Ejecutoria num. 402/2014 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-03-2016 (AMPARO EN REVISIÓN)

JuezArturo Zaldívar Lelo de Larrea,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Luis María Aguilar Morales,José Fernando Franco González Salas,Juan N. Silva Meza,Alberto Pérez Dayán,Margarita Beatriz Luna Ramos,José Ramón Cossío Díaz,Eduardo Medina Mora I.,Jorge Mario Pardo Rebolledo
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 28, Marzo de 2016, Versión electrónica, 8
Fecha de publicación01 Marzo 2016
EmisorPleno

AMPARO EN REVISIÓN 402/2014. 30 DE JUNIO DE 2015. PONENTE: J.F.F.G.S.. SECRETARIOS: J.B.H.Y.S.V. ALEMÁN.


México, Distrito Federal. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión de treinta de junio de dos mil quince.


VISTOS; Y,

RESULTANDO:


PRIMERO. Por escrito presentado el tres de octubre de dos mil trece, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Q.R., con sede en Cancún, **********, por su propio derecho, solicitaron el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades responsables y actos reclamados que a continuación se indican:


Autoridades responsables:


1. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión.


2. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión.


3. P. de los Estados Unidos Mexicanos.


4. S. de Gobernación.


5. Director del Diario Oficial de la Federación.


Actos reclamados:


a) Decreto por el que se reforman los artículos 2º, primer y tercer párrafos; 3º, 6º, 8º, primer párrafo y fracciones II y III; 10, fracciones I, III, VI y VII; 12, fracciones VI, X y XII; 13, fracciones IV, VII y VIII; 16, primer párrafo; 20, fracción II, 21; 29; 30, primer y segundo párrafos; 31; 32, primer párrafo; 33, fracciones IV, VI, IX y XV; 34, segundo párrafo; 41, quinto párrafo; 44, tercer párrafo; 48, segundo y cuarto párrafos; 56, segundo párrafo; 57, fracción I; 58, primer párrafo; 59, segundo párrafo; 65, fracciones II, VI y VII; 67, fracción III; 69, segundo párrafo y tercero en su inciso g); 70, primer párrafo; 71, primer párrafo; 72 y 75, fracciones XII, XV y XVI; se adicionan la fracción IV al artículo 8º; las fracciones VIII, IX y X, y un último párrafo al artículo 10; las fracciones V y VI al artículo 11; un segundo párrafo a la fracción I, una fracción V Bis y una fracción XII Bis al artículo 12; las fracciones I Bis, II Bis, XI Bis, XII Bis, XII Ter, XII Quáter y XII Quintus al artículo 14; un segundo párrafo, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes, al artículo 15; un artículo 24 Bis; un quinto párrafo al artículo 25; un artículo 28 Bis; las fracciones IV Bis, XVI y XVII al artículo 33; un segundo párrafo, recorriéndose el párrafo subsecuente, al artículo 42; un tercer párrafo, recorriéndose el párrafo subsecuente, al artículo 56; los párrafos quinto y sexto al artículo 58; las fracciones VIII, IX, X, XI y XII al artículo 65, y una fracción XVII al artículo 75, y se derogan la fracción IV del artículo 11; la fracción VII del artículo 12, y el último párrafo del artículo 75, de la Ley General de Educación.


b) Decreto por el cual se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente (cuyos artículos del 1 al 83 sustantivos y del primero al vigésimo segundo transitorios se tildan de inconstitucionales).


c) Decreto por el cual se expide la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (cuyos artículos del 1 al 68 sustantivos y del primero al décimo tercero transitorios se tildan de inconstitucionales); todos los Decretos fueron publicados en el Diario Oficial de la Federación del 11 de septiembre de 2013 (Segunda Sección), y se combaten por ser notoriamente inconstitucionales mediante la presente demanda de garantías.


SEGUNDO. Mediante proveído del quince de octubre de dos mil trece, el J. Sexto de Distrito del Centro Auxiliar de la Segunda Región con sede en San Andrés Cholula, Puebla, a quien por razón de turno correspondió el conocimiento del asunto, admitió la demanda y la registró con el número 446/2013.


Seguidos los trámites procesales, el diez de diciembre de dos mil trece, el juez de distrito celebró la audiencia constitucional y dictó sentencia, la que firmó el primero de abril de dos mil catorce, conforme a los siguientes puntos resolutivos:


"PRIMERO. Se SOBRESEE en el presente juicio, de conformidad con lo expuesto IV de esta resolución, respecto de los actos reclamados a las siguientes autoridades:


1) S. de Gobernación;


2) Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación.


SEGUNDO. La Justicia de la Unión NO AMPARA NI PROTEGE a **********, por las razones expuestas en el último considerando, en contra de los siguientes actos reclamados:


a) El decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 2013, por el que:


a.1) Se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Educación; en concreto la reforma de los artículos 2o, primer y tercer párrafos; 3o; 6o; 8o, primer párrafo, fracciones II y III; 10, fracciones I, III, VI, VII; 12, fracciones VI, X y XII; 13, fracciones IV, VII y VIII; 16, primer párrafo; 20, fracción II; 21; 29; 30, primer y segundo párrafos; 31; 32, primer párrafo; 33, fracciones IV, VI, IX y XV; 34, segundo párrafo; 41, quinto párrafo; 44, tercer párrafo; 48, segundo y cuarto párrafos; 56, segundo párrafo; 57, fracción I; 58, primer párrafo; 59, segundo párrafo; 65, fracciones II, VI y VII; 67, fracción III; 69, párrafos segundo y tercero inciso g); 70, primer párrafo; 71, primer párrafo; 72 y 75, fracciones XII, XV y XVI; la adición al artículo 8º, fracción IV; 10, fracciones VIII, IX y X y un último párrafo; 11, fracciones V y VI; 12, fracción I, segundo párrafo, fracción V Bis y fracción XII Bis; 14, fracciones I Bis, II Bis, XI Bis, XII Bis, XII Ter, XII Quárter y XII Quintus; 15, un segundo párrafo, recorriéndose en su orden los párrafos subsecuentes; 24 Bis; 25, quinto párrafo; 28 Bis; 33 fracciones IV Bis, XVI y XVII; 42, segundo párrafo, recorriéndose el párrafo subsecuente; 56, tercer párrafo recorriéndose el párrafo subsecuente; 58, párrafos quinto y sexto; 65, fracciones VIII, IX, X, XI y XII; 75, fracción XVII; y se derogan 11, fracción IV; 12, fracción VII y 75, último párrafo.


a.2) Se expide la Ley General del Servicio Profesional Docente (texto íntegro).


a.3) Se expide la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (texto íntegro).


Negativa de amparo que, en el respectivo ámbito de su competencia, es en relación a las siguientes autoridades:


I) Cámara de Diputados (discusión, aprobación y expedición);


II) Cámara de Senadores (discusión, aprobación y expedición);


III) P. Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos (promulgación).


Se precisa que la determinación adoptada en este fallo es en cuanto hace a la totalidad de quejosos en este sumario de amparo, los que se listan a continuación:


1) **********


2) **********


3) **********


4) **********


5) **********


6) **********


7) **********


8) **********


9) **********


10) **********


11) **********


12) **********


13) **********


14) **********


15) **********


16) **********


17) **********


18) **********


19) **********


20) **********


21) **********


22) **********


23) **********


24) **********


25) **********


26) **********


27) **********


28) **********


29) **********


30) **********


31) **********


32) **********


33) **********


34) **********


35) **********


36) **********


37) **********


38) **********


39) **********


40) **********


41) **********


42) **********


43) **********


44) **********


45) **********


46) **********


47) **********


48) **********


49) **********


50) **********


51) **********


52) **********


53) **********


54) **********


55) **********


56) **********


57) **********


58) **********


59) **********


60) **********


61) **********


62) **********


63) **********


64) **********


65) **********


66) **********


67) **********


68) **********


69) **********


70) **********


71) **********


72) **********


73) **********


74) **********


75) **********


76) **********


77) **********


78) **********


79) **********


80) **********


81) **********


82) **********


83) **********


84) **********


85) **********


86) **********


87) **********


88) **********


89) **********


90) **********


91) **********


92) **********


93) **********


94) **********


95) **********


96) **********


97) **********


TERCERO. Inconforme con dicha sentencia, mediante escrito presentado el cuatro de abril de dos mil catorce, los quejosos interpusieron recurso de revisión, el cual fue remitido en forma directa a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, cuyo P., en proveído de cuatro de junio de dos mil catorce, lo admitió a trámite bajo el expediente 402/2014, y ordenó turnarlo a la Comisión 69 encargada al Ministro J.F.F.G.S..


Mediante escrito presentado el veintiocho de abril de dos mil catorce, la Jefa del Departamento de Amparos, en ausencia de la Subdirectora de Procesos Administrativos, del Director de Procesos Jurídico Administrativos, del Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, del Oficial Mayor, del Subsecretario de Educación Básica, del Subsecretario de Educación Media Superior, del Subsecretario de Educación Superior, del Subsecretario de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas y en ausencia y suplencia del S. de Educación Pública, en representación del P. de los Estados Unidos Mexicanos, interpuso recurso de revisión adhesiva, la que fue admitida a trámite en proveído de treinta de abril de dos mil catorce.


CUARTO. El proyecto de sentencia con el que se propuso resolver el presente asunto, fue publicado dentro del plazo y con las formalidades previstas en los artículos 73 y 184 de la Ley de Amparo vigente, por versar sobre la constitucionalidad de una norma de carácter general; y,


C O N S I D E R A N D O:


PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, es legalmente competente para conocer y resolver el presente recurso de revisión.(1)


SEGUNDO. Oportunidad. La sentencia recurrida se notificó a la parte quejosa personalmente el dos de abril de dos mil catorce, surtiendo sus efectos el día hábil siguiente, esto es, el tres de abril, por lo que el plazo de diez días a que se refiere el artículo 86 de la Ley de Amparo para su impugnación a través del recurso de revisión transcurrió del cuatro al veintidós de abril de dos mil catorce, descontando los días cinco, seis, doce, trece, diecinueve y veinte de abril, por corresponder a sábados y domingos, así como el período transcurrido del dieciséis al dieciocho de abril de dos mil catorce, al haber sido declarado inhábil por el Consejo de la Judicatura Federal.


En tal virtud, si el recurso de revisión se presentó el cuatro de abril de dos mil catorce, es claro que se hizo de manera oportuna.


Por lo que se refiere al recurso de revisión adhesiva, debe decirse que la admisión de la revisión principal se notificó al P. de la República por conducto de la Unidad de Asuntos Jurídicos de la Secretaría de Educación Pública el diez de junio de dos mil catorce, surtiendo sus efectos ese mismo día, por lo que el plazo para interponer la citada revisión adhesiva transcurrió del once al diecisiete de junio de dos mil catorce.


De este modo, si dicho medio de impugnación se interpuso el veintiocho de abril de dos mil catorce, debe concluirse que se hizo de manera oportuna.


TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión fue interpuesto por **********, quien fue autorizado en amplios términos del artículo 12 de la Ley de Amparo, carácter que se le reconoció por el juez del conocimiento, por lo que se encuentra legitimado para tal efecto.


Por su parte, a la revisión adhesiva comparece la Jefa del Departamento de Amparos, en ausencia de la Subdirectora de Procesos Administrativos, del Director de Procesos Jurídico Administrativos, del Titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, del Oficial Mayor, del Subsecretario de Educación Básica, del Subsecretario de Educación Media Superior, del Subsecretario de Educación Superior, del Subsecretario de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas y en ausencia y suplencia del S. de Educación Pública, en representación del P. de los Estados Unidos Mexicanos en términos del 'Acuerdo General a que se sujetará la Representación del P. de los Estados Unidos Mexicanos en todos los trámites previstos en la Ley de Amparo, Reglamentaria de los artículos 103 y 107 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos', publicado en el Diario Oficial de la Federación el seis de febrero de dos mil catorce, en relación con los numerales 52, 54 y 54 bis del Reglamento Interior de la Secretaría de Educación Pública, estos últimos cuyo texto señala:


"ARTÍCULO 52.- El S. será suplido en sus ausencias por los subsecretarios de Planeación y Evaluación de Políticas Educativas, Educación Superior, de Educación Media Superior, de Educación Básica, por el Oficial Mayor o por el titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos, en el orden indicado.


ARTÍCULO 54.- Las ausencias de los Subsecretarios y del Oficial Mayor serán suplidas por los titulares de las direcciones generales y demás unidades administrativas que de ellos dependan, en los asuntos de sus respectivas competencias.


(ADICIONADO, D.O.F. 29 DE DICIEMBRE DE 2009)

ARTÍCULO 54 BIS.- Las ausencias del titular de la Unidad de Asuntos Jurídicos serán suplidas por los Directores de Procesos Jurídico Administrativos, de Normatividad y Consulta, de Asuntos Laborales, de Proyectos Jurídicos Especiales y Jurídico de Apoyo en Adquisiciones, Obra Pública y Servicios. Las ausencias de los Directores adscritos a la Unidad de Asuntos Jurídicos, serán suplidas por los Subdirectores que de ellos dependan. Las ausencias de los Subdirectores adscritos a las Direcciones de la Unidad de Asuntos Jurídicos, serán suplidas por los Jefes de Departamento que de ellos dependan."


En tal virtud, debe reconocerse legitimación a la Jefa del Departamento de Amparos de la Secretaría de Educación Pública para interponer el recurso de revisión adhesiva.


CUARTO. Sentencia recurrida. El juez del conocimiento decretó el sobreseimiento y negó el amparo, de conformidad con las consideraciones que, en la parte que interesa, se transcriben a continuación:


"IV


Improcedencia del juicio.


En el presente caso se actualiza el supuesto normativo previsto en el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo, de cuya interpretación se advierte que el juicio de amparo será improcedente cuando el quejoso no haga valer conceptos de violación, por vicios propios, respecto de las autoridades encargadas del refrendo y publicación de una norma general.


En el presente caso la parte agraviada reclamó del S. de Gobernación y del Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación el refrendo y publicación de las porciones normativas tildadas de inconstitucionales; sin embargo, al realizar una minuciosa revisión de los conceptos de violación se advierte que no hizo valer conceptos de violación tendentes a demostrar la inconstitucionalidad de dichos actos (refrendo de dicho S. de Estado y publicación) por vicios propios.


Por lo tanto, al actualizarse la causa de improcedencia en estudio se impone sobreseer respecto de los actos y autoridades precisados en el párrafo que antecede, de conformidad con el artículo 63, fracción IV, de la Ley de Amparo.


V


Causas de improcedencia infundadas.


Las autoridades responsables y la Agente del Ministerio Público Federal de la adscripción hicieron valer diversas causales de improcedencia, las cuales no se actualizan en el presente caso, al tenor de los siguientes razonamientos.


Impugnación de normas heteroaplicativas.


Aducen las responsables y la representación social federal que se actualiza el supuesto normativo previsto en el artículo 61, fracción XII, segunda parte, de la Ley de Amparo, en relación con el artículo 107, fracción I, de la Constitución Federal, ya que de la lectura de la demanda se advierte que no se han aplicado en perjuicio de la parte quejosa los preceptos legales combatidos en el sumario de derechos fundamentales; de esta forma, las normas jurídicas en cuestión no han proyectado sus efectos jurídicos en la agraviada, como en el caso específico sería la aplicación de la evaluación correspondiente y que, además, el peticionario de amparo no haya acreditado tres veces la evaluación, como dispone la ley.


El argumento antes sintetizado es infundado.


La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que en vía de amparo pueden reclamarse disposiciones legales que guarden una íntima relación entre sí, aun cuando el quejoso solo se ubique en el supuesto de una sola porción normativa, que lo legitima para controvertirlas de manera conjunta como un sistema normativo, al irrogarle un menoscabo en su esfera jurídica.


Esta prerrogativa de impugnación de normas, explica la Corte, desde su sola vigencia o por virtud de un acto de aplicación de alguna de ellas, requiere que en su conjunto formen una verdadera unidad normativa, de modo que si se declara la inconstitucionalidad de una, se afecte a las demás en su sentido, alcance o aplicación.


La jurisprudencia de la Corte continúa diciendo que no cualquier norma puede integrar junto con otras un sistema impugnable a través del juicio de amparo, ya que deben tener una relación directa entre sí, casi indisociable en cuanto a la materia, tema, objeto, causa, principio o fuente. Justamente a partir de esa relación estrecha el particular puede controvertir disposiciones generales heteroaplicativas, aunque no hayan sido aplicadas en su perjuicio, siempre y cuando alguna parte del sistema impugnado contenga porciones autoaplicativas.


En el presente caso resulta incuestionable que los artículos reformados (el 11 de septiembre de 2013) de la Ley General de Educación, la Ley del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (que en lo subsecuente se les llamará las leyes de la reforma educativa), constituyen un verdadero sistema normativo, en virtud que regulan cuestiones inherentes al ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.


En efecto, no pueden separarse o desvincularse de la regulación del servicio profesional docente en la educación básica y media superior, sus perfiles, parámetros e indicadores, ni tampoco de los derechos y obligaciones de todos aquellos que integran el servicio profesional docente; así como los mecanismos y autoridades encargadas de realizar las evaluaciones correspondientes.


Ahora bien, resulta claro que las leyes secundarias de la reforma educativa tienen disposiciones autoaplicativas y heteroaplicativas. Atendiendo a lo antes razonado, en relación a la existencia de un sistema normativo, basta con que una sola disposición sea autoaplicativa para permitir a los quejosos a impugnar todo el sistema normativo, en término de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.


En ese sentido tenemos que, por ejemplo, el artículo , párrafo tercero y fracción II, incisos b), c) y d), de la Ley General de Educación (reformado mediante decreto de 26 de febrero de 2013), establece que el Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria; además que los criterios que orientarán la educación serán nacionales, contribuirá a la mejor convivencia humana y será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos.


Por su parte, el artículo 69, fracción III, de la Ley General del Servicio Profesional Docente ordena al personal docente y al personal con funciones de dirección o de supervisión, entre otras cosas, prestar los servicios docentes en la escuela en la que se encuentre adscrito y abstenerse de cualquier cambio de adscripción, sin previa autorización.


Como se advierte de los dos ejemplos antes señalados estamos en presencia de normas autoaplicativas, pues se establecen obligaciones que nacen o vinculan al personal del servicio profesional docente con la simple entrada en vigor de la ley (dar educación de calidad y bajo ciertos criterios), sin que sea necesaria la actualización de condición alguna, lo que posibilita su impugnación junto con las demás porciones normativas, aunque sean heteroaplicativas.


Actos futuros de realización incierta.


Las autoridades responsables, así como la representación social, estimaron que el juicio de amparo es improcedente, en términos de la fracción XXIII del artículo 61 de la Ley de Amparo, en relación con los diversos 1º y 5º del citado ordenamiento, en virtud de que los actos reclamados tienen el carácter de futuros de realización incierta.


La aseveración anterior es incorrecta, pues no es cierto que las reformas a la Ley de Educación y la expedición de la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación estén proyectadas a aprobarse, promulgarse, refrendarse y publicarse en el futuro, sino que, como se dijo en el considerando relativo a la existencia de los actos reclamados, es un hecho notorio para este Juzgado Federal que tales cuerpos normativos ya existen en el mundo jurídico, con motivo de su publicación en el Diario Oficial de la Federación.


El hecho de que las consecuencias de las normas jurídicas pudieran tener el carácter de futuras e inciertas, ya que al momento no existe certeza de que los quejosos no vayan a acreditar las evaluaciones para su permanencia o ascenso, no origina la improcedencia del sumario de amparo pues, como se dijo en el apartado anterior, estamos en presencia de un sistema normativo complejo compuesto de normas autoaplicativas y heteroaplicativas, por lo que la existencia de las primeras hace procedente la acción constitucional para impugnar los dos tipos de porciones normativas.


Interés jurídico y legítimo.


La contraparte de la parte quejosa (autoridades responsables y representación social), invocaron el supuesto normativo relativo al artículo 61, fracción XII, de la Ley de Amparo, señalando que las normas impugnadas no afectan su interés jurídico ni legítimo, en virtud de que no causan agravio alguno a la esfera de derechos de la parte peticionaria de derechos fundamentales.


Los argumentos antes expuestos son infundados.


A efecto de demostrar la afectación al interés jurídico de la parte quejosa es necesario que se acredite en autos:


A) La existencia del derecho subjetivo que se dice vulnerado, y


B) Que el acto de autoridad afecta ese derecho, de donde deriva el agravio correspondiente.


Las disposiciones impugnadas, entre otras cosas, inciden en la permanencia, promoción, formación, actualización, capacitación y superación profesional de los miembros del servicio profesional docente, es decir a los educadores, docentes, profesores o maestros, por lo que es claro que cualquier persona perteneciente a ese gremio estará en aptitud de impugnar las normas integrantes de la reforma educativa.


En el presente caso, la parte quejosa exhibió como pruebas las siguientes documentales:


* Originales de recibos de pago.


* Originales de constancia de empleo.


Documentales a las que se les concede pleno valor probatorio, en términos de los artículos 93, 197 y 210-A del Código Federal de Procedimientos Civiles, con los que se acreditó (para los únicos efectos del juicio de amparo), que los quejosos forman parte del servicio profesional docente y, por lo tanto, tienen interés jurídico para ocurrir al presente juicio de derechos humanos.


Al haberse acreditado el interés jurídico de la parte agraviada para presentar la presente instancia de control constitucional, resulta innecesario hacer pronunciamiento alguno en relación a la cuestión del interés legítimo, atendiendo al principio que dice que quien puede lo más puede lo menos.


Las leyes regulan relaciones entre particulares, no actos de autoridad.


Las autoridades responsables adujeron que las disposiciones legales tildadas de inconstitucionales están encaminadas a regular relaciones laborales existentes entre los miembros del servicio profesional docente, como trabajadores, y su patrón, es decir, las autoridades educativas a nivel local y federal, razón por la cual no procede el juicio de amparo, al no estar en presencia de actos de autoridad, sino de particulares, en términos del artículo 61, fracción XXIII, de la Ley de Amparo, en relación con los diversos numerales 1º y 5º del ordenamiento legal en cuestión.


Los argumentos antes señalados son infundados, pues el presente juicio de amparo no se promovió en contra de un acto concreto de aplicación, que permitiera a este Juzgado Federal analizar si está en presencia de un acto de particular o de autoridad, sino que estamos en presencia de un amparo contra leyes que fueron emanadas de una autoridad para los efectos del sumario de derechos fundamentales, pues no puede ponerse en duda que los entes del Estado que intervienen en el procedimiento de creación de una norma actúan en su carácter de autoridades.


VII


Estudio de fondo.


Procedimiento legislativo. Fundamentación y motivación.


La jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que para que una norma legal se estime fundada y motivada es necesario que:


I. La autoridad que expide la ley actúe dentro de sus atribuciones constitucionales (fundamentación);


II. Las leyes que emite se refieren a relaciones sociales que reclaman ser jurídicamente reguladas (motivación);


III. Sin que lo anterior implique que todas y cada una de las disposiciones que integran estos ordenamientos deben ser necesariamente materia de una motivación específica.


En relación al primer punto, es decir, a la fundamentación, es evidente que el Congreso de la Unión está facultado para emitir el decreto por el que se reformaron diversos artículos de la Ley General de Educación, y se expidieron la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación (publicados en el Diario Oficial de la Federación el 11 de septiembre de 2013), ya que así lo dispone expresamente el artículo 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y el artículo tercero transitorio de la reforma constitucional publicada en el Diario Oficial de la Federación el 26 de febrero de 2013.


Por ende, si la Constitución no solo facultó, sino ordenó al Congreso de la Unión a emitir normatividad sobre el servicio profesional docente (que se hizo mediante la emisión de la ley general ahora impugnada), así como las reformas a la Ley General de Educación y la expedición de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, es claro que está cabalmente satisfecho el requisito constitucional de fundamentación del acto legislativo.


En lo que concierne a la motivación de la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación, es conveniente destacar que éstas tienen por objeto mejorar el nivel educativo de los niños en México, según dispone el artículo , párrafo tercero, de la Constitución Federal, al disponer que la educación obligatoria proporcionada por el Estado deberá garantizar "el máximo logro de los educandos".


En ese sentido, este órgano de control constitucional no puede pasar por alto la importancia que tiene la educación de la niñez mexicana. En efecto, nuestro país se encuentra sumido en una crisis social, económica, de seguridad, de violación a los derechos humanos y franca descomposición social, entre otros muchos aspectos.


Es obligación del Estado enfrentar tales situaciones mediante el establecimiento de políticas y programas a corto, mediano y largo plazo, dependiendo la naturaleza del problema y la aproximación que se estime más eficaz y viable.


Uno de esos programas a largo plazo es la educación de los niños mexicanos. La educación puede entenderse como "la institución social que permite la transmisión de conocimiento y valores de una generación a la siguiente y, por tanto, la que permite que todas las demás instituciones funcionen".


Educando a nuestros niños y jóvenes se les permitirá ampliar su cultura y conocimiento del entorno social, económico y político que los rodea; con ello estarán mejor preparados para ingresar y permanecer en el mercado laboral.


La educación no tiene solo beneficios económicos sino también sociales. Niños y jóvenes conocedores de su historia, cultura y derechos humanos serán adultos participativos en la sociedad; serán capaces de ejercer y hacer valer sus derechos (tanto civiles, políticos, sociales y culturales) y entender cabalmente la importancia de cumplir con su obligaciones.


Siguiendo con los beneficios de la educación, es conveniente precisar lo que sobre la materia estima la UNICEF:


"La educación contribuye a mejorar la vida y es una pieza clave para acabar con el círculo de pobreza que amenaza a muchos niños de países en desarrollo".


"Permite a los niños y niñas adquirir el conocimiento y las aptitudes necesarias para adoptar formas de vida saludables y asumir un papel activo en la toma de las decisiones que les van a afectar en el futuro".


"Una niña que va a la escuela, se casará más tarde, tendrá menos hijos. Además, sus hijos tendrán más posibilidades de sobrevivir, porque estarán mejor alimentados y recibirán una educación".


"Una educación basada en los derechos es la vía para acabar con algunas de las desigualdades más arraigadas en la sociedad."


Las personas educadas pueden "elevar su nivel de productividad, reducir la delincuencia y aumentar la cohesión y estabilidad social o hacer posibles ciertos procesos políticos de carácter democrático".


En la observación general número 11, relativa a los planes de acción para la enseñanza primaria, adoptada por el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas (ONU), se precisó que la falta de oportunidades educacionales para los niños, especialmente para los que viven en situación de pobreza, los hace particularmente vulnerables al trabajo forzoso y a otras formas de explotación. Señaló que existe una relación directa entre el nivel de matrícula de niñas en la escuela primaria y una disminución considerable de los matrimonios infantiles. Afirmó tajantemente que "el derecho a la educación es el epítome de la indivisibilidad y la interdependencia de todos los derechos humanos".


En síntesis, mejorar la educación de la niñez impactará, a futuro, en un México con ciudadanos con menores desigualdades económicas, sociales y culturales y de una sociedad más justa.


La educación que se imparta en el país, por disposición expresa del artículo , párrafo tercero, de la Constitución Federal, habrá de ser de calidad, que deriva del latín qualitas, que "es un conjunto de propiedades inherentes a una cosa, que la diferencian de otras, e incluso, que la hacen superior a otras de su mismo género o especie. La calidad es una característica intrínseca de todo aquello que se hace bien; es una propiedad emergente del sistema subyacente. Se asume como el grado de satisfacción de los requerimientos, necesidades y expectativas de las personas con los productos o servicios que se les ofrece".


En la calidad en la educación, según I.A.M.A., de manera general, se encuentran 2 grandes factores:


A) Aquellos asociados al sujeto que aprende (alumno), dentro de las que se encuentran sus condiciones fisiológicas, el grado de satisfacción de sus necesidades básicas y los niveles de motivación;


B) Los asociados al ambiente, como son la familia, la institución educativa y el contexto social. Dentro de la institución, el docente es el principal gestor del proyecto educativo, pues tiene una interacción permanente con el estudiante, le ayuda a orientar y dirigir su proceso de formación. Es por esto, concluye M.A., que el desempeño docente se considera el factor preponderante de la calidad educativa.


Como podemos apreciar de los párrafos que anteceden, la calidad de la educación está íntimamente vinculada con el nivel de preparación y conocimientos del docente que la imparte. Calidad de la educación, preparación, capacitación y evaluación de los docentes son elementos indisolubles. La doctrina en la materia dispone que "... el fracaso o el éxito de todo sistema educativo depende fundamentalmente de la calidad del desempeño de sus docentes. Sin docentes eficientes no podrá tener lugar el perfeccionamiento de la educación".


No se puede imaginar calidad de educación con un maestro que no domina la materia que enseña o carece de las herramientas pedagógicas para hacerlo. Supongamos a un maestro de inglés que pretende enseñar el idioma sin conocerlo.


Lo anterior es reconocido por la literatura especializada en la materia, en el sentido que:


"Dado que el trabajo del docente es el principal factor que determina el aprendizaje de los estudiantes, la evaluación del desempeño docente se halla definida como estrategia para el mejoramiento de la calidad educativa en los países desarrollados, y en buena parte de los denominados en vías de desarrollo. ...


... La evaluación del desempeño docente hace parte de la evaluación de los actores. ... Esta evaluación contribuye a entender los procesos en los cuales participamos dentro de la vida institucional y guarda correlación con los resultados de nuestra gestión: los logros alcanzados por nuestros estudiantes".


En la observación general número 1 (propósitos de la educación), adoptada por el Comité de los Derechos del Niño de la Organización de las Naciones Unidas, se estableció que "todo niño tiene el derecho a una educación de buena calidad, lo que a su vez exige concentrar la atención en la calidad del entorno docente, en los materiales y procesos pedagógicos, y de los resultados de la enseñanza. El Comité señala la importancia de los estudios que puedan brindar una oportunidad para evaluar los progresos realizados, basados en el análisis de las ideas de todos los participantes en el proceso, inclusive de los niños que asisten a la escuela o que ya han terminado su escolaridad, de los maestros y los dirigentes juveniles, de los padres y de los supervisores y administradores en la esfera de la educación".


Lo antes referido por la ONU deja entrever la importancia de calificar la calidad de la educación impartida por los docentes, en aras de velar por el interés superior del niño.


Como ha quedado explicado en párrafos precedentes, la calidad en la educación se encuentra íntimamente vinculada con la capacitación y conocimientos de los maestros, por lo que la evaluación de estos últimos para el ingreso, promoción y permanencia en el servicio profesional docente es un requisito indispensable para lograr dicha calidad. Dicho de otra manera, la evaluación de la educación es una situación social que debía de ser jurídicamente regulada.


Por ello, resulta evidente que la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación se encuentran debidamente fundadas y motivadas, ya que el Congreso de la Unión está obligado a emitir leyes en esa materia, según dispone el artículo 3º, fracciones VIII y IX (último y penúltimo párrafos), 73, fracción XXV, así como los artículos tercero y quinto transitorios del decreto por el que se reformaron diversos numerales de la Constitución Federal, publicado el 26 de febrero de 2013.


Sobre el particular, debe de señalarse que la fundamentación y motivación por parte de las autoridades legislativas, no llega al extremo de que se tenga que emitir una consideración específica en el procedimiento de creación de leyes (iniciativa, dictámenes, discusiones, etcétera), respecto de cada uno de los artículos aprobados, ni de las fracciones, incisos y párrafos que los componen.


Lo argumentado por la parte quejosa, en el sentido de que la reforma educativa tiene por objeto la privatización de la educación y que encuentra su génesis en organismos extranjeros y corporaciones nacionales, se trata de simples apreciaciones subjetivas que no encuentran sustento probatorio en el expediente que ahora se resuelve.


Procedimiento legislativo. Audiencia previa.


No existió violación a la garantía de audiencia previa por parte del legislador al momento de emitir las leyes impugnadas, en virtud de que los artículos 71 y 72 de la Constitución Federal, que regulan el procedimiento legislativo federal, no prevén que las Cámaras del Congreso de la Unión deban recabar la opinión de todos y cada uno de los ciudadanos del país antes de emitir una ley o, en su defecto, de aquellos que pudiesen ser afectados por la norma en cuestión.


Procedimiento legislativo. Falta de refrendo secretarial.


La circunstancia que el S. de Educación Pública o el S. de Trabajo y Previsión Social no hayan refrendado las normas legales impugnadas no las torna inconstitucionales, pues la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que resulta suficiente que las disposiciones legales estén refrendadas por el S. de Gobernación - como aconteció en el presente caso - sin importar el tema o materia que regule la legislación respectiva, de conformidad con el artículo 13, párrafo segundo, de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.


Procedimiento legislativo. Publicidad del dictamen del Senado.


No resulta inconstitucional el hecho de que el dictamen que aprobaron las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores no se haya publicado en la Gaceta respectiva con la oportunidad que establece el artículo 193 del Reglamento del Senado de la República (mínimo veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno), atendiendo a las siguientes consideraciones:


El numeral 192 del Reglamento del Senado de la República dispone que una vez aprobado en comisiones todo dictamen, independientemente del sentido en que se emita, se remitirá al P. para su inscripción en el orden del día, publicación en la Gaceta, posterior debate y votación en el Pleno.


Por su parte, el precepto 193.1 del reglamento antes citado establece que los dictámenes y, en su caso, las opiniones correspondientes se publicarán en la Gaceta cuando menos veinticuatro horas antes de la sesión del Pleno en la cual son puestos a debate y votación.


Del dictamen de las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos del Senado de la República, que contenía el proyecto de la Ley General del Servicio Profesional Docente, se advierte que este se firmó el 3 de septiembre de 2013, fecha en que en el Pleno discutió, votó y aprobó dicho documento.


Previo al estudio de valoración a dicha etapa del procedimiento legislativo del cual emanó la Ley General del Servicio Profesional Docente, es necesario precisar diversas consideraciones que la Suprema Corte de Justicia de la Nación tomó en cuenta al emitir la ejecutoria de la acción de inconstitucionalidad 126/2008.


La Constitución Política de los Estado Unidos Mexicanos impone ciertas exigencias de publicidad y participación para la creación, reforma, modificación o supresión de normas, sin las cuales no pueden considerarse válidas, por lo que, para lograr el íntegro cumplimiento de los principios de democracia y representatividad, no sólo es importante el contenido de las leyes sino, además, la forma en que son creadas o reformadas, en virtud de que las formalidades esenciales del procedimiento legislativo aseguran el cumplimiento de los principios democráticos.


También consideró que para llevar a cabo una valoración de las irregularidades procedimentales en la creación de las leyes se debe intentar equilibrar dos principios distintos, uno de ellos es el principio de economía procesal, que apunta a la necesidad de no reponer innecesariamente etapas procedimentales, cuando ello no redundaría en un cambio sustancial de la voluntad parlamentaria expresada; el otro principio es el principio de equidad en la deliberación parlamentaria, que atiende a la necesidad de no considerar automáticamente irrelevantes todas las infracciones procedimentales que se produzcan en una tramitación parlamentaria que culmina con la aprobación de una norma mediante una votación que respeta las previsiones legales al respecto.


Además estableció que para determinar si, en un caso concreto, las violaciones al procedimiento legislativo trastocaron los lineamientos que se establecen para el debido proceso y legalidad de la ley en particular, consagradas en el artículo 14, párrafo segundo y 16, párrafo primero, constitucionales, y desembocan en la invalidez de la norma emitida o si, por el contrario, no tienen relevancia invalidatoria, es necesario considerar los siguientes tres principios:


"1) El procedimiento legislativo debe respetar el derecho a la participación de todas las fuerzas políticas con representación parlamentaria en condiciones de libertad e igualdad, es decir, resulta necesario que se respeten los cauces que permiten tanto a las mayorías como a las minorías parlamentarias expresar y defender su opinión en un contexto de deliberación pública, lo cual otorga relevancia a las reglas de integración y quórum en el seno de las Cámaras y a las que regulan el objeto y el desarrollo de los debates;


2) El procedimiento deliberativo debe culminar con la correcta aplicación de las reglas de votación establecidas; y,


3) Tanto la deliberación parlamentaria como las votaciones deben ser públicas."


