión Reguladora de Energía otorga permiso para generar energía eléctrica a Quimi-Kao, S.A. de C.V.

"...

"RESUELVE:

"PRIMERO.—Se otorga a Quimi-Kao, S.A. de C.V., permiso para generar energía eléctrica N.. **********, conforme a los derechos y las obligaciones que se señalan en el título de permiso correspondiente.

"SEGUNDO.—Instrúyase al secretario ejecutivo de esta Comisión Reguladora de Energía para que emita y suscriba, mediante firma electrónica, el título de permiso a que se refiere el resolutivo anterior, y para que lo notifique a través de la Oficialía de Partes Electrónica, en cumplimiento del Acuerdo A/037/2015, por el que se delega al secretario ejecutivo de la Comisión las facultades de emisión, suscripción y actualización de permisos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 29 de julio de 2015.

"TERCERO.—N. ...

"CUARTO.—Inscríbase la presente resolución bajo el N.. ********** y el permiso ********** en el registro al que se refieren los artículos 22, fracción XXVI, incisos a) y e), y 25, fracción X, de la Ley de los Órganos Reguladores Coordinados en Materia Energética."

"Título de permiso para la generación de energía eléctrica, **********, que se otorga a Quimi-Kao, S.A. de C.V., (el permisionario), en términos de la resolución N.. **********

"CONDICIONES

"PRIMERA. Ubicación y descripción de las instalaciones. Se otorga permiso para la generación de energía eléctrica mediante una central eléctrica en base a un sistema de cogeneración cuyo combustible primario será gas natural, que estará ubicada en el **********, (**********), C.*., **********. La capacidad de generación será de hasta ********** MW en condiciones ISO, con una producción estimada anual de energía eléctrica de ********** GWh y un consumo anual estimado de ********** millones de Nm3 de gas natural.

"SEGUNDA. Programa, inicio y terminación de obras. El proyecto de generación de energía eléctrica se realizará en una etapa:

Ver etapa

"TERCERA. Vigencia del permiso. La vigencia es hasta treinta años, contados a partir de su fecha de emisión, y su vigencia terminará por la actualización de cualquiera de las causas mencionadas en la condición quinta o por las que deriven de otras disposiciones jurídicas que resulten aplicables.

"CUARTA. Disposiciones jurídicas aplicables. La actividad permisionada se sujetará a lo previsto en la Ley de la Industria Eléctrica (LIE) y en las demás disposiciones que emanen de la misma.

"QUINTA. Obligaciones generales. El permisionario tendrá las obligaciones siguientes:

"I. Cumplir las reglas de mercado y demás disposiciones que de ellas emanen, incluyendo los instrumentos de regulación técnica aplicables, como las normas oficiales mexicanas y cualquier otro instrumento que resulte aplicable a la actividad permisionada.

"II. Celebrar el contrato de interconexión respectivo y demás actos necesarios para la realización de las operaciones relativas o derivadas de la generación de energía eléctrica que desee realizar, de conformidad con la legislación aplicable, en caso de que así resulte necesario.

"III. Cumplir las obligaciones y/u obtener las autorizaciones o permisos requeridos por otras autoridades respecto a la actividad permisionada, antes del inicio de operaciones establecido en la condición segunda anterior.

"IV. Cumplir con el resolutivo y recomendaciones de la Secretaría de Energía en materia de impacto social, en términos del artículo 120 de la LIE.

"V. Cumplir con la normatividad aplicable y las mejores prácticas en lo correspondiente a la infraestructura y equipos.

"VI. Comunicar a la Comisión Reguladora de Energía la fecha de puesta en servicio de la central de generación, dentro de los 15 días hábiles siguientes a que esto suceda, de acuerdo con el programa de obras.

"VII. Operar la central eléctrica cumpliendo con las instrucciones del Centro Nacional de Control de Energía (Cenace).

"VIII. Sujetar el mantenimiento de la central eléctrica a la coordinación y a las instrucciones del Cenace.