En relación a lo antes expuesto, el más Alto Tribunal concluyó que en cumplimiento de los criterios transcritos, y atendiendo al caso concreto, debe evaluarse el procedimiento legislativo en su integridad, pues el objetivo es determinar si la existencia de ciertas irregularidades procedimentales impacta o no en la calidad democrática de la decisión final. Lo anterior es así, ya que la regulación del procedimiento legislativo raramente es único e invariable, sino que incluye ajustes y modalidades que responden a la necesidad de atender las vicisitudes que tan frecuentemente se presentan en la labor parlamentaria, como por ejemplo, la necesidad de tramitar ciertas iniciativas con urgencia, circunstancia que se presenta regularmente y ante la cual la evaluación del cumplimiento de los estándares enunciados debe hacerse cargo de las particularidades, sin que ello pueda desembocar, en cualquier caso, en su final desatención.


Ante las consideraciones aquí apuntadas, se tiene que el dictamen que aprobaron las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores se firmó el 3 de septiembre del 2013 y se sesionó el mismo día por el Pleno de esa fuerza legislativa, por lo que no mediaron veinticuatro horas entre la publicación de aquél y la fecha en que se sometió a consideración del Pleno citado; sin embargo, tomando en cuenta los parámetros, antes citados, se concluye que se está ante la presencia de una violación de carácter formal que no invalida la norma antes citada.


Para mejor comprensión de lo expuesto, es necesario resaltar que el más Alto Tribunal determinó en la acción de inconstitucionalidad 126/2008 y sus acumuladas 127/2008 y 128/2008 lo siguiente:


"(...)


"Así pues, en el caso, no existe vulneración a tales principios, ya que el hecho de que el mismo seis de noviembre de dos mil ocho, se hubiesen llevado a cabo la primera y segunda lecturas, la discusión y la aprobación del dictamen presentado, también ese día, por la Comisión de Estudios Constitucionales, puesto que, por un lado, tal circunstancia no impidió el cumplimiento de las formalidades del procedimiento establecidas en la propia ley local -que, como se ha señalado, sólo exige que estas etapas se desarrollen en diferentes sesiones y que los diputados cuenten, previo a la discusión, con copia del dictamen respectivo-, sino que, por el contrario, se sujetó cabalmente a éstas y, por otro, tampoco se vulneraron los principios en que se funda la democracia representativa, fundamentalmente, el principio deliberativo, puesto que, tanto en el seno de la comisión como en el Pleno del Congreso, se dio oportunidad a que los diputados que quisieran intervenir en el debate, lo hicieran, exponiendo sus puntos de vista a favor o en contra del dictamen, aceptándose, incluso, algunas de las modificaciones propuestas por aquellos que se manifestaron en contra del mismo, lo que demuestra que el órgano legislativo tuvo suficiente tiempo para conocer dicha iniciativa y realizar un debate sobre ella, en el que las minorías participaron".


Asimismo, en la diversa acción de inconstitucionalidad 26/2001 y su acumulada 27/2001 se expuso lo siguiente:


"(...) aun considerando que en el caso concreto no se hubiera entregado a los diputados copia del dictamen respectivo en la sesión anterior a su discusión, de cualquier manera tal iniciativa fue sometida a estudio y análisis del Pleno del Congreso Estatal, siendo aprobado por una mayoría de catorce votos de los diputados que estuvieron presentes en la sesión de quince de junio de dos mil uno (fojas cuatrocientos setenta y tres del expediente); de ahí que, aun cuando materialmente no se hubiera procedido con las formalidades señaladas por los citados promoventes, lo cierto es que, como se dijo, por lo menos la mayoría de los diputados que votaron a favor del decreto que contiene, entre otros, las adiciones a los artículos 152, 312 y 314 del Código Electoral de la entidad, conocían el contenido del mismo, por lo que, en todo caso, con la aprobación de la ley se purgaron los vicios formales anteriores, pues no debe perderse de vista que el procedimiento legislativo simplemente es un cauce que permite llegar con un proyecto al Pleno del Congreso, para su votación".


Entonces, conforme a lo establecido por el más Alto Tribunal, si bien es cierto no mediaron veinticuatro horas entre la publicación del dictamen referido y la fecha en que se celebró la sesión del Senado en la cual se aprobó la Ley General del Servicio Profesional Docente, lo cierto es que el dictamen fue sometido a discusión, análisis y votación del Pleno de la Cámara de Senadores, esta última teniendo como resultado 120 votos a favor y 22 en contra de los artículos del proyecto de decreto en lo general y de aquéllos que no se reservaron -los reservados fueron los numerales 1, 4, 6, 7, 8, 22, 24, 28, 30,36, 38, 39, 53, 69, 74, 75, 76, 79, 83, Octavo, Noveno, Décimo Octavo, Décimo Noveno, Vigésimo Primero y Vigésimo Segundos transitorios-; es decir, que 120 senadores conocían el dictamen en cuestión, por lo que dicha omisión no es considerada una violación de carácter formal que trascienden de manera fundamental a la norma, de tal manera que provoque su invalidez o inconstitucionalidad pues, como ya se estableció, por lo menos la mayoría de los Senadores que votaron a favor del decreto por el cual se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente conocían el contenido de tal norma.


Máxime que durante el desahogo de la sesión multicitada se llevó a cabo el debate correspondiente, en el que diversos Senadores opinaron y expusieron sus puntos de vista a favor y en contra del dictamen. Pese a que en dicha asamblea varios de ellos manifestaron que la premura con la que se estaba analizando el dictamen de ley les ocasionaba su desconocimiento, realizaron propuestas de modificación en relación a diversos artículos de la norma a discusión, lo que originó que la minoría también tuviera oportunidad de manifestarse, respetando así los principios de la democracia representativa, fundamentalmente el deliberativo.


Consecuentemente, considerando los principios de economía en el proceso legislativo y el de equidad parlamentaria, se concluye que con la aprobación de la ley se purgaron los vicios formales anteriores, pues no debe perderse de vista que el procedimiento legislativo simplemente es un cauce que permite llegar con un proyecto al Pleno del Congreso para su votación.


Sin que sea contrario a lo anterior el criterio jurisprudencial de rubro: "DISPENSA DE TRÁMITES LEGISLATIVOS EN EL ESTADO DE COLIMA. SU FALTA DE MOTIVACIÓN NO SE CONVALIDA POR LA VOTACIÓN DE LA MAYORÍA O UNANIMIDAD DE LOS INTEGRANTES DE LA LEGISLATURA"; pues, atendiendo al caso en particular, no se adecúa a las etapas del proceso legislativo del cual emanó la Ley General del Servicio Profesional Docente, ya que el asunto del cual derivó la jurisprudencia antes citada se refiere a que, en el proceso de creación de cierta norma, durante la sesión del Pleno se dispensaron por mayoría de votos de los integrantes diversos actos legislativos en el Estado de Colima, lo que ocasionó, en esa cuestión, que se violentaran los principios democráticos; circunstancia que en el presente asunto quedó estudiado, como ya se dijo, los tres principios que la Suprema Corte de Justicia de la Nación estableció para analizar las violaciones legislativas deben estudiarse atendiendo a cada caso en particular y con vista del proceso legislativo en su integridad.


Procedimiento legislativo. Oportunidad para dictaminar en el Senado.


No es contrario a lo establecido en las disposiciones constitucionales la circunstancia que los miembros de las Comisiones Unidas de Educación y Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores no hayan sido citados con la oportunidad que la ley establece, para dictaminar la minuta que presentó la Cámara de Diputados en relación a la Ley General del Servicio Profesional Docente.


El arábigo 186 del Reglamento del Senado explica que una vez puestos de acuerdo los responsables de su formulación en las comisiones unidas, el proyecto de dictamen se distribuye a todos los integrantes de las mismas, por lo menos, veinticuatro horas antes de la reunión en que deba discutirse y votarse.


Del acuse de entrega de la minuta proyecto de la Cámara de Diputados se observa que se presentó a la Cámara de Senadores a las ocho horas con quince minutos ("AM 8 15") del 2 de septiembre de 2013 y que en esa fecha de turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos; sin embargo, aun cuando las comisiones no siguieron el trámite establecido en la ley para el estudio de la iniciativa enviada por la Cámara de Diputados, esta falta no es considerada una violación que afecte la validez de la norma, dado que se cumplió con el fin último buscado, esto es, se aprobó por el Pleno del órgano legislativo y se publicó oficialmente, pues tal omisión tendió a facilitar el análisis, discusión y aprobación del proyecto de ley por el Pleno de la Cámara de Senadores, cumpliéndose con las formalidades trascendentes para ello; de ahí que las irregularidades de carácter secundario no pueden afectar su validez; lo anterior, en atención a lo dispuesto en la jurisprudencia P./J. 94/2001.


Procedimiento legislativo. C. en el Senado.


El numeral 63 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que las Cámaras no pueden abrir sus sesiones ni ejercer su cargo sin la concurrencia, en cada una de ellas, de más de la mitad del número total de sus miembros.


El artículo 59 del Reglamento del Senado de la República establece que la sesión inicia una vez que se declara el cuórum, el cual se constituye con la asistencia de la mitad más uno de los integrantes del Senado.


De la versión estenográfica de la sesión correspondientes a la Cámara de Senadores de 3 de septiembre de 2013, se advierte que ésta inició a las doce horas con cuarenta y tres minutos de la fecha referida, en la que el P. de la Mesa Directiva del Senado solicitó a la Secretaría de dicha Mesa informara a la asamblea el resultado del cómputo de asistencia de los Senadores, quien dijo que conforme al registro en el sistema electrónico se tenían 89 miembros.


Posteriormente, previo receso, se reanudó la sesión a las dieciocho horas con veintiún minutos del mismo día, en cuyo debate se realizaron tres votaciones nominales a través del sistema electrónico, con el siguiente resultado: [se transcribe tabla...]


Con base en lo anterior se tiene que la sesión inició con el cuórum necesario -89 senadores- como la ley lo exige, esto es, con más de la mitad del número total de sus miembros, pues la Cámara de Senadores se integra por 128 miembros, si bien al reanudarse la sesión no se dijo el número de Senadores que se encontraban en la asamblea, lo cierto es que al llevarse a cabo, mediante el sistema electrónico, las votación nominales correspondientes, como se aprecia en la tabla anterior, la norma impugnada se aprobó tanto en lo general, como los artículos reservados incluyendo los transitorios, con la concurrencia permitida, pues mínimo había 120 Senadores.


Procedimiento legislativo. Votación parlamentaria en el Senado.


El artículo 97 del Reglamento del Senado de la República establece que la votación puede ser nominal, económica o por cédula. Además explica que es nominal cuando cada senador emite su voto después de identificarse por su nombre y apellidos, sea en voz alta o a través del sistema electrónico; asimismo, establece que la votación económica es cuando se levanta la mano para expresar el sentido del voto, a favor, en contra o en abstención, a requerimiento de la Secretaría; y es por cédula cuando se eligen personas a través de una papeleta que se deposita en una urna.


El procedimiento de la votación económica se lleva a cabo únicamente levantando la mano de los miembros de los representantes parlamentarios para que la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado visualice quiénes votan a favor o en contra de lo propuesto, sin que la ley establezca que en este tipo de votaciones se deba especificar la cifra de los votos que se reciben en pro o en contra.


En la versión estenográfica de la sesión del Pleno de la Cámara de Senadores se tiene que a lo largo del debate realizado por dichas fuerzas políticas, el P. de la Mesa Directiva del Senado ordenó que se realizaran diversas votaciones económicas para determinar si se sometían a discusión las propuestas de los Senadores respecto a modificaciones o supresión de ciertos artículos, no en relación a la aprobación de aquéllos que se declararon reservados.


Al realizarse dicha votación económica el resultado no se contabilizó, pues únicamente se tenía la obligación, por parte de la Secretaria de la Mesa Directiva del Senado, de informar al P. del Senado y a los miembros de la asamblea si se admitía o no lo propuesto por la concurrencia a discusión, sin que debiera manifestarse la cifra de cuántos Senadores votaron a favor o en contra de esas propuestas, pues la ley no exige que deba expresarse el número de los votos opinados.


Es importante aclarar que las votaciones económicas que se llevaron a cabo en el debate multicitado no fueron para aprobar los artículos reservados, ya que tal cuestión se realizó mediante votación nominal en el sistema electrónico, se insiste, únicamente se votó de manera económica si se discutían o no las propuestas de modificación sugeridas por los Senadores en relación a esos artículos reservados, pero no en sí la aprobación de esos preceptos; lo que se hace constar en la sesión estenográfica, ya que después de la votación en la cual no se aprobaron para su discusión diversas propuestas de modificación, el P. de la Mesa Directiva del Senado dijo: "La votación del artículo ..., se reserva para su votación conjuntamente con los demás artículos reservados"; es decir, posteriormente se llevó a cabo la aprobación de esos preceptos en particular.


Procedimiento legislativo. Comisiones ordinarias.


El numeral 39 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos establece que, en relación a la Cámara de Diputados, ésta contará con las comisiones ordinarias, las cuales tienen a su cargo tareas de dictamen legislativo, de información y de control evaluatorio, y su competencia corresponde en lo general con las otorgadas a las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal; también lista la denominación con la cual se distinguen, entre la que se encuentra la de Educación Pública y Servicios Educativos.


El artículo 3°, fracción II y 68 del Reglamento de la Cámara de Diputados señala que la comisión es el órgano constituido por el Pleno, que a través de la elaboración de dictámenes, informes, opiniones o resoluciones contribuye a que la Cámara cumpla sus atribuciones constitucionales y legales; y, el turno para efectos de dictamen, procederá para enviar a éstas las minutas, las iniciativas legislativas, las observaciones del Titular del Poder Ejecutivo Federal, las proposiciones y otros documentos que requieran de la elaboración de un dictamen.


Por otra parte, los preceptos 85, 86 y 90 de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, así como el 117 del Reglamento de la Cámara Senadores, disponen que esta contará con comisiones ordinarias, las cuales analizan y dictaminan las iniciativas de ley o decreto que les sean turnadas, así como los asuntos del ramo o área de su competencia, las cuales tendrán a su cargo las cuestiones relacionadas con la materia propia de su denominación y, conjuntamente con la de Estudios Legislativos, el análisis y dictamen de las iniciativas de leyes y decretos de su competencia; el segundo artículo citado lista las denominaciones de dichas comisiones, entre ellas se encuentra la de Educación.


Ahora bien, de la iniciativa presentada por el P. de los Estados Unidos Mexicanos se advierte que el objetivo primordial de la Ley General del Servicio Profesional Docentes es crear un ordenamiento jurídico reglamentario de los artículos y 73, fracción XXV, de la Constitución Federal, para regular el servicio profesional docente en la educación básica y media superior, estableciendo los perfiles, parámetros e indicadores correspondientes; regulando los derechos, obligaciones y sanciones derivados de dicho servicio, con el fin de mejorar la calidad de la educación básica y media superior que imparte el Estado, y de esa manera alcanzar los niveles de calidad que la sociedad demanda, para un desarrollo político, social, económico y cultural de México.


Entonces, conforme a las leyes que regulan el proceso legislativo en las Cámaras, se advierte que las iniciativas presentada por el Titular del Ejecutivo Federal o la minuta elaborada por los Diputados que se entrega a Senadores, respectivamente, previo a la sesión en la que se discutan y se vote su aprobación, cuando no se dé un caso de urgencia, deberán ser dictaminada por las comisiones que conozcan de la materia objeto de la ley a discutir, es por ello, que en el caso concreto, se atendió al objetivo de la iniciativa presentada por el P. de los Estados Unidos Mexicanos, pues, como ya se dijo, la finalidad primordial de dicha norma es reglamentar los preceptos 3° y 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los cuales establecen, entre otras cuestiones, como derecho principal el de la educación.


Es por eso que, atendiendo al fin primordial de la iniciativa presentada por el P. Constitucional se turnó a la Comisión Especializada en Sistema Educativo Nacional, que en el caso de la Cámara de Diputados es la Comisión de Educación Pública y Servicios Educativos, y la minuta correspondiente enviada por éstos a la Cámara de Senadores se turnó a las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos, quienes, en sus respectivo ámbitos de competencia, realizaron el análisis de la iniciativa de ley para la formulación de sus dictámenes respectivos, cumpliendo con lo establecido en los numerales antes descritos.


Por otra parte, es necesario puntualizar que en el estudio abordado en este apartado de comisiones ordinarias no son aplicables los diversos artículos contenidos en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos; lo anterior, en razón de que dicha norma secundaria y de los artículos transitorios de los Reglamentos de las Cámaras de Senadores y Diputados, respectivamente, se tiene que:


"De conformidad con el Artículo Primero Transitorio del Reglamento del Senado de la República, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 4 de junio de 2010 y que entró en vigor el 1 de septiembre de 2010, "a partir de esa fecha dejarán de ser aplicables en cuanto se refiere al Senado de la República, las disposiciones relativas del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos".


De conformidad con el Artículo Tercero Transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010 y que entró en vigor el 1 de enero de 2011, "quedan sin efecto para la Cámara de Diputados, las disposiciones contenidas en el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos publicado en el Diario Oficial de la Federación el 20 de marzo de 1934 y sus reformas".


De conformidad con el Artículo Noveno Transitorio del Reglamento de la Cámara de Diputados, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 24 de diciembre de 2010 y que entró en vigor el 1 de enero de 2011, "todas aquellas disposiciones del Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos que sean materia de Congreso General, así como de la Comisión Permanente, seguirán vigentes en tanto no se expida el ordenamiento específico".


Razón por la cual no es aplicable el Reglamento para el Gobierno Interior del Congreso General de los Estado Unidos Mexicanos, pues los puntos que se estudiaron versan en relación a las comisiones ordinarias, circunstancia que se encuentra regulada en los reglamentos de ambas cámaras legislativas.


Procedimiento legislativo. Primera y segunda lectura del dictamen en el Senado.


El numeral 195 del Reglamento del Senado de la República establece que los dictámenes con proyecto de ley o decreto se debatirán y votarán sólo después de haberse efectuado dos lecturas ante el Pleno en sesiones consecutivas. A propuesta del P., el Pleno puede dispensar la lectura parcial o total de un dictamen, la publicación de un dictamen en la Gaceta surte efectos de primera lectura.


Ahora bien, al inicio de la sesión estenográfica multicitada el P. de la Mesa Directiva del Senado solicitó a la Secretaría de dicha Mesa que sometiera a votación económica de la asamblea si se dispensaba la primera y la segunda lectura del dictamen de las Comisiones Unidas de Educación y de Estudios Legislativos con Proyecto de Decreto por el que se expide la Ley General de Servicio Profesional Docente, lo cual fue autorizado por el Pleno.


Entonces, si bien es cierto no se llevaron a cabo las lecturas correspondiente que establece el artículo 195 antes citado, lo cierto es que tal omisión fue dispensada por el Pleno de la Cámara de Senadores, excepción que también contempla el numeral citado, máxime que como se advierte de la Gaceta electrónica de dicho órgano legislativo, de 3 de septiembre de 2013, el dictamen referido se encuentra publicado, con lo que se colma lo ordenado en el mandato antes descrito, pues la publicación de un dictamen en el citado medio de difusión surte efectos de primera lectura.


Retroactividad de la ley.


El principal motivo de disenso de la parte quejosa consiste, esencialmente, en que las normas impugnadas violan en su perjuicio el principio de irretroactividad de las leyes, previsto en el artículo 14, párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que aquéllas alteran una serie de derechos adquiridos, como serían la estabilidad en el empleo, los derechos humanos a la no capacitación, no preparación y no evaluación, entre otros, estableciendo un régimen completamente novedoso para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.


Los argumentos antes expuestos son inoperantes.


Debe de señalarse que el establecimiento de concursos de oposición para el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, así como la evaluación obligatoria para la promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente están contemplados en la fracción III del artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que se transcribe a continuación:


"Art. 3o.- Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.


...


III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo; ..."


En tal virtud, si las leyes reglamentarias lo único que hacen es desarrollar los postulados constitucionales, es evidente que no puede haber trasgresión al principio de irretroactividad de la ley, ya que la Constitución Federal, al reformarse el artículo 3º, por decreto publicado el 26 de febrero de 2013, no hizo distinción alguna en cuanto a su entrada en vigor, por lo que se entiende que sus disposiciones son válidas sin importar si antes de esa fecha existieran maestros o profesores que se encontraban sujetos a un régimen laboral distinto.


Dicho en otras palabras, si la ley reproduce y reglamenta lo que dice la Carta Magna, los mandatos legales no pueden combatirse alegando retroactividad, ya que sería tanto como alegar que no se pueden aplicar las reformas constitucionales de manera retroactiva, lo cual es incorrecto.


En efecto, el tema de la aplicación retroactiva de los mandatos constitucionales ha sido abordado por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en el sentido que "... en la aplicación de los preceptos constitucionales hay que procurar armonizarlos, y si resultan unos en oposición con otros, hay que considerar los especiales como excepción de aquellos que establecen principios o reglas generales. El legislador constituyente, en uso de sus facultades amplísimas, pudo, por altas razones políticas, sociales o de interés general, establecer casos de excepción al principio de no retroactividad, y cuando así haya procedido, tales preceptos deberán aplicarse retroactivamente".


Por ende, si los quejosos pretenden combatir la constitucionalidad de las leyes impugnadas, argumentando cuestiones que implicarían analizar la constitucionalidad de la Constitución Federal (en lo relativo al tema de retroactividad), es evidente que todos los argumentos expuestos en ese sentido son inoperantes.


También son inoperantes todos los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa, en el sentido de que las leyes reglamentarias del artículo 3º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la materia del establecimiento de concursos de oposición y evaluaciones obligatorias para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente, violan el principio de retroactividad, al transgredir derechos adquiridos al tenor de diversas leyes federales o locales, reglamentos, contratos colectivos e individuales del trabajo.


En efecto, lo relativo a la existencia de concursos de oposición y evaluaciones obligatorias, como se dijo anteriormente, está consagrada en la N.F.. Por lo tanto, el análisis de los conceptos de violación expuestos por la parte quejosa implicaría contrastar una norma legal, o un contrato de trabajo, con la Carta Magna, lo que implicaría aceptar que aquéllas están en el mismo nivel o, inclusive, por encima de lo que dispone la Ley Suprema, lo cual no es admisible por un órgano garante de la regularidad constitucional.


Dicho de otra manera, los quejosos no pueden alegar que se desconocieron o afectaron derechos adquiridos al tenor de diversas leyes, pues si la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos dispuso que para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente se deberían de realizar concursos de oposición y evaluaciones obligatorias, es claro que no se puede contrastar lo previsto por una ley, aduciendo que ésta es superior a los mandatos establecidos por el poder reformador de la Constitución.


Con independencia de lo señalado en los párrafos anteriores (relativo a la inoperancia de los conceptos de violación), las leyes que integran la reforma educativa no violan la prohibición de retroactividad establecida por la Carta Magna.


En efecto, atendiendo a la teoría de los componentes de la norma, que ha sido ampliamente desarrollada por la Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Ley General de Educación, Ley General del Servicio Profesional Docente, así como la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, no actúan para regular o afectar situaciones jurídicas o fácticas que se hayan materializado en el pasado, sino solo hacia el futuro, debido a que el supuesto normativo, por ejemplo, relativo a la obligación de los trabajadores de evaluarse, rige a partir de que entró en vigor la ley, lo que claramente implica que tanto los efectos del supuesto, como sus consecuencias, ven hacia el futuro.


Dicho de manera simple y llana. Los profesores, maestros, supervisores y directores no serán retirados del servicio profesional docente por no haber aprobado evaluaciones realizadas en el pasado (antes de que entrara en vigor la reforma educativa), sino que su permanencia en el cargo dependerá de las evaluaciones que se llevan a cabo en el futuro.


Tampoco existe retroactividad o aplicación retroactiva de las normas impugnadas, ya que éstas no desconocen los derechos laborales que ahora tienen los trabajadores de la educación, al no privarlos de sus nombramientos o contratos, ni tampoco afecta las prerrogativas que les son inherentes (sueldo, aguinaldo, vacaciones, entre otras). Debe de insistirse, la normativa en materia de educación que es materia de este juicio regirá las condiciones laborales de los trabajadores de la educación a futuro, sin afectar hechos que se hayan materializado en el pasado.


Retroactividad. Capacitación a los trabajadores del servicio profesional docente.


Con independencia de lo expuesto en el apartado anterior, conviene señalar que la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, antes de la reforma constitucional a los artículos y 73 Constitucionales, no preveía a favor de ningún trabajador (perteneciente o no al gremio docente) el derecho humano a la no capacitación.


Al analizar cuidadosamente el apartado A del artículo 123 de la Carta Magna, se insiste, no se advierte la existencia del derecho humano a la no capacitación laboral; por el contrario, la fracción XIII de dicho numeral dispone que las empresas, cualquiera que sea su actividad, estarán obligadas a proporcionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento para el trabajo; dicho mandato constitucional agrega que la ley determinará los sistemas, métodos y procedimientos conforme a los cuales los patrones deberán cumplir con dicha obligación.


Lo señalado en el párrafo que antecede pone de relieve que lejos de advertir la existencia de un derecho humano a la no capacitación, el numeral en comento establece la obligación de los patrones de proporcionar a sus trabajadores capacitación o adiestramiento para el trabajo. Si bien parecería que ello no implica una obligación para los trabajadores de tomar dichos cursos de capacitación, es conveniente precisar que la manera de llevarse a cabo esos cursos, y su eventual obligatoriedad para los trabajadores, deberían de ser desarrolladas por la legislación ordinaria.


Lo anterior se ve robustecido por la Declaración sobre la Justicia Social para una Globalización Equitativa, adoptada por la Organización Internacional de Trabajo (OIT) el 10 de junio de 2008, que se transcribe en seguida:


"La Conferencia reconoce y declara que:


A. En el contexto de cambios acelerados, los compromisos y esfuerzos de los miembros y de la Organización para poner en práctica el mandato constitucional de la OIT en particular mediante las normas de trabajo, y para situar el empleo pleno y productivo y el trabajo decente como elemento central de las políticas económicas y sociales, deberían basarse en los cuatro objetivos de la OIT de igual importancia, a través de los cuales se plasma el Programa de Trabajo Decente y que pueden resumirse como sigue:


i) Promover el empleo creando un entorno institucional y económico sostenible cuyo marco:


- Las personas puedan adquirir y actualizar las capacidades y competencias que necesitan para poder trabajar de manera productiva en aras de su propia realización personal y el bienestar común; ..."


Resulta evidente la importancia que la Organización Internacional del Trabajo (OIT por sus siglas) adjudica a la educación, ya sea para la realización personal del trabajador, así como para el bienestar común. Por ende, los miembros del servicio profesional docente no pueden alegar que existía un derecho humano a la no capacitación consagrado a nivel internacional.


La capacitación de los docentes, como se dijo en este considerando de la sentencia, al analizar lo relativo a la falta de fundamentación y motivación de la normatividad impugnada, se encuentra íntimamente vinculada con la calidad de la educación. Solo mediante mecanismos de evaluación se podrá verificar si el trabajador está adquiriendo los conocimientos, habilidades y actualizaciones suficientes para realizar su trabajo.


La evaluación es un elemento intrínseco de la calidad. No existirá manera de saber si un producto, bien o servicio es superior a otros de su misma especie (es decir, es de calidad), si no es evaluado. En este sentido, la evaluación de los maestros resulta indispensable para saber si son capaces de impartir educación de calidad (con todos los aspectos que ello implica).


Educación sin evaluación podrá ser muchas cosas, pero no necesariamente de calidad, y justamente esto último (la calidad en la educación) es lo que los niños mexicanos necesitan y la Constitución Federal ordena. Oponerse a la evaluación de los educadores es oponerse a que los niños reciban una educación de calidad y negar la esperanza de un mejor país en el futuro.


Retroactividad. Ingreso y promoción al servicio profesional docente.


En lo que concierne al ingreso y promoción en el servicio profesional docente, la Constitución Federal jamás ha previsto un derecho humano a ingresar a cualquier trabajo por el simple hecho de desearlo, por haber realizado algunos estudios o ser seleccionado para el empleo por alguna asociación sindical; u otras circunstancias que se daban en la realidad de nuestro país, como son la "venta" o "herencia" de plazas; por el contrario, la Carta Magna establece que el ingreso a los empleos debe de hacerse tomando en consideración los conocimientos y aptitudes de los aspirantes, según dispone el artículo 123, apartado B, fracción VII, Constitucional.


El anterior razonamiento se ve robustecido por lo dispuesto en el Convenio Internacional del Trabajo número 111 de la OIT, relativo a la Discriminación en materia de Empleo y Ocupación, que establece, en su artículo 1.2 que las distinciones, exclusiones o preferencias basadas en las calificaciones exigidas para un empleo determinado no serán consideradas como discriminación; es decir, a nivel convencional se permite que el patrón, sea particular o el propio Estado, prefiera a los trabajadores que estén mejor calificados para desempeñar el empleo ofrecido.


En el mismo orden de ideas, el derecho al escalafón laboral, es decir, a los ascensos en los empleos, debe de hacerse tomando en consideración los conocimientos, aptitudes y antigüedad del aspirante, según dispone desde 1974 el artículo 123, apartado B, fracción VII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Jamás ha sido suficiente, a nivel constitucional, el simple paso del tiempo para tener derecho a subir a un nivel superior en el trabajo, sino que se deben de tomar en consideración los conocimientos y aptitudes correspondientes, los cuales pueden medirse, de manera objetiva, mediante una evaluación.


Retroactividad. Estabilidad en el empleo.


El nuevo régimen legal para el servicio profesional docente, relativo a la aplicación de evaluaciones obligatorias para la permanencia en el empleo no viola el derecho a la estabilidad al empleo ni el principio de progresividad en materia laboral.


El artículo , fracción III, de la Constitución Federal dispone que la permanencia en el servicio profesional docente está condicionada a la evaluación obligatoria. Por otra parte, los apartados A y B del artículo 123 de la Carta Magna no prevén como derecho humano a favor de los trabajadores el que una vez conseguido un empleo, jamás puedan ser despojado de él. Por el contrario, es necesario traer a colación lo dispuesto por la fracción XI del apartado B del numeral constitucional señalado en el último término:


"XI (sic).- Los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley."


Como se advierte, la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos jamás ha previsto un sistema laboral en el que una vez que un trabajador obtenga un empleo, jamás pueda ser separado de éste; por el contrario, el Constituyente estableció que correspondía al legislador ordinario determinar en qué casos los trabajadores podían ser suspendidos o cesados por causa justificada.


En ese sentido, por ejemplo, los artículos 42 de la Ley Federal del Trabajo y 45 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado establecen los supuestos en los que el patrón puede suspender a un trabajador del empleo (enfermedad del trabajador, prisión preventiva, entre otros). Mientras que los diversos numerales 47 de la Ley Federal del Trabajo y 46 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado contemplan los casos en los que se puede rescindir - justificadamente - una relación del trabajo sin responsabilidad del patrón, entre las que se encuentran, verbigracia, desobediencia, negligencia o violencia del trabajador.


En relación a la terminación de la relación laboral por falta de capacidad del trabajador, tampoco existe un derecho humano consagrado en fuente internacional que lo prohíba. Por el contrario, el Convenio 158 sobre la Terminación de la Relación del Trabajo de la OIT (del que México no es parte, pero resulta ilustrativo para robustecer la presente resolución) establece lo siguiente:


"Artículo 4º. No se pondrá término a la relación de trabajo de un trabajador a menos que exista para ello una causa justificada relacionada con su capacidad o su conducta o basada en las necesidades de funcionamiento de la empresa, establecimiento o servicio".


De esta manera, también el derecho internacional prevé la posibilidad de que un patrón termine la relación laboral si un trabajador no tiene las capacidades necesarias para desempeñar el empleo para el cual fue contratado.


Habiendo precisado que no existe un derecho humano a una relación laboral eterna, o prohibición absoluta de los patrones a dar por terminada la relación laboral, este órgano de control constitucional analizará si el sistema previsto por la Ley General del Servicio Profesional Docente es acorde a los postulados establecidos por la Carta Magna en materia de estabilidad laboral.


En relación con lo anterior es necesario tener en consideración diversos preceptos legales de la ley en cita:


"Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:


...


XVIII. Nombramiento: Al documento que expida la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado para formalizar la relación jurídica con el Personal Docente y con el Personal con Funciones de Dirección o Supervisión. En razón de su temporalidad podrá ser:


a) Provisional: Es el Nombramiento que cubre una vacante temporal menor a seis meses;


b) Por Tiempo Fijo: Es el Nombramiento que se otorga por un plazo previamente definido, y


c) Definitivo: Es el Nombramiento de base que se da por tiempo indeterminado en términos de esta Ley y de la legislación laboral;"


...


"XXII. Permanencia en el Servicio: A la continuidad en el servicio educativo, con pleno respeto a los derechos constitucionales;"


...


"XXV. Personal Docente: Al profesional en la Educación Básica y Media Superior que asume ante el Estado y la sociedad la responsabilidad del aprendizaje de los alumnos en la Escuela y, en consecuencia, es responsable del proceso de enseñanza aprendizaje, promotor, coordinador, facilitador, investigador y agente directo del proceso educativo;"


...


"CAPÍTULO VIII


De la Permanencia en el Servicio"


"Artículo 52. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado.


La evaluación a que se refiere el párrafo anterior será obligatoria. El Instituto determinará su periodicidad, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años y vigilará su cumplimiento.


En la evaluación del desempeño se utilizarán los perfiles, parámetros e indicadores y los instrumentos de evaluación que para fines de Permanencia sean definidos y autorizados conforme a esta Ley.


Los Evaluadores que participen en la evaluación del desempeño deberán estar evaluados y certificados por el Instituto."


"Artículo 53. Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, el personal de que se trate se incorporará a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. Dichos programas incluirán el esquema de tutoría correspondiente.


El personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, tendrá la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.


De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, el evaluado se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo no mayor de doce meses.


En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda".


"Artículo 54. Para la Educación Básica, los programas de regularización serán definidos de conformidad con los lineamientos generales que la Secretaría expida. En el caso de la Educación Media Superior los programas de regularización serán determinados por las Autoridades Educativas y Organismos Descentralizados, según corresponda."


De la lectura de los preceptos legales recién transcritos se advierte que el legislador respetó el derecho a la estabilidad en el empleo de los educadores del país, puesto que reconoció la existencia de nombramientos definitivos, es decir, aquellos de base expedidos por tiempo indeterminado, en términos de dicha ley y la legislación laboral aplicable.


De igual forma estableció que la evaluación en el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado será obligatoria, la cual es acorde a lo ordenado por el artículo , fracción III, de la Constitución Federal, que condicionó la permanencia en dicho servicio profesional a la evaluación obligatoria.


La fórmula establecida por el legislador para evaluar a los miembros del servicio profesional docente resulta razonable a la luz de los derechos humanos de los trabajadores de la educación, puesto que para proteger el trabajo de los interesados se precisó que las evaluaciones se llevarían de manera periódica, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años.


Si el maestro no aprueba la primera evaluación, es decir, al identificarse la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, se incorporará a los programas de regularización que la autoridad educativa o el organismo descentralizado determine, según sea el caso.


Concluido el periodo de regularización, el interesado se sujetará a una nueva evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la primera evaluación, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar. Si el docente nuevamente obtiene un resultado insuficiente, entonces se reincorporará, una vez más, a los programas de regularización para someterse a una tercera evaluación.


Solo en el caso de que el docente obtenga un nuevo resultado insuficiente en esta tercera evaluación, se darán por terminados los efectos del nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la autoridad educativa o el organismo descentralizado, según corresponda.