"IX. Adoptar las medidas conducentes para el cumplimiento de las normas oficiales mexicanas y demás especificaciones obligatorias. "X. Una vez que inicie la realización de la actividad de generación de energía eléctrica, informar mensualmente por medio de los formatos que emita la Comisión Reguladora de Energía, dentro de un plazo máximo de 10 días hábiles siguientes a la conclusión del periodo de reporte anterior, la cantidad de energía eléctrica generada.

"SEXTA. Certificados de energías limpias. El permisionario podrá obtener Certificados de Energías Limpias previo cumplimiento de los criterios de eficiencia definidos por la Comisión Reguladora de Energía y aquellos que emita la Secretaría de Energía.

"SÉPTIMA. Modificación del permiso. Cualquier modificación se solicitará mediante escrito libre, debiendo acreditarse el pago de derechos o aprovechamientos correspondiente.

"OCTAVO. Transferencia del permiso. Para la transferencia de los derechos derivados de este permiso deberá darse aviso por escrito a la Comisión Reguladora de Energía con una anticipación máxima de dos meses al momento en que dicha transferencia se haga efectiva.

"NOVENA. Terminación del permiso. El permiso terminará por la actualización de cualquiera de los supuestos siguientes:

"I.P. la conclusión de la vigencia prevista en el presente permiso.

"II.P. renuncia del titular, previo cumplimiento de sus obligaciones, en cuyo caso deberá comunicar su intención por escrito a la Comisión Reguladora de Energía, con una anticipación mínima de dos meses al momento en que la suspensión de operaciones pretenda hacerse efectiva.

"III. En caso de disolución, liquidación o quiebra del titular del permiso.

"IV. Por revocación en los siguientes casos:

A. Por no iniciar las actividades objeto del permiso en los plazos que al efecto se establezcan en el título respectivo, salvo autorización de la CRE por causa justificada;

B. Por incumplir con las normas oficiales mexicanas;

C. Por no pagar los derechos, aprovechamientos o cualquier otra cuota aplicable al permiso, incluyendo la verificación del mismo;

D. Por llevar a cabo la actividad permisionada en condiciones distintas a las del permiso;

E. Por incumplir las instrucciones del Cenace respecto del Control Operativo del Sistema Eléctrico Nacional;

F. Por realizar actividades o incurrir en omisiones que impidan el funcionamiento eficiente del Sistema Eléctrico Nacional;

G. Por ceder, gravar, transferir o enajenar los derechos y obligaciones derivados de los permisos sin previo aviso a la CRE;

H. Por concertar o manipular en cualquier forma los precios de venta de energía eléctrica o productos asociados, sin perjuicio de las sanciones que procedan conforme a la Ley Federal de Competencia Económica y la LIE;

I.P. contravenir lo dispuesto en el artículo 19 de la Ley General de Bienes Nacionales;

J. Por incurrir reiteradamente en las conductas previstas en el artículo 87 de la ley, cuando se trate de plantas de generación de energía eléctrica en que, por las características del proyecto, se requiera de una ubicación específica, conforme a las disposiciones aplicables;

K. Por incumplimiento grave de las obligaciones generales establecidas en la condición quinta anterior. En la determinación de la gravedad del incumplimiento se seguirán los criterios establecidos en el artículo 32 del reglamento.

"DÉCIMA. Otorgamiento. Este permiso de generación de energía eléctrica no supone ni constituye prelación, preferencia, requisito u obligación entre el Centro Nacional de Control de Energía, la Comisión Federal de Electricidad como Empresa Productiva del Estado, y su titular, o entre éste y las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal y demás autoridades federales, estatales o municipales relacionadas con otras autorizaciones, convenios, contratos y/o permisos que resulten necesarios, conforme al marco jurídico aplicable."

24. De lo transcrito se advierte que el permiso otorgado a Q.K. fue para la generación de energía eléctrica mediante una central basada en un sistema de cogeneración cuyo combustible primario sería el gas natural, con una vigencia de treinta años, sujeto a las obligaciones ahí señaladas.

25. Como se expuso párrafos atrás, el argumento de la empresa parte de la premisa de que, mediante el permiso referido, adquirió un derecho que se ve afectado con la entrada en vigor del artículo 7, fracción III, de la Ley de Transición Energética. Lo anterior –dice la promovente–, porque esa norma obliga a los permisionarios que generen electricidad con energías fósiles a sustituir gradualmente sus instalaciones de generación que excedan los límites establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, por instalaciones de generación que cumplan con la normativa de emisiones contaminantes.

26. Contrario a lo que afirma la recurrente, ni de la resolución por la que se otorgó el permiso referido ni del título que contiene las condiciones respectivas se advierte que se le otorgara algún derecho a mantener sus instalaciones en las condiciones que tenía al momento en que se otorgó el permiso; inclusive, en la condición quinta, fracción V, del citado permiso se le impuso la obligación de cumplir con la normativa aplicable y las mejores prácticas en lo correspondiente a la infraestructura y equipos, por su parte, la condición novena, fracción IV, inciso k), prevé, como causa de revocación del permiso, el incumplimiento grave de las obligaciones señaladas en la referida condición quinta.

27. Basta lo expuesto para concluir que la empresa no sólo no cuenta con un derecho adquirido relacionado con la infraestructura que deben tener sus instalaciones, sino que el permiso que se le otorgó para generar energía condicionó su eficacia al cumplimiento de las normas aplicables relacionadas con dicha infraestructura, las cuales, como cualquier ordenamiento legal, están sujetas a eventuales reformas y modificaciones, según lo requiera el interés público.

28. Por ende, el hecho de que a través de la emisión de normas se modifiquen las condiciones relativas a las instalaciones de la promovente no implica que se afecten derechos adquiridos, pues, como se advierte del propio permiso, tales condiciones están vinculadas al marco legal aplicable y a sus eventuales reformas, lo que evidencia que no existe algún derecho a cargo de la permisionaria que sea oponible a eventuales reformas.

29. Lo anterior es, además, acorde con el criterio que esta Primera Sala ha sustentado en materia de concesiones, relativo a que, cuando el Estado modifica condiciones generales regulatorias de los títulos de concesión a través de reformas legislativas o reglamentarias, no se afectan derechos adquiridos del concesionario, pues las cláusulas regulatorias de tales títulos no crean derechos adquiridos.

30. Dicho criterio es aplicable por analogía, y está contenido en la tesis aislada 1a. LXXVII/2005, de rubro y texto:

"CONCESIÓN ADMINISTRATIVA. LAS MODIFICACIONES A SUS CLÁUSULAS REGULATORIAS EN VIRTUD DE REFORMAS A LA LEGISLACIÓN RELATIVA, AL NO AFECTAR DERECHOS ADQUIRIDOS DEL CONCESIONARIO NO VIOLAN EL PRINCIPIO DE RETROACTIVIDAD DE LEYES. La concesión constituye un acto jurídico administrativo mixto por contener cláusulas de orden contractual y otras de naturaleza regulatoria. En las primeras se materializan las ventajas económicas a favor del concesionario y en virtud de ello, el Estado no podrá variarlas sin concurrir la voluntad de aquél, porque podría afectar su esfera jurídica y patrimonio. Por su parte, las cláusulas regulatorias consisten en las estipulaciones que determinan las condiciones de la concesión y se encuentran vinculadas al marco legal que regula los términos generales de las concesiones a los que deberán sujetarse los concesionarios y los cuales podrá modificar el Estado, atendiendo a decisiones que importen intereses de la colectividad, de manera que cuando se reforma la legislación relativa, se modifican igualmente los términos de las condiciones reglamentarias del título de concesión, sin que para ello sea necesario el consentimiento del gobernado, porque sería tanto como pretender convenir con éste, reformas a la Constitución, a las leyes o a los reglamentos respectivos, lo cual es jurídicamente inadmisible. En esa tesitura, cuando el Estado modifica condiciones generales regulatorias de los títulos de concesión, a través de reformas legislativas o reglamentarias, derivadas de decisiones que importen el interés público, no se afectan derechos adquiridos del concesionario, por tres razones fundamentales: la primera porque éstas se encuentran vinculadas a la legislación relativa, que simplemente codifica los términos generales de las concesiones; la segunda, porque dicha normatividad se encuentra sujeta a reformas y modificaciones, según lo exija el interés público y la tercera, porque precisamente por esa dinámica legislativa y administrativa, esos derechos no pueden ni deben entrar o conformar el patrimonio del concesionario. Así, en virtud de que las cláusulas regulatorias del título de concesión no crean derechos adquiridos, las modificaciones que éstas sufran en razón de reformas constitucionales, legales o reglamentarias, no violan el principio de retroactividad a que se refiere el artículo 14 constitucional."(19)