Como se aprecia, el legislador fijó reglas razonables para preservar la fuente de trabajo del personal docente, ya que la relación laboral no terminará si el empleado no aprueba satisfactoriamente una sola evaluación obligatoria, sino que se le da la oportunidad de regularizar sus conocimientos y aptitudes y presentar una nueva (segunda) evaluación; si no la aprueba nuevamente, se le vuelve a dar otra oportunidad para regularizarse y presentar una tercera evaluación.


Solo en el caso de que se reprueben tres veces consecutivas una evaluación obligatoria es que se terminará la relación laboral, lo cual es razonable, pues el legislador trató de proteger, en la medida de lo posible, la fuente de trabajo del trabajador de la educación; sin embargo, si el profesor o maestro no aprueba en tres evaluaciones consecutivas, es evidente que no es apto para desempeñar una función tan importante como es la de inculcar conocimientos a la niñez mexicana y, consecuentemente, se entiende perfectamente que deba de concluirse con la relación laboral, todo ello en aras de proteger el interés superior de los menores de edad que asisten a la escuela.


Retroactividad. Periodo de inducción a directores.


El artículo 27 de la Ley General del Servicio Profesional Docente dispone que en la educación básica la promoción a una plaza con funciones de dirección dará lugar a un nombramiento, sujeto a periodo de inducción con duración de dos años ininterrumpidos, dentro del cual el personal de que se trate deberá cursar los programas de desarrollo de liderazgo y gestión escolar determinados por la autoridad educativa local.


El precepto legal referido con anterioridad no vulnera el principio de irretroactividad de la ley, ya que sus efectos solo surtirán efectos para los nombramientos de directores que se den bajo el amparo de dicha normatividad, sin afectar los que se otorgaron con anterioridad a su vigencia, por lo que las personas que antes de la entrada en vigor de la norma tenían un cargo de dirección no serán afectadas en su nombramiento ni sujetas a un periodo de inducción.


Separación del empleo por faltas injustificadas.


El artículo 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente señala que con el propósito de asegurar la continuidad en el servicio educativo, a los servidores públicos del sistema educativo nacional, al personal docente, con funciones de dirección o supervisión de la educación básica y media superior, que incumpla injustificadamente con la asistencia a sus labores por más de tres días consecutivos o discontinuos, en un periodo de 30 días naturales, será separado del servicio sin responsabilidad para la autoridad educativa u organismo descentralizado (patrón), y sin necesidad de que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.


El numeral en comento no es violatorio de derechos fundamentales.


El derecho de audiencia previa se encuentra cabalmente protegido, ya que la lectura del citado artículo 76 no debe de realizarse de manera aislada, sino armónicamente con el diverso 75 de la norma en estudio (LGSPD), que dispone que si la autoridad educativa o el organismo descentralizado, en su carácter de patrones, consideran que existen causas justificadas que ameriten la imposición de sanciones (como es separación del servicio profesional docente en caso de tener tres faltas), lo hará del conocimiento del probable infractor, concediéndole un plazo para probar y alegar; posteriormente, la autoridad educativa o el organismo descentralizado emitirá la resolución correspondiente.


Por lo tanto, antes de que se prive al trabajador de su fuente de empleo se le otorgará un término para probar y alegar, con lo que se cumplen cabalmente las formalidades esenciales del procedimiento antes del acto privativo, es decir, antes de la separación del empleo, con lo que se respeta plenamente el derecho de audiencia previa. Además, en términos del artículo 76, párrafo segundo, el afectado por la determinación podrá hacer valer los medios de defensa que estime pertinentes ante las autoridades jurisdiccionales correspondientes.


Asimismo, la determinación legislativa de separar de su empleo, por faltas injustificadas, a un servidor público del sistema educativo nacional, personal docente, con funciones de dirección o de supervisión es razonable en sede constitucional, pues no debe pasarse por alto que la legislación tiene como objeto hacer efectivo el derecho de la educación de los niños y niñas de la república mexicana. Por ejemplo, un profesor que no asiste a las aulas injustificadamente, no está haciendo un bien a los niños que son sus educandos; por el contrario, la falta de enseñanza (propiciada por el maestro faltista) repercutirá negativamente en los conocimientos de sus alumnos.


Separación del empleo por no someterse a la evaluación obligatoria (entre otros supuestos).


El artículo 69 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que son obligaciones del personal docente y con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior:


I. Cumplir con los procesos establecidos para las evaluaciones con fines de ingreso, promoción, permanencia y, en su caso, reconocimiento;


II. Cumplir con el periodo de inducción al servicio y sujetarse a la evaluación que para dichos efectos refiere la ley;


III. Prestar los servicios docentes en la escuela en la que se encuentre adscrito y abstenerse de cualquier cambio de adscripción, sin previa autorización;


IV. Abstenerse de prestar el servicio docente sin haber cumplido los requisitos y procesos a que se refiere la ley y demás disposiciones aplicables;


V.P. documentación fidedigna dentro de los procesos a que se refiere la ley;


VI. Sujetarse, de manera personal, a los procesos de evaluación legales;


VII. Atender los programas de regularización; así como aquellos que sean obligatorios de formación continua, capacitación y actualización; y


VIII. Las demás que señalen las disposiciones aplicables.


Por su parte, el artículo 74 de la citada LGSPD establece que el incumplimiento de las obligaciones previstas en el artículo 69 dará a la terminación de los efectos del nombramiento correspondiente, sin responsabilidad para la autoridad educativa u organismo descentralizado, sin que exista resolución previa del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje o sus equivalentes en las entidades federativas.


Las disposiciones antes señaladas no son violatorias de derechos fundamentales ya que encuentran sustento en lo dispuesto por el artículo , fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que dispone que para el ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento en el servicio profesional docente se deberán aplicar evaluaciones obligatorias. De esta manera, un maestro, supervisor o director que se niega a ser evaluado no está violando una disposición ordinaria o secundaria, sino un mandato de nivel constitucional; al ser una trasgresión del máximo nivel, está plenamente justificada la separación del empleo ante la contumacia del trabajador de la educación de acatar el texto constitucional.


Aunado a lo precisado en líneas que anteceden, no existe vulneración alguna a la garantía de audiencia, pues para la emisión de la determinación que dé por terminada la relación laboral, como se dijo en el apartado que antecede, la autoridad educativa (en su carácter de patrón) deberá instaurar previamente el procedimiento previsto en el artículo 75 de la LGSPD y emitir la resolución correspondiente, la cual podrá ser combatida ante las autoridades jurisdiccionales en materia laboral.


Al efecto este juzgado federal debe de señalar que el cumplimiento de los mandatos constitucionales no atañe solo a las autoridades y órganos del Estado, sino a todos los particulares, al tratarse de una norma vinculante, como cualquiera otra que emita el legislador secundario, aunque con un valor o jerarquía superior.


Universalidad, progresividad, interdependencia e indivisibilidad.


Las leyes que integran la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) no violan los principios de universalidad, progresividad, interdependencia e indivisibilidad, previstos por el artículo , párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos al alterar el régimen laboral de los miembros del servicio profesional docente ni el sistema educativo en nuestro país.


Los principios antes señalados han sido definidos jurisdiccionalmente de la siguiente manera:


"i) Universalidad: que son inherentes a todos y conciernen a la comunidad internacional en su totalidad; en esta medida, son inviolables, lo que no quiere decir que sean absolutos, sino que son protegidos porque no puede infringirse la dignidad humana, pues lo razonable es pensar que se adecuan a las circunstancias; por ello, en razón de esta flexibilidad es que son universales, ya que su naturaleza permite que, al amoldarse a las contingencias, siempre estén con la persona. En relación con lo anterior, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Caso de la "Masacre de Mapiripán vs Colombia) ha señalado que los tratados de derechos humanos son instrumentos vivos, cuya interpretación tiene que acompañar la evolución de los tiempos y las condiciones de vida actuales, interpretación evolutiva que es consecuente con las reglas generales de interpretación consagradas en el artículo 29 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, así como las establecidas por la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. De ahí que dichos derechos, dentro de sus límites, son inalterables, es decir, que su núcleo esencial es intangible; por ello, la N.F. señala que ni aun en los estados de excepción se "suspenden", pues en todo caso, siempre se estará de conformidad con los principios del derecho internacional humanitario;"


"ii) Interdependencia e indivisibilidad: que están relacionados entre sí, esto es, no puede hacerse ninguna separación ni pensar que unos son más importantes que otros, deben interpretarse y tomarse en su conjunto y no como elementos aislados. Todos los derechos humanos y las libertades fundamentales son indivisibles e interdependientes; debe darse igual atención y urgente consideración a la aplicación, promoción y protección de los derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; esto es, complementarse, potenciarse o reforzarse recíprocamente;"


"iii) Progresividad: constituye el compromiso de los Estados para adoptar providencias, tanto a nivel interno como mediante la cooperación internacional, especialmente económica y técnica, para lograr progresivamente la plena efectividad de los derechos que se derivan de las normas económicas, sociales y sobre educación, ciencia y cultura, principio que no puede entenderse en el sentido de que los gobiernos no tengan la obligación inmediata de empeñarse por lograr la realización íntegra de tales derechos, sino en la posibilidad de ir avanzando gradual y constantemente hacia su más completa realización, en función de sus recursos materiales; así, este principio exige que a medida que mejora el nivel de desarrollo de un Estado, mejore el nivel de compromiso de garantizar los derechos económicos, sociales y culturales".


De una correcta interpretación de los principios de universalidad, progresividad, interdependencia e indivisibilidad no se advierte que los Estados jamás puedan modificar su legislación laboral, ni establecer reglas específicas para una profesión determinada, ya que en todo momento debe de tenerse en cuenta a los otros principios interpretativos de los derechos humanos, a saber, el de interdependencia e indivisibilidad.


En ese orden de ideas, como ya se dijo, jamás ha existido a nivel constitucional o convencional un derecho humano al acceso irrestricto a cualquier empleo, a la no evaluación, a la no capacitación o a la permanencia indefinida en un trabajo, aun sin contar con las capacidades, conocimientos o habilidades para desempeñarlo.


De igual manera, como se dijo en el considerando de "consideraciones previas", este juzgado de distrito deberá velar en todo momento por el interés superior de la niñez mexicana, que tiene como derecho humano elemental el de la educación de calidad, según ordena la Constitución Mexicana. En ese orden de ideas, atendiendo al principio de interdependencia de los derechos humanos, es claro que un tribunal de control de constitucionalidad, como el que ahora resuelve, no puede pasar por alto que el Estado, mediante la reforma constitucional al artículo 3º de la Carta Magna y con la emisión de las leyes de la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE), estableció una política para mejorar el sistema educativo del país, en beneficio de los niños y niñas que habitan en él.


Pretender que solo deben de prevalecer los derechos de los trabajadores de la educación (en especial aquellos cuya existencia alegan, como son el de no capacitación, evaluación y permanencia indefinida en el empleo), sería reducir a la nada el derecho de educación de los menores de edad, atentando contra la interdependencia e indivisibilidad de los derechos humanos, lo cual no puede ser sustentado por un órgano protector de dichos derechos.


Además, como quedó asentado en uno de los apartados anteriores de este considerando, el legislador estableció medidas razonables para lograr la estabilidad en el empleo, como son el establecimiento de tres evaluaciones antes de dar por terminada la relación laboral, existiendo la obligación de incorporarse a cursos de regularización después de la primera y segunda evaluación (artículo 53 de la LGSPD). Con lo anterior, resulta evidente que el legislador logró crear, mediante las leyes de la reforma educativa, un sistema que permite elevar la calidad de la educación de los niños (entre otras cosas, mediante la evaluación de los miembros del servicio profesional docente), además de tutelar, en la medida de lo posible, los derechos laborales de los trabajadores de la educación.


Establecimiento de trabajos forzosos.


El artículo 8º transitorio del decreto por el cual se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que aquellos trabajadores que al momento de entrada en vigor de la norma se encuentren en servicio, cuenten con nombramiento definitivo con funciones de docencia, dirección o supervisión y reprueben por tres ocasiones la evaluación obligatoria a que hace mención el artículo 53 de dicha norma (cuyo análisis se hizo en el apartado que antecede de esta sentencia), no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras áreas de dicho servicio, o se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.


La readscripción en otra área del servicio profesional docente, por no haber aprobado tres evaluaciones obligatorias consecutivas, no puede considerarse el establecimiento de trabajos forzosos, sino que es un régimen de beneficio laboral establecido por el legislador a favor de los trabajadores de la educación, lo que torna inoperantes los conceptos de violación hechos valer en este sentido, pues si se estimara inconstitucional la norma, los efectos del fallo protector de garantías serían adversos a los intereses de los agraviados, pues el amparo implicaría que no se les aplicara el régimen de beneficio y, por lo tanto, al reprobar tres veces la evaluación obligatoria serían separados de su empleo, sin la prerrogativa de la readscripción o el retiro voluntario.


Con independencia de lo anterior, el régimen de beneficio previsto por el artículo octavo transitorio del decreto por el cual se expidió la Ley General del Servicio Profesional Docente no puede considerarse como un trabajo forzoso, atendiendo a las siguientes consideraciones.


Como ya se dijo, si un miembro del servicio profesional docente no aprueba tres evaluaciones obligatorias consecutivas (entre las que medió un periodo de regularización), es evidente que no puede seguir desempeñando sus funciones docentes, pues ello afectará gravemente a la niñez mexicana, ya que no prestará los servicios educativos de calidad que requiere la Nación y ordena la Constitución Federal. Por ende, la falta de conocimientos y habilidades para realizar funciones docentes, dirección o de supervisión, así determinada por la autoridad educativa, impide al involucrado seguir realizando tales actividades; no obstante, se insiste, el legislador otorgó un mecanismo para que el trabajador respectivo siga teniendo una fuente de trabajo (readscripción) u opte por un programa de retiro.


El artículo , párrafo tercero, de la Constitución Federal dispone que nadie podrá ser obligado a prestar trabajos personales sin la justa retribución y sin su pleno consentimiento, salvo el trabajo impuesto como pena por la autoridad judicial; por su parte, los artículos 6.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y 8.3 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos prohíben el establecimiento de trabajos forzosos.


Para desentrañar el concepto de "trabajo forzoso", resulta indispensable acudir al Convenio Internacional del Trabajo número 29, de la Organización Internacional de Trabajo (en lo subsecuente OIT), relativo al Trabajo Forzoso u Obligatorio, que en su artículo 2 lo define como "todo trabajo o servicio exigido a un individuo bajo la amenaza de una pena cualquiera y para el cual dicho individuo no se ofrece voluntariamente".


La propia OIT, en el Convenio Internacional del Trabajo número 105, relativo a la Abolición del Trabajo Forzoso, en su artículo 1, estableció la prohibición del trabajo forzoso u obligatorio:


a) Como medio de coerción o de educación política o como castigo por tener o expresar determinadas opiniones políticas o por manifestar oposición ideológica al orden político, social o económico;


b) Como método de movilización y utilización de la mano de obra con fines de fomento económico;


c) Como medida de disciplina en el trabajo;


d) Como castigo por haber participado en huelgas;


e) Como medida de discriminación racial, social, nacional o religiosa.


Sobre el tema que nos ocupa resulta relevante que los convenios internacionales en comento vinculan directamente el trabajo forzoso a los conceptos de amenaza, pena, coerción y falta de voluntad. Al respecto, la Corte Interamericana de Derechos Humanos estimó que la "amenaza de una pena" puede consistir en la presencia real y actual de una intimidación, que puede asumir formas y graduaciones heterogéneas, de las cuales las más extremas son aquellas que implican coacción, violencia física, aislamiento o confinación, así como la amenaza de muerte dirigida a la víctima o a sus familiares.


El mismo tribunal internacional explicó que la "falta de voluntad para realizar el trabajo o servicio" consiste en la ausencia de consentimiento o de libre elección en el momento del comienzo o continuación de la situación de trabajo forzoso. Esta puede darse por distintas causas, tales como la privación ilegal de libertad, el engaño o la coacción psicológica.


Atendiendo al marco de normativa de derechos humanos (tanto constitucional como convencional) y a la jurisprudencia internacional en la materia, un régimen de beneficio otorgado a los trabajadores de la educación, que son separados de las funciones docentes, de supervisión o dirección, al no ser aptos para ellas, y que son readscritos para continuar en otras tareas dentro del servicio, no implica el establecimiento de trabajos forzosos, ya que el trabajador de la educación puede elegir (con lo que interviene su libre voluntad) entre la readscripción y los programas de retiro. De elegir la primera opción (la readscripción) la ley no establece ninguna amenaza a su vida, integridad personal o dignidad, que lo obligue a continuar indefinidamente en su nueva área de trabajo, por lo que el trabajador podrá abandonarla libremente cuando así lo decida.


Por lo tanto, es evidente que el artículo 8º transitorio en estudio no es violatorio de derechos fundamentales, sino que, por el contrario, es un régimen para beneficiar a los trabajadores de la educación que no sean aptos (al reprobar 3 evaluaciones obligatorias consecutivas) para prestar el servicio profesional docente.


Dignidad humana, igualdad y no discriminación.


El establecimiento de las reglas laborales a las que deberán sujetarse los trabajadores del servicio profesional docente, previstas en las leyes de la reforma educativa, no implican violación a los derechos fundamentales de dignidad humana, igualdad y no discriminación, previstos en el artículo 1º de la Constitución Federal.


El artículo 1º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que todas las personas gozarán de los derechos humanos consagrados en la Carta Magna y en tratados internacionales. Asimismo prohíbe la discriminación por cuestiones que atenten contra la dignidad humana.


El principio de dignidad humana constituye y derecho absolutamente fundamental, base y condición de todos los demás, a partir del cual se desarrollan los demás derechos humanos que gozan los miembros de la sociedad.


Por su parte, el derecho de igualdad se configura como uno de los valores superiores del orden jurídico, lo que significa que ha de servir de criterio básico para la producción normativa y su posterior interpretación y aplicación, y si bien es cierto que el verdadero sentido de la igualdad es colocar a los particulares en condiciones de poder acceder a derechos reconocidos constitucionalmente, lo que implica eliminar situaciones de desigualdad manifiesta, ello no significa que todos los individuos deban ser iguales en todo, por lo que el legislador estará en aptitud de establecer tratos diferenciados a sujetos que se encuentren en situaciones objetivas y de hechos desiguales, siempre que exista para ello una justificación razonable y objetiva.


Ahora bien, debe de señalarse que la Ley General del Servicio Profesional Docente, en especial, y de manera más amplia la Ley General de Educación y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, establecen derechos laborales distintos para los trabajadores de la educación al servicio del Estado o de sus organismos descentralizados, respecto de los demás trabajadores de la iniciativa privada o servidores públicos.


No obstante, tal diferenciación no viola la dignidad de las personas ni los derechos fundamentales de igualdad y no discriminación.


La diferenciación realizada por el legislador encuentra pleno sustento en dos situaciones: una constitucional y una fáctica.


La primera de ellas - la constitucional - la encontramos en los artículos , fracciones III, VIII y 73, fracción XXV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estableció al legislador ordinario la obligación de emitir normas en materia de servicio profesional docente para, entre otras cosas, fijar los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio. Dicho de otra manera, la distinción entre los trabajadores de la educación y todos los demás tiene sustento constitucional.


El segundo sustento de la diferenciación realizada por el legislador para regular el ingreso, permanencia y promoción del servicio profesional docente, consiste en que no se encuentran en igualdad de condiciones los profesores y maestros al servicio del Estado y sus organismos descentralizados respecto de los demás trabajadores.


En efecto, como se dijo al analizar la fundamentación y motivación de la actividad legislativa, la impartición de la educación es sumamente importante para la niñez mexicana, ya que ésta implicará directamente en un beneficio directo a los educandos (a largo y mediano plazo) e indirecto a la sociedad en general. En atención a que los miembros del servicio profesional docente son los encargados de llevar esa educación a los menores, es que adquieren un rol importantísimo para el futuro de la Nación.


Todos los trabajos son importantes para quien lo desempeña y repercuten en el ámbito social y económico que lo rodea, pero tratándose de educadores, su función adquiere una trascendencia especial para el país, ya que su trabajo no es el de la creación u obtención de insumos de consumo, transformación de materiales o prestación de servicios, sino la de moldear a cientos o miles de niños que pasarán por sus aulas. Inculcar a los menores los conocimientos necesarios para ser buenos ciudadanos, como ya se dijo, repercutirá en una sociedad más justa.


Por lo tanto, los miembros del servicio profesional docente no se encuentran en la misma situación que el resto de los trabajadores, por lo que encuentra plena justificación las reglas especiales para regular sus derechos laborales en las leyes de la reforma educativa.


La circunstancia que la Ley General del Servicio Profesional Docente no aplique para los maestros de instituciones públicas de educación superior (universidades) tampoco es inconstitucional, ya que dicha distinción encuentra sustento en la propia Carta Magna, por disposición expresa de su artículo , fracción VII.


Asimismo, la circunstancia que la Ley General del Servicio Profesional Docente no aplique a los profesores o maestros que prestan sus labores en instituciones educativas privadas, en lo concerniente a la aplicación de evaluaciones obligatorias para el ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento, tampoco viola el derecho a la no discriminación ni de igualdad, ya que la distinción entre trabajadores al servicio del Estado y aquellos que prestan sus servicios en el ámbito particular tiene sustento en la propia Carta Magna, como se advierte de los apartados A y B del artículo 123.


No alteración del régimen laboral.


Ni la Ley General del Servicio Profesional Docente, la Ley General de Educación o la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación sustrajeron a los profesores del régimen laboral para convertirlos en sujetos de derecho administrativo, puesto que el artículo , fracción III, de la Constitución Federal dispuso que las leyes ordinarias fijarían los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional "con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación".


Lo anterior significa que la N.F. reconoce a los trabajadores de la educación como trabajadores, con el pleno reconocimiento de los derechos y prerrogativas previstos por el artículo 123 de la propia Carta Magna, así como las leyes laborales bajo las cuales han estado prestando sus servicios hasta la fecha.


La única diferencia de lo que sucede ahora es que los miembros del servicio profesional docente estarán sujetos a reglas diferenciadas en lo concerniente al ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento en sus trabajos, lo cual no los excluye de los demás derechos laborales a que tienen derecho (sueldo, descansos, vacaciones, aguinaldos, etcétera).


Dicho de otra manera, atendiendo a los principios interpretativos de temporalidad y especialidad, los derechos de los trabajadores de la educación serán todos aquellos que están previstos por el marco constitucional y legal laboral, con el trato diferenciado que prevé el artículo 3º Constitucional y las leyes reglamentarias que de él emanaron (LGE, LGSPD y LINEE), pero siguen teniendo el carácter de trabajadores.


Lo anterior se corrobora con lo señalado por el artículo 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en el sentido que las relaciones de trabajo del personal docente con las autoridades educativas y organismos descentralizados, se regirán por la legislación laboral aplicable, salvo lo dispuesto por la propia norma (LGSPD).


La circunstancia que el artículo 80 de la Ley General del Servicio Profesional Docente hable de resoluciones administrativas y de un recurso de revisión, no convierte en sujetos administrativos a los trabajadores de la educación.


En relación a lo destacado en la párrafo que antecede, conviene precisar que las autoridades educativas, a que hacen referencia las fracciones III y IV del artículo 4º de la LGSPD evidentemente tienen el carácter de administrativas, ya que al no formar parte del poder judicial o del legislativo, no pueden llamárseles autoridades judiciales o legislativas.


De igual manera, un acto del Estado que unilateralmente afecta a un particular, en el caso concreto un trabajador de la educación, reviste el carácter de acto o resolución administrativa, sin que ello implique modificación o alteración al régimen laboral de los miembros del servicio profesional docente.


Asimismo, el recurso de revisión es de naturaleza optativa, por lo que el afectado podrá ocurrir ante la autoridad jurisdiccional en materia laboral que competa para combatir la determinación de la autoridad administrativa, según se advierte del análisis de los artículos 80 y 83, párrafo segundo, de la LGSPD.


Entonces, si existe la posibilidad de combatir los actos o resoluciones unilaterales que emiten las autoridades administrativas - en su calidad de patrones - es claro que no existe modificación o transformación del régimen laboral respectivo. Sostener lo contrario llegaría al absurdo de afirmar que aquellos que interpongan el recurso administrativo (que es optativo) no son trabajadores (sino sujetos de índole administrativo) y los que acudan a la junta de conciliación respectiva sí son trabajadores. Es decir, la naturaleza de la relación laboral dependerá si el trabajador opta por el recurso administrativo o acudir a la autoridad jurisdiccional laboral, lo cual es ilógico.


Derecho al trabajo.


El artículo 5º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece el derecho a todos los habitantes del país de dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que le acomode, siendo lícitos. El concepto de licitud a que hace alusión la Carta Magna implica que el legislador debe aprobar su ejercicio y, por lo tanto, está facultado para establecer requisitos y modalidades para su ejercicio, ingreso y permanencia; esto último significa que puede regular en qué casos no se podrá seguir desempeñando ese trabajo.


En ese orden de ideas, la circunstancia de que la Ley General del Servicio Profesional Docente establezca distintas causas que den lugar a la terminación del empleo del trabajador, tales como no aprobar las evaluaciones obligatorias, negarse a someterse a ellas, faltar tres veces sin causa justificada, no acudir a los cursos de regularización y actualización obligatorios, no vulnera el derecho al trabajo, ya que el legislador puede imponer, válidamente, restricciones y condiciones para la permanencia en el empleo pues, como ha quedado asentado, no existe un derecho fundamental a la permanencia indefinida en la fuente laboral.


Debe de señalarse que si un trabajador de la educación es separado de sus funciones en términos de ley, tal circunstancia no implica, de manera directa o indirecta, que se anulen o alteren los cursos o carrera que haya cursado, ni se afectarán los documentos que se hayan expedido para comprobarlos, tales como constancias, título y cédula profesional o de posgrado, etcétera.


Evaluaciones. No estandarización.


En términos del artículo , fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la permanencia en el servicio profesional docente está condicionada a la aplicación y aprobación de evaluaciones obligatorias.


El artículo 8º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación dispone que las evaluaciones que lleven a cabo las autoridades educativas deben ser sistemáticas, integrales, obligatorias y periódicas; además, deberán considerar los contextos demográficos, sociales y económicos de los agentes del sistema educativo nacional, lo que permite concluir que el Instituto y las autoridades educativas tienen la obligación de realizar evaluaciones obligatorias para la permanencia en el servicio docente que no estén estandarizadas, es decir, no podrán aplicar la misma prueba, por ejemplo, a los profesores que desempeñen su trabajo en ciudades, respecto de aquellos maestros que imparten clases en zonas rurales o pueblos indígenas.


Lo anterior no viola los derechos de no igualdad y no discriminación, ya que para hacer efectivo tales derechos la Carta Magna permite a las autoridades educativas dar un trato desigual a personas que se encuentran en situaciones disímbolas, pues no se puede afirmar que se encuentren en la misma situación demográfica, social y económica los maestros de ciudad, que los rurales y los de pueblos indígenas. Sobre este último punto, debe destacarse que el artículo 2º, apartado B, fracción II, de la Constitución Federal hace especial referencia a la escolaridad y educación de los pueblos indígenas, lo que es suficiente para justificar el trato diferenciado que deberán dar las autoridades de la educación.


Evaluaciones. Aplicabilidad a miembros del servicio profesional docente.


El artículo , fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en la parte que interesa, señala:


"... Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación".


El mandato constitucional en análisis prevé la existencia de concursos de oposición para el ingreso y promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión y de evaluaciones obligatorias para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.


Una correcta interpretación de su contenido permite afirmar que las evaluaciones obligatorias para la permanencia no son solo para el ingreso y la promoción a funciones de dirección, sino para todo el servicio profesional docente, dentro de los que se encuentran los maestros, pues así lo refiere textualmente la Carta Magna. Por lo tanto, no existe antinomia entre el mandato constitucional y los artículos 52 y 52 (sic) de la Ley General del Servicio Profesional Docente al condicionar la permanencia en el empleo a la aprobación de evaluaciones obligatorias.


Evaluaciones. Impugnabilidad y publicidad.


El artículo 82 de la Ley General del Servicio Profesional docente dispone que el recurso de revisión - a que hacen referencia los artículos 80 y 81 de la propia ley - versará exclusivamente respecto de la aplicación correcta del proceso de evaluación, por lo que el legislador sí previó un medio de defensa para impugnar su resultado, con lo que se respetan las formalidades esenciales del procedimiento y se hace efectivo el derecho de acceso a la impartición de justicia.


De igual manera, al establecer la optatividad de dicho recurso, permitiendo a los afectados acudir directamente ante las autoridades jurisdiccionales laborales correspondientes, permite una pronta impartición de justicia, ya que no se les obliga a impugnar por la vía administrativa una resolución dictada por la autoridad educativa, en su carácter de patrón, sino que podrán impugnarla ante un órgano de naturaleza judicial, por lo que no existe violación alguna a los artículos 14, 16 o 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos ni sus similares consagrados en tratados internacionales en materia de derechos humanos.


En lo que concierne a la publicación de los resultados del proceso de las valoraciones que correspondan a las autoridades educativas, la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación instituyó, en su artículo 17, fracción V, que a fin de no dejar en estado de indefensión a los profesores y dar certeza jurídica de los resultados que obtengan al ser evaluados para el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente, se les informe de los resultados que obtengan.


Finalmente, la existencia de un recurso en sede administrativa, resuelto por la autoridad educativa en su calidad de patrón, no contraviene el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que en términos de la doctrina judicial de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, los recursos en sede administrativa no implican la existencia de una actividad jurisdiccional (por lo que la autoridad educativa no se convierte en juez y parte), sino simplemente de un mero control interno de legalidad de sus actos, que no es resuelto por un órgano imparcial e independiente del que emite el acto; además de que al promoverse el recurso por el particular afectado (el cual es optativo) en contra de la resolución correspondiente hay colaboración del gobernado para lograr eficiencia administrativa.


Criterios, términos y condiciones de las evaluaciones obligatorias.


El artículo 3º, párrafo tercero, de la Carta Queretana de 1917 señala que "la ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación", mandato que fue cabalmente respetado por el legislador al emitir las leyes de la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) como se demostrará a continuación.


El mandato constitucional a que se hizo referencia en el párrafo que antecede dispone que será el legislador quien establecerá las reglas para evaluar los conocimientos de los maestros, así como todos aquellos que realicen funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, sus límites y extremos, así como las situaciones especiales o circunstancias para la realización de las pruebas en cita.


En ese sentido, el artículo 8º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación establece que las evaluaciones que en el ámbito de su competencia lleven a cabo las autoridades educativas serán:


a) De manera sistemática;


b) De forma integral;


c) Con el carácter de obligatoria;


d) De manera periódica;


e) En atención a las condiciones especiales en las que se desenvuelven los maestros, principalmente a las que corresponden a factores: 1) demográficos; 2) sociales; 3) económicos; 4) humanos; 5) naturales; y 6) financieros.


En materia de evaluación para la permanencia en el servicio profesional docente, el artículo 3º, fracción IX, define a la evaluación del desempeño como la acción realizada para medir la calidad y resultados de la función docente, directiva, de supervisión, de asesoría técnica pedagógica o cualquier otra de naturaleza académica.


Siguiendo con la materia de la permanencia en el servicio, el artículo 52 de la ley en cuestión (LGSPD) dispone que la evaluación será obligatoria (en concordancia con lo que ordena la Carta Magna), considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años. Que en la evaluación se utilizarán los perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos de evaluación que sean definidos y autorizados por dicha ley (LGSPD).


En relación al establecimiento de perfiles, parámetros, indicadores e instrumentos, estos se encuentran previstos en los artículos 7o, fracciones IV, VII y VIII, 55, 56, 57 y 58 de la Ley General del Servicio Profesional Docente.


Entonces, si los artículos en cita regulan cuestiones inherentes a la evaluación del servicio profesional, es incuestionable que dichas reglas tienen como objetivo principal desarrollar lo ordenado por la Carta Magna.


La circunstancia de que algunas de las atribuciones previstas por la ley se encomienden a las autoridades educativas o al Instituto para la Evaluación de la Educación no torna inconstitucionales las leyes de la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE), en virtud de que corresponde al legislador el establecimiento de los mínimos para llevar a cabo las evaluaciones correspondientes.


Sin que lo anterior implique que las directrices, perfiles de los docentes o los reactivos, preguntas o métodos de evaluación deban de establecerse por el legislador, es decir, un sistema rígido, en el que existiera una evaluación previamente definida por la ley reglamentaria en estudio, ya que sostener esa hipótesis contravendría el espíritu de la norma constitucional, pues el régimen educativo de cualquier país debe ser flexible, puesto que las condiciones y necesidades de los educandos son cambiantes con el solo correr del tiempo. Dicho en otras palabras, el sistema educativo debe evolucionar conforme al entorno que rodea a la población, ya sea social, económico o político, a fin de que la cultura y conocimiento de niños y jóvenes se vaya ampliando, situación que es concordante con el interés superior de la niñez.


Máxime que, como se ha venido insistiendo, el artículo , párrafo tercero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que la educación que se imparte en el país deberá ser de calidad, por tanto, resulta incuestionable que para que exista la evolución en las evaluaciones a los integrantes del servicio profesional docente para el ingreso, promoción y permanencia, la ley reglamentaria impugnada solo debe contener reglas mínimas a efecto de que el resto de las directrices en las que se vaya sustentando el sistema de evaluación puedan ser actualizadas por el Instituto, que tiene como finalidad la aplicación de una evaluación confiable y que se cumpla el objetivo de mejorar la educación en México.


Tribunales especiales y leyes privativas.


Las leyes que integran la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) no son leyes privativas; por otra parte, el Instituto Nacional para la Evaluación para la Educación y las autoridades educativas que aplican dichas normas, no son tribunales especiales, prohibidos por el artículo 13 Constitucional.


Sobre el tema en estudio, la otrora Sala Auxiliar de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluyó que del análisis doctrinario de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se obtenían las siguientes premisas:


I. La ley es privativa si la materia de que se trata desaparece después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano;


II. La ley es también privativa cuando menciona individualmente (nominalmente) a las personas a las que se va aplicar;


III. La ley no es privativa cuando se aplica sin consideración de especie o de personas a todos los casos que previene;


IV. La ley no es privativa cuando comprende a un determinado número de individuos, y;


V.L. leyes relativas a cierta clase de personas como los mineros, los fabricantes, los salteadores, los propietarios de alguna clase de bienes no son disposiciones privativas, porque comprenden a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida.


En ese orden de ideas, la Ley General de Educación, la Ley General del Servicio Profesional Docente ni la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación violan el contenido del artículo 13 Constitucional, pues no pueden ser consideraras leyes privativas.


Ello es así, tomando en cuenta que las leyes reglamentarias impugnadas no desaparecerán después de aplicarse a un caso previsto y determinado de antemano, tampoco están nominadas a las personas que se va a aplicar (no las identifica por nombre y apellido); por el contrario, se emplearán sin consideración de especie o de personas a todos los casos que previenen y comprenden a todos los individuos que se encuentran o lleguen a encontrarse en la clasificación establecida: profesionales docentes.


Por otra parte, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, así como las autoridades educativas, no son tribunales especiales, puesto que el primer organismo no fue creado únicamente para conocer de un hecho concreto, sino que tiene como objeto, entre otras, coordinar el Sistema Nacional de Evaluación Educativa, así como evaluar la calidad, el desempeño y los resultados del citado sistema en lo que se refiere a la educación básica y a la educación media superior, tanto pública como privada, en todas sus modalidades y servicios; de igual modo, en materia de servicio profesional docente, para la educación básica y media superior que imparta el Estado, le corresponde definir los procesos de evaluación a que se refiere esa Ley y demás disposiciones aplicables; entonces, si no se estableció un número determinado de personas o asuntos de los que deba conocer, ya que su ámbito de competencia comprende a toda la comunidad docente, el Instituto en referencia no tiene la calidad de tribunal especial de los prohibidos por el artículo 13 Constitucional.


Los mismos razonamientos son aplicable para las autoridades educativas a que hacen referencia las leyes de la reforma educativa, ya que no resolverán un solo caso en concreto y desaparecerán, sino que seguirán conociendo de todos aquellos asuntos en los que deban participar.