31. Desde diverso aspecto, en el tercer concepto de violación, la empresa alega que con la entrada en vigor de la Ley de Transición Energética se coarta la posibilidad de que obtenga certificados de energías limpias, misma que se estableció en la condición sexta del permiso **********.(20)

32. Lo anterior –dice la empresa–, porque dicha ley no reconoce la energía generada por centrales de cogeneración eficiente como candidata para obtener los referidos certificados, a diferencia de lo que señala la Ley de la Industria Eléctrica.(21)

33. Añade que el artículo tercero transitorio de la Ley de Transición Energética la obliga a que,(22) a partir del dos mil dieciocho, tenga una generación de energía limpia del 25%; sin embargo, al haberse excluido como energía limpia a la cogeneración eficiente, se le impide obtener los certificados de energía limpia, circunstancia que le causa perjuicio.

34. Los argumentos sintetizados resultan inoperantes porque parten de afirmaciones inexactas, ya que la promovente atribuye a la norma reclamada un sentido que no tiene.

35. Para explicar lo anterior, se destaca que el artículo 3, fracción VIII, de la Ley de la Industria Eléctrica, señala que los certificados de energías limpias son títulos emitidos por la Comisión Reguladora de Energía, que acreditan la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de energías limpias. Dichos certificados sirven para cumplir los requisitos asociados al consumo de los centros de carga.(23)

36. Se trata de instrumentos comercializables dentro del mercado eléctrico mayorista, que permiten a sus participantes acreditar el cumplimiento de las obligaciones en materia de energías limpias. La obtención de tales certificados está sujeta a los requisitos previstos por la Secretaría de Energía.(24)

37. Precisado lo anterior, se destaca que, en su demanda de amparo, la promovente insertó un cuadro comparativo entre la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Transición Energética, para evidenciar que la segunda (a diferencia de la primera) no reconoce a la energía generada por centrales de cogeneración como energía limpia, circunstancia que, a su consideración, le impedirá obtener los certificados de energías limpias conforme con lo que prevé el permiso del que es titular, pues es ésta la fuente que utiliza para producir energía.

38. Aun cuando de dicho cuadro no se advierten los preceptos a los que hizo referencia la promovente, lo cierto es que del contenido de las mencionadas leyes se desprende que se trata de los artículos 3, fracción XXII, de la Ley de la Industria Eléctrica y 3, fracción XVI, de la Ley de Transición Energética, pues su texto coincide con lo señalado en dicho cuadro. Tales artículos prevén:

Ley de la Industria Eléctrica

"Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entenderá por:

"...

"XXII. Energías limpias: Aquellas fuentes de energía y procesos de generación de electricidad cuyas emisiones o residuos, cuando los haya, no rebasen los umbrales establecidos en las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se expidan. Entre las energías limpias se consideran las siguientes:

"a) El viento;

"b) La radiación solar, en todas sus formas;

"c) La energía oceánica en sus distintas formas: mareomotriz, maremotérmica, de las olas, de las corrientes marinas y del gradiente de concentración de sal;

"d) El calor de los yacimientos geotérmicos;

"e) Los bioenergéticos que determine la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos;

"f) La energía generada por el aprovechamiento del poder calorífico del metano y otros gases asociados en los sitios de disposición de residuos, granjas pecuarias y en las plantas de tratamiento de aguas residuales, entre otros;

"g) La energía generada por el aprovechamiento del hidrógeno mediante su combustión o su uso en celdas de combustible, siempre y cuando se cumpla con la eficiencia mínima que establezca la CRE y los criterios de emisiones establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales en su ciclo de vida;

"h) La energía proveniente de centrales hidroeléctricas;

"i) La energía nucleoeléctrica;

"j) La energía generada con los productos del procesamiento de esquilmos agrícolas o residuos sólidos urbanos (como gasificación o plasma molecular), cuando dicho procesamiento no genere dioxinas y furanos u otras emisiones que puedan afectar a la salud o al medio ambiente y cumpla con las normas oficiales mexicanas que al efecto emita la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

"k) La energía generada por centrales de cogeneración eficiente en términos de los criterios de eficiencia emitidos por la CRE y de emisiones establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

"l) La energía generada por ingenios azucareros que cumplan con los criterios de eficiencia que establezca la CRE y de emisiones establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

"m) La energía generada por centrales térmicas con procesos de captura y almacenamiento geológico o biosecuestro de bióxido de carbono que tengan una eficiencia igual o superior en términos de kWh-generado por tonelada de bióxido de carbono equivalente emitida a la atmósfera a la eficiencia mínima que establezca la CRE y los criterios de emisiones establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales;

"n) Tecnologías consideradas de bajas emisiones de carbono conforme a estándares internacionales; y,

"o) Otras tecnologías que determinen la Secretaría y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales, con base en parámetros y normas de eficiencia energética e hídrica, emisiones a la atmósfera y generación de residuos, de manera directa, indirecta o en ciclo de vida."

Ley de Transición Energética

"Artículo 3. Para efectos de esta ley se considerarán las siguientes definiciones:

"...

"XVI. Energías renovables: Aquellas cuya fuente reside en fenómenos de la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de ser transformados en energía aprovechable por el ser humano, que se regeneran naturalmente, por lo que se encuentran disponibles de forma continua o periódica, y que al ser generadas no liberan emisiones contaminantes. Se consideran fuentes de energías renovables las que se enumeran a continuación:

"a) El viento;

"b) La radiación solar, en todas sus formas;

"c) El movimiento del agua en cauces naturales o en aquellos artificiales con embalses ya existentes, con sistemas de generación de capacidad menor o igual a 30 MW o una densidad de potencia, definida como la relación entre capacidad de generación y superficie del embalse, superior a 10 watts/m2;

"d) La energía oceánica en sus distintas formas, a saber: de las mareas, del gradiente térmico marino, de las corrientes marinas y del gradiente de concentración de sal;

"e) El calor de los yacimientos geotérmicos; y,

"f) Los bioenergéticos que determine la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos."

39. De lo anterior se advierte que el argumento de la empresa parte de una premisa inexacta, pues las fuentes de energía a las que hace referencia en su demanda, para evidenciar que la Ley de Transición Energética reclamada no prevé como energía limpia a la generada por centrales de cogeneración, son las contenidas en la fracción XVI del artículo 3, disposición que hace referencia a las energías renovables (no a las energías limpias). Es la diversa fracción XV de la citada disposición la que regula las energías limpias, tal como se advierte de la siguiente reproducción:

"Artículo 3. Para efectos de esta ley se considerarán las siguientes definiciones:

"...

"XV. Energías limpias: Son aquellas fuentes de energía y procesos de generación de electricidad definidos como tales en la Ley de la Industria Eléctrica."

40. Del artículo referido se advierte que la ley reclamada, al hacer referencia a las energías limpias, remite a las fuentes previstas en la propia Ley de la Industria Eléctrica, dentro de las cuales sí está prevista la generada por centrales de cogeneración, de ahí que no exista la diferencia de regulación entre la Ley de la Industria Eléctrica y la Ley de Transición Energética sobre la que se sustenta el argumento de la empresa.