Derechos de asociación sindical.


Ni la Ley General de Educación, Ley General del Servicio Profesional Docente o la Ley del Instituto para la Evaluación de la Educación afectan los derechos sindicales de los trabajadores, ya que de su análisis cuidadoso no se advierte que restrinja o menoscabe las facultades de los maestros, directores o supervisores de la educación básica y media superior para afiliarse a sindicatos.


El hecho de que no se permita a los sindicatos participar en los procesos de evaluación para el ingreso, permanencia, promoción y reconocimiento de los trabajadores de la educación no implica violación a derecho fundamental alguno, ya que de un detallado análisis del artículo 123 constitucional no se advierte que los sindicatos tengan que participar necesariamente en esas cuestiones; tampoco los tratados internacionales en materia del trabajo disponen que los sindicatos deban, forzosamente, tener participación en la selección de los nuevos trabajadores o en las evaluaciones, promociones y reconocimientos de los que ya están en activo, por lo que el legislador tiene un amplio margen de discrecionalidad para determinar qué tipo de participación otorga a los sindicatos o si decide no hacerlo.


La circunstancia de que existan ciertas leyes laborales que permitan cláusulas de exclusión o preferencia a sindicatos para la contratación o despido de trabajadores en los centros de trabajo, no implica que también deban de aplicar tales cuestiones al servicio público y, mucho menos, tratándose de trabajadores de la educación, ya que en términos del artículo , fracción III, de la Carta Magna, el ingreso a las plazas correspondientes debe de hacerse por exámenes de oposición, mientras que la permanencia, promoción y reconocimiento, a través de evaluaciones obligatorias, sin que el Texto Fundamental permitiera u obligara la participación sindical en esas cuestiones.


En materia de servicio público se encuentran múltiples ejemplos de cómo la participación sindical no es tomada en cuenta para la selección de funcionarios. Por ejemplo, en el Poder Judicial de la Federación, el sindicato de sus trabajadores no participa en la selección de jueces y magistrados federales. Lo mismo ocurre con el servicio exterior, donde el sindicato no participa en la elección de embajadores o cónsules, y así se podrían poner múltiples ejemplos que permiten clarificar que la participación sindical en la designación, permanencia, promoción y reconocimiento de trabajadores quedará a discreción del legislador, según las funciones de los empleados o servidores públicos respectivos.


Privacidad y protección de datos personales.


Los artículos décimo sexto y décimo séptimo transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente disponen que los gobiernos de los Estados entregarán a la Secretaría de Educación Pública (federal) el analítico de plazas del personal docente y con funciones de dirección y de supervisión; asimismo, que los gobiernos estatales entregarán al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, con copia a la Secretaría antes citada, la plantilla ocupacional del total del personal en la educación básica y media superior federalizado y de origen estatal adscrito en dicha entidad.


Las porciones normativas transitorias en estudio no violan el derecho de privacidad de datos personales previstas por el artículo 6º, apartado A, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en virtud que no disponen que la información recolectada sea haga del conocimiento del público; es decir, los datos que tengan el carácter de reservados seguirán teniendo esa cualidad, aun cuando estén en poder de una autoridad educativa distinta a la que originalmente la tenía.


Debemos recordar que en términos del artículo 3º, párrafo primero, de la Norma Suprema, la educación atañe a los tres órganos de gobierno - federación, estados y municipios -, por lo que la información recabada por alguna autoridad educativa puede ser compartida a otras autoridades, protegiendo siempre su privacidad en los términos de las legislaciones en la materia, aunque se trate de órdenes de gobierno diferentes.


Además, las disposiciones en comento son acordes a lo ordenado por el artículo quinto transitorio, fracción I, del decreto por el que se modificaron los artículos y 73 de la Carta Magna que ordenó la creación de un sistema de información y gestión educativa que permitiera a la autoridad tener en una sola plataforma los datos necesarios para la operación del sistema educativo; la circunstancia de que el citado numeral transitorio estableciera específicamente la realización de un censo en la materia, no impedía al legislador a establecer otras vías para lograr reunir la información necesaria.


Interpretación de la ley por parte del Instituto y de la Secretaría.


El artículo 3° de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, así como el diverso 67 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, que faculta al Instituto (la primera norma) y a la Secretaría de Educación Pública (la segunda norma) a interpretar dichas normas, no vulneran el contenido de los artículos 49, 100, 103 y 107 de la Constitución Federal.


El Diccionario Jurídico Mexicano define al Poder Judicial de la Federación como: "el organismo integrado por los jueces y tribunales que conocen y deciden las controversias sobre la aplicación de las leyes federales, así como las relativas al juicio de amparo".


Por su parte, el Diccionario de Términos Parlamentarios, E.P., 1998, páginas 750 y 751, coincide en que el Poder Judicial de la Federación: "...es el conjunto de órganos encabezado por un tribunal supremo -Suprema Corte de Justicia-, cuyas funciones son dirimir las controversias derivadas de la interpretación de la ley y resolver sobre la constitucionalidad de éstas; se integra por órganos de competencia jurisdiccional o de impartición de justicia y por órganos de competencia constitucional, es decir, de control constitucional".


De lo anterior se colige que la interpretación que hace el Poder Judicial en el sistema jurisdiccional mexicano deriva de las controversias que se originan en la función judicial local o federal, es decir, la facultad de poder interpretar alguna norma, acto u omisión no depende únicamente por la creación de la ley, sino que debe existir una controversia que afecte los derechos humanos de los gobernados para que los tribunales de la federación puedan intervenir y resolver el conflicto sobre la interpretación de la ley, acto u omisión.


En tales condiciones, la LINEE y LGSPD no vulneran la facultad interpretativa de los tribunales federales, toda vez que la potestad que otorgan las citadas normas al Instituto y a la Secretaría de Educación Pública, para efectos administrativos, así como para su cumplimiento, se encuentra limitada a que se lleve a cabo en términos que la propia ley le concede, esto es, únicamente de conformidad con las atribuciones que las normas reglamentarias le conceden al Instituto y a la Secretaría; de tal manera que nunca podrá resolver o dirimir una controversia que se suscite por la aplicación o interpretación de una ley, acto u omisión en vía jurisdiccional.


Tampoco se afecta el contenido de los artículos 215, 216 y 217 de la Ley de Amparo, puesto que del análisis integral de la Ley del Instituto Nacional para le Evaluación de la Educación y la Ley General del Servicio Profesional Docente no se evidencia que dicha autoridad tenga influencia para establecer o modificar la jurisprudencia establecida por la Suprema Corte de Justicia de la Nación o los Tribunales Colegiados de Circuito; razón por la cual no existe invasión de las facultades previstas en el artículo 49 Constitucional.


Autodeterminación de los pueblos originarios.


Las leyes que integran la reforma educativa (LGE, LGSPD y LINEE) no afectan la autodeterminación de los pueblos indígenas, consagrada por el artículo 2º del Pacto Federal, en atención a que en ningún momento incide en sus formas internas de convivencia, organización social, económica, política y cultural; tampoco establece cuestiones inherentes a la resolución de conflictos internos o a la elección de autoridades o representantes para sus formas de gobierno. No existe disposición alguna que tenga por objeto denostar sus lenguas, conocimiento o elementos que constituyan su cultura e identidad; mucho menos afecta su hábitat o tierras, formas o modalidades de propiedad y tenencia de las tierras, o alguna otra injerencia análoga.


En relación a la educación de los pueblos indígenas, el apartado B, fracción II, del artículo de la Constitución Federal dispone que se deberá garantizar e incrementar los niveles de educación bilingüe e intercultural, la alfabetización, la conclusión de la educación básica, la capacitación productiva y la educación media superior y superior. Establecer un sistema de becas para estudiantes indígenas. Definir y desarrollar programas educativos de contenido regional que reconozcan la herencia cultural de sus pueblos, de acuerdo con las leyes de la materia, impulsando el respeto y conocimiento de las diversas culturas existentes en la nación.


El desarrollo de los postulados del reconocimiento de la educación en materia indígena está contemplado en diversos preceptos de las leyes de la reforma educativa que se transcriben a continuación:


Ley General de Educación:


ARTICULO 7o.- La educación que impartan el Estado, sus organismos descentralizados y los particulares con autorización o con reconocimiento de validez oficial de estudios tendrá, además de los fines establecidos en el segundo párrafo del artículo 3o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los siguientes:


...


IV.- Promover mediante la enseñanza el conocimiento de la pluralidad lingüística de la Nación y el respeto a los derechos lingüísticos de los pueblos indígenas.


Los hablantes de lenguas indígenas, tendrán acceso a la educación obligatoria en su propia lengua y español;


ARTICULO 13.- Corresponden de manera exclusiva a las autoridades educativas locales, en sus respectivas competencias, las atribuciones siguientes:


I.- Prestar los servicios de educación inicial, básica -incluyendo la indígena-, especial, así como la normal y demás para la formación de maestros;


ARTICULO 16.- Las atribuciones relativas a la educación inicial, básica -incluyendo la indígena- y especial que los artículos 11, 13, 14 y demás señalan para las autoridades educativas locales en sus respectivas competencias, corresponderán, en el Distrito Federal al gobierno de dicho Distrito y a las entidades que, en su caso, establezca; dichas autoridades deberán observar lo dispuesto por la Ley General del Servicio Profesional Docente.


ARTICULO 20.- Las autoridades educativas, en sus respectivos ámbitos de competencia, constituirán el sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros que tendrá las finalidades siguientes:


I.- La formación, con nivel de licenciatura, de maestros de educación inicial, básica -incluyendo la de aquéllos para la atención de la educación indígena- especial y de educación física;


ARTÍCULO 21. ...


...


En el caso de los maestros de educación indígena que no tengan licenciatura como nivel mínimo de formación, deberán participar en los programas de capacitación que diseñe la autoridad educativa y certificar su bilingüismo en la lengua indígena que corresponda y el español.


ARTICULO 33.- Para cumplir con lo dispuesto en el artículo anterior, las autoridades educativas en el ámbito de sus respectivas competencias llevarán a cabo las actividades siguientes:


I.- Atenderán de manera especial las escuelas en que, por estar en localidades aisladas, zonas urbanas marginadas o comunidades indígenas, sea considerablemente mayor la posibilidad de atrasos o deserciones, mediante la asignación de elementos de mejor calidad, para enfrentar los problemas educativos de dichas localidades;


...


XIII.- Proporcionarán materiales educativos en las lenguas indígenas que correspondan en las escuelas en donde asista mayoritariamente población indígena;


ARTICULO 38.- La educación básica, en sus tres niveles, tendrá las adaptaciones requeridas para responder a las características lingüísticas y culturales de cada uno de los diversos grupos indígenas del país, así como de la población rural dispersa y grupos migratorios.


Ley General del Servicio Profesional Docente:


Artículo 4. Para los efectos de la presente Ley se entenderá por:


...


VI. Educación Básica: A la que comprende los niveles de preescolar, primaria y secundaria en todas sus modalidades, incluyendo la educación indígena, la especial y la que se imparte en los centros de educación básica para adultos;


La transcripción que antecede pone de relieve que el legislador tuvo especial cuidado (inclusive antes de la reforma educativa) de que las leyes de la materia tomaran especial consideración a la educación de las comunidades indígenas, respetando sus características lingüísticas y culturales.


El hecho de que los profesores o maestros de las zonas indígenas estén sujetos a las evaluaciones obligatorias para el ingreso, promoción, permanencia y reconocimiento en el servicio profesional docente no significa que se vulnere la autonomía de las comunidades de los pueblos originarios, en atención que lo que se buscó con la reforma al artículo 3º Constitucional, de 26 de febrero de 2013, es la calidad en la educación de toda la educación, incluyendo la indígena.


Por lo tanto, si las evaluaciones de los docentes están íntimamente vinculadas con la calidad de la educación, no cabe duda que éstas deben de aplicarse también a los profesores de dichas comunidades. Lo anterior, desde luego, tomando en cuenta que para las evaluaciones correspondientes, en términos del artículo 8º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, deberán de considerarse los contextos demográficos, sociales y económicos de los agentes del sistema nacional, por lo que no se les aplicará el mismo examen a los maestros de comunidades indígenas o rurales, respecto de aquellos docentes que llevan sus labores en las ciudades, con lo que se respeta plenamente la situación particular y fáctica en la que se encuentran


Adscripciones y cambios de adscripción.


El artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente establece que para el desarrollo profesional de los docentes, las autoridades educativas y los organismos descentralizados establecerán periodos mínimos de permanencia en las escuelas y de procesos ordenados para la autorización de cualquier cambio de adscripción; asimismo, que podrán suscribir convenios para atender solicitudes de cambios de adscripción del personal en distintas entidades federativas.


La circunstancia de que el numeral en comento haya delegado el establecimiento de las reglas de permanencia temporal mínima a las autoridades educativas y organismos descentralizados, y no hayan sido fijadas por el legislador, no implica violación alguna a los derechos humanos de los docentes, ya que si el legislador decidió delegar tal facultad a autoridades administrativas, se debe a que ellas conocen la realidad de los centros educativos que manejan, y fijarán las reglas atendiendo a las necesidades de las escuelas.


Por otra parte, el artículo 62 de la ley en estudio (LGSPD) precisa que cada escuela deberá integrarse por una comunidad de docentes que trabajen armónicamente y cumplan con el perfil adecuado. Las autoridades educativas y los organismos descentralizados deberán revisar la adscripción de los docentes cuando los directores señalen incompatibilidad del perfil con las necesidades de la escuela, y a efectuar el reemplazo de manera inmediata de acreditarse dicha incompatibilidad, es decir, ordenar un cambio de adscripción.


La mecánica señalada en el párrafo que antecede no es violatoria de derechos fundamentales, ya que no deja margen de arbitrariedad para ordenar el cambio de adscripción de los trabajadores de la educación, sino que ésta se dará cuando se reúnan los siguientes requisitos:


A) Que los directores adviertan una incompatibilidad de perfil;


B) Que las autoridades educativas o los organismos descentralizados analicen si existe la incompatibilidad denunciada; y


Entonces, si quedó acotada la facultad de determinar los cambios de adscripción a una serie de pasos que son razonables en sede constitucional, pues lo que se busca es que los maestros tengan el perfil necesario para brindar enseñanza a los educandos, es evidente que no existe trasgresión a derecho alguno. En caso de que existiera algún cambio de adscripción con el que el trabajador no esté de acuerdo, desde luego podrá acudir a la junta de conciliación competente para revisar la determinación respectiva.


Evaluaciones internas de los directores.


Las evaluaciones internas a que hacen referencia los artículos 15 a 20 de la Ley General del Servicio Profesional Docente se refieren a cuestiones del gobierno interno de las escuelas, que buscan el mejoramiento continuo de la práctica profesional de los docentes y el avance continuo de la escuela y de la zona escolar, por lo que no existe afectación alguna a los derechos de los trabajadores de la educación.


No debe confundirse la evaluación interna (que es de índole administrativa y es llevada a cabo por el director) con las evaluaciones obligatorias para la permanencia en el empleo, previstas por el artículo , fracción III, de la Constitución y desarrolladas por los numerales 52 a 54 de la LGSPD, que sí puede tener injerencia en la esfera laboral del trabajador y son llevadas a cabo por las autoridades educativas bajo los lineamientos aprobados o establecidos por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.


Principio de legalidad y seguridad jurídica.


El artículo 8, fracción XVI, de la Ley General del Servicio Profesional Docente dispone que serán facultades del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación "emitir los actos jurídicos que crean, declaran, modifican o extinguen derechos y obligaciones de conformidad con lo previsto en esta Ley". La circunstancia de que la norma no haya especificado concretamente cuáles son esos actos jurídicos no la hace inconstitucional, ya que su contenido debe de vincularse con todas las normas de la reforma educativa, es decir, a los artículos 3º de la Constitución Federal, Ley General de Educación, Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y la propia Ley General del Servicio Profesional Docente. De esta manera, dichos "actos jurídicos" serán todos aquellos que en dichas normas están conferidas al citado Instituto.


LGE. Salario digno y mínimo vital.


El artículo 21, párrafo cuarto, de la Ley General de Educación dispone que el Estado otorgará un salario profesional digno, que permita al profesorado alcanzar un nivel de vida decoroso para ellos y su familia, lo cual es acorde con lo dispuesto por el numeral 123, aparato A, fracción VI, párrafo segundo y apartado B, fracción IV, párrafo segundo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


La circunstancia de que a la entrada en vigor de la Ley General de Educación no se hayan incrementado sustancialmente los sueldos de los miembros del servicio profesional docente no torna inconstitucional la norma, ya que esta reitera el mandato de la Carta Magna que dispone que los salarios deberán ser suficientes para satisfacer las necesidades normales de un jefe de familia.


Debe de destacarse que la cuestión del establecimiento de los sueldos de los trabajadores al servicio del Estado, como dispone el citado artículo 123, apartado B, fracción IV, de la Constitución Federal, está sujeto a cuestiones de índole presupuestaria, que a su vez están sujetas a muchas otras condiciones, tales como la recaudación de ingresos por parte del Estado, la asignación presupuestaria para satisfacer las múltiples necesidades del Estado y de la población en todas sus vertientes (policía, justicia, infraestructura, programas asistenciales o sociales, etcétera) que no son materia del presente sumario de derechos fundamentales.


Máxime que al presentarse la demanda de amparo (mes de octubre de 2013), aún se encontraba en periodo de instrumentación y materialización la reforma educativa.


LGE. Gratuidad de la educación pública.


El artículo 6o, párrafo primero, así como el diverso 12, fracción V Bis, ambos de la Ley General de Educación al disponer, respectivamente, el establecimiento de donaciones o cuotas voluntarias (artículo 6o, párrafo primero) y la compra de materiales educativos (artículo 12, fracción V Bis), son armónicos con lo señalado en el artículo 3o de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, referente a la gratuidad en la educación.


El término gratuito debe entenderse como algo que no cuesta dinero; dicho vocablo referido al sistema educativo se conceptualiza como la prohibición de pago de cualquier contraprestación que impida o limite el beneficio del servicio educativo o que condicione la inscripción, acceso a la escuela, aplicación de evaluaciones o exámenes, la entrega de documentación a los educandos o afectar en cualquier sentido la igualdad en el trato a los alumnos, postulado reconocido en los párrafos segundo y tercero del artículo 6o de la propia Ley General de Educación.


Consecuentemente, el hecho de que en el párrafo primero del artículo 6o y la fracción V Bis del arábigo 12 de la Ley General de Educación se prevea la aportación de donaciones o cuotas voluntarias y la compra de materiales educativos no vuelve inconstitucional la norma, debido a que si bien los alumnos, a través de sus padres, no habrán de erogar ningún tipo donación o cuota voluntaria, o bien, en las escuelas de educación básica, pagar una asignación tendente a la adquisición de cualquier tipo de material educativo como contraprestación para recibir la enseñanza que corresponda, es obvio que, tratándose del gasto que se realicen por la compra de material educativo, la erogación por tal concepto no podrá recaer en otro que no sea la sociedad mediante el pago de los impuestos, aun cuando la autoridad educativa federal -Estado- sea quien se adjudique el desembolso con motivo del ejercicio de su función; es por ello, se insiste, no torna en anticonstitucional la porción normativa reclamada, debido a que de alguna forma se debe satisfacerse el gasto para la prestación del servicio público de referencia -educación-.


Mientras que, respecto a la aportación de donaciones o cuotas, el hecho de que la propia Ley General de Educación prevea su existencia no contraría el deber que tiene el Estado de proporcionar educación gratuita, debido a que aquéllas no son de carácter obligatorio y su inclusión obedeció al hecho de socorrer los gastos que el Estado debiese cubrir en materia de educación con motivo de insuficiencias de carácter presupuestal, circunstancia que se encuentra prevista en el artículo 33, fracción XI de la misma norma, disposición que faculta a las autoridades educativas, para promover mayor participación de la sociedad en la educación, así como el apoyo de los particulares a su financiamiento, lo que resulta consonante con el mandato constitucional contenido en la fracción V del artículo , que autoriza propiciar la colaboración social en la educación; tan es así que si alguien pidiera este tipo de aportaciones como contraprestación para acceder al beneficio del servicio educativo, se ubicaría en la infracción señalada por el artículo 75, fracción XIII, de la Ley General de Educación, incurriendo en una responsabilidad de carácter administrativa.


Además, el numeral 67, fracción III, de la Ley General de Educación encomienda como objeto de las asociaciones de padres de familia, entre otros, a participar en la aplicación de cooperaciones en numerario, bienes y servicios que, en su caso, hagan las propias asociaciones al establecimiento escolar, precisando que tales contribuciones serán de carácter voluntario y que en ningún caso se entenderán como contraprestaciones del servicio educativo.


Por tanto, si la forma de garantizar la gratuidad de la educación se basa en cuestiones relativas al gasto público que realiza el Estado para atender a las necesidades que debe de cubrir como propias de su función, tal como lo es la educación y esta circunstancia a su vez atiende a diversas razones de índole presupuestaria, como ya se dijo al tratar el tema de salario digno en torno a la propia Ley General de Educación, se está ante la presencia de temas que no son materia de este juicio de derechos constitucionales.


Máxime si se tiene en cuenta el sustento constitucional del precepto en estudio contenido en el artículo , fracciones III, IV, V, VIII, así como el diverso 73, fracción XXV, ambos de la Constitución Federal, que no es otro que mejorar la calidad en la educación de los niños y niñas de nuestro país y satisfacer el derecho humano de educación gratuita, característica -gratuidad- que constituye el instrumento para alcanzar una sociedad más justa en los países que, como el nuestro, se caracterizan por contar con índices elevados de pobreza, desigualdad y exclusión; razones por las que se es incuestionable que, la previsión apuntada por la Ley General de Educación, compra de material educativo, no transgrede el derecho citado.


LINEE. Principio de legalidad y seguridad jurídica.


El artículo 19, párrafo primero, de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, dispone que el Sistema Nacional de Evaluación Educativa contará con una conferencia, cuyo propósito será intercambiar información y experiencias relativas a la evaluación educativa, la cual estará conformada, entre otros, por los integrantes "de la Junta".


El hecho que esa porción normativa no haya señalado a qué "Junta" se refiere, no vuelve inconstitucional la norma, ya que evidentemente se alude a la Junta de Gobierno del Instituto, como dispone el artículo 5º, párrafo octavo, de la norma en estudio.


LINEE. Conformación de la Conferencia del Sistema Nacional de Evaluación Educativa.


El artículo 19 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación establece la forma en que habrá de conformarse la Conferencia del Sistema Nacional de Evaluación Educativa. La circunstancia de que en ella intervenga la Secretaría de Educación Pública (federal) no atenta contra los principios educativos consagrados por el numeral 3º de la Constitución Federal, ni contra la figura del federalismo.


El hecho de que los representantes de la Secretaría de Educación Pública no sean profesores o miembros del servicio profesional docente en activo no atenta en contra de los principios educativos consagrados en el artículo 3º de la Constitución Federal, en atención a que la Norma Suprema no dispone que todas las personas que tienen el carácter de funcionarios de la Secretaría de Educación Pública deban de ser profesores o maestros en activo. Además, en términos del artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, corresponde a la Secretaría de Educación Pública (federal) múltiples competencias relativas a su materia (educación).


Tampoco se viola el principio de federalismo constitucional, puesto que la materia de la educación, por disposición expresa del artículo , párrafo primero, de la Carta Magna, involucra a todo el Estado Mexicano - Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios - por lo que la participación de la Secretaría de Educación Pública y las autoridades educativas locales en la Conferencia del Sistema Nacional de Evaluación Educativa no atenta contra el federalismo, sino que es la viva expresión de él, ya que se permite la participación de la Federación y las entidades federativas en cuestiones inherentes a la educación.


LINEE. Transparencia.


El artículo 40 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, al disponer que algunos acuerdos que resulten de las sesiones de la Junta no se hagan del dominio público, no atenta contra lo dispuesto por el artículo 6º de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de transparencia y acceso a la información, ya que la regla general es que todos los acuerdos se hagan del conocimiento de la población; excepcionalmente no serán divulgados aquellos que se definan bajo reserva por la naturaleza de la información o los datos que contengan.


Al respecto debe de señalarse que los tribunales federales han determinado que:


I) El ejercicio del derecho de acceso a la información contenido no es absoluto, en tanto que puede ser restringido excepcionalmente y solo en la medida necesaria para dar eficacia a otros derechos o bienes constitucionales;


II) El Estado debe establecer las condiciones para su pleno ejercicio sin limitaciones arbitrarias ni discriminación alguna, mediante las políticas públicas en la materia, las restricciones que se establezcan deben observar los criterios de: a) razonabilidad, esto es, enfocarse a satisfacer los fines perseguidos; y b) proporcionalidad, que se traduce en que la medida no impida el ejercicio de aquel derecho en su totalidad o genere en la población una inhibición al respecto.


En tal virtud, la delimitación de transparencia y acceso a la información prevista por el artículo 40 en estudio, deberá de aplicarse e interpretarse siempre bajo los principios de máxima publicidad previstos en la Carta Magna y bajo los parámetros de la ley de la materia, por lo que la redacción del numeral en comento no implica violación a derechos fundamentales.


LINEE. Soberanía de las entidades federativas.


Ley del Instituto Nacional para le Evaluación de la Educación no vulnera la soberanía de los Estados al reorganizar el sistema educativo, tanto en lo administrativo como en lo laboral.


Sobre el tema de la soberanía de los Estados el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación apuntó que si bien es cierto que de acuerdo con el artículo 40 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, los Estados que constituyen la República son libres y soberanos, también lo es que dicha libertad y soberanía se refiere tan solo a asuntos concernientes a su régimen interno, en tanto no se vulnere el Pacto Federal; de igual manera, continúa argumentando, los Estados deben permanecer en unión con la Federación según los principios de la Ley Fundamental, es decir, de la propia Constitución.


Refiere el Máximo Tribunal que el artículo 133 de la Constitución General de la República establece textualmente que: "Esta Constitución, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el presidente de la República, con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la Unión. Los Jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes o tratados, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las Constituciones o leyes de los Estados". Es decir, que aun cuando los Estados que integran la Federación sean libres y soberanos en su interior, deberán sujetar su gobierno, en el ejercicio de sus funciones, a los mandatos de la Carta Magna.


Concluye que si las leyes expedidas por las legislaturas de los Estados resultan contrarias a los preceptos de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deben de predominar las disposiciones del Código Supremo y no las de las leyes ordinarias, aun cuando procedan de acuerdo con la Constitución local.


En esas condiciones, si la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación deriva de lo previsto en la fracción IX del artículo Constitucional, no se vulnera la autonomía de los Estados al establecer que la evaluación del sistema educativo nacional tendría como fines, entre otros, contribuir a mejorar la calidad de la educación; a la formulación de políticas educativas y el diseño e implementación de los planes y programas que de ellas deriven; ofrecer información sobre el grado de cumplimiento de los objetivos de mejora establecidos por las autoridades educativas; mejorar la gestión escolar y los procesos educativos, y fomentar la transparencia y la rendición de cuentas del sistema educativo nacional; así como que los proyectos y acciones que se realizarán en materia de evaluación se llevarán a cabo conforme a una política nacional de evaluación de la educación, de manera que fueran pertinentes a las necesidades de mejoramiento de los servicios educativos que se ofrecen a las distintas poblaciones del país.


Además, en términos del artículo tercero transitorio del decreto por el que se reformaron los artículos y 73 de la Carta Magna, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de febrero de dos mil trece, corresponde al Congreso de la Unión reglamentar sobre la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, lo que indica una limitación sobre la cual no podrían pronunciarse las entidades federativas, aun cuando los docentes hubieran sido contratados por los Estados, porque se insiste, la facultad reglamentaria en materia de la creación del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación está reservada a la Federación; por tal situación, no existe afectación a la soberanía de los Estados.


En las relatadas circunstancias, al haber resultado infundados e inoperantes los conceptos de violación esgrimidos por la parte quejosa, se impone negar el amparo solicitado en contra de los actos legislativos impugnados...".


QUINTO. Agravios de la revisión principal. La quejosa expuso diversos argumentos para combatir el fondo de la resolución recurrida, los cuales se transcriben a continuación:


"PRIMERO. La fuente de este agravio es la determinación indebida del J. contenida en la sentencia que se recurre (la que se solicita se tenga por reproducida íntegramente en el presente escrito por razones obvias de tiempo y economía), para negar a mis representados el amparo y protección de la Justicia Federal; lo anterior, con base en los razonamientos que sustenta en sus consideraciones, las cuales se encuentran fuera del marco constitucional previsto para tal efecto, en virtud de que el J. no tomó en consideración que los derechos fundamentales de mis representados se afectan con la sola entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente (LGSPD) que anula sus garantías como trabajadores en contravención con el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que actúa como norma supletoria.


Deja de considerar que esta norma la LGSPD desconoce la bilateralidad que es el elemento esencial en una relación de trabajo. Sin este elemento es inexistente y se anulan todos los demás derechos laborales en perjuicio del trabajador. La unilateralidad es el elemento determinante en esta LGSPD.


Deja de considerar que al trabajador docente se le cancela la bilateralidad en materia de ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el empleo. No se toma en cuenta la voluntad del trabajador de ninguna manera.


La bilateralidad se afecta en su esfera individual y colectiva convirtiendo al docente en un simple sujeto de carácter administrativo. En los cuatro conceptos que se reseñan en el parrado (sic) anterior no tiene derechos para hacer valer sus derechos contenidos en las condiciones generales de trabajo, ni en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.


Se anula todo derecho de la organización sindical a representar a sus asociados en temas tan vitales como lo es la separación en el empleo y el derecho de los quejosos a contar con la representación de su organización sindical en clara violación al Convenio 87 de la Organización Internacional del Trabajo.


Se anula el derecho a una acta administrativa, previo al cese en el que el docente conozca de manera directa las acusaciones que le imputan y pueda de manera abierta conocer a sus acusadores y testigos de cargo en su caso, no solo en presencia de su representación sindical sino con el acompañamiento y representación de ésta.


No basta decir que se respetarán los derechos laborales de los quejosos como lo asienta la LGSPD si del contenido de los artículos de la misma desaparece la bilateralidad como elemento esencial del derecho laboral, razón por la cual los quejosos impugnaron en tiempo y forma dichas normas generales mediante el juicio de amparo en que se actúa, en virtud que de no hacerlo, en tal supuesto aceptarían la arbitrariedad de que se trata al afectarse su derecho de inamovilidad en el empleo.


Diversas jurisprudencias hacen referencia de manera análoga a esta figura que con la ley que se combate desaparece:


'TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA INAMOVILIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 6º DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO CORRESPONDE A QUIENES SE LES EXPIDE UN NOMBRAMIENTO TEMPORAL, AUNQUE LAS FUNCIONES DEL PUESTO QUE DESEMPEÑEN SEAN CONSIDERADAS DE BASE' [se transcribe...]


'TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. CUANDO SE LES OTORGAN CONTINUA E ININTERRUMPIDAMENTE NOMBRAMIENTOS INFERIORES A SEIS MESES, NO PUEDEN CONSIDERARSE TRABAJADORES INTERINOS Y, POR TANTO, ADQUIEREN EL DERECHO A LA INAMOVILIDAD' [se transcribe...]


El juzgador no acierta al señalar que la inamovilidad que reclaman los hoy recurrentes, sea tener derecho a la estabilidad por tiempo indefinido, es decir de por vida; empero no es ese el reclamo que realizan mis representados, ya que es evidente que (los quejosos) podrían encontrarse en un hecho futuro de causal de cese y en esa virtud, también es evidente que, de probarse dicha causal se rescinda la relación laboral.


La inamovilidad que se afecta está vinculada con la pérdida de eficacia de la garantía de audiencia y seguridad jurídica que se restringen en perjuicio de los quejosos. Es conveniente rescatar el sentido de la siguiente jurisprudencia: 'AUDIENCIA, CÓMO SE INTEGRA ESTA GARANTÍA' [se transcribe...]


El juzgador no considera que el procedimiento que fija en el artículo 75 de la LGSPD es restrictivo a la garantía de audiencia, 'es arbitrario y anárquico' en virtud de que es el propio patrón el que sigue el procedimiento y el mismo quien lo resuelve, a diferencia del procedimiento anterior, el que se pretende anular con el acto reclamado, en el que es una autoridad laboral imparcial, ajena a las partes quien determina la procedencia de la terminación o conclusión de una relación de trabajo.


Las normas impugnadas hacen nulo el derecho de inamovilidad de los quejosos al desvirtuar el propósito fundamental de garantizar a los servidores del Estado su estabilidad en el puesto que desempeñan, con todas las consecuencias proteccionistas que de la misma se derivan, razón por la cual los artículos de las normas generales impugnadas, son notoriamente inconstitucionales.


Y en cuanto a las garantías de seguridad y certidumbre jurídica, al omitir tomar en cuenta que el segundo párrafo del artículo 123 Constitucional, señala que 'El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán...Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores...'; de lo que notoriamente se colige que al no tener los ordenamientos legales impugnados, el carácter de leyes sobre el trabajo, sino que se trata de leyes de naturaleza administrativa, que fueron expedidas por el legislador desconociendo a lo instruido por el segundo párrafo del artículo 123 Constitucional, dispositivo constitucional que exige que precisamente sean leyes en materia laboral las que pormenoricen sus mandatos, y no de carácter administrativo como las hoy impugnadas, por tal razón se considera que en la especie, debió haberse reformado el invocado dispositivo constitucional, para dar pauta a que las responsables afectaran, redujeran y/o limitaran las bases contenidas en el mismo, y con el fin de eliminar el requerimiento de expedir leyes sobre el trabajo y asimismo de que no se ajustaran a sus bases, empero al no ser así, y haberse expedido leyes de carácter administrativo, por las cuales se afectan, reducen y limitan los derechos de mis representados que se establecen en su favor en las citadas bases (principalmente el derecho a la estabilidad en su empleo), resulta notorio que el actuar de las responsables es arbitrario y se encuentra fuera del marco constitucional.


Lo anterior, toda vez que conforme a lo instruido por el segundo párrafo del artículo 123 constitucional, el Congreso de la Unión '...sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo...', mandato constitucional que limita y mandata que solamente las leyes en materia del trabajo son las autorizadas para reglamentar sus bases, de ahí que la actuación de las responsables al afectar, reducir y limitar los derechos de mis representados que se tienen en las citadas bases, mediante leyes de carácter administrativo (seguramente con el fin de no reformar el contenido de este precepto constitucional y con ello evitar su observancia), por tales circunstancias, menos pueden afectar los derechos humanos laborales de mis autorizantes, porque nuestra Ley Fundamental no las autoriza a que mediante disposiciones de carácter administrativo se afecten los mandatos legales establecidos en el invocado dispositivo constitucional (en el que se contienen las garantías sociales de la clase trabajadora, a la cual pertenecen mis representados en su calidad de trabajadores al servicio del Estado), por lo que en esa virtud, claramente se desprende que tales disposiciones de naturaleza administrativa que fueran expedidas por las autoridades responsables (violentando el principio de que la autoridad solamente puede hacer lo que la ley le permite) contravienen las bases establecidas en el citado artículo 123 constitucional, por no ser competentes para desconocer en la vía de los hechos la Carta Magna Federal y menos formalmente mediante disposiciones de carácter administrativo, y de manera especial las bases contenidas en la fracción IX del Apartado B del mismo, relativa al derecho a la estabilidad en el empleo de los trabajadores al servicio del Estado, como lo son mis autorizantes, garantía social que solamente puede ser pormenorizada a través de disposiciones en materia de trabajo, y ajustándose a sus bases, no resultando válido que se reglamenten a través de normas de naturaleza administrativa como las hoy impugnadas.