41. A partir de lo anterior, se consideran inoperantes los argumentos relacionados con la supuesta exclusión de la cogeneración eficiente como energía limpia, hechos valer en el tercer concepto de violación, pues parten de una afirmación que ya quedó desestimada.

42. No pasa inadvertido que el artículo décimo sexto transitorio de la Ley de Transición Energética sujeta la definición de energías limpias a diversas condiciones. En específico, la fracción IV de dicho precepto señala que, en el caso de cogeneración, solamente se considerará energía limpia a la generación neta de electricidad por encima de la mínima requerida para que la central califique como cogeneración eficiente en términos de la regulación que al efecto expida la Comisión Reguladora de Energía, aunado a que la generación eléctrica mediante ciclos combinados no podrá considerarse como cogeneración eficiente.

43. Con independencia de lo anterior, lo cierto es que la norma no excluye a la energía generada por centrales de cogeneración como energía limpia (que es de lo que se inconforma la empresa), únicamente le impone requisitos para considerarla con dicho carácter. Para evidenciar lo anterior, se reproduce el citado artículo:

"Décimo sexto. Para efectos de la definición de Energías Limpias, se observará lo siguiente:

"I. En tanto no se expidan disposiciones que determinen umbrales máximos de emisiones o residuos para dicho efecto, sólo se considerarán energías limpias aquellas fuentes de energía y procesos de generación que, en los términos de la fracción XXII del artículo 3 de la Ley de la Industria Eléctrica, no requieren la definición de criterios, normas o eficiencias mínimas, o aquellas cuyos criterios de eficiencia ya hayan sido determinados previamente mediante disposiciones regulatorias;

"II. La Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales y la Comisión Reguladora de Energía, en el ámbito de sus competencias, deberán expedir las disposiciones a que hace referencia la fracción anterior a más tardar dentro de los 365 días contados a partir de la promulgación de esta ley;

"III. La eficiencia mínima para que el aprovechamiento de hidrógeno se considere una energía limpia no será menor a 70% del poder calorífico inferior de los combustibles utilizados en la producción de dicho hidrógeno;

"IV. En el caso de cogeneración solamente se considerará energía limpia a la generación neta de electricidad por encima de la mínima requerida para que la central califique como cogeneración eficiente en términos de la regulación que al efecto expida la CRE. La generación eléctrica mediante ciclos combinados no podrá considerarse como cogeneración eficiente; "V. La eficiencia mínima para que los procesos de captura y almacenamiento geológico o biosecuestro de bióxido de carbono se consideren energías limpias se basará en una tasa de emisiones no mayor a 100 kg/MWh; y,

"VI. La eficiencia mínima para que cualquier otra tecnología se considere de bajas emisiones de carbono conforme a estándares internacionales, o bien, para que la Secretaría de Energía y la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales determinen que sean energías limpias, se basará en una tasa de emisiones no mayor a 100 kg/MWh."

44. Como se precisó, de la norma no se advierte la supresión de la energía generada por centrales de cogeneración del grupo de las energías limpias (premisa a partir de la que parten los argumentos de la promovente); el artículo sólo impone ciertos requisitos para que la energía emanada de esa fuente se considere limpia, de ahí que, con independencia de lo que señala el referido precepto, se considere que la promovente parte de una premisa equivocada al afirmar que la Ley de Transición Energética excluye a la energía proveniente de centrales de cogeneración como limpia.

45. Además, de la demanda de amparo no se advierten argumentos dirigidos a combatir los requisitos a que hace referencia el citado artículo, pues el razonamiento de la empresa únicamente se basa en el hecho de que –a su consideración–, la Ley de Transición Energética reduce las fuentes de energía que se consideran como limpias: "de las catorce previstas en la Ley de la Industria Eléctrica, a sólo seis"; afirmación que ya quedó desacreditada.

46. Al ser inoperantes los argumentos hechos valer por la promovente, lo conducente es que esta Primera Sala niegue la protección constitucional.

VI. DECISIÓN

47. En concordancia con todo lo anterior, al haberse agotado el análisis de los aspectos de constitucionalidad, de conformidad con todo lo razonado, en la materia competencia de esta Suprema Corte, lo procedente es negar el amparo solicitado en contra de los artículos 3, fracción XVI, en relación con el tercero transitorio, y 7, fracción III, de la Ley de Transición Energética.

48. En consecuencia, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

RESUELVE:

ÚNICO.—La Justicia de la Unión no ampara ni protege a Q.K., Sociedad Anónima de Capital Variable, en contra de los artículos 3, fracción XVI, en relación con el tercero transitorio, y 7, fracción III, de la Ley de Transición Energética, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de diciembre de dos mil quince.

N.; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto definitivamente concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía P.H., se reserva su derecho a formular voto concurrente, los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y la Ministra presidenta A.M.R.F. (ponente).

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: La tesis aislada 1a. LXXVII/2005 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXII, agosto de 2005, página 297, con número de registro digital: 177665.

________________

1. "Artículo 7. Las modalidades específicas con las que deben contribuir los integrantes de la industria eléctrica y los usuarios calificados al cumplimiento de las metas país serán detalladas en forma transparente y coordinada por la secretaría y la CRE tomando en cuenta los siguientes elementos: ...

"III. Los generadores que producen electricidad con energías fósiles estarán obligados a sustituir gradualmente y en forma programada sus instalaciones de generación que excedan los límites establecidos por las normas emitidas por Semarnat, por instalaciones de generación que cumplan con la normatividad de emisiones contaminantes."

El artículo 3, fracción XVII, de la misma ley, define a las energías fósiles como "aquellas que provienen de la combustión de materiales y sustancias en estado sólido, líquido o gaseoso que contienen carbono y cuya formación ocurrió a través de procesos geológicos".

2. "Artículo 3. Para efectos de esta ley se considerarán las siguientes definiciones: ...

"XVI. Energías renovables: Aquellas cuya fuente reside en fenómenos de la naturaleza, procesos o materiales susceptibles de ser transformados en energía aprovechable por el ser humano, que se regeneran naturalmente, por lo que se encuentran disponibles de forma continua o periódica, y que al ser generadas no liberan emisiones contaminantes. Se consideran fuentes de energías renovables las que se enumeran a continuación:

"a) El viento;

"b) La radiación solar, en todas sus formas;

"c) El movimiento del agua en cauces naturales o en aquellos artificiales con embalses ya existentes, con sistemas de generación de capacidad menor o igual a 30 MW o una densidad de potencia, definida como la relación entre capacidad de generación y superficie del embalse, superior a 10 watts/m2;

"d) La energía oceánica en sus distintas formas, a saber: de las mareas, del gradiente térmico marino, de las corrientes marinas y del gradiente de concentración de sal;

"e) El calor de los yacimientos geotérmicos; y,

"f) Los bioenergéticos que determine la Ley de Promoción y Desarrollo de los Bioenergéticos."

3. Permiso número **********.

4. Condiciones segunda, cuarta, quinta, fracción I, y sexta del permiso número **********.

5. "Artículo 1. La presente ley tiene por objeto regular el aprovechamiento sustentable de la energía así como las obligaciones en materia de energías limpias y de reducción de emisiones contaminantes de la industria eléctrica, manteniendo la competitividad de los sectores productivos. ..."

6. La ley reclamada entró en vigor el veinticinco de diciembre de dos mil quince.

7. La empresa no precisó, en su demanda, los preceptos de la Ley de Transición Energética contra los que se inconformó; sin embargo, de sus conceptos de violación se advierte que se trata de los artículos 3, fracción XVI, en relación con el tercero transitorio, y 7, fracción III, como se precisa más adelante.