Es por tales circunstancias que la sentencia en cuestión depara agravios y causa graves perjuicios a mis representados, y asimismo porque el J. no tomó tampoco en consideración el principio de supremacía constitucional, instruido por el artículo 133 de nuestra Constitución Federal, en el sentido de que nuestra Carta Magna, las leyes del Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de acuerdo con la misma, serán la Ley Suprema de toda la Unión, por lo que en esa virtud los jueces de cada Estado se arreglarán a la primera de las nombradas, a pesar de las disposiciones en contrario que pueda haber en las constituciones y legislaciones estatales; por lo que es evidente que nuestra Constitución, en cuanto a los mandatos imperativos que se contienen en el segundo párrafo del artículo 123 constitucional, ha sido infringida por las responsables, puesto que resulta muy claro y determinante que el Congreso de la Unión, '...sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo...', por lo que al haber omitido tomar en cuenta tales mandatos constitucionales, su actuación consistente en la expedición, promulgación, refrendo y publicación de las normas generales de carácter administrativo impugnadas, se llevó a cabo fuera del marco constitucional previsto al respecto, porque lo idóneo es que hubiesen sido normas de trabajo las expedidas, si es que con ello pretendían reglamentar las bases contenidas en el invocado artículo 123 constitucional, el que forma parte de la Ley Fundamental del país, pilar del principio de supremacía constitucional que, debió acatarse estrictamente, y que en esencia, consiste en que todos los órganos del Estado deben actuar bajo las directrices constitucionales, so pena que de no hacerlo se susciten actos arbitrarios como sucede con las normas administrativas hoy reclamadas; resaltándose asimismo que el respeto al régimen constitucional, no se limita solo a las autoridades del fueron común (que están referidas expresamente en el numeral analizado), sino que también abarca a todos los órganos del Poder Judicial de la Federación, dentro de los cuales se encuentra el juzgado del que es titular el A quo.


Lo anterior, sin demerito de que la fracción IX del apartado B del artículo 123 Constitucional, no señale el carácter de la ley a que se refiere en su contenido, al establecer el derecho de estabilidad que tienen mis representados, de la manera siguiente:


'Los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley. En caso de separación injustificada tendrá derecho a optar por la reinstalación en su trabajo o por la indemnización correspondiente, previo el procedimiento legal. En los casos de supresión de plazas, los trabajadores afectados tendrán derecho a que se les otorgue otra equivalente a la suprimida o a la indemnización de ley.'


Lo que se considera fue para evitar repeticiones innecesarias, dado que el carácter de las leyes de trabajo, lo había precisado ya en el mandato constitucional imperativo contenido en su segundo párrafo, al instruir expresamente que 'El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo...', por lo que en esa virtud, resulta irrelevante o intrascendente que en la fracción IX del apartado B del artículo 123 Constitucional, no se haya señalado el carácter de la ley a que se refiere en su contenido, puesto que en congruencia con lo previsto en su segundo párrafo, debe entenderse que se trata de una ley en materia de trabajo, y no de carácter administrativo y contenido administrativo, como las hoy impugnadas.


Así las cosas, se tiene que los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley, pero en materia del trabajo, y no por leyes de carácter administrativo, naturaleza que tienen las normas impugnadas, consideración que no tomó en cuenta el J. para determinar la inconstitucionalidad de las normas reclamadas, y que se solicita a ese H. Tribunal Colegiado de Circuito en turno en su calidad de instancia revisora, tome en consideración al resolver el presente recurso de revisión.


En razón de lo anterior, se tiene que el derecho a ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley laboral, se ve violentado por las normas administrativas impugnadas en perjuicio de los derechos de mis representados, cuando en las mismas se establecen distintas causas para la separación de su empleo, no previstas en la ley de carácter laboral, por lo que en la especie se tiene que dichas normas administrativas impugnadas contienen un verdadero exceso, al no estar autorizadas para afectar el derecho de estabilidad en el trabajo de mis representados, consistente en solamente ser suspendidos o cesados por causa justificada en los términos que fije la ley laboral (con lo que el legislador sin lugar a dudas por su importancia, resguardó tal derecho), como se mandata en la fracción IX del apartado B del artículo 123 Constitucional, en relación con lo dispuesto en su segundo párrafo.


Por otra parte, se considera irrelevante que el J. señale que el derecho a la estabilidad en el empleo no se adquiere de manera indefinida (en razón de que se trata de un derecho constitucional que se adquiere por el simple hecho de ser trabajador, y se encuentra protegido en el artículo 123 Constitucional, para que en caso de que se le pretenda separar en su empleo a algún trabajador al servicio del Estado, éste sea separado precisamente por haber incurrido en alguna de las causales establecidas para ello en la Ley laboral); empero lo que si (sic) se estima peligroso es que con tal criterio el A quo valide que a través de las disposiciones de carácter administrativo impugnadas, se afecte, reduzca y/o limite el derecho a la estabilidad en el empleo, mediante causas 'supuestamente legales', por el simple hecho de establecerse en ordenamientos de carácter administrativo (que constitucionalmente no son los idóneos), porque de conformidad con lo anteriormente razonado, dichas causales nuevas de separación, previstas en tales ordenamientos administrativos, no se encuentran autorizadas y/o permitidas por nuestra Ley de Leyes, en su artículo 123 Constitucional, porque toda causal de rescisión de la relación laboral debe contenerse en leyes en materia de trabajo reglamentarias del artículo 123 Constitucional (y no de diverso precepto, aunque también sea constitucional, so pena de que, tales causales de rescisión del orden administrativo no previstas en la Ley laboral, de ninguna forma puedan hacerse valer en perjuicio de los trabajadores del magisterio (entre los que se encuentran mis representados), por no autorizarlo el invocado artículo 123 Constitucional; por tal motivo, resulta evidente que la sentencia que se combate, se encuentra dictada fuera del marco constitucional establecido al respecto.


Así las cosas, en vez de haberse expedido leyes reglamentarias del artículo 3º constitucional para fijar los términos para el ingreso, la promoción y la permanencia en el servicio, contenidos en la Ley General del Servicio Profesional Docente, se debió, previa reforma al artículo 123 constitucional, haber modificado los requisitos que se señalan en el mismo para su reglamentación (de manera especial en cuanto al derecho a la estabilidad en el empleo), para que fuera posible que a través de una ley reglamentaria del mismo, esto es en materia del trabajo, se llevaran a cabo las modificaciones que fueran necesarias para el ingreso, la promoción y la permanencia en el servicio; empero al no haberlo hecho así las responsables, actuaron notoriamente fuera del marco constitucional establecido al respecto al haber expedido, promulgado, refrendado y publicado las leyes administrativas impugnadas, como ha quedado precisado con antelación.


Con el fin de hacer más evidente la inconstitucionalidad de las leyes impugnadas, y de manera especial de la Ley General del Servicio Profesional Docente, conviene analizar que el proceso legislativo que culminó con el Decreto que la expide, en cuyo dictamen (en lo concerniente a su fundamentación para emitirlo y metodología), se observa que éste se sustenta en los artículos y 73 fracción XV de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como se desprende de los párrafos siguientes del mismo que se transcriben del dictamen: [se transcribe...]


Y asimismo en cuanto a la metodología seguida, en el dictamen de la referida Ley, que se comenta, se dice que consistió en identificar que las propuestas que presenta la iniciativa sean acordes a lo dispuesto por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en sus artículos y 73 (empero no así a lo instruido por el artículo 123 constitucional): [se transcribe...]


En relación con lo anterior, cabe también hacer la observación de que incluso el propio artículo 1º de la Ley General del Servicio Profesional Docente, señala a la letra: [se transcribe...]


Por lo que en esa virtud, resulta claro que la Ley de mérito no tiene su fundamento en el apartado B del artículo 123 Constitucional, y por eso es que no se trata de una Ley sobre el Trabajo, la que no se ciñó a las bases establecidas en el invocado artículo 123 Constitucional, por la sencilla razón de que no es su fundamento y las responsables no la pretendían reglamentar formalmente, sino en la vía de los hechos, so pretexto de reglamentar otros artículos Constitucionales (con el fin de darle una apariencia de buen derecho), como ha quedado acreditado y es por ese motivo evidente que existen vicios que la hacen ser inconstitucional.


Cabe hacer mención especial de que tampoco las otras leyes impugnadas expedidas, reformadas y/o adicionadas por los Decretos reclamados (Ley General de Educación y Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación) tienen su fundamento en el artículo 123 constitucional, sino que también se trata de leyes reglamentarias de lo dispuesto en el artículo 3º constitucional, como según se podrá apreciar de lo que previene su artículo 1º, cuyo tenor literal, respectivamente, a la letra dice: [se transcribe...]


De la Ley General de Educación: [se transcribe...]


De la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación: [se transcribe...]


Motivo por el cual dichas leyes impugnadas tampoco tienen su fundamento en el artículo 123 Constitucional, sino que también se trata de leyes reglamentarias de carácter administrativo expedidas con sustento en lo dispuesto en el artículo 3º Constitucional, y se hacen valer con respecto a las mismas, los razonamientos antes manifestados en relación con la Ley General del Servicio Profesional Docente; lo anterior, en obvio de tiempo y economía.


A mayor abundamiento, resulta claro que los principios de estabilidad e inamovilidad en el empleo establecidos en el artículo 123 Constitucional, resultan reglamentados y afectados en la vía de los hechos por los artículos 3, 4 y octavo de la Ley General del Servicio Profesional Docente; como se podrá observar de su tenor literal que a la letra dice: [se transcribe...]


De lo que se desprende que para formalizar la relación jurídica entre el personal docente, el personal con funciones de dirección o supervisión, con la autoridad educativa o el organismo descentralizado ésta podrá otorgar nombramientos provisionales, por tiempo fijo y definitivos.


Que asimismo el personal que cuente con nombramiento definitivo, que es aquél que está protegido por la garantía de inamovilidad y estabilidad en el empleo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la educación básica o media superior, impartida por el Estado y sus organismos descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización.


Que de no alcanzar un resultado suficiente en la tercera evaluación no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de disco (sic) servicio, conforme a lo que determine la autoridad educativa o el organismo descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.


Y que únicamente aquel personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización será separado del servicio público sin responsabilidad para la autoridad educativa o el organismo descentralizado, según corresponda.


Así, es como el derecho a la estabilidad en el empleo establecido en la fracción IX del Apartado B del artículo 123 constitucional, se pormenoriza de manera inconstitucional por los numerales 3, 4 y octavo transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente; haciendo letra muerta el derecho a la inamovilidad de los trabajadores de base al servicio del Estado, e infringiendo con ello las garantías de seguridad y certeza jurídica que éstos tienen (conforme al invocado artículo 123 constitucional) de no ser cesados ni suspendidos de su trabajo, a través de una ley de carácter laboral que hubiese sido expedida reglamentando sus bases (siempre y cuando no incurran en alguna de las causales de cese prevista en la ley laboral respectiva).


Así las cosas, el J. a sabiendas de que el derecho a la estabilidad o inamovilidad en el empleo se encuentra protegido en el artículo 123 constitucional, y que solo puede reglamentarse por las leyes que del mismo emanen, para que en caso de que se pretenda separar en su empleo a algún trabajador al servicio del Estado, éste sea separado precisamente por haber incurrido en alguna de las causales establecidas para ello, empero obviamente en la ley laboral, como se considera ha quedado debidamente acreditado a lo largo de este escrito, el J. a pesar de ello, valida que se afecte, reduzca y/o limite el derecho a la estabilidad en el empleo, mediante las causas de cese establecidas en la Ley General del Servicio Profesional Docente, que no se encuentran autorizadas y/o permitidas por nuestra Ley Fundamental, en su artículo 123 Constitucional, el que contiene el mandato legal imperativo de que toda causal de rescisión de relación laboral debe contenerse en leyes en materia de trabajo que lo reglamentan (y no reglamentarias de diverso precepto constitucional), son pena de que, tales causales de rescisión del orden administrativo, no previstas en la Ley laboral, no puedan hacerse valer en perjuicio de los trabajadores del magisterio (entre los que se encuentran mis representados), por no autorizarlo el invocado artículo 123 Constitucional; por tal motivo, resulta evidente que la sentencia que se combate, se encuentra dictada fuera del marco constitucional establecido al respecto.


Por las razones anteriores, no debieron las responsables utilizar la vía del derecho público administrativo para afectar los derechos humanos laborales fundamentales de mis representados, toda vez que no se encuentran autorizadas por el artículo 123 Constitucional.


En razón de lo anterior, no es posible admitir que en el caso a estudio debe atenderse a un simple criterio cronológico (lex posterior derogat legi priori), toda vez que en la especie estamos en presencia de un mandato no cumplido establecido en el artículo 123 Constitucional, por lo que de ninguna forma se está en presencia de un conflicto entre normas provenientes de fuentes jerárquicamente equiparadas, es decir, dispuestas sobre el mismo plano (y menos cuando el mandato especial contenido en el artículo 123 constitucional no fue satisfecho por las responsables; por lo que en esa virtud, la norma creada con posterioridad, esto es la Ley General del Servicio Profesional Docente, no puede abrogar tácitamente lo instruido por el invocado artículo 123 constitucional, y menos cuando existe una infracción a lo dispuesto en su contenido, por lo que este dispositivo constitucional no puede ceder ante la referida Ley secundaria administrativa. Por lo que en ese sentido, menos puede darse una solución al conflicto que nos ocupa, el criterio de especialidad (lex specialis derogat legi generali), que indica que ante dos normas incompatibles una general y la otra especial (o excepcional); prevalezca la segunda, porque de ninguna forma una ley secundaria puede prevaler por efectos del citado principio, a lo mandatado por el invocado artículo 123 constitucional, por la sencilla razón de que se trata de disposiciones de naturaleza y jerarquía distinta, por lo que de ninguna forma podría siquiera pensarse que una ley aunque sea especial substraiga una parte de la materia regida por el citado precepto constitucional, y mucho menos para someterla a una reglamentación diversa (contraria o contradictoria), y que como consecuencia de lo manifestado, en el caso, la ley posterior y especial que es la Ley General del Servicio Profesional Docente, deba prevalecer ante lo instruido por el artículo 123 de nuestra Ley Fundamental; por la sencilla razón de lo instruido por el principio de supremacía constitucional contenido en el artículo 123 Constitucional.


A mayor abundamiento debe aclararse que si se hubieran cubierto las formalidades esenciales del procedimiento acatando lo instruido por el segundo párrafo del artículo 123 Constitucional, en el sentido de que el Congreso de la Unión, deberá expedir leyes sobre el trabajo para reglamentar sus bases, por tal virtud, estuviéramos ante la presencia de leyes de carácter laboral que reglamentan lo establecido en las citadas bases, por lo que lo dispuesto por la fracción IX del apartado B que protege el derecho a la estabilidad en su empleo de mis representados se entendería modificado conforme a lo anteriormente mencionado; empero sucede que en el caso que nos ocupa, al no haberse acatado en todos sus extremos los mandatos instruidos por el multicitado numeral de nuestra Ley Fundamental, en realidad lo que se tiene por efectos de tales ordenamientos de carácter administrativo, es que con su emisión se acredita fehacientemente que las autoridades señaladas como responsables infringieron gravemente lo previsto en el referido artículo 123 de nuestra Carta Magna, así como los derechos fundamentales de mis representados, especialmente los relativos a la seguridad y certidumbre jurídica que deben observar todas las autoridades en el ejercicio de sus funciones, no importando que sean legislativas, porque nuestra Ley Suprema no las autoriza para ello, razón por la cual es notorio que con los argumentos que ahora esgrime el J., se desprende que lo que realmente se pretende, es encubrir los vicios de que adolece la expedición, promulgación, refrendo y publicación de las normas generales impugnadas, al no haber acatado las formalidades esenciales del procedimiento que particulariza deben cumplirse en el caso que nos ocupa el numeral 123 de nuestra Constitución, para que sea posible la reglamentación de sus bases (las que las responsables con otro tipo de leyes no autorizadas reglamentan en la vía de los hechos).


A mayor abundamiento, el J. tampoco tomó en cuenta que las modificaciones legislativas a nuestro Marco Constitucional, no pueden ser arbitrarias, sino que deben atender a la justicia social y la equidad, así las autoridades están obligadas a corregir las visibles desigualdades sociales que permitan facilitar la inclusión y la participación de los ciudadanos, frente a la expedición de normas; esta obligación se traduce en que una vez alcanzado cierto nivel de protección, goce y ejercicio de derechos fundamentales (en materia laboral) como lo es el caso de mis representados en su carácter de trabajadores al servicio de la educación, es evidente que resulta ilegal su regresividad, por lo que la potestad del legislador está limitada a ello frente a las obligaciones previstas en el párrafo tercero del artículo Constitucional y responsabilidad internacional del estado mexicano de respetar los derechos humanos y armonizar su legislación interna en ese sentido, así el principio de no regresividad se convierte en un pilar del derecho laboral, consagrado en la Constitución que reconoce que todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos por la misma y los tratados internacionales.


Por lo que se solicita a ese Tribunal Colegiado de Circuito en Turno pronunciarse sobre el alcance del principio de progresividad y como consecuencia de la presente solicitud, salvaguardar y proteger los derechos laborales fundamentales de mis representados que ahora se ven vulnerados, principalmente en su derecho a la estabilidad en su empleo, que se encuentra en grave peligro debido a los efectos de los artículos tildados de inconstitucionales de los Decretos impugnados, y que fueron debidamente precisados en el cuerpo del escrito inicial de demanda (y que las responsables tienen prohibición expresa de menoscabarlos); debiendo aplicar e interpretar la norma en el marco de los artículos 2 y 4 de la Observación General número 31 de Comité de Derechos Humanos de la ONU, preámbulo y artículo 28 de la Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH), 2 y 3 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), 2 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos (PIDCP), 1 y 2 de la Declaración de los Derechos Sociales del Trabajador, 26 del CADH, 1 y 2 del Protocolo de San Salvador; así también tomando en cuenta las siguientes tesis y criterios:


'PRINCIPIO DE OPTIMIZACIÓN INTERPRETATIVA DE LOS DERECHOS HUMANOS RECONOCIDOS EN LA CONSTITUCIÓN FEDERAL (UNIVERSALIDAD, INTERDEPENDENCIA, INDIVISIBILIDAD Y PROGRESIVIDAD). ORIENTAN LA INTERPRETACIÓN DE LOS PRECEPTOS CONSTITUCIONALES EN ESA MATERIA Y SON DE INELUDIBLE OBSERVANCIA PARA TODAS LAS AUTORIDADES' [se transcribe...]


'PROGRESIVIDAD. CÓMO DEBE INTERPRETARSE DICHO PRINCIPIO POR LAS AUTORIDADES A PARTIR DE LAREFORMA QUE SUFRIÓ EL ARTÍCULO 1º DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL, PUBLICADA EN EL DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN EL 10 DE JUNIO DE 2011' [se transcribe...]


'102. El Tribunal observa que el desarrollo progresivo de los derechos económicos, sociales y culturales ha sido materia de pronunciamiento por parte del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas, en el sentido de que la plena efectividad de aquellos no podrá lograrse en un breve periodo de tiempo, y que, en esa medida, requiere un dispositivo de flexibilidad necesaria que refleje las realidades del mundo [...] y las dificultades que implica para cada país el asegurar [dicha] efectividad. En el marco de dicha flexibilidad en cuanto a plazo y modalidades, el Estado tendrá esencialmente, aunque no exclusivamente, una obligación de hacer, es decir, de adoptar providencias y brindar los medios y elementos necesarios para responder a las exigencias de efectividad de los derechos involucrados, siempre en la medida de los recursos económicos y financieros de que disponga para el cumplimiento del respectivo compromiso internacional adquirido 88. Así, la implementación progresiva de dichas medidas podrá ser objeto de rendición de cuentas y, de ser el caso, el cumplimiento del respectivo compromiso adquirido por el Estado podrá ser exigido ante las instancias llamadas a resolver eventuales violaciones a los derechos humanos' [Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso A.B. y otros vs Perú...].


'21. La Corte entiende que es reclamable o exigible la observancia del artículo 26 -norma imperiosa, no solo sugerencia política- ante instancias llamadas a pronunciarse sobre ese extremo, en el marco del derecho interno o en el ámbito externo, conforme a las decisiones constitucionales y a los compromisos internacionales adquiridos por el Estado. La valoración tiene dos dimensiones: la observancia de la progresividad, atenta al máximo esfuerzo para conseguirla, y la negación de la regresividad, que contraría los postulados y el espíritu del corpus iuris de los derechos humanos y que también debe ser valorada por las jurisdicciones correspondientes'.


[Voto concurrente del J.S.G.R. en relación con la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el caso A.B. y otros...].


Así las cosas, el J. al resolver debió de haber optado por la aplicación preferente del ordenamiento que contempla un mayor beneficio al gobernado respecto de sus derechos humanos, los que indiscutiblemente en el caso lo son tanto el artículo 123 Constitucional, como la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, en vez de sostener a toda costa la constitucionalidad de los Decretos impugnados, mediante los cuales en la vía administrativa se afectan los derechos fundamentales laborales de mis representados, y de manera especial su derecho a la estabilidad en el empleo; afectándose asimismo sus garantías de seguridad y certidumbre jurídica, así como de audiencia de la ley, ya que en términos de los artículos 46 y 46 bis de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, para que puedan ser privados de su derecho a la estabilidad en el empleo, es preciso que se les pruebe ante autoridad competente su falta para que pueda operar un cese.


En ese orden de ideas, validado por el J. de manera indebida, ahora se tienen limitaciones a nuestro derecho a la estabilidad en el empleo no previstas en el artículo 123 constitucional (como se advierte del contenido de las normas generales de carácter administrativo impugnadas), el que estará sujeto a la condición suspensiva del resultado de las evaluaciones obligatorias.


SEGUNDO. A mayor abundamiento, causa agravios a mis representados la sentencia que se impugna, al omitir el J. analizar de manera acuciosa, exhaustiva, seria y responsable en la sentencia impugnada, los efectos de los artículos tildados de inconstitucionales que tiene sobre el derecho humano a la Dignidad Humana, base y fundamento de sus derechos fundamentales (acorde con la definición sustentada por el Poder Judicial Federal) por la anulación de los derechos humanos laborales de mis autorizantes (en particular en cuanto a la estabilidad en el empleo), tanto individuales como colectivos, en materia de estabilidad en el empleo, bilateralidad, inamovilidad, garantía de audiencia, respecto a nuestras condiciones generales de trabajo, derecho a ser representados a través de la organización sindical de su elección para el respeto de sus derechos básicos fundamentales.


En efecto, el J. omite tomar en cuenta que siendo la dignidad humana la esencia de todos los demás derechos, es evidente que los actos reclamados que emitieran las autoridades señaladas como responsables, la afectan gravemente de acuerdo a la siguiente jurisprudencia:


'DIGNIDAD HUMANA. DEFINICIÓN' [se transcribe...]


En efecto el J. omite tomar en cuenta que las normas generales reclamadas son inconstitucionales por afectar el derecho a la dignidad humana; derecho que debe entenderse bajo los principios de universalidad, interdependencia e indivisibilidad, como lo prevé el artículo 1º Constitucional, es decir, tanto el derecho a la vida como el goce a la misma, presupone que el ser humano tenga los medios para su subsistencia y que ésta sea además, una subsistencia digna, en donde pueda desarrollar sus cualidades, así como sus derechos económicos, culturales y sociales. Sin embargo, con la expedición de las leyes de que hoy se duelen mis representados, cuyo sustento constitucional es el artículo 3º Constitucional, las autoridades responsables, modifican e imponen de facto un estado de excepción, donde el legislador crea disposiciones que solo son aplicables en perjuicio de los trabajadores de la educación (a pesar de no estar autorizadas para ello conforme a los razonamientos expuestos en el agravio anterior); afectando de esa manera derechos protegidos en la propia Constitución y con motivo de situaciones acaecidas con anterioridad, a la entrada en vigor de las leyes impugnadas (particularmente en cuanto a la garantía social de estabilidad en el empleo, consagrada en la fracción IX (IX, sic 05-12-1960) del apartado B del artículo 123 Constitucional, de la cual dependen todos los demás derechos); y peor aún, no existiendo fundamentación ni motivación para modificar de tal manera nuestros derechos, modificación que se contrapone con los derechos humanos que ella misma establece en otro numeral, esto es, en la invocada fracción IX del Apartado B del referido numeral 123 Constitucional, por lo que en esa virtud aplicando el principio de prelación y la reforma de 2011, la disposición válida y por lo tanto aplicable debe ser la que amplíe los derechos humanos de los hoy quejosos y la que haya entrado en vigor con antelación, esto es, la mencionada fracción IX del Apartado B del artículo 123 Constitucional. Por lo que en ese sentido, en el caso que nos ocupa, resulta evidente la ausencia de un Estado tutelar de los derechos fundamentales del trabajo, contrariando así mismo, las obligaciones que el propio artículo 1º Constitucional le impone y demás normas internacionales, respecto a armonizar su legislación y políticas con las protectoras de derechos humanos, ya mencionadas en el cuerpo de la presente demanda de garantías; sirven para reforzar lo anteriormente argumentado las siguientes Tesis:


'DIGNIDAD HUMANA. EL ORDEN JURÍDICO MEXICANO LA RECONOCE COMO CONDICIÓN Y BASE DE LOS DEMÁS DERECHOS FUNDAMENTALES' [se transcribe...]


'DERECHO AL MÍNIMO VITAL EN EL ORDEN CONSTITUCIONAL MEXICANO' [se transcribe...]


Por lo que en consecuencia se viola en perjuicio de los quejosos, hoy recurrentes, el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos que establece en su artículo 5:


'1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de conceder derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos y libertades reconocidos en el Pacto o a su limitación en mayor medida que la prevista en él.


2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigente en un Estado Parte en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, so pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.'


Tampoco tomó en cuenta el A quo, que mediante las normas impugnadas las autoridades responsables violentan en nuestro perjuicio la Carta de la Organización de los Estados Americanos que establece en su artículo 17 lo siguiente:


'Cada Estado tiene el derecho a desenvolver libre y espontáneamente su vida cultural, política y económica. En este libre desenvolvimiento el Estado respetará los derechos de la persona humana y los principios de la moral universal.'


Así como lo instruido en el Artículo 33 de esa norma internacional, que a la letra señala:


'El desarrollo es responsabilidad primordial de cada país y debe constituir un proceso integral y continuo para la creación de un orden económico y social justo que permita y contribuya a la plena realización de la persona humana'.


Y lo dispuesto en el Artículo 45 de esa norma internacional, que dispone:


'Los Estados miembros, convencidos de que el hombre solo puede alcanzar la plena realización de sus aspiraciones dentro de un orden social justo, acompañado de desarrollo económico y verdadera paz, convienen en dedicar sus máximos esfuerzos a la aplicación de los siguientes principios y mecanismos:


a) Todos los seres humanos, sin distinción de raza, sexo, nacionalidad, credo o condición social, tienen derecho al bienestar material y a su desarrollo espiritual, en condiciones de libertad, dignidad, igualdad de oportunidades y seguridad económica'.


Tampoco el J. tomó en consideración que las Responsables debieron legislar armonizando y respetando los derechos fundamentales de mis representados, sin romper el equilibrio entre los mismos; esta es la mayor protección a la dignidad humana. Sin embargo, cuando se emiten normas como las hoy reclamadas, sin considerar el marco internacional de protección y garantía de derechos fundamentales, se incurre en su vulneración e incumplimiento de sus fines. Más grave aún, cuando se pierde de vista que el respeto a la dignidad de todo ser humano prohíbe que el estado trate a una persona como medio para alcanzar un fin.


Así las cosas, menos el A quo tomó en consideración que la dignidad humana que es el origen, la esencia y el fin de todos los derechos humanos, se afecta cuando la permanencia en el empleo estará sujeta a criterios unilaterales que impidan que el afectado tenga derechos de defensa y seguridad jurídica previo a su separación por un tribunal laboral.


Imponer criterios y en los términos y condiciones señaladas en las normas impugnadas, para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional; toda vez que tales criterios, términos y condiciones establecidos en las normas tildadas de inconstitucionales de los ordenamientos combatidos, pugnan manifiestamente con lo establecido en la fracción IX del Apartado B del artículo 123 Constitucional, particularmente en cuanto a la garantía social de 'estabilidad en el empleo', de la cual dependen todos los demás derechos; lo anterior, no obstante que se asiente que ocurrirá supuestamente con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación, toda vez que por el simple hecho de que se les imponga de manera obligatoria el servicio profesional docente, y de manera especial tal evaluación, no prevista en el artículo 123 Constitucional, por esa circunstancia se considera que se encuentra en riesgo su trabajo, y que si no impugnaban en tiempo y forma tales ordenamientos que hoy se combate, en tal supuesto aceptarían la arbitrariedad de que se trata, ya que podría utilizarse para separarlos de sus empleos y desvirtuar el propósito fundamental de garantizar a los servidores del Estado su estabilidad en el puesto que desempeñan, con todas las consecuencias proteccionistas que de la misma se derivan, como son: derechos a escalafón, ascensos, riesgos profesionales, jubilaciones, etcétera, ya que el derecho de los servidores del Estado a la estabilidad en sus puestos, constituye el patrimonio básico de los mismos y de sus familiares. Así las cosas está latente el riesgo y temor fundado de que la vigencia de la LGSPD se convierta a la postre en la razón de la terminación de su relación de trabajo, por prácticas discriminatorias, desigualdad, acoso, entre otros; razón por la cual los artículos de las Leyes que se combaten, son notoriamente inconstitucionales.


Es por tal razón que (sic) A quo no tomó en cuenta que con la emisión de las leyes impugnadas, las responsables hacen nugatorios los derechos protegidos en el Apartado B del Artículo 123 Constitucional y en los invocados Convenios Internacionales, al impedir con la emisión de las disposiciones tildadas de inconstitucionales la estabilidad en el empleo, imponiendo modalidades no autorizadas en el contenido del referido mandato constitucional y que redundan en la plena incertidumbre de mis representados, y no de acuerdo a la Dignidad Humana.


De igual manera, tampoco el juzgador tomó en cuenta que con la emisión de las disposiciones tildadas de inconstitucionales las responsables violentan el derecho de mis autorizantes a desarrollar en condiciones satisfactorias su trabajo, ante la amenaza permanente de ser separado de su cargo mediante procedimientos unilaterales violando la bilateralidad individual y colectiva, esto es bajo la amenaza de ser despedido, condiciones contrarias a las que señala el artículo 123 de nuestra Carta Magna Federal y los Convenios Internacionales antes invocados.


A mayor abundamiento, el A quo omite valorar que la violación del derecho a la estabilidad en el empleo de mis representados, vuelve nugatorio su derecho a un nivel de vida adecuado que les asegure tanto a ellos como a sus familias, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios, ya que al imponerles el servicio profesional docente, les impiden la estabilidad en el empleo, y por ende de tener y gozar los derechos sociales que a su favor establecen la Constitución Federal y los Convenios Internacionales, y el desarrollo de una vida digna, al ignorar lo previsto en los artículos 25, 26, 28, 29 de la DUDH. Es sustancial resaltar el principio Pro Homine que debe establecerse a favor de los quejosos, en virtud de que los derechos violados por las Autoridades Responsables, son derechos protegidos por la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y Tratados Internacionales ya invocados; al efecto se consideran aplicables las siguientes tesis:


'DERECHOS HUMANOS. OBLIGACIONES CONSTITUCIONALES DE LAS AUTORIDADES EN LA MATERIA' [se transcribe...]


'PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN ES OBLIGATORIA' [se transcribe...]


'PRINCIPIO PRO HOMINE. SU APLICACIÓN' [se transcribe...]


TERCERO. Lo causa la sentencia que se combate al no tomar en cuenta el J. en la sentencia que se combate, que al introducirse mediante las disposiciones tildadas de inconstitucionales, limitaciones al derecho a la estabilidad en el empleo (como se advierte de su contenido), las autoridades señaladas como responsables dejan un margen abierto para su interpretación discrecional y se da con ello el incumplimiento del Estado de su obligación de garantizar plenamente tal derecho, al permitir que en los hechos se den estas prácticas de menoscabo a la dignidad humana.


Y asimismo, en resumen, se tiene que el A quo, no analizó de manera exhaustiva las razones por las cuales los hoy recurrentes consideraron que tales normas son contrarias a nuestra Ley Fundamental, y que se vierten a continuación:


1. Porque violentan los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad previstos en el artículo 1º Constitucional al anular derechos humanos laborales de los docentes.


2. Se aplica de manera retroactiva la ley en perjuicio de quienes laboran actualmente en educación básica y media superior, contrariando el artículo 14 Constitucional.


3. Afecta a todos los trabajadores magisteriales a nivel estatal, municipal y de organismos descentralizados.


4. Desconoce la calidad de trabajadores a quienes laboran en el magisterio al convertirlos en sujetos administrativos en contravención a lo dispuesto en el Apartado A del artículo 123 Constitucional.


5. Cuatro derechos el ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el empleo magisterial son ahora condiciones administrativas y dejan de ser derechos laborales con repercusiones bilaterales.


6. Permite al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) imponer y autorizar, por encima de la soberanía de los Estados, lineamientos a todo tipo de autoridades educativas y organismos descentralizados para la evaluación de los cuatro derechos.


7. Autoriza al INEE imponer los procesos de evaluación a todo tipo de autoridades educativas y organismos descentralizados.


8. Faculta a la SEP y al INEE, para efectos administrativos, interpretar unilateralmente la ley.


9. No considera la participación sindical en los procesos de observación de las evaluaciones.


10. Se anula la intervención de cualquier tipo de sindicato o coalición magisterial para representar a los docentes.


11. Los cuatro derechos no son materia de Condiciones Generales de Trabajo.


12. Sustituye al trabajo docente basado en derechos laborales por el Servicio Profesional Docente sujeto a procedimientos unilaterales administrativos.


13. Enfrenta al docente como sujeto administrativo aislado a la estructura estatal.


14. Sustituye a los tribunales laborales por tribunales administrativos para resolver los casos de ingreso, promoción y reconocimiento.


15. La inamovilidad en el empleo se anula al sustituirse el juicio previo ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje (TFCA) por un juicio sumario administrativo que conoce y resuelve el mismo patrón.


16. El juicio sumario inicia con la notificación al afectado de las posibles irregularidades para que las aclare en un plazo de diez días hábiles ante el mismo patrón y éste en un plazo igual dicta resolución ordenando, en su caso, la separación inmediata.


17. En el juicio sumario no se contempla la intervención sindical ni apoyo de las Condiciones Generales de Trabajo para la defensa del docente.


18. El TFCA evaluará el cese del docente con base en el procedimiento administrativo maquinado por el patrón.


19. Los nombramientos definitivos se pueden anular en cualquier momento por la existencia de un juicio sumario en el que el patrón es juez y parte.


20. Crea la figura de contratos por tiempo fijo que a su término no son renovables a pesar de existir la materia de trabajo.


21. Crea contratos temporales para evitar la definitividad a través del nombramiento provisional para cubrir una vacante menor a seis meses.


22. El proceso de compactación contempla contratos por horas lo que permite fraccionar el pago salarial a los maestros.


23. Permite al patrón unilateralmente separar al docente cuando a su criterio éste incumpla con la prestación de los servicios en la Escuela de su adscripción.


24. Permite discrecionalmente el cese cuando se considere hubo cambios de adscripción, sin previa autorización y en los términos previstos en la ley.


25. Permite el cese sin responsabilidad gubernamental cuando a criterio de la autoridad el personal no se sujete a los procesos de evaluación.


26. Permite el cese sin responsabilidad gubernamental cuando a criterio de la autoridad el personal no se incorpore a los procesos de regularización.


27. Se establecen 8 causales adicionales de cese sin responsabilidad gubernamental y a criterio de la autoridad.


28. Permite la separación cuando el personal docente no asista por más de tres días consecutivos o discontinuos en un periodo de 30 días naturales quedando la justificación a criterio de la autoridad.


29. Toda separación de los puestos es unilateral porque quién aplica la sanción es quien conoce de la revisión.


Por las razones y consideraciones vertidas en el presente recurso de revisión resulta indudable que el A quo en la sentencia que se combate, omitió analizar de manera acuciosa y exhaustiva los diversos argumentos que mis representados hicieron valer en su escrito inicial de demanda y que han sido detallados de nueva cuenta en el presente recurso de revisión, tendientes a demostrar que la expedición de las normas generales combatidas y su inminente aplicación, son notoriamente inconstitucionales, al violentar los derechos humanos fundamentales y laborales contemplados en su favor tanto en la Constitución Federal, como en diversos instrumentos internacionales; sobre todo considerando el derecho fundamental del trabajo en el marco de las normas internacionales que se hacen valer bajo los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad, progresividad y pro homine; por lo que en esa virtud, se solicita a ese Órgano Jurisdiccional, que previo análisis exhaustivo y acucioso de los razonamientos hechos valer en el presente recurso de revisión, revoque la sentencia que se combate, y conceda a mis representados el amparo y protección de la Justicia Federal que solicitan...".


SEXTO. Agravios en la revisión adhesiva. La Jefa de Departamento de Amparos de la Secretaría de Educación Pública señala en su agravio primero lo siguiente:


"PRIMERO. INEXISTENCIA DE LOS ACTOS RECLAMADOS EN VIRTUD DEL CARÁCTER HETEROAPLICATIVO DE LA NORMATIVIDAD IMPUGNADA. En primer lugar, y contrario a lo considerado por el J., al no acreditarse la actualización de acto concreto alguno respecto de la normatividad de carácter heteroaplicativo reclamadas, debe sobreseerse el juicio, pues no se genera ningún perjuicio concreto sobre los quejosos. La legislación reclamada no puede considerarse como autoaplicativa, pues no genera de manera automática una afectación a la esfera de derechos de la persona, sino que se requiere de un acto de aplicación concreto, dirigido a los interesados en particular, y al no actualizarse dicha situación, debe sobreseerse el presente juicio.


La Ley de Amparo prevé que para que pueda impugnarse en juicio de garantías un ordenamiento, debe ser carácter autoaplicativo, de lo contrario, esto es, al ser heteroaplicativo, se requiere invariablemente que se reclame con motivo de su primer acto de aplicación que cause perjuicio al quejoso, nada de lo cual se actualiza en el caso concreto.


De conformidad al criterio jurisprudencial del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el juicio de amparo contra leyes pueden presentarse diversos supuestos en los que es posible ubicarse en la hipótesis de afectación de una norma de carácter general, a precisar:


Actualización automática del supuesto normativo con motivo de su sola entrada en vigor, al comprender la situación jurídica del particular afectado (norma autoaplicativa), y


Actualización expresa en el acto reclamado que implica la actualización de su hipótesis (norma heteroaplicativa).


En el primer caso, basta que el quejoso se encuentre ubicado en la situación regulada por la disposición para que se genere el perjuicio con la sola vigencia de la norma, sin tener que esperar algún acto de aplicación para solicitar la protección de la Justicia Federal. Respecto del segundo caso, la autoridad responsable, el propio particular o un tercero que actúa por mandato de la ley actualiza los supuestos jurídicos plasmados en una norma, esto es, tanto la hipótesis como la consecuencia están inmersas en el acto de aplicación.


De esta manera, cuando las obligaciones derivadas de la ley nacen con ella misma, independientemente de que no se actualice condición alguna, se estará en presencia de una ley autoaplicativa o de individualización incondicionada; en cambio, cuando las obligaciones de hacer o de no hacer que impone la ley, no surgen en forma inmediata con su sola entrada en vigor, sino que se requiere para actualizar el perjuicio de un acto (sea este un acto concreto o una norma) diverso que condicione su aplicación, se tratará de una disposición heteroaplicativa o de individualización condicionada, pues la aplicación jurídica o material de la norma, en un caso concreto, se halla sometida a la realización de ese evento.


Ahora bien, el 11 de septiembre de 2013 se publicó en el Diario Oficial de la Federación, el Decreto por el cual se emite la Ley General del Servicio Profesional Docente, la cual es reglamentaria de la fracción III del artículo de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, rige el servicio profesional docente y establece los criterios, términos y condiciones para el Ingreso, la Promoción, el Reconocimiento y la Permanencia en el Servicio.


Tal como quedó previsto en líneas precedentes, del contenido de los numerales y en general de la legislación impugnada, no se advierte que por su sola entrada en vigor puedan causar un perjuicio reclamable en el juicio de amparo. Esto es, requieren precisamente de un acto de aplicación por parte de la autoridad educativa o el organismo descentralizado.


En este sentido, los artículos combatidos son normas heteroaplicativas de individualización condicionada a los actos de aplicación por parte de la autoridad educativa o el organismo descentralizado, lo cual en el presente caso no se ha materializado ni mucho menos se ha acreditado.


Ello resulta de la simple lectura de las siguientes disposiciones impugnadas:


[se transcribe el artículo 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente...]


El artículo transcrito establece la incorporación a los programas de regularización que la autoridad educativa o el organismo descentralizado de que se trate, determinen, en cada caso de que los resultados de la evaluación sobre el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado, muestren la insuficiencia en el desempeño de la función respectiva. La aplicación de este precepto, evidentemente, requiere que se lleven a cabo las evaluaciones correspondientes, de cuyo resultado depende la incorporación a los programas de regularización a los que se refiere la norma o, en su caso, la terminación de los efectos del nombramiento respectivo.


[se transcribe el artículo 69 de la Ley General del Servicio Profesional Docente...]


A partir de la lectura del artículo 69 de la Ley reclamada, se desprende que el cumplimiento de las obligaciones previstas en las fracciones I, IV y VI, se encuentra sujeto a la ejecución de los procesos establecidos para las evaluaciones y los demás a los que se refiere la propia Ley. Ello en virtud de que los sujetos a quienes se dirige la norma, solo podrán estar en aptitud de estar vinculados a cumplir en los términos de la misma, siempre que se lleven a cabo los procedimientos legales correspondientes.


[se transcribe el artículo 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente...]


De acuerdo a lo previsto en el artículo 76 de la Ley impugnada, se requiere, por lo menos, que exista un acto por parte de la autoridad educativa o del organismo descentralizado respectivo, mediante el cual notifique al probable infractor sobre la posible imposición de la sanción a que la norma se refiere.


[se transcribe el artículo 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente...]


El artículo 83 transcrito únicamente establece la normatividad aplicable para las relaciones de trabajo del personal que regula la Ley impugnada, lo cual no puede ser considerado como una disposición autoaplicativa, en virtud de que la aplicación de la norma transcrita depende a su vez, de que se aplique otra disposición contenida en la legislación laboral respectiva, y no de manera directa por la simple entrada en vigor del ordenamiento reclamado. Esto quiere decir que el artículo 83 establece una disposición de aplicación de normas que se encuentran fuera del texto de la Ley General del Servicio Profesional Docente, lo que, de suyo, no se actualiza por la entrada en vigor de ésta, sino de los actos concretos a los cuales se les aplicarán dichas disposiciones.


[se transcriben los artículos Octavo y Noveno transitorios...]


Por lo que respecta a los artículos Octavo y Noveno transitorios de la Ley reclamada, se requiere de la aplicación y el resultado de la evaluación correspondiente para que se actualice alguna afectación a los derechos de los quejosos, y que en el juicio de amparo respectivo, se acredite el interés jurídico que se tenga en la causa, lo cual no ha acontecido en la especie.


En este sentido, no se acreditó que los preceptos impugnados sean de aplicación inminente y, por lo contrario, queda claro que se trata de normas de individualización condicionada a la aplicación por parte de la autoridad educativa o el organismo descentralizado. Incluso, en los conceptos de violación las quejosas expresamente hablan de las consecuencias de su aplicación a futuro de las mismas, lo cual denota que la norma no es autoaplicativa.


SEGUNDO. La resolución combatida ocasiona agravio al declarar improcedente la causal consistente en la falta de interés jurídico. Para arribar a tal determinación, el J. natural se limitó a considerar que dicho interés se acreditó con los documentos que exhibió la parte quejosa, consistentes en los originales de recibos de pago y originales de constancias de empleo; sin pronunciarse respecto de los argumentos expuestos en los informes justificados sobre la causal en mención.


El juzgador dejó de observar que en el juicio de garantías, se debe acreditar un interés jurídico, con base en una afectación a algún derecho subjetivo, o por lo menos con un interés legítimo, este último supone únicamente la existencia de un interés cualificado respecto de la legalidad de los actos que se combaten, interés que proviene de la afectación a la esfera jurídica del individuo, ya sea directa o derivada de su situación particular respecto del orden jurídico, buscando que ante una posible sentencia favorable repercuta en su persona.


Luego entonces, se desprende que la parte quejosa carece de cualquier interés jurídico o legítimo para acudir a la presente instancia constitucional, pues los argumentos vertidos en la demanda de amparo, van encaminados a impugnar los artículos 53, 74, 75, 76 y 83, así como los Transitorios Octavo y Noveno de la Ley General del Servicio Profesional Docente. Los numerales 53 y transitorios Octavo y Noveno regulan, en esencia, la evaluación del personal docente, así como los mecanismos de regularización ante la insuficiencia en el desempeño que se obtenga de los resultados de dichas evaluaciones. Dichos preceptos establecen, textualmente, lo siguiente: [se transcribe...]


De las anteriores transcripciones, se desprende lo siguiente:


1. Cuando en la evaluación del personal docente y de aquellos sujetos que ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado, se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de función respectiva, el personal de que se trate deberá incorporarse a los programas de regularización que la autoridad educativa o el organismos descentralizado correspondiente determine.


2. El personal sujeto a los programas de regularización referidos tendrá una segunda oportunidad para presentar la evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la primera evaluación.


3. De ser insuficientes los resultados de la segunda evaluación, el personal de que se trate se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo igual al anterior.


4. Si en la tercera evaluación, el personal no alcanza el resultado suficiente, se darán por terminados los efectos del nombramiento correspondiente.


5. El personal que a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente se encuentre en servicio y cuente con un nombramiento definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica, o Media Superior impartida por el Estado y sus organismos descentralizados, también se encontrarán sujetos a la evaluación y de no alcanzar los resultados suficientes en la tercera oportunidad, no serán separados de la función pública, sino que serán readscritos para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.


6. El personal con un nombramiento definitivo que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización será separado del servicio público.


7. El personal que a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente se encuentre en servicio y cuente con un nombramiento provisional con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus organismos descentralizados, continuará en la función que desempeña y será sujeto a los procesos de evaluación. De obtener resultados suficientes, se le otorgará un nombramiento definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente.


8. El personal que cuente con un nombramiento provisional será separado del servicio pública (sic), en los casos en que: (i) se niegue a participar en los procesos de evaluación, (ii) no se incorpore al programa de regularización correspondiente, por obtener resultados insuficientes en la primera y segunda evaluación, (iii) obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación.


Derivado de lo anterior, deben distinguirse tres situaciones:


a. La aplicación de la evaluación a personas sin nombramiento alguno (nuevo ingreso), al momento de la entrada en vigor de la Ley (artículo 53).


b. La aplicación de la evaluación al personal con nombramiento definitivo, al momento de la entrada en vigor de la Ley (artículo Octavo transitorio).


c. La aplicación de la evaluación al personal con nombramiento provisional, al momento de la entrada en vigor de la Ley (artículo Noveno transitorio).


En este orden de ideas, se advierte que para estar en aptitud de tener alguna afectación a partir de la aplicación de los artículos Octavo y Noveno transitorios, es un presupuesto indispensable encontrarse dentro del personal con nombramiento definitivo o provisional, respectivamente. Ello en virtud de que solo en esas circunstancias, la probable afectación por la aplicación que derive de dichos preceptos será personal y directa, por tener repercusiones en la esfera jurídica propia.


Bajo este esquema, lo anterior, evidentemente excluiría la posibilidad de acudir al juicio de amparo aduciendo tener un interés legítimo para reclamar los dispositivos transitorios, ya que éstos establecen una calidad específica para ubicarse en los supuestos que prescribe, y por ende, para que los mismos sean aplicados a sujetos determinados, y no a una generalidad.


Es por ello que en la especie se surte la causal de improcedencia consistente en la falta de un interés jurídico o legítimo para promover el juicio de amparo, en virtud de que los quejosos no acreditaron tener la característica necesaria para encontrarse sujetos a los artículos Octavo y Noveno Transitorios de la Ley impugnada.


Los quejosos argumentan que los referidos artículos 52, 53, 68, 69 y 74 de la Ley impugnada les generan una afectación toda vez que se contempla su cese en caso de que no aprueben hasta en tres ocasiones las evaluaciones a las que sean sometidos, cuestión que atenta, desde su punto de vista en contra de diversos preceptos constitucionales.


Se considera que estos preceptos no resultan aplicables a los quejosos, y por ende no les causan un perjuicio ya que este procedimiento sólo será aplicable a aquellos maestros que ingresen al servicio profesional docente de forma posterior a la entrada en vigor de la Ley General en comento.


Como se desprende de la lectura del artículo octavo transitorio de la Ley impugnada, el personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con nombramiento definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro del servicio, o bien, podrá incorporarse a los programas de retiro correspondientes.


Por lo tanto, en el caso concreto, no se advierte que las evaluaciones que se hagan a los quejosos tendrán como consecuencia el cese en su empleo.


Por lo tanto, se considera que los quejosos carecen de interés jurídico/legítimo para reclamar las normas que regulan el procedimiento de evaluación, toda vez que no se observa que el mismo tenga como efecto su cese del servicio público docente.


Al haberse omitido sobreseer el juicio y realizar el estudio de dichos razonamientos, deberá revocarse la resolución en comento tomando en cuenta lo anterior.


TERCERO. La sentencia definitiva combatida ocasiona agravio al señalar que no se actualiza la causal de improcedencia referida en la fracción XXIII de la Ley de Amparo en relación con los diversos numerales 1° y 5° de ese ordenamiento, respecto al carácter de los actos reclamados, mismos que no son de autoridad.


A decir del J. de origen, en virtud de que no se reclamaron actos concretos de aplicación de la normatividad reclamada, no está en aptitud de estudiar los mismos con respecto a su carácter de actos o no de autoridad.


Dicha consideración es incorrecta si tomamos en consideración que de manera expresa durante el cuerpo de la demanda los quejosos se duelen de la normatividad que tildan de inconstitucional, con motivo de las supuestas afectaciones que en su caso sufrirían en sus derechos como trabajadores.


Lógicamente dichos actos de aplicación no podrían tener origen sino en relaciones jurídicas en materia laboral en las que el Estado actúa en todo caso como patrón contratante. Estos se consideran como actos emitidos en su carácter de particular, los cuales están regidos por las normas de derecho del trabajo. Dichas normas están previstas por nuestra Carta Magna en su precepto 123, en específico por su Apartado B), y por la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, Reglamentaria del Apartado B) del artículo 123 Constitucional, normas que regulan las relaciones laborales entre los titulares y las dependencias de los poderes de la Unión, del Gobierno del Distrito Federal, y aquellos previstos por el numeral 1° de la ley antes citada.


Cuando existen controversias laborales, las cuales surjan entre las dependencias de la administración pública federal y los trabajadores de ésta, el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje es el órgano jurisdiccional competente para conocer de dichos conflictos, estos pueden ser individuales o colectivos.


Esto se robustece con las siguientes tesis: 'AUTORIDAD PARA LOS EFECTOS DEL AMPARO. TIENE ESE CARÁCTER UN ÓRGANO DEL ESTADO QUE AFECTA LA ESFERA JURÍDICA DEL GOBERNADO EN RELACIONES JURÍDICAS QUE NO SE ENTABLAN ENTRE PARTICULARES' [se transcribe...] y 'ACTOS DE NATURALEZA LABORAL. ELEMENTOS QUE LOS DEFINEN PARA EFECTOS DE COMPETENCIA EN EL JUICIO DE AMPARO' [se transcribe...]


Como se ha establecido en líneas anteriores, el Estado puede actuar en el ámbito del derecho privado siempre y cuando éste actúe en su carácter de particular frente a otro particular, en el caso concreto; el Estado actuando como patrón de los servidores públicos no está ejerciendo su poder potestativo en la relación laboral.


Por lo cual, es necesario establecer que las autoridades laborales se pueden dividir en dos ámbitos:


Las autoridades administrativas, las cuales, tienen a su cargo el desenvolvimiento del derecho y vigilar su cumplimiento, y


Las autoridades de la administración de justicia, que como bien dice su nombre, se encargarán de velar por la impartición de justicia cuando existan controversias que se susciten en ocasión o con motivo de la formación, modificación, interpretación y cumplimiento de las relaciones individuales y colectivas de trabajo.


Por lo antes expuesto, la autoridad competente para conocer del posible conflicto que se llegara a suscitar entre la Secretaría de Educación Pública (como patrón) y los maestros o los sindicatos (como servidores públicos), es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, como lo establece el siguiente numeral: [se transcribe artículo 124 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado...]


Bajo este escenario, si un maestro determina que lo realizado por el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje resulta violatorio de algún derecho, la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone en su artículo 55 lo siguiente: [se transcribe...]


No pasa desapercibido que la quejosa reclama también la emisión de la normatividad que tilda de inconstitucional, no obstante, ello no puede desvincularse de la afectación que dice le ocasionará, misma que evidentemente entra en el ámbito de las relaciones laborales; todo lo cual soslayó el juez de distrito, debiendo revocarse la sentencia definitiva a fin de sobreseer el juicio tomando en consideración la citada causal...".


CUARTA. La resolución definitiva es incongruente al señalar por una parte, que no puede sobreseerse el juicio por no estar en aptitud de determinar si los actos que se reclaman son o no de índole laboral, y por otra parte señalar que procede la suplencia de la queja con motivo de lo siguiente:


'... Disposiciones que inciden directamente en los derechos laborales de los miembros del servicio profesional docente, como serían obligaciones y derechos que tienen en su carácter de maestros, así como las reglas inherentes al ingreso, permanencia y promoción en el citado servicio...


... Esto último, evidentemente, cae en las reglas del derecho laboral, motivo por el cual este órgano de control constitucional realizará un estudio oficioso, en suplencia de la queja deficiente, de todo el sistema normativo, de conformidad con lo que ordena el artículo 79, fracción V, de la Ley de Amparo.'


De lo transcrito se advierte la total contradicción y falta de precisión en que se incurre, pues lejos de suplir la deficiencia de la queja, al observar que la demanda de amparo versa sobre derechos originados dentro de las relaciones laborales, debió haber sobreseído el juicio por dicho motivo.


No pasa desapercibido que tal como el artículo 79 fracción V en que se sustenta el juez resolutor para arribar a la determinación en comento, indica que deberá suplirse la queja a favor del trabajador tratándose de la materia laboral; no obstante, dicho precepto no puede ser interpretado de manera aislada, sino que debe ser estudiado de manera sistemática a la luz de los diversos preceptos aplicables, y dentro del propio contexto del caso concreto, lo que no se hizo así.


De un análisis completo y minucioso de dicho punto, se observa que si bien es cierto, el poder legislativo consideró proteger los intereses de los trabajadores en el juicio de amparo, beneficiándoles con la suplencia de la queja; también lo es que, evidentemente, dicho beneficio se les confiere en razón de que la Ley de Amparo contempla que pueden tener el carácter de quejosos, pero esto es, de acuerdo al propio texto de dicha ley, dentro de los juicios de amparo directo en materia laboral; mismo que procede única y exclusivamente contra actos de autoridades laborales, y no así en contra de actos atribuidos a entes que funjan como patrones dentro de las relaciones laborales. Siendo así, la suplencia de la queja a que se hace referencia en la citada fracción sólo puede estudiarse en ese contexto (amparo directo en materia laboral).


Bajo este escenario, como ya se indicó, si un maestro considera afectados sus derechos como trabajador, debe acudir precisamente ante la autoridad laboral ordinaria que corresponda para dilucidar su problemática. Ahora bien si supone que lo determinado por la autoridad laboral como lo es el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje resulta violatorio de algún derecho, entonces sí está en aptitud en contra de los actos de este último ante los juzgados de distrito, vía amparo directo a ventilar dicho conflicto. Si se actualiza lo anterior, entonces el juez conocedor tendrá la obligación de suplir la deficiencia de la demanda del trabajador quejoso; más no en un caso como el que nos ocupa, en el que los impetrantes son trabajadores que interpusieron juicio de amparo indirecto contra actos consistentes en un proceso legislativo, y en la aplicación de normatividad dentro de relaciones entre particulares.


Para mayor ilustración se reitera que la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, dispone en su artículo 55 lo siguiente: [se transcribe...]


Al haber partido de una interpretación aislada, omitiendo la realización de dicho análisis, deberá revocarse la resolución que se combate. Así las cosas, y tomando en cuenta que se reclaman actos dentro del ámbito de las relaciones laborales en un amparo indirecto que no resulta idóneo para ello, ese H. Tribunal deberá ordenar el sobreseimiento de [sic] mismo, y subsanar la incongruencia en que incurrió el juez de distrito al suplir la deficiencia de la queja."


SÉPTIMO. Fijación de la litis en el recurso de revisión. En la resolución impugnada, el juez de distrito del conocimiento decretó el sobreseimiento respecto de los actos imputados al S. de Gobernación y al Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación; lo anterior, toda vez que el refrendo y publicación de las normas impugnadas no fueron impugnados por vicios propios, de ahí que se actualizara la causa de improcedencia prevista en el diverso 61, fracción XXIII, en relación con el numeral 108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo.


Las consideraciones antes señaladas no fueron impugnadas por la parte a quien perjudican, de ahí que deba declararse firme el sobreseimiento decretado por el juez del conocimiento. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 1ª./J. 62/2006 (registro 174177), sustentada por la Primera Sala, cuyo criterio se comparte, visible en la página 185, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, correspondiente al Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"REVISIÓN EN AMPARO. LAS CONSIDERACIONES NO IMPUGNADAS DE LA SENTENCIA DEBEN DECLARARSE FIRMES. Cuando la sentencia recurrida se apoya en dos o más consideraciones desvinculadas entre sí y cada una de ellas sustenta la declaratoria de inconstitucionalidad de distintos preceptos o actos, no deben estimarse inoperantes los agravios expresados por la parte recurrente que controvierten sólo una de esas consideraciones, pues al tratarse de razonamientos que revisten autonomía, el recurrente se encuentra en posibilidad legal de combatir únicamente la parte de la sentencia que estime contraria a sus intereses. En ese orden de ideas, cuando alguna consideración de la sentencia impugnada afecte a la recurrente y ésta no expresa agravio en su contra, tal consideración debe declararse firme."


Asimismo, es pertinente señalar que el juez del conocimiento hizo diversos pronunciamientos en la sentencia recurrida, relacionados con:


a) El procedimiento legislativo que dio origen a las normas impugnadas;


b) La constitucionalidad del artículo 27 de la Ley General del Servicio Profesional Docente que establece los términos de promoción a una plaza con funciones de dirección;


c) La constitucionalidad del artículo 76 de la Ley General del Servicio Profesional Docente que prevé la separación del servicio cuando se deje de asistir injustificadamente por más de tres días consecutivos o discontinuos en un periodo de treinta días naturales;


d) El hecho de que la readscripción a otras áreas del servicio cuando no se acrediten las evaluaciones no puede considerarse un trabajo forzoso;


e) Que las leyes impugnadas no constituyen leyes privativas y las autoridades que aplican dichas normas tampoco pueden considerarse tribunales especiales;


f) Que las leyes impugnadas no restringen los derechos de asociación sindical;


g) Que los artículos décimo sexto y décimo séptimo transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente no violan el derecho a la privacidad de datos personales;


h) Que el artículo 3º de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, así como el diverso numeral 67 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto facultan al citado instituto para interpretar dichas normas no vulneran el contenido de los artículos 49, 100, 103 y 107 de la Constitución Federal;


i) Que las leyes que integran la reforma educativa no afectan la autodeterminación de los pueblos indígenas;


j) Que es constitucional el artículo 61 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto establece periodos mínimos de permanencia en las escuelas y procesos ordenados para autorizar cualquier cambio de adscripción;


k) Que son constitucionales los artículos 15 a 20 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto prevén evaluaciones internas;


l) Que es constitucional el artículo 8, fracción XVI, de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto dispone que serán facultades del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación emitir los actos jurídicos que crean, declaran, modifican o extinguen derechos y obligaciones;


m) Que es constitucional el artículo 21, párrafo cuarto, de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en cuanto prevé que el Estado otorgará un salario profesional digno;


n) Que son constitucionales los artículos 6, párrafo primero y 12, fracción V Bis, ambos de la Ley General de Educación, al establecer donaciones o cuotas voluntarias;


o) Que es constitucional el artículo 1, párrafo primero de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, aun cuando haga relación a una "Junta", en tanto debe entenderse referido a la Junta de Gobierno de dicho instituto;


p) Que es constitucional el artículo 19 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, al prever la forma en que deberá integrarse la Conferencia del Sistema Nacional de Evaluación Educativa;


q) Que es constitucional el artículo 40 de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, aun cuando disponga que algunos acuerdos que resulten de las sesiones de la Junta de Gobierno no se hagan públicos; y


r) Que la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación no vulnera la soberanía de las entidades federativas.


Las consideraciones antes mencionadas, relativas a diversos preceptos de la Ley General del Servicio Profesional Docente, de la Ley General de Educación y de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, no fueron combatidas vía agravio en la presente instancia, de modo tal que aun cuando en el presente caso opera la suplencia de la queja, lo cierto es que esta figura no puede llevarse al extremo de sustituir la intención del quejoso y considerar impugnadas determinaciones autónomas de la sentencia recurrida.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis aislada 2ª. LXVI/2014 (registro 2006997), sustentada por la Segunda Sala, la cual se reitera a efecto de en su momento integrar jurisprudencia, visible en la página 412, Libro 8, Julio de 2014, Tomo I, correspondiente a la Décima Época de la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, que señala:


"REVISIÓN EN AMPARO CONTRA LEYES EN MATERIA LABORAL. LA SUPLENCIA DE LA DEFICIENCIA DE LOS AGRAVIOS NO TIENE EL ALCANCE DE SUSTITUIR LA INTENCIÓN DEL QUEJOSO Y CONSIDERAR IMPUGNADAS LAS DETERMINACIONES AUTÓNOMAS DE LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA (LEGISLACIÓN VIGENTE HASTA EL 2 DE ABRIL DE 2013).


En términos del artículo 76 Bis, fracción IV, de la Ley de Amparo abrogada, la suplencia de la deficiencia de la queja en materia laboral debe ser total; sin embargo, esta institución tiene como marco el principio de instancia de parte agraviada. Por tanto, cuando en la sentencia de amparo indirecto contra leyes se contienen dos o más resolutivos o decisiones basados en consideraciones desvinculadas entre sí, ya que cada una de ellas sustenta el sobreseimiento o la declaratoria sobre la constitucionalidad o no de distintos preceptos o actos, no procede suplir la deficiencia de los agravios respecto de la o las determinaciones que no hayan sido impugnadas en revisión por la parte a quien afectan y como consecuencia, deben declararse firmes. Esto es, la suplencia de los agravios no tiene el alcance de sustituir la intención del quejoso y considerar impugnadas las determinaciones autónomas de la sentencia emitida en un amparo contra leyes en materia laboral."


OCTAVO. De conformidad con lo resuelto en el considerando anterior en torno a la fijación de la litis, este Tribunal Pleno advierte que el juez del conocimiento incurrió en una incongruencia al fijar los puntos resolutivos de la sentencia recurrida y negar el amparo de manera genérica los quejosos, sin precisar los actos reclamados en cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 74, fracción I de la Ley de Amparo.


Lo anterior es así, pues aun cuando en el capítulo de actos reclamados la parte quejosa señaló que impugnaba la totalidad de los artículos contenidos en el Decreto por el cual se reformó la Ley General de Educación y se expidieron la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, lo cierto es que del análisis de los conceptos de violación, el juez de distrito arribó a la conclusión de que únicamente se encontraban impugnados algunos de sus preceptos.


No obstante la precisión realizada por el juez del conocimiento, dicha consideración no se trasladó a los puntos resolutivos en los que se negó el amparo de manera genérica.


Así, la incongruencia de mérito debe ser reparada de oficio por este Alto Tribunal, de conformidad con la jurisprudencia P./J. 133/99, visible en la página 36, Tomo X, Noviembre de 1999, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "SENTENCIA DE AMPARO. INCONGRUENCIA ENTRE LOS RESOLUTIVOS Y LA PARTE CONSIDERATIVA, EL TRIBUNAL REVISOR DEBE CORREGIRLA DE OFICIO".


Ahora bien, dada la forma en que se encuentran estructurados los agravios de la quejosa, relacionados principalmente con el sistema de evaluación implantado en la Ley General del Servicio Profesional Docente, la litis en la presente instancia se limitará a determinar si los artículos 52, 53, Octavo y Noveno Transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente vulneran o no derechos humanos.


NOVENO. Estudio. El artículo 93 de la Ley de Amparo establece diversas reglas a seguir por un órgano jurisdiccional al resolver un recurso de revisión, consistentes en:


o Si quien recurre es el quejoso, examinará, en primer término, los agravios hechos valer en contra del sobreseimiento decretado en la resolución recurrida.


o Si los agravios son fundados, examinará las causales de sobreseimiento invocadas y no estudiadas por el órgano jurisdiccional de amparo de primera instancia, o surgidas con posterioridad a la resolución impugnada;


o Si quien recurre es la autoridad responsable o el tercero interesado, examinará, en primer término, los agravios en contra de la omisión o negativa a decretar el sobreseimiento; si son fundados se revocará la resolución recurrida;


o Para los efectos de las fracciones I y II, podrá examinar de oficio y, en su caso, decretar la actualización de las causales de improcedencia desestimadas por el juzgador de origen, siempre que los motivos sean diversos a los considerados por el órgano de primera instancia;


o Si encontrare que por acción u omisión se violaron las reglas fundamentales que norman el procedimiento del juicio de amparo, siempre que tales violaciones hayan trascendido al resultado del fallo, revocará la resolución recurrida y mandará reponer el procedimiento;


o Si quien recurre es el quejoso, examinará los demás agravios; si estima que son fundados, revocará la sentencia recurrida y dictará la que corresponda;


o Si quien recurre es la autoridad responsable o el tercero interesado, examinará los agravios de fondo, si estima que son fundados, analizará los conceptos de violación no estudiados y concederá o negará el amparo; y


o Sólo tomará en consideración las pruebas que se hubiesen rendido ante la autoridad responsable o el órgano jurisdiccional de amparo, salvo aquéllas que tiendan a desestimar el sobreseimiento fuera de la audiencia constitucional.


De conformidad con las citadas reglas, y dado que como se expuso con antelación el sobreseimiento decretado por el juez del conocimiento no fue impugnado por la parte quejosa, procede analizar los agravios vertidos por la autoridad recurrente adhesiva.


Análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la naturaleza heteroaplicativa de las disposiciones reclamadas.


En su escrito de agravios, la autoridad recurrente sostiene que, contrario a lo resuelto por el juez del conocimiento, los artículos 53, 69, 76 y 83, en relación con los numerales Octavo y Noveno Transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente tienen naturaleza heteroaplicativa, dado que no causan afectación al quejoso por su sola entrada en vigor, sino que se requiere un acto concreto posterior de aplicación.


A efecto de analizar dicho agravio, es necesario destacar que el juez del conocimiento fijó la litis únicamente respecto de los artículos 52, 53, Octavo y Noveno Transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, sin hacer referencia alguna a los diversos numerales 69, 76 y 83, de ahí que en principio el agravio resulte inoperante respecto de estos últimos, al no ser materia de controversia.


Ahora bien, en cuanto a los preceptos que sí son materia de la litis (52, 53, Octavo y Noveno Transitorios de la ley citada), debe decirse que, contrariamente a lo alegado por la autoridad recurrente, el juez del conocimiento no desconoció que los preceptos de la Ley General del Servicio Profesional Docente podían tener algunos naturaleza autoaplicativa y otros heteroaplicativa; sin embargo, la razón para estimar que podía impugnarse todo el contenido de dicho ordenamiento por su sola entrada en vigor, derivó de considerar que se estaba en presencia de un sistema normativo complejo, pues "...con su simple expedición entraron en vigor nuevas reglas y procedimientos obligatorios de carácter nacional; se establecieron las bases de creación de un servicio profesional docente; se implementaron mecanismos para evaluar el desempeño y los resultados de todo el sistema educativo nacional y; se establecieron nuevas reglas de permanencia para el personal educativo...". Así, dado que la reforma educativa constituye un sistema normativo complejo derivado de una reforma integral, el juez del conocimiento determinó que todas las normas impugnadas, tanto de la Ley General del Servicio Profesional Docente, de la Ley General de Educación y de la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación podían ser impugnadas por la parte quejosa por su sola entrada en vigor, sin que fuera necesario esperar a que se produjera un acto concreto de aplicación.


Esta consideración del juez de origen en cuanto a que las normas impugnadas constituían un sistema complejo derivado de una reforma integral no fueron combatidas por la autoridad recurrente, sino que se limitó a señalar por qué, a su juicio, algunos de dichos preceptos revestían un carácter heteroaplicativo, sin desvirtuar por qué no se trata de un sistema normativo complejo, de ahí que, ante la insuficiencia de los agravios de mérito, deban declararse inoperantes.


Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia 1ª./J. 18/2012, sustentada por la Primera Sala, visible en la página 731, Libro XIII, Octubre de 2012, correspondiente a la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"AGRAVIOS INOPERANTES. SON AQUELLOS QUE NO COMBATEN TODAS LAS CONSIDERACIONES CONTENIDAS EN LA SENTENCIA RECURRIDA.

Ha sido criterio reiterado de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, que los agravios son inoperantes cuando no se combaten todas y cada una de las consideraciones contenidas en la sentencia recurrida. Ahora bien, desde la anterior Tercera Sala, en su tesis jurisprudencial número 13/90, se sustentó el criterio de que cuando el tribunal de amparo no ciñe su estudio a los conceptos de violación esgrimidos en la demanda, sino que lo amplía en relación a los problemas debatidos, tal actuación no causa ningún agravio al quejoso, ni el juzgador de amparo incurre en irregularidad alguna, sino por el contrario, actúa debidamente al buscar una mejor y más profunda comprensión del problema a dilucidar y la solución más fundada y acertada a las pretensiones aducidas. Por tanto, resulta claro que el recurrente está obligado a impugnar todas y cada una de las consideraciones sustentadas por el tribunal de amparo aun cuando éstas no se ajusten estrictamente a los argumentos esgrimidos como conceptos de violación en el escrito de demanda de amparo."


Análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la falta de interés de la parte quejosa para impugnar las disposiciones reclamadas.


En su escrito de agravios, la autoridad responsable sostiene que el juez del conocimiento no advirtió correctamente que en el caso concreto se actualizaba una causa de improcedencia que ameritaba el sobreseimiento en términos del artículo 63, fracción V de la Ley de Amparo, relacionada con la falta de interés de los quejosos para impugnar los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente.


El agravio de mérito resulta inoperante, en tanto se limita a reiterar que las citadas disposiciones no tienen como consecuencia el cese en el empleo de los quejosos por obtener una evaluación insatisfactoria, dado que podrán ser readscritos, o bien incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se establezcan.


Sin embargo, la recurrente no controvierte las consideraciones del juez del conocimiento para tener por acreditado el interés de los quejosos, ni desvirtúa las pruebas que para tal efecto se acompañaron al escrito inicial de demanda, consistentes en diversos comprobantes originales de percepciones con los cuales probaron tener el carácter de docentes al servicio de la Secretaría de Educación Pública del Estado de Q.R., con lo cual se cumplieron los extremos señalados en la sentencia de mérito, donde se precisó que las disposiciones impugnadas "...inciden en la permanencia, promoción, formación, actualización, capacitación y superación profesional de los miembros del servicio profesional docente, es decir, a los educadores, docentes, profesores o maestros, por lo que es claro que cualquier persona perteneciente a ese gremio estará en aptitud de impugnar las normas integrantes de la reforma educativa...".