8. "Cláusula sexta: Certificados de energías limpias: El permisionario podrá obtener certificados de energías limpias, previo cumplimiento de los criterios de eficiencia definidos por la Comisión Reguladora de Energía y aquellos que emita la Secretaría de Energía."

9. Ley de la Industria Eléctrica. "Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entenderá por: ... XXII. Energías limpias: Aquellas fuentes de energía y procesos de generación de electricidad cuyas emisiones o residuos, cuando los haya, no rebasen los umbrales establecidos en las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se expidan. Entre las Energías Limpias se consideran las siguientes: k) La energía generada por centrales de cogeneración eficiente en términos de los criterios de eficiencia emitidos por la CRE y de emisiones establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; ..."

10. "Tercero. La Secretaría de Energía fijará como meta una participación mínima de energías limpias en la generación de energía eléctrica del 25 por ciento para el año 2018, del 30 por ciento para 2021 y del 35 por ciento para 2024."

11. En acuerdo de once de febrero de dos mil dieciséis.

12. De las condiciones del citado permiso se advierte: "Condición quinta. Cumplir las reglas de mercado y demás disposiciones que de ellas emanen, incluyendo los instrumentos de regulación técnica aplicables, como las normas oficiales mexicanas y cualquier otro instrumento que resulte aplicable a la actividad permisionada."

13. Mayoría de tres votos de la Ministra Piña y los Ministros Pardo y C., en contra los M.A.M. (ponente) y O.M..

14. Por Acuerdo de dos de octubre de dos mil veinte, asumió la competencia originaria para conocer del recurso, registrándolo con el número de amparo en revisión 414/2020.

15. Por Acuerdo de ocho de febrero de dos mil veintiuno.

16. Artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), y 83 de la Ley de Amparo; y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; en relación con los puntos primero, tercero y décimo cuarto del Acuerdo General Plenario N.ero 5/2013.

17. Artículo 37 del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

18. "Artículo 8. El acto administrativo será válido hasta en tanto su invalidez no haya sido declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según sea el caso."

19. Tesis aislada 1a. LXXVII/2005. Novena Época. Registro digital: 177665. Derivada del amparo en revisión 421/2005, resuelto el once de mayo de dos mil cinco, por unanimidad de cinco votos. Ponente: S.A.V.H..

20. "SEXTA. Certificados de energías limpias: El permisionario podrá obtener certificados de energías limpias, previo cumplimiento de los criterios de eficiencia definidos por la Comisión Reguladora de Energía y aquellos que emita la Secretaría de Energía."

21. Ley de la Industria Eléctrica. "Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entenderá por: ... XXII. Energías limpias: Aquellas fuentes de energía y procesos de generación de electricidad cuyas emisiones o residuos, cuando los haya, no rebasen los umbrales establecidos en las disposiciones reglamentarias que para tal efecto se expidan. Entre las energías limpias se consideran las siguientes: ... k) La energía generada por centrales de cogeneración eficiente en términos de los criterios de eficiencia emitidos por la CRE y de emisiones establecidos por la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; ..."

22. "Tercero. La Secretaría de Energía fijará como meta una participación mínima de energías limpias en la generación de energía eléctrica del 25 por ciento para el año 2018, del 30 por ciento para 2021 y del 35 por ciento para 2024."

23. "Artículo 3. Para los efectos de esta ley, se entenderá por: ...

"VIII. Certificado de energías limpias: Título emitido por la CRE que acredita la producción de un monto determinado de energía eléctrica a partir de energías limpias y que sirve para cumplir los requisitos asociados al consumo de los Centros de Carga."

24. Ley de la Industria Eléctrica.

"Artículo 11. La secretaría está facultada para: ...

"IX. Establecer los requisitos para la adquisición de Certificados de Energías Limpias;

"X. Establecer los criterios para el otorgamiento de los Certificados de Energías Limpias; ..."

Esta sentencia se publicó el viernes 17 de junio de 2022 a las 10:23 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 4 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley de Amparo, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 20 de junio de 2022, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.