Así, dado que dichas consideraciones no fueron combatidas por la autoridad recurrente, sino que se limitó a reiterar lo manifestado en su informe justificado, en el sentido de que a su juicio se actualizaba la causa de improcedencia de mérito, debe declararse inoperante el agravio en estudio. Sirve de apoyo a lo anterior la jurisprudencia 1ª./J. 133/2005 sustentada por la Primera Sala, cuyo criterio se comparte, visible en la página 13, Tomo XXII Octubre de 2005, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"AGRAVIOS EN LA REVISIÓN. SON INOPERANTES LOS FORMULADOS POR LA AUTORIDAD RESPONSABLE, SI SE LIMITAN A REITERAR SUSTANCIALMENTE LOS ARGUMENTOS EXPRESADOS AL RENDIR SU INFORME JUSTIFICADO.

Conforme a los artículos 83, fracción IV, 87 y 88 de la Ley de Amparo, la autoridad responsable que obtuvo sentencia de amparo desfavorable a sus intereses puede interponer el recurso de revisión, expresando los agravios que considere le causa la sentencia recurrida. Ahora bien, si la autoridad recurrente al formular sus agravios no combate consideración alguna de dicha sentencia, sino que se limita a reiterar sustancialmente los argumentos expresados al rendir su informe justificado en el juicio de amparo, los cuales se dirigen a controvertir lo expuesto en los conceptos de violación planteados por el quejoso en su demanda de garantías, resulta inconcuso que dichos agravios devienen inoperantes. Ello es así, porque al ser la materia de la revisión la sentencia recurrida y no los conceptos de violación planteados en la demanda de garantías, en los agravios deben formularse razonamientos lógico-jurídicos encaminados a combatir las consideraciones que sustentan la concesión del amparo, sin que sea dable suplir la deficiencia de la queja, en términos del artículo 76 bis de la mencionada ley, pues aquélla sólo se admite respecto del particular recurrente, no así de la autoridad que interpuso el recurso de revisión."


Análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la inexistencia de actos de autoridad


En su escrito de agravios, la recurrente insiste en que se actualiza una causa de improcedencia, dado que los actos reclamados no tienen el carácter de actos de autoridad, pues derivan de relaciones de coordinación entre los docentes y el Estado, actuando este último en su carácter de patrón.


Dicho agravio resulta infundado, en tanto que los actos reclamados en el juicio de amparo son diversos preceptos de la Ley General del Servicio Profesional Docente, los cuales fueron expedidos por el Congreso de la Unión y promulgados por el P. de la República, de ahí que se esté en presencia de actos de autoridad, por lo que, contrariamente a lo que sostiene la recurrente, no se trata de simples actos de coordinación entre los docentes y el Estado en su carácter de patrón, sino que lo impugnado son las normas generales que rigen esas relaciones, de ahí que sí se esté en presencia de actos de autoridad.


Análisis del agravio esgrimido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno a la contradicción en la que cayó el juez del conocimiento al sostener que no era viable sobreseer en el juicio de amparo por no estar en la aptitud de determinar si los actos que se reclaman son o no de índole laboral, y aun así suplir la deficiencia de la queja.


En este agravio la autoridad responsable se duele de que el juez de distrito no sobreseyó el juicio de amparo, pero sí suplió la deficiencia de los conceptos de violación, lo cual se traduce desde su punto de vista en una contradicción.


Al respecto, dicha afirmación parte de una premisa falsa, lo que torna el agravio inoperante, pues de la lectura de la sentencia recurrida se desprende que el juez de distrito en ningún momento adujo que no era posible sobreseer en el juicio de amparo por no estar en la aptitud de determinar si los actos que se reclaman son o no de índole laboral.


En tal virtud, dado que el agravio de mérito parte de una premisa falsa, debe declararse inoperante, de conformidad con la jurisprudencia 2ª./J. 108/2012, visible en la página 1326, Libro XIII Octubre de 2012 Tomo 3, correspondiente a la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS.

Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida."


Una vez analizados los agravios expuestos por la autoridad recurrente, relacionadas con causas de sobreseimiento y, dado que no se advierte oficiosamente la actualización de ninguna, procede analizar los agravios de la parte quejosa, mismos que se sintetizan a continuación:


A. Que el juez del conocimiento no tomó en consideración que los derechos fundamentales de los quejosos se afectan con la sola entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, ya que anula sus garantías como trabajadores, en contravención a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.


B. Que contrariamente a lo resuelto por el juez de distrito, los preceptos impugnados, al prever un nuevo sistema de evaluación para el personal docente, afectan su derechos humanos en tanto que:


a. La definición de las condiciones de evaluación y permanencia se realizan de manera unilateral por el patrón.


b. Se autoriza la separación del servicio cuando la evaluación sea desfavorable, sin que se permita la participación del sindicato en defensa de los intereses del docente.


c. Se autoriza la separación del servicio cuando la evaluación sea desfavorable, sin que previamente se levante el acta administrativa a que se refiere la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.


d. Se afecta la inamovilidad a que tienen derechos los trabajadores conforme a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional.


e. Se viola la garantía de audiencia en tanto que se procede a la separación del docente que no hubiere acreditado la evaluación, sin que previamente se le dé la oportunidad de defenderse.


f. Se prevé la separación del servicio docente sin tomar en cuenta que los derechos de los trabajadores que realizan dichas actividades se deben interpretar en función de las disposiciones contenidas en el artículo 123 constitucional.


g. Se viola el derecho a la dignidad humana dado que se establece una restricción a sus derechos humanos al permitirse la separación del servicio en caso de no aprobar la evaluación.


h. Se viola el derecho a la libertad de trabajo dado que los docentes están sujetos a evaluaciones.


i. Se vulnera su derecho a un nivel de vida adecuado ante la posibilidad de ser separados del servicio en caso de no aprobar la evaluación respectiva.


j. Se viola en su perjuicio lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, dado que las condiciones laborales deben estar regulados en leyes de dicha materia y no en un ordenamiento administrativo como la Ley General del Servicio Profesional Docente.


k. Se viola en su perjuicio la garantía de no irretroactividad de leyes prevista en el artículo 14 constitucional.


l. Se viola en su perjuicio el derecho a la no regresividad de los derechos humanos prevista en el artículo 1º constitucional.


Los agravios antes reseñados, referidos de manera genérica al nuevo sistema de evaluación previsto en los preceptos impugnados, se encuentran íntimamente relacionados, motivo por el cual serán analizados en forma conjunta y en orden distinto al propuesto por la recurrente.


Para tal efecto, es necesario señalar que los preceptos cuya litis subsiste en la presente instancia conforme a lo determinado por el juez de distrito, señalan lo siguiente:


Ley General del Servicio Profesional Docente


Artículo 52. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado.


La evaluación a que se refiere el párrafo anterior será obligatoria. El Instituto determinará su periodicidad, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años y vigilará su cumplimiento.


En la evaluación del desempeño se utilizarán los perfiles, parámetros e indicadores y los instrumentos de evaluación que para fines de Permanencia sean definidos y autorizados conforme a esta Ley.


Los Evaluadores que participen en la evaluación del desempeño deberán estar evaluados y certificados por el Instituto.


Artículo 53. Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, el personal de que se trate se incorporará a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. Dichos programas incluirán el esquema de tutoría correspondiente.


EL personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, tendrá la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.


De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, el evaluado se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo no mayor de doce meses.


En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.


Transitorios

[...]


Octavo. EL personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con Nombramiento Definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización a que se refiere el Título Segundo, Capítulo VIII de esta Ley. El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.


El personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización del artículo 53 de la Ley, será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.


Noveno. El Personal Docente y el Personal con Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta Ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación establecida en el artículo 52 de la presente Ley. Al personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación, se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente conforme a lo dispuesto en esta Ley.


Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, el personal que:


I. Se niegue a participar en los procesos de evaluación;


II. No se incorpore al programa de regularización correspondiente cuando obtenga resultados insuficientes en el primer o segundo proceso de evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, o


III. Obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación previsto en el artículo 53."


El análisis conjunto de dichos preceptos permite advertir la existencia de diversos supuestos relacionados con la evaluación del personal docente, así como las consecuencias de no obtener una calificación favorable, para lo cual se establecen diferencias sustanciales entre el personal que ingrese al servicio a partir de la entrada en vigor de la ley, frente a los que ya estaban ejerciendo funciones docentes con anterioridad, siendo que estos últimos también reciben un trato diferenciado en función de si contaban con un nombramiento definitivo o provisional.


Esto es así, toda vez que la Ley General del Servicio Profesional Docente contiene diversas regulaciones relacionadas con el ingreso a dicho servicio, contenidas fundamentalmente en los artículos 21 al 25 de la citada ley. Así, una vez obtenido el ingreso, el personal docente está sujeto a evaluaciones, cuyo resultado genera diversas consecuencias:


a) Si el resultado de la evaluación es insuficiente, el docente se encuentra obligado a incorporarse a los programas de regularización, teniendo la oportunidad de someterse a una segunda evaluación en un plazo no mayor de doce meses.


b) Si el resultado es nuevamente insuficiente, dicha persona deberá someterse a una tercera evaluación en un plazo no mayor de doce meses, y en caso de obtener otra vez una calificación insuficiente, se darán por terminados los efectos del nombramiento.


Las consecuencias antes mencionadas, sobre todo en lo relativo a la insuficiencia en la tercera evaluación, adquieren ciertos matices para el personal docente que, a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley, ya estuviere realizando dichas funciones. Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos Octavo y Noveno transitorios, que a su vez establecen diferencias tratándose del personal que tuviere nombramiento definitivo frente al que tuviere nombramiento provisional.


" Tratándose de personal con nombramiento definitivo obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, si bien se encuentran obligados a someterse a evaluaciones y, en caso de ser insuficientes los resultados, sujetarse a los procedimientos de regularización, lo cierto es que, de no obtener resultado favorable en la tercera evaluación, la consecuencia no es la terminación del nombramiento sin responsabilidad para la autoridad educativa, sino que serán adscritos para continuar en otras tareas, o bien podrán incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se implementen; lo anterior, en el entendido de que el personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización sí será separado del servicio público.


" Tratándose de personal con nombramiento provisional obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, la obtención de una evaluación suficiente dará lugar a la obtención del nombramiento definitivo. En caso de ser insuficientes los resultados en la primera y segunda evaluaciones, deberán sujetarse a los procedimientos de regularización, siendo que, si la tercera evaluación refleja un resultado insuficiente, procederá la separación del servicio sin responsabilidad alguna para la autoridad educativa. De igual manera, procederá la separación en caso de que no se sujeten a los procesos de evaluación, o bien se nieguen a incorporarse a los programas de regularización.


Expuesto lo anterior, debe decirse que los hoy quejosos comparecieron a juicio exhibiendo diversos recibos de nómina que acreditan su carácter de personal con funciones docentes ejercidas desde antes que entrara en vigor la Ley General del Servicio Profesional Docente, de modo tal que su situación y el posible perjuicio que pudieren resentir debe evaluarse en función del artículo Octavo Transitorio en relación con los numerales 52 y 53 si se trata de personal docente con nombramiento definitivo, o bien en función del artículo Noveno Transitorio en relación con los numerales 52 y 53 si se trata de personal docente con nombramiento provisional, lo que se realizará en los siguientes apartados.


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la naturaleza autoaplicativa de las normas impugnadas.


En este agravio la parte quejosa se duele de que el juez de distrito no consideró que las normas impugnadas le causan afectación a su esfera jurídica por su sola entrada en vigor. Sin embargo, dicha afirmación parte de una premisa falsa, lo que torna el agravio inoperante, pues de la lectura de la sentencia recurrida se desprende que el juez de distrito sí consideró que las normas impugnadas afectaban su esfera jurídica por su sola entrada en vigor, al señalar expresamente lo siguiente:


"...En el presente caso resulta incuestionable que los artículos reformados (el 11 de septiembre de 2013) de la Ley General de Educación, la Ley del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (que en lo subsecuente se les llamará las leyes de la reforma educativa), constituyen un verdadero sistema normativo, en virtud que regulan cuestiones inherentes al ingreso, promoción, reconocimiento y permanencia en el servicio profesional docente.


En efecto, no pueden separarse o desvincularse de la regulación del servicio profesional docente en la educación básica y media superior, sus perfiles, parámetros e indicadores, ni tampoco de los derechos y obligaciones de todos aquellos que integran el servicio profesional docente; así como los mecanismos y autoridades encargadas de realizar las evaluaciones correspondientes.


Ahora bien, resulta claro que las leyes secundarias de la reforma educativa tienen disposiciones autoaplicativas y heteroaplicativas. Atendiendo a lo antes razonado, en relación a la existencia de un sistema normativo, basta con que una sola disposición sea autoaplicativa para permitir a los quejosos a impugnar todo el sistema normativo, en términos de la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación...".


En tal virtud, dado que el agravio de mérito parte de una premisa falsa, debe declararse inoperante, de conformidad con la jurisprudencia 2ª./J. 108/2012, visible en la página 1326, Libro XIII Octubre de 2012 Tomo 3, correspondiente a la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"AGRAVIOS INOPERANTES. LO SON AQUELLOS QUE SE SUSTENTAN EN PREMISAS FALSAS.

Los agravios cuya construcción parte de premisas falsas son inoperantes, ya que a ningún fin práctico conduciría su análisis y calificación, pues al partir de una suposición que no resultó verdadera, su conclusión resulta ineficaz para obtener la revocación de la sentencia recurrida."


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a que las relaciones del personal docente deben regirse exclusivamente por leyes de índole laboral, reglamentarias del artículo 123 constitucional.


La recurrente sostiene que las relaciones laborales del personal docente deben regularse únicamente a través de leyes reglamentarias del artículo 123 constitucional, de modo tal que los preceptos impugnados, al regular la materia laboral, resultan inconstitucionales.


Dicho agravio resulta infundado, pues si bien en principio es cierto que las relaciones laborales del personal docente que presta sus servicios en favor del Estado tradicionalmente se encontraban reguladas por las disposiciones contenidas en el Apartado B del artículo 123 constitucional y sus leyes reglamentarias, lo cierto es que dicha situación se modificó a partir de la reforma al artículo 3º constitucional, fracciones II y III, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de febrero de dos mil trece.


En dicho precepto constitucional se introdujeron algunas modalidades relacionadas con el trabajo que prestan los docentes al servicio del Estado, al disponer textualmente lo siguiente:


"Art. 3o.- Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.


(REFORMADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.


(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.


[...]


(REFORMADA, D.O.F. 5 DE MARZO DE 1993)

II. El criterio que orientará a esa educación se basará en los resultados del progreso científico, luchará contra la ignorancia y sus efectos, las servidumbres, los fanatismos y los prejuicios.


Además:


a) Será democrático, considerando a la democracia no solamente como una estructura jurídica y un régimen político, sino como un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento económico, social y cultural del pueblo;


(REFORMADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

b) Será nacional, en cuanto -sin hostilidades ni exclusivismos - atenderá a la comprensión de nuestros problemas, al aprovechamiento de nuestros recursos, a la defensa de nuestra independencia política, al aseguramiento de nuestra independencia económica y a la continuidad y acrecentamiento de nuestra cultura;


(REFORMADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

c) Contribuirá a la mejor convivencia humana, a fin de fortalecer el aprecio y respeto por la diversidad cultural, la dignidad de la persona, la integridad de la familia, la convicción del interés general de la sociedad, los ideales de fraternidad e igualdad de derechos de todos, evitando los privilegios de razas, de religión, de grupos, de sexos o de individuos, y


(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

d) Será de calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos;


(REFORMADA, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo;

[...]".


Como se desprende del artículo transcrito, los trabajadores del servicio profesional docente tienen obligación de someterse a evaluaciones para determinar no solo su ingreso, promoción y reconocimiento, sino también su permanencia en el servicio.


De este modo, es a partir del propio texto constitucional de donde puede concluirse que las relaciones laborales de los docentes no se rigen exclusivamente por las disposiciones contenidas en el artículo 123, apartado B constitucional y su ley reglamentaria, sino que, a partir de la reforma de veintiséis de febrero de dos mil trece, también encuentran regulación en el numeral 3º, fracción III constitucional y sus leyes reglamentarias, de ahí que el agravio en comento resulte infundado.


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a que los preceptos impugnados violan el derecho humano a la estabilidad en el empleo, previsto en la fracción IX, apartado B, del artículo 123 constitucional


El agravio de la recurrente se centra en el hecho de que, a su juicio, los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios, vulneran el derecho a la estabilidad en el empleo prevista en el artículo 123, apartado B, fracción IX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al prever la posibilidad de que los docentes sean removidos de sus cargos o readscritos a otras áreas.


Para dar respuesta al agravio en comento, es necesario señalar que los preceptos impugnados prevén determinadas consecuencias surgidas a partir de la evaluación del personal docente, como a continuación se explica:


" Tratándose de personal con nombramiento definitivo obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, si bien se encuentran obligados a someterse a evaluaciones y, en caso de ser insuficientes los resultados, sujetarse a los procedimientos de regularización, lo cierto es que, de no obtener resultado favorable en la tercera evaluación, la consecuencia no es la terminación del nombramiento sin responsabilidad para la autoridad educativa, sino que serán adscritos para continuar en otras tareas, o bien podrán incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se implementen; lo anterior, en el entendido de que el personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización sí será separado del servicio público.


" Tratándose de personal con nombramiento provisional obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, la obtención de una evaluación suficiente dará lugar a la obtención del nombramiento definitivo. En caso de ser insuficientes los resultados en la primera y segunda evaluaciones, deberán sujetarse a los procedimientos de regularización, siendo que, si la tercera evaluación refleja un resultado insuficiente, procederá la separación del servicio sin responsabilidad alguna para la autoridad educativa. De igual manera, procederá la separación en caso de que no se sujeten a los procesos de evaluación, o bien se nieguen a incorporarse a los programas de regularización.


Dichas disposiciones, a juicio de este Tribunal Pleno, resultan conformes con lo dispuesto en el artículo 123, apartado B, fracción IX constitucional, que señala:


"Art. 123.- Toda persona tiene derecho al trabajo digno y socialmente útil; al efecto, se promoverán la creación de empleos y la organización social de trabajo, conforme a la ley.


(REFORMADO, D.O.F. 18 DE JUNIO DE 2008)

El Congreso de la Unión, sin contravenir a las bases siguientes deberá expedir leyes sobre el trabajo, las cuales regirán:


[...]


B.- Entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores:


[...]


IX.- Los trabajadores sólo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley...".


Lo anterior es así, pues del propio texto constitucional se desprende que el derecho a la estabilidad en el empleo no es absoluto, pues pueden ocurrir casos justificados de separación o suspensión del servicio, siempre y cuando se encuentren previstos en ley.


En el caso concreto del personal docente, como se explicó con antelación, el texto actual del artículo , fracción III de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece que el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. Asimismo, se señala que la ley reglamentaria fijará los criterios, términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, promoción, reconocimiento y, -en lo que interesa al presente caso-, la permanencia en el servicio profesional docente.


De este modo, las posibilidades de que, ante la obtención de una tercera evaluación desfavorable, se prevea la posibilidad de la separación del servicio (personal con nombramiento provisional), o bien la readscripción o incorporación a programas de retiro voluntario (tratándose de personal con nombramiento definitivo), prevista en los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, así como el hecho de que sean separados los docentes que no se sujeten a los procesos de evaluación o rehúsen incorporarse a los programas de regularización, no resultan contrarias al contenido expreso del artículo 123, Apartado B, fracción IX constitucional.


Con independencia de lo anterior, es importante destacar que si bien este Tribunal Pleno reconoce que el derecho a la estabilidad en el empleo no es absoluto, pues pueden existir previstas legalmente causas justificadas para el cese o la suspensión del servicio, ello no implica que el legislador ordinario pueda actuar de manera arbitraria, pues las causas de mérito, al constituir una limitante a la estabilidad, deben resultar constitucionalmente válidas, motivo por el cual, será necesario identificar si resultan idóneas, necesarias y proporcionales para el fin que persiguen.


Para tal efecto, debe partirse del hecho de que la modificación a las condiciones de permanencia del personal docente obedeció a diversas razones expuestas por el Constituyente Permanente al reformar el texto del artículo 3º constitucional. La exposición de motivos de la citada reforma prevé, en la parte que interesa al presente estudio, lo siguiente:


"...II. El imperativo de la calidad.


Para que los alumnos reciban una educación que cumpla con los fines y satisfaga los principios establecidos por la norma constitucional, resulta imprescindible la calidad educativa [...] Si la educación es política de Estado, la calidad de los procesos educativos requiere de los esfuerzos a los que están obligados sus actores: poderes públicos, órganos de gobierno, autoridades, instituciones, maestros, organizaciones gremiales, expertos, padres de familia y la sociedad en su conjunto [...] Los propósitos de impulsar el mejoramiento de la calidad de la educación han debido recorrer diversos caminos que van desde las modificaciones al orden jurídico, hasta los acuerdos de voluntades entre el Ejecutivo Federal, los ejecutivos estatales y la organización sindical reconocida como titular de las relaciones colectivas de trabajo, en el caso de la educación básica, y de las diversas dependencias y organismos que brindan educación media superior [...] La evaluación educativa, instituida como parte de esa búsqueda de transformación, ha contribuido a un mejor conocimiento de nuestro sistema educativo y ha proporcionado nuevos elementos que permiten entender con mayor claridad lo mucho que hay por hacer para mejorar el aprendizaje de los alumnos [...] El proceso educativo exige la conjugación de una variedad de factores: docentes, educandos, padres de familia, autoridades, asesorías académicas, espacios, estructuras orgánicas, planes, programas, métodos, textos, materiales, procesos específicos, financiamiento y otros. No obstante, es innegable que el desempeño del docente es el factor más relevante de los aprendizajes y que el liderazgo de quienes desempeñan funciones de dirección y supervisión resulta determinante. En atención a ello, la creación de un servicio profesional docente es necesaria mediante una reforma constitucional; el tratamiento de los demás factores podrá ser objeto de modificaciones legales y administrativas en caso de estimarse necesarias [...] Se requiere, en consecuencia, establecer las bases para la creación de un servicio profesional docente y para la constitución del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, como máxima autoridad en materia de evaluación.


III. El magisterio y su alta contribución.


El magisterio mexicano es la profesión que guarda mayor cercanía con la sociedad. Los maestros han desempeñado un papel preponderante en la construcción del México de hoy y su contribución seguirá siendo decisiva para el porvenir [...] El Sistema Educativo Nacional ha debido contender con adversidades de diversa índole. En primer lugar, con una exigente tasa de crecimiento poblacional y con patrones de distribución de alta complejidad. Esta circunstancia propició que el sistema generara mecanismos de atención que si bien han tenido un carácter remedial, no siempre han alcanzado los niveles de calidad exigibles. Una segunda adversidad han sido las prácticas indebidas y frecuentemente lesivas a la dignidad magisterial. Adicionalmente, el acelerado avance en los conocimientos científicos y tecnológicos y las exigencias de la convivencia en la comunidad escolar y del desarrollo económico y social, han significado nuevas demandas a las escuelas y al quehacer de los maestros. En su conjunto, son problemas y necesidades que plantean una atención decidida y responsable, y respecto de los cuales la sociedad espera tener una respuesta satisfactoria.


Estas consideraciones obligan a cuidar mediante procedimientos y mecanismos idóneos el ingreso al servicio y la promoción dentro de la profesión docente, así como la permanencia en su función magisterial [...] La autoridad tiene la delicada encomienda de facilitar y apoyar el ejercicio de los cientos de miles de docentes que cumplen con su responsabilidad. Bajo la premisa de una evaluación justo y técnicamente sólida será posible conciliar la exigencia de la sociedad por el buen desempeño de los maestros, con el justo reclamo del magisterio y de la sociedad que exigen la dignificación de la profesión docente. La creación de un servicio profesional docente responde a esta exigencia [...] Ese es el propósito ene l que se inspira un servicio profesional docente que fije las reglas de aplicación nacional para el ingreso, promoción y permanencia en la educación básica y media superior que imparta el Estado, mediante mecanismos que garanticen la idoneidad de los conocimientos y las capacidades necesarias de quien aspira o se encuentra dentro del servicio.


IV. El imperativo de una reforma constitucional.


El personal docente y con funciones de dirección o supervisión en la educación pública forma parte de los trabajadores al servicio del Estado. En el caso de los servicios educativos federales son funcionarios del Gobierno Federal y en los estatales, de los gobiernos de las entidades federativas. La legislación laboral para los trabajadores del Estado queda comprendida en el Apartado B del artículo 123 constitucional y en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. Los trabajadores de la Secretaría de Educación Pública se rigen, además, por el Reglamento de las Condiciones Generales de Trabajo y por el Reglamento de Escalafón de los Trabajadores al Servicio de la propia Secretaría. En cada una de las entidades de la República existen disposiciones equivalentes.


El artículos 123 constitucional fija las bases de las relaciones entre los Poderes de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y sus trabajadores. Establece que la designación del personal se hará mediante sistemas que permitan apreciar los conocimientos y aptitudes de los aspirantes; que los trabajadores gozarán de derechos de escalafón a fin de que los ascensos se otorguen en función de los conocimientos, aptitudes y antigüedad, y que los trabajadores solo podrán ser suspendidos o cesados por causa justificada, en los términos que fije la ley.


La sociedad mexicana reconoce que la función magisterial tiene características que le brindan identidad propia y que la distinguen del resto de los servidores públicos. Sin embargo, en la actualidad no existe base constitucional para establecer legislación diferenciada para el personal de la educación pública respecto de los demás trabajadores del Estado. Por ello, la reforma objeto de la presente Iniciativa diseña una política de Estado sustentada en la fuerza de una disposición constitucional que en materia de ingreso, promoción y permanencia en el servicio, permita superar inercias y fijar con claridad las responsabilidades que el Congreso Federal, los congresos de los estados y las autoridades educativas deben asumir, sin detrimento alguno de los derechos laborales que, en su calidad de servidores del Estado, se les otorgan en los términos de las disposiciones constitucionales y legales aplicables.


La ley protege los derechos de todos los trabajadores incluidos los del magisterio. Quien ejerce la docencia en la educación básica y media superior que el Estado imparte tendrá garantizada su permanencia en el servicio en los términos que establezca la ley. Para ello, se deberá atender a las obligaciones inherentes de la función que realiza, que derivan de los fines de la educación que la Constitución establece. En este sentido, habrá que construir criterios, mecanismos e instrumentos de evaluación que permitan una valoración integral del desempeño docente y consideren la complejidad de circunstancias en las que el ejercicio de la función tiene lugar. Una evaluación sólida y confiable para el magisterio también servirá para el otorgamiento de estímulos y reconocimientos a los maestros [...]."


La lectura de la exposición de motivos antes transcrita, pone en evidencia que la finalidad del constituyente fue establecer un nuevo modelo educativo orientado a desarrollar armónicamente las facultades del ser humano, fomentar el amor a la patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de solidaridad internacional en la independencia y la justicia.


Para lograr dicho objetivo, se planteó la necesidad de establecer un servicio profesional docente de calidad, en el cual, las posibilidades de ingreso, promoción y permanencia se sujetaran a diversas evaluaciones en los términos que señalaran las leyes reglamentarias; lo anterior, con el propósito de garantizar la idoneidad de los docentes en aras de lograr el máximo logro de aprendizaje de los educandos, en específico de los niños, cuyo interés superior se encuentra protegido conforme al artículo , párrafo noveno de la Constitución Federal.


Una vez determinada la existencia de un fin constitucionalmente legítimo, procede determinar si las consecuencias previstas en los preceptos impugnados, generadas a partir de no obtener una evaluación favorable, resultan objetivas y razonables, esto es, si son idóneas, necesarias y proporcionales.(2)


En cuanto a la idoneidad y necesidad, debe decirse que las normas impugnadas satisfacen dichos estándares, pues es precisamente a través de mecanismos de evaluación que puede asegurarse la calidad en la preparación de los docentes, sin que dicho objetivo pudiera alcanzarse con un costo menor. Por otro lado, en cuanto al estándar de proporcionalidad, puede concluirse que también se encuentra satisfecho, pues como quedó expuesto en líneas anteriores, la consecuencia de no seguir al frente de un grupo como docente, no se genera a partir de una única evaluación, sino que se brinda a los docentes la posibilidad de prepararse y presentar los exámenes respectivos hasta en tres ocasiones, de modo tal que si a la tercera oportunidad no obtienen un resultado favorable, puede decirse que se justifican las consecuencias aplicables al personal que a la entrada en vigor de la ley cuente con nombramiento definitivo o provisional, esto es, tratándose de los primeros, la readscripción a otras áreas o la incorporación a programas de retiro voluntario, y, tratándose de los segundos, la separación definitiva del servicio.


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 14 constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno Transitorios, violan el principio de irretroactividad.


La parte quejosa sostiene que los preceptos impugnados, al establecer el sistema de evaluación del personal docente y generar diversas consecuencias en caso de no obtener un resultado favorable, vulneran el contenido del artículo 14 constitucional.


Dicho argumento resulta en principio inoperante, toda vez que la modificación a las condiciones laborales del personal docente, en específico tratándose de la evaluación, es un supuesto que se previó dentro del propio texto constitucional con motivo de la reforma al artículo 3º publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de febrero de dos mil trece. El precepto de mérito, en la parte que interesa, así como el artículo quinto transitorio de la reforma en comento, señalan lo siguiente:


Art. 3o.- Todo individuo tiene derecho a recibir educación. El Estado -Federación, Estados, Distrito Federal y Municipios-, impartirá educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. La educación preescolar, primaria y secundaria conforman la educación básica; ésta y la media superior serán obligatorias.


(REFORMADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el amor a la Patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia.


(ADICIONADO, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

El Estado garantizará la calidad en la educación obligatoria de manera que los materiales y métodos educativos, la organización escolar, la infraestructura educativa y la idoneidad de los docentes y los directivos garanticen el máximo logro de aprendizaje de los educandos.


[...]


(REFORMADA, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

III. Para dar pleno cumplimiento a lo dispuesto en el segundo párrafo y en la fracción II, el Ejecutivo Federal determinará los planes y programas de estudio de la educación preescolar, primaria, secundaria y normal para toda la República. Para tales efectos, el Ejecutivo Federal considerará la opinión de los gobiernos de los Estados y del Distrito Federal, así como de los diversos sectores sociales involucrados en la educación, los maestros y los padres de familia en los términos que la ley señale. Adicionalmente, el ingreso al servicio docente y la promoción a cargos con funciones de dirección o de supervisión en la educación básica y media superior que imparta el Estado, se llevarán a cabo mediante concursos de oposición que garanticen la idoneidad de los conocimientos y capacidades que correspondan. La ley reglamentaria fijará los criterios, los términos y condiciones de la evaluación obligatoria para el ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional con pleno respeto a los derechos constitucionales de los trabajadores de la educación. Serán nulos todos los ingresos y promociones que no sean otorgados conforme a la ley. Lo dispuesto en este párrafo no será aplicable a las Instituciones a las que se refiere la fracción VII de este artículo;


(REFORMADA, D.O.F. 5 DE MARZO DE 1993)

IV. Toda la educación que el Estado imparta será gratuita;


(REFORMADA, D.O.F. 9 DE FEBRERO DE 2012)

V. Además de impartir la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior, señaladas en el primer párrafo, el Estado promoverá y atenderá todos los tipos y modalidades educativos -incluyendo la educación inicial y a la educación superior- necesarios para el desarrollo de la nación, apoyará la investigación científica y tecnológica, y alentará el fortalecimiento y difusión de nuestra cultura;

[...]


(ADICIONADA, D.O.F. 26 DE FEBRERO DE 2013)

IX. Para garantizar la prestación de servicios educativos de calidad, se crea el Sistema Nacional de Evaluación Educativa. La coordinación de dicho sistema estará a cargo del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación. El Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación será un organismo público autónomo, con personalidad jurídica y patrimonio propio. Corresponderá al Instituto evaluar la calidad, el desempeño y resultados del sistema educativo nacional en la educación preescolar, primaria, secundaria y media superior. Para ello deberá:


a) Diseñar y realizar las mediciones que correspondan a componentes, procesos o resultados del sistema;


b) Expedir los lineamientos a los que se sujetarán las autoridades educativas federal y locales para llevar a cabo las funciones de evaluación que les corresponden, y


c) Generar y difundir información y, con base en ésta, emitir directrices que sean relevantes para contribuir a las decisiones tendientes a mejorar la calidad de la educación y su equidad, como factor esencial en la búsqueda de la igualdad social.


La Junta de Gobierno será el órgano de dirección del Instituto y estará compuesta por cinco integrantes. El Ejecutivo Federal someterá una terna a consideración de la Cámara de Senadores, la cual, con previa comparecencia de las personas propuestas, designará al integrante que deba cubrir la vacante. La designación se hará por el voto de las dos terceras partes de los integrantes de la Cámara de Senadores presentes o, durante los recesos de esta, de la Comisión Permanente, dentro del improrrogable plazo de treinta días. Si la Cámara de Senadores no resolviere dentro de dicho plazo, ocupará el cargo de integrante de la Junta de Gobierno aquel que, dentro de dicha terna, designe el Ejecutivo Federal.


En caso de que la Cámara de Senadores rechace la totalidad de la terna propuesta, el Ejecutivo Federal someterá una nueva, en los términos del párrafo anterior. Si esta segunda terna fuera rechazada, ocupará el cargo la persona que dentro de dicha terna designe el Ejecutivo Federal.


Los integrantes de la Junta de Gobierno deberán ser personas con capacidad y experiencia en las materias de la competencia del Instituto y cumplir los requisitos que establezca la ley, desempeñarán su encargo por períodos de siete años en forma escalonada y podrán ser reelectos por una sola ocasión. Los integrantes no podrán durar en su encargo más de catorce años. En caso de falta absoluta de alguno de ellos, el sustituto será nombrado para concluir el periodo respectivo. Sólo podrán ser removidos por causa grave en los términos del Título IV de esta Constitución y no podrán tener ningún otro empleo, cargo o comisión, con excepción de aquéllos en que actúen en representación del Instituto y de los no remunerados en actividades docentes, científicas, culturales o de beneficencia.


La Junta de Gobierno de manera colegiada nombrará a quien la presida, con voto mayoritario de tres de sus integrantes quien desempeñará dicho cargo por el tiempo que establezca la ley.


La ley establecerá las reglas para la organización y funcionamiento del Instituto, el cual regirá sus actividades con apego a los principios de independencia, transparencia, objetividad, pertinencia, diversidad e inclusión.


La ley establecerá los mecanismos y acciones necesarios que permitan al Instituto y a las autoridades educativas federal y locales una eficaz colaboración y coordinación para el mejor cumplimiento de sus respectivas funciones.


TRANSITORIOS


[...]


Quinto. Para el debido cumplimiento de lo dispuesto por los artículos 3o. y 73, fracción XXV, de esta Constitución, el Congreso de la Unión y las autoridades competentes deberán prever al menos lo siguiente:


I. La creación de un Sistema de Información y Gestión Educativa. Al efecto, durante el año 2013 el Instituto Nacional de Estadística y Geografía realizará un censo de escuelas, maestros y alumnos, que permita a la autoridad tener en una sola plataforma los datos necesarios para la operación del sistema educativo y que, a su vez, permita una comunicación directa entre los directores de escuela y las autoridades educativas;


II. El uso de la evaluación del desempeño docente para dar mayor pertinencia y capacidades al sistema nacional de formación, actualización, capacitación y superación profesional para maestros, en el marco de la creación de un servicio profesional docente. La evaluación de los maestros debe tener, como primer propósito, el que ellos y el sistema educativo cuenten con referentes bien fundamentados para la reflexión y el diálogo conducentes a una mejor práctica profesional. El sistema educativo deberá otorgar los apoyos necesarios para que los docentes puedan, prioritariamente, desarrollar sus fortalezas y superar sus debilidades, y...".


De la lectura de los preceptos transcritos se desprende que la implementación de un sistema de evaluación del desempeño docente derivó directamente de una reforma del Constituyente Permanente, de ahí que el agravio de los recurrentes resulte en principio inoperante, pues estaría cuestionando la irretroactividad de preceptos constitucionales.


Sirve de apoyo a lo anterior la tesis sustentada por la Segunda Sala, visible en la página 1639, Tomo XLVI, correspondiente a la Quinta Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala:


"LEYES, RETROACTIVIDAD DE LAS. El artículo 14 constitucional no garantiza la no expedición, de una ley con efectos retroactivos, sino tan sólo la aplicación retroactiva de ella, y tratándose de disposiciones constitucionales, cuando éstas modifican situaciones creadas, su aplicación no es violatoria de garantías, ya que es atributo de la soberanía de un Estado, el darse en todo tiempo las disposiciones constitucionales que le convengan, disposiciones que, no pudiendo ser contrarias a las garantías que otorga la propia constitución, deben ser interpretadas como una limitación o bien como una excepción a éstas."


Ahora bien, con independencia de lo anterior, a efecto de determinar si los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, es necesario partir de que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado que el análisis en torno a si una norma viola o no la garantía de irretroactividad antes referida, debe realizarse a través de la teoría de los componentes de la norma,(3) conforme a la cual toda norma jurídica contiene un supuesto y una consecuencia, de suerte que si aquél se realiza, ésta debe producirse, generándose asi, los derechos y obligaciones correspondientes y, con ello, los destinatarios de la norma están en posibilidad de ejercitar aquéllos y cumplir con éstas; sin embargo, el supuesto y la consecuencia no siempre se generan de modo inmediato, pues puede suceder que su realización ocurra fraccionada en el tiempo. Esto acontece, por lo general, cuando el supuesto y la consecuencia son actos complejos, compuestos por diversos actos parciales.


De esta forma, para resolver sobre la retroactividad o irretroactividad de una disposición jurídica, es fundamental determinar las hipótesis que pueden presentarse en relación con el tiempo en que se realicen los componentes de la norma jurídica. Al respecto cabe señalar que, generalmente y en principio, pueden darse las siguientes hipótesis:


1. Cuando durante la vigencia de una norma jurídica se actualizan, de modo inmediato, el supuesto y la consecuencia establecidos en ella. En este caso, ninguna disposición legal posterior podrá variar, suprimir o modificar aquel supuesto o esa consecuencia sin violar la garantía de irretroactividad, atento que fue antes de la vigencia de la nueva norma cuando se realizaron los componentes de la norma sustituida.


2. El caso en que la norma jurídica establece un supuesto y varias consecuencias sucesivas. Si dentro de la vigencia de esta norma se actualiza el supuesto y alguna o algunas de las consecuencias, pero no todas, ninguna norma posterior podrá variar los actos ya ejecutados sin ser retroactiva.


3. También puede suceder que la realización de alguna o algunas de las consecuencias de la ley anterior, que no se produjeron durante su vigencia, no dependa de la realización de los supuestos previstos en esa ley, ocurridos después de que la nueva disposición entró en vigor, sino que tal realización estaba solamente diferida en el tiempo, ya sea por el establecimiento de un plazo o término específico, o simplemente porque la realización de esas consecuencias era sucesiva o continuada; en este caso la nueva disposición tampoco deberá suprimir, modificar o condicionar las consecuencias no realizadas, por la razón sencilla de que éstas no están supeditadas a las modalidades señaladas en la nueva ley.


4. Cuando la norma jurídica contempla un supuesto complejo, integrado por diversos actos parciales sucesivos y una consecuencia. En este caso, la norma posterior no podrá modificar los actos del supuesto que se haya realizado bajo la vigencia de la norma anterior que los previó, sin violar la garantía de irretroactividad. Pero en cuanto al resto de los actos componentes del supuesto que no se ejecutaron durante la vigencia de la norma que los previó, si son modificados por una norma posterior, ésta no puede considerarse retroactiva. En esta circunstancia, los actos o supuestos habrán de generarse bajo el imperio de la norma posterior y, consecuentemente, son las disposiciones de ésta las que deben regir su relación, así como la de las consecuencias que a tales supuestos se vinculan.


Ahora bien, como se expuso con antelación, los preceptos cuya litis subsiste en la presente instancia conforme a lo determinado por el juez de distrito, señalan lo siguiente:


Ley General del Servicio Profesional Docente


Artículo 52. Las Autoridades Educativas y los Organismos Descentralizados deberán evaluar el desempeño docente y de quienes ejerzan funciones de dirección o de supervisión en la Educación Básica y Media Superior que imparta el Estado.


La evaluación a que se refiere el párrafo anterior será obligatoria. El Instituto determinará su periodicidad, considerando por lo menos una evaluación cada cuatro años y vigilará su cumplimiento.


En la evaluación del desempeño se utilizarán los perfiles, parámetros e indicadores y los instrumentos de evaluación que para fines de Permanencia sean definidos y autorizados conforme a esta Ley.


Los Evaluadores que participen en la evaluación del desempeño deberán estar evaluados y certificados por el Instituto.


Artículo 53. Cuando en la evaluación a que se refiere el artículo anterior se identifique la insuficiencia en el nivel de desempeño de la función respectiva, el personal de que se trate se incorporará a los programas de regularización que la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado determine, según sea el caso. Dichos programas incluirán el esquema de tutoría correspondiente.


El personal sujeto a los programas a que se refiere el párrafo anterior, tendrá la oportunidad de sujetarse a una segunda oportunidad de evaluación en un plazo no mayor de doce meses después de la evaluación a que se refiere el artículo 52, la cual deberá efectuarse antes del inicio del siguiente ciclo escolar o lectivo.


De ser insuficientes los resultados en la segunda evaluación, el evaluado se reincorporará a los programas de regularización para sujetarse a una tercera evaluación que se llevará a cabo en un plazo no mayor de doce meses.


En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.


transitorios

[...]


Octavo. El personal que a la entrada en vigor de la presente Ley se encuentre en servicio y cuente con Nombramiento Definitivo, con funciones de docencia, de dirección o de supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados, se ajustará a los procesos de evaluación y a los programas de regularización a que se refiere el Título Segundo, Capítulo VIII de esta Ley. El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen.


El personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización del artículo 53 de la Ley, será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según corresponda.


Noveno. El Personal Docente y el Personal con Funciones de Dirección o de Supervisión en la Educación Básica o Media Superior impartida por el Estado y sus Organismos Descentralizados que a la entrada en vigor de esta Ley tenga Nombramiento Provisional, continuará en la función que desempeña y será sujeto de la evaluación establecida en el artículo 52 de la presente Ley. Al personal que obtenga resultados suficientes en dicha evaluación, se le otorgará Nombramiento Definitivo y quedará incorporado al Servicio Profesional Docente conforme a lo dispuesto en esta Ley.


Será separado del servicio público sin responsabilidad para la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado, según sea el caso, el personal que:


I. Se niegue a participar en los procesos de evaluación;


II. No se incorpore al programa de regularización correspondiente cuando obtenga resultados insuficientes en el primer o segundo proceso de evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, o


III. Obtenga resultados insuficientes en el tercer proceso de evaluación previsto en el artículo 53."


El análisis conjunto de dichos preceptos permite advertir la existencia de diversos supuestos relacionados con la evaluación del personal docente, así como las consecuencias de no presentarse a los exámenes, no obtener una calificación favorable, o bien no incorporarse a los programas de regularización, para lo cual se establecen diferencias sustanciales entre el personal que ingrese al servicio a partir de la entrada en vigor de la ley, frente a los que ya estaban ejerciendo funciones docentes con anterioridad, siendo que estos últimos también reciben un trato diferenciado en función de si contaban con un nombramiento definitivo o provisional.


Esto es así, toda vez que la Ley General del Servicio Profesional Docente contiene diversas regulaciones relacionadas con el ingreso a dicho servicio, contenidas fundamentalmente en los artículos 21 al 25 de la citada ley. Una vez obtenido el ingreso, el personal docente está sujeto a evaluaciones, cuyo resultado genera diversas consecuencias:


a) Si el resultado de la evaluación es insuficiente, el docente se encuentra obligado a incorporarse a los programas de regularización, teniendo la oportunidad de someterse a una segunda evaluación en un plazo no mayor de doce meses.


b) Si el resultado es nuevamente insuficiente, dicha persona deberá someterse a una tercera evaluación en un plazo no mayor de doce meses, y en caso de obtener otra vez una calificación insuficiente, se darán por terminados los efectos del nombramiento.


Las consecuencias antes mencionadas, sobre todo en lo relativo a la insuficiencia en la tercera evaluación, adquieren ciertos matices para el personal docente que, a la fecha de entrada en vigor de la nueva ley, ya estuviere realizando dichas funciones. Lo anterior se desprende de la lectura de los artículos Octavo y Noveno transitorios, que establecen diferencias tratándose del personal que tuviere nombramiento definitivo frente al que tuviere nombramiento provisional.


" Tratándose de personal con nombramiento definitivo obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, si bien se encuentran obligados a someterse a evaluaciones y, en caso de ser insuficientes los resultados, sujetarse a los procedimientos de regularización, lo cierto es que, de no obtener resultado favorable en la tercera evaluación, la consecuencia no es la terminación del nombramiento sin responsabilidad para la autoridad educativa, sino que serán adscritos para continuar en otras tareas, o bien podrán incorporarse a los programas de retiro que para tal efecto se implementen; lo anterior, en el entendido de que el personal que no se sujete a los procesos de evaluación o no se incorpore a los programas de regularización sí será separado del servicio público.


" Tratándose de personal con nombramiento provisional obtenido con anterioridad a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente, la obtención de una evaluación suficiente dará lugar a la obtención del nombramiento definitivo. En caso de ser insuficientes los resultados en la primera y segunda evaluaciones, deberán sujetarse a los procedimientos de regularización, siendo que, si la tercera evaluación refleja un resultado insuficiente, procederá la separación del servicio sin responsabilidad alguna para la autoridad educativa. De igual manera, procederá la separación en caso de que no se sujeten a los procesos de evaluación, o bien se nieguen a incorporarse a los programas de regularización.


Expuesto lo anterior, debe decirse que los hoy quejosos comparecieron a juicio exhibiendo diversos recibos de nómina que acreditan su carácter de personal con funciones docentes ejercidas desde antes que entrara en vigor la Ley General del Servicio Profesional Docente, de modo tal que su situación y el posible perjuicio que pudieren resentir debe evaluarse en función del artículo Octavo Transitorio en relación con los numerales 52 y 53 si se trata de personal docente con nombramiento definitivo, o bien en función del artículo Noveno Transitorio en relación con los numerales 52 y 53 si se trata de personal docente con nombramiento provisional.


Así, tratándose de este último supuesto, esto es, de personal docente que a la entrada en vigor de la ley impugnada contara con nombramiento provisional, debe decirse que no se viola la garantía de irretroactividad al establecerse en los artículos Noveno Transitorio, en relación con el 52 y 53, todos de la Ley General del Servicio Profesional Docente, que la obtención de un resultado desfavorable en la tercera evaluación dará lugar a la separación del servicio sin responsabilidad para la autoridad educativa; lo anterior, toda vez que dichos quejosos no cuentan con un derecho adquirido a la permanencia en el servicio, sino que su función se encuentra acotada temporalmente al término que se hubiere fijado en el nombramiento provisional.


Sirve de apoyo a lo anterior, por el criterio que informa, la jurisprudencia 2ª./J. 134/2006, sustentada por la Segunda Sala, visible en la página 338, Tomo XXIV, Septiembre de 2006, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"TRABAJADORES AL SERVICIO DEL ESTADO. LA INAMOVILIDAD PREVISTA EN EL ARTÍCULO 6o. DE LA LEY FEDERAL RELATIVA, NO CORRESPONDE A QUIENES SE LES EXPIDE UN NOMBRAMIENTO TEMPORAL, AUNQUE LAS FUNCIONES DEL PUESTO QUE DESEMPEÑEN SEAN CONSIDERADAS DE BASE. Conforme a los artículos 5o., fracción II, 6o., 7o., 12, 15, fracciones II y III, 46, fracción II, 63, 64 y 65 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, éstos pueden ser de base o de confianza, y sus nombramientos pueden ser definitivos, interinos, provisionales, por tiempo fijo o por obra determinada. Sin embargo, la prerrogativa a la inamovilidad en su puesto prevista en el mencionado artículo 6o., sólo corresponde a quienes se les otorga un nombramiento en una plaza donde se realizan labores que no sean consideradas de confianza, ya sea de nueva creación o en una vacante definitiva, siempre que hayan laborado por más de 6 meses sin nota desfavorable en su expediente. Lo anterior, en virtud de que el legislador quiso conferir el indicado derecho sólo a los trabajadores con nombramiento definitivo para que no fueran separados de sus puestos sino por causa justificada, lo que deriva del referido artículo 46; de otra manera, no se entiende que en este precepto se contemple como causa de terminación del nombramiento sin responsabilidad del Estado la conclusión del término o la obra determinada, pues sería ilógico que en aras de hacer extensivo el derecho a la inamovilidad a los trabajadores eventuales el Estado, en su calidad de patrón equiparado, estuviese imposibilitado para dar por terminado un nombramiento sin su responsabilidad, con el consiguiente problema presupuestal que esto puede generar; de ahí que en este aspecto no pueda hablarse de que los servidores públicos eventuales deban gozar de la prerrogativa a la inamovilidad que se creó para dar permanencia en el puesto a quienes ocupen vacantes definitivas."


Así, dado que los docentes que tuvieran nombramiento provisional a la entrada en vigor de las normas impugnadas únicamente tenían una expectativa de derecho en torno a la eventual obtención de su base y, por tanto, de la permanencia en el empleo, debe concluirse que no se viola en su perjuicio la garantía de irretroactividad. Sirve de apoyo a lo anterior, la tesis 2a. LXXXVIII/2001, visible en la página 13, Tomo XIII, Junio de 2001, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"IRRETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. NO SE VIOLA ESA GARANTÍA CONSTITUCIONAL CUANDO LAS LEYES O ACTOS CONCRETOS DE APLICACIÓN SÓLO AFECTAN SIMPLES EXPECTATIVAS DE DERECHO, Y NO DERECHOS ADQUIRIDOS. Conforme a la interpretación que la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha hecho del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en cuanto al tema de la irretroactividad desfavorable que se prohíbe, se desprende que ésta se entiende referida tanto al legislador, por cuanto a la expedición de las leyes, como a la autoridad que las aplica a un caso determinado, ya que la primera puede imprimir retroactividad, al modificar o afectar derechos adquiridos con anterioridad y la segunda, al aplicarlo, produciéndose en ambos casos el efecto prohibido por el Constituyente. Ahora bien, el derecho adquirido es aquel que ha entrado al patrimonio del individuo, a su dominio o a su haber jurídico, o bien, es aquel que implica la introducción de un bien, una facultad o un provecho al patrimonio de una persona o haber jurídico; en cambio, la expectativa de derecho es una pretensión o esperanza de que se realice una situación determinada que va a generar con posterioridad un derecho; es decir, mientras que el derecho adquirido constituye una realidad, la expectativa de derecho corresponde al futuro. En estas condiciones, se concluye que si una ley o un acto concreto de aplicación no afectan derechos adquiridos sino simples expectativas de derecho no violan la garantía de irretroactividad de las leyes prevista en el precepto constitucional citado."


Ahora bien, tratándose del primer supuesto, esto es, aquellos docentes que a la fecha de entrada en vigor de la ley impugnada contaran con nombramiento definitivo, debe decirse que tampoco se viola la garantía de irretroactividad, pues si bien es cierto que el artículo 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente señala que "...En caso de que el personal no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación que se le practique, se darán por terminados los efectos del Nombramiento correspondiente sin responsabilidad para la Autoridad Educativa...", lo cierto es que dicha disposición únicamente es aplicable para aquellas personas de nuevo ingreso al servicio profesional docente, pues para aquellos que antes de su entrada en vigor contaran con nombramiento definitivo, resulta aplicable la disposición contenida en el artículo Octavo Transitorio, en el sentido de que "...El personal que no alcance un resultado suficiente en la tercera evaluación a que se refiere el artículo 53 de la Ley, no será separado de la función pública y será readscrito para continuar en otras tareas dentro de dicho servicio, conforme a lo que determine la Autoridad Educativa o el Organismo Descentralizado correspondiente, o bien, se le ofrecerá incorporarse a los programas de retiro que se autoricen....".


De este modo, resulta claro que los artículos 52 y 53, en relación con el Noveno Transitorio de la Ley General del Servicio Profesional Docente no resultan violatorios de la garantía de irretroactividad prevista en el artículo 14 constitucional, en tanto que, su análisis conjunto permite advertir que respeta los supuestos y consecuencias generados con anterioridad a su entrada en vigor, en específico, lo relativo a la permanencia en el servicio docente de quienes contaran con nombramiento definitivo.


No escapa a lo anterior el hecho de que los quejosos que se ubiquen en dicho supuesto ya no realizarán funciones propiamente docentes al frente de un aula, sino otras tareas dentro del mismo servicio; sin embargo, ello es consecuente con el objetivo del artículo 3º constitucional, consistente en garantizar la idoneidad de los docentes en aras de lograr el máximo logro de aprendizaje de los educandos.


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 1º constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno Transitorios, violan el derecho a la dignidad humana, al nivel de vida adecuado, así como el principio de progresividad (en su aspecto negativo de regresividad), previstos en el artículo 1º constitucional.


El artículo 1º constitucional que estima violado la parte recurrente, en la parte que interesa señala lo siguiente:


"(REFORMADO PRIMER PÁRRAFO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

Art. 1o.- En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece.


(ADICIONADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

Las normas relativas a los derechos humanos se interpretarán de conformidad con esta Constitución y con los tratados internacionales de la materia favoreciendo en todo tiempo a las personas la protección más amplia.


(ADICIONADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

Todas las autoridades, en el ámbito de sus competencias, tienen la obligación de promover, respetar, proteger y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad, interdependencia, indivisibilidad y progresividad. En consecuencia, el Estado deberá prevenir, investigar, sancionar y reparar las violaciones a los derechos humanos, en los términos que establezca la ley.


(ADICIONADO, D.O.F. 14 DE AGOSTO DE 2001)

Está prohibida la esclavitud en los Estados Unidos Mexicanos. Los esclavos del extranjero que entren al territorio nacional alcanzarán, por este solo hecho, su libertad y la protección de las leyes.


(REFORMADO, D.O.F. 10 DE JUNIO DE 2011)

Queda prohibida toda discriminación motivada por origen étnico o nacional, el género, la edad, las discapacidades, la condición social, las condiciones de salud, la religión, las opiniones, las preferencias sexuales, el estado civil o cualquier otra que atente contra la dignidad humana y tenga por objeto anular o menoscabar los derechos y libertades de las personas."


Del análisis de dicho precepto se desprende que todas las personas son iguales ante la ley, sin que pueda prevalecer discriminación alguna por razones étnicas o de nacionalidad, raza, sexo, religión o cualquier otra condición o circunstancia personal o social que atente contra la dignidad humana y que, junto con los instrumentos internacionales en materia de derechos humanos suscritos por México, se reconoce el valor superior de la dignidad humana. Así, en el ser humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso, constituyéndose como un derecho absolutamente fundamental, base y condición de todos los demás, el derecho a ser reconocido y a vivir en y con la dignidad de la persona humana, y del cual se desprenden todos los demás derechos, en cuanto son necesarios para que los individuos desarrollen integralmente su personalidad, dentro de los que se encuentran, entre otros, el derecho a la vida, a la integridad física y psíquica, al honor, a la privacidad, al nombre, a la propia imagen, al libre desarrollo de la personalidad, al estado civil y el propio derecho a la dignidad personal.


Por otra parte, el citado precepto constitucional también prevé el principio de progresividad, que en su variante de no regresividad, debe entenderse en el sentido de que el grado de tutela conferido por el legislador para el ejercicio de un derecho fundamental, en principio, no debe disminuirse.


En el caso concreto, los agravios de la recurrente consisten en que el nuevo sistema de evaluación de los integrantes del servicio profesional docente, implementado como requisito para el ingreso, promoción y permanencia, viola su derecho a la dignidad humana y a un nivel de vida adecuado, al permitirse la posibilidad de que los docentes que a la entrada en vigor de la Ley General del Servicio Profesional Docente puedan perder su derecho a la estabilidad en el empleo en caso de no obtener una resolución favorable en su tercera evaluación.


De igual manera, sostiene la quejosa que las disposiciones impugnadas vulneran el derecho a la estabilidad en el empleo de los trabajadores docentes, lo cual, a su juicio, pugna con el contenido del artículo 5º del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, así como lo dispuesto en el artículo 7 inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, que señalan:


Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales


"Artículo 5


1. Ninguna disposición del presente Pacto podrá ser interpretada en el sentido de reconocer derecho alguno a un Estado, grupo o individuo para emprender actividades o realizar actos encaminados a la destrucción de cualquiera de los derechos o libertades reconocidos en el Pacto, o a su limitación en medida mayor que la prevista en él.


2. No podrá admitirse restricción o menoscabo de ninguno de los derechos humanos fundamentales reconocidos o vigentes en un país en virtud de leyes, convenciones, reglamentos o costumbres, a pretexto de que el presente Pacto no los reconoce o los reconoce en menor grado.


Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales.


Artículo 7

Condiciones justas, equitativas y satisfactorias de trabajo


Los Estados Partes en el presente Protocolo reconocen que el derecho al trabajo al que se refiere el artículo anterior, supone que toda persona goce del mismo en condiciones justas, equitativas y satisfactorias, para lo cual dichos Estados garantizarán en sus legislaciones nacionales, de manera particular:


[...]


d. La estabilidad de los trabajadores en sus empleos, de acuerdo con las características de las industrias y profesiones y con las causas de justa separación. En casos de despido injustificado, el trabajador tendrá derecho a una indemnización o a la readmisión en el empleo o a cualesquiera otra prestación prevista por la legislación nacional;...".


Expuesto lo anterior, este Tribunal Pleno considera que los preceptos impugnados no vulneran el derecho a la estabilidad, en tanto que, como quedó reseñando en líneas anteriores, dicho derecho no es absoluto. En efecto, mediante la reforma publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintiséis de febrero de dos mil trece al artículo 3º constitucional, el Constituyente Permanente previó la implementación de un sistema de evaluación obligatoria para el ingreso, promoción y permanencia del personal docente. La intención del constituyente, de acuerdo con la exposición de motivos, fue la de establecer un nuevo modelo educativo orientado a desarrollar armónicamente las facultades del ser humano, fomentar el amor a la patria, el respeto a los derechos humanos y la conciencia de solidaridad internacional en la independencia y la justicia. Para lograr dicho objetivo, se planteó la necesidad de establecer un servicio profesional docente de calidad en el cual, las posibilidades de ingreso, promoción y permanencia se sujetarían a diversas evaluaciones en los términos que señalaran las leyes reglamentarias. De este modo, si el derecho a la estabilidad no es absoluto, resulta claro que las disposiciones impugnadas no violan el principio de progresividad en su variante negativa de no regresividad.


A mayor abundamiento, en cuanto a la supuesta inconvencionalidad de las normas impugnadas, debe decirse que dicho argumento también resulta infundado, pues el derecho a la estabilidad a que se refiere el artículo 7 inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales también admite excepciones, al prever la posibilidad de existir causas justificadas de separación, entre las que necesariamente se encuentran aquellos cuyo objetivo conlleve impartir educación con estándares de calidad adecuados.


En efecto, el artículo 13 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales prevé lo siguiente:


"Artículo 13


1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a la educación. Convienen en que la educación debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales. Conviene, asimismo, en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar efectivamente en una sociedad libre, favorecer la comprensión, la tolerancia y la amistad entre todas las naciones y entre todos los grupos raciales étnicos o religiosos, y promover las actividades de las Naciones Unidas en pro del mantenimiento de la paz.


2. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen que, con objeto de lograr el pleno ejercicio de este derecho:


a) La enseñanza primaria debe ser obligatoria y asequible a todos gratuitamente;


b) La enseñanza secundaria, en sus diferentes formas, incluso la enseñanza secundaria técnica y profesional, debe ser generalizada y hacerse accesible a todos, por cuantos medios sean apropiados y, en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;


c) La enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados, y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita;


d) Debe fomentarse o intensificarse, en la medida de lo posible, la educación fundamental para aquellas personas que no hayan recibido o terminado el ciclo completo de instrucción primaria;


e) Se debe proseguir activamente el desarrollo del sistema escolar en todos los ciclos de la enseñanza, implantar un sistema adecuado de becas, y mejorar continuamente las condiciones materiales del cuerpo docente.


3. Los Estados Partes en el presente Pacto se comprometen a respetar la libertad de los padres y, en su caso, de los tutores legales, de escoger para sus hijos o pupilos escuelas distintas de las creadas por las autoridades públicas, siempre que aquéllas satisfagan las normas mínimas que el Estado prescriba o apruebe en materia de enseñanza, y de hacer que sus hijos o pupilos reciban la educación religiosa o moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.


4. Nada de lo dispuesto en este artículo se interpretará como una restricción de la libertad de los particulares y entidades para establecer y dirigir instituciones de enseñanza, a condición de que se respeten los principios enunciados en el párrafo 1 y de que la educación dada en esas instituciones se ajuste a las normas mínimas que prescriba el Estado."


El precepto en comento prevé la obligación de los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas a hacer efectivo el goce del derecho a la educación. Por su parte, el diverso numeral 6º, párrafo segundo, establece que los Estados deberán adoptar medidas para lograr la plena efectividad del derecho al trabajo, debiendo figurar la orientación y formación técnico profesional.


Asimismo, debe destacarse que el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales emitió la Observación General número 13, que en la parte relativa señala:


"...6. Si bien la aplicación precisa y pertinente de los requisitos dependerá de las condiciones que imperen en un determinado Estado Parte, la educación en todas sus formas y en todos los niveles debe tener las siguientes cuatro características interrelacionadas (2):


a) Disponibilidad. Debe haber instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente en el ámbito del Estado Parte. Las condiciones para que funcionen dependen de numerosos factores, entre otros, el contexto de desarrollo en el que actúan; por ejemplo, las instituciones y los programas probablemente necesiten edificios u otra protección contra los elementos, instalaciones sanitarias para ambos sexos, agua potable, docentes calificados con salarios competitivos, materiales de enseñanza, etc.; algunos necesitarán además bibliotecas, servicios de informática, tecnología de la información, etc.


b) Accesibilidad. Las instituciones y los programas de enseñanza han de ser accesibles a todos, sin discriminación, en el ámbito del Estado Parte. La accesibilidad consta de tres dimensiones que coinciden parcialmente:


i) No discriminación. La educación debe ser accesible a todos, especialmente a los grupos más vulnerables de hecho y de derecho, sin discriminación por ninguno de los motivos prohibidos (véanse los párrafos 31 a 37 sobre la no discriminación);


ii) Accesibilidad material. La educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfica de acceso razonable (por ejemplo, una escuela vecinal) o por medio de la tecnología moderna (mediante el acceso a programas de educación a distancia);


iii) Accesibilidad económica. La educación ha de estar al alcance de todos. Esta dimensión de la accesibilidad está condicionada por las diferencias de redacción del párrafo 2 del artículo 13 respecto de la enseñanza primaria, secundaria y superior: mientras que la enseñanza primaria ha de ser gratuita para todos, se pide a los Estados Partes que implanten gradualmente la enseñanza secundaria y superior gratuita.


c) A.. La forma y el fondo de la educación, comprendidos los programas de estudio y los métodos pedagógicos, han de ser aceptables (por ejemplo, pertinentes, adecuados culturalmente y de buena calidad) para los estudiantes y, cuando proceda, los padres; este punto está supeditado a los objetivos de la educación mencionados en el párrafo 1 del artículo 13 y a las normas mínimas que el Estado apruebe en materia de enseñanza (véanse los párrafos 3 y 4 del artículo 13).


d) Adaptabilidad. La educación ha de tener la flexibilidad necesaria para adaptarse a las necesidades de sociedades y comunidades en transformación y responder a las necesidades de los alumnos en contextos culturales y sociales variados.


7. Al considerar la correcta aplicación de estas "características interrelacionadas y fundamentales", se habrán de tener en cuenta ante todo los superiores intereses de los alumnos...".


De la lectura de la Observación General de mérito, armonizándola con lo dispuesto en el artículo 7 inciso d) del Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, puede arribarse a la conclusión de que la separación de algún docente de su empleo cuando no acredite las evaluaciones respectivas se encuentra plenamente justificada, en tanto que se busca a la vez garantizar el derechos de los educandos a recibir un servicio de calidad impartido por docentes calificados, a efecto de cumplir con la característica de "disponibilidad" a que se refiere la observación en comento.


Por tal motivo, resulta infundado el agravio de las recurrentes en el sentido de que la supuesta vulneración al derecho a la estabilidad pugne con el contenido de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, o bien que resulte inconvencional y que, con motivo de ello, se vea afectado su derecho a la dignidad humana y a un nivel de vida adecuado; lo anterior, pues como quedó expuesto, el derecho a la estabilidad no es absoluto, máxime que, como quedó expuesto en los considerandos precedentes, este Tribunal Pleno estima que las medidas implementadas en los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, persiguen un fin constitucionalmente válido, amén de que resultan idóneas, necesarias y proporcionales a dicha finalidad.


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 14 constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno Transitorios, violan el derecho de audiencia.


El artículo 14 constitucional señala, en la parte que interesa, que nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las Leyes expedidas con anterioridad al hecho.


Las formalidades esenciales del procedimiento a que se refiere dicho precepto han sido definidas jurisprudencialmente, y consisten en cuatro aspectos fundamentales: 1) la notificación del inicio del procedimiento; 2) la oportunidad de ofrecer y desahogar pruebas; 3) la posibilidad de formular alegatos; 4) el dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. Lo anterior se desprende de la jurisprudencia P./J. 47/95, sustentada por el Pleno, visible en la página 133, Tomo II Diciembre de 1995, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:


"FORMALIDADES ESENCIALES DEL PROCEDIMIENTO. SON LAS QUE GARANTIZAN UNA ADECUADA Y OPORTUNA DEFENSA PREVIA AL ACTO PRIVATIVO.

La garantía de audiencia establecida por el artículo 14 constitucional consiste en otorgar al gobernado la oportunidad de defensa previamente al acto privativo de la vida, libertad, propiedad, posesiones o derechos, y su debido respeto impone a las autoridades, entre otras obligaciones, la de que en el juicio que se siga "se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento". Estas son las que resultan necesarias para garantizar la defensa adecuada antes del acto de privación y que, de manera genérica, se traducen en los siguientes requisitos: 1) La notificación del inicio del procedimiento y sus consecuencias; 2) La oportunidad de ofrecer y desahogar las pruebas en que se finque la defensa; 3) La oportunidad de alegar; y 4) El dictado de una resolución que dirima las cuestiones debatidas. De no respetarse estos requisitos, se dejaría de cumplir con el fin de la garantía de audiencia, que es evitar la indefensión del afectado."


Expuesto lo anterior, este Tribunal Pleno, de la lectura integral de la Ley General del Servicio Profesional Docente, arriba a la conclusión de que no se viola en perjuicio de los docentes la garantía de audiencia, en virtud de que, si estiman que la autoridad educativa no aplicó correctamente el proceso de evaluación, tienen a su alcance la posibilidad de impugnar dichas determinaciones a través del recurso de revisión ante la autoridad que emitió la resolución respectiva, o bien acudir ante la autoridad jurisdiccional en sede contenciosa administrativa, tal como lo disponen los artículos 80, 81 y 82 de la ley reclamada, que señalan:


"Artículo 80. En contra de las resoluciones administrativas que se pronuncien en los términos de la presente Ley, los interesados podrán optar por interponer el recurso de revisión ante la autoridad que emitió la resolución que se impugna o acudir a la autoridad jurisdiccional que corresponda.


Artículo 81. El recurso de revisión se tramitará de conformidad a lo siguiente:


I. El promovente interpondrá el recurso por escrito dentro de los quince días hábiles siguientes a la notificación de la resolución, expresando el acto que impugna, los agravios que le fueron causados y las pruebas que considere pertinentes, siempre y cuando estén relacionadas con los puntos controvertidos;


II. Las pruebas que se ofrezcan deberán estar relacionadas con cada uno de los hechos controvertidos, siendo inadmisible la prueba confesional por parte de la autoridad;


III. Las pruebas documentales serán presentadas por el promovente en caso de contar con ellas; de no tenerlas, la autoridad deberá aportar las que obren en el expediente respectivo;


IV. La Autoridad Educativa podrá solicitar que rindan los informes que estime pertinentes, quienes hayan intervenido en el proceso de selección;


V. La Autoridad Educativa acordará lo que proceda sobre la admisión del recurso y de las pruebas que se hubiesen ofrecido, ordenando el desahogo de las mismas dentro del plazo de diez días hábiles, y


VI. Vencido el plazo para el rendimiento de pruebas, la Autoridad Educativa dictará la resolución que proceda en un término que no excederá de quince días hábiles.


Artículo 82. El recurso de revisión contenido en el presente Título, versará exclusivamente respecto de la aplicación correcta del proceso de evaluación. En su desahogo se aplicará supletoriamente la Ley Federal de Procedimiento Administrativo o la legislación correlativa de las entidades federativas, según corresponda.


Ahora bien, es importante destacar que en sede administrativa, los docentes se encontrarán en posibilidad de impugnar cualquier determinación relacionada con la aplicación correcta del proceso de evaluación, con excepción de aquellas resoluciones por virtud de las cuales se decrete la separación del servicio. En efecto, como quedó precisado en líneas anteriores, los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente prevén la posibilidad de que el personal que a la entrada en vigor de la nueva ley contara con nombramiento provisional o definitivo, sea separado del servicio en los siguientes casos:


" Tratándose de personal con nombramiento definitivo, si no se sujeta a los procesos de evaluación o no se incorpora a los programas de regularización.


" Tratándose de personal con nombramiento provisional, en caso de ser insuficientes los resultados en la primera y segunda evaluaciones, deberán sujetarse a los procedimientos de regularización, siendo que, si la tercera evaluación refleja un resultado insuficiente, procederá la separación del servicio sin responsabilidad alguna para la autoridad educativa. De igual manera, procederá la separación en caso de que no se sujeten a los procesos de evaluación, o bien se nieguen a incorporarse a los programas de regularización.


Las resoluciones antes mencionadas, en tanto implican la separación del servicio, y no únicamente cuestiones relacionadas con la correcta aplicación del proceso de evaluación, generan la posibilidad de plantear un conflicto individual de trabajo ante los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral, pues así lo dispone expresamente el artículo 83 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, al señalar:


Artículo 83. Las relaciones de trabajo del personal a que se refiere esta Ley con las Autoridades Educativas y Organismos Descentralizados se regirán por la legislación laboral aplicable, salvo por lo dispuesto en esta Ley.


El personal que sea separado de su encargo con motivo de la aplicación de esta Ley podrá impugnar la resolución respectiva ante los órganos jurisdiccionales competentes en materia laboral."


De este modo, se arriba a la conclusión de que, contrario a lo argumentado por la quejosa, en la especie sí se cumple con el respeto a la garantía de audiencia, en tanto que, si algún docente estima que no se aplicó correctamente el proceso de evaluación, tiene a su alcance el recurso de revisión previsto en los artículos 80, 81 y 82 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, o bien el juicio en sede contenciosa administrativa, lo anterior, en el entendido de que si lo que impugna es la separación del servicio, ésta última solamente será reclamable a través del juicio ante las autoridades jurisdiccionales en materia laboral.


Esta conclusión, en cuanto a la separación de las impugnaciones en vía administrativa o laboral, resulta acorde con lo expuesto en la iniciativa que dio origen a la Ley General del Servicio Profesional Docente, de cuya exposición de motivos se transcribe, en la parte que interesa, lo siguiente:


"...En el Capítulo de la resolución de controversias se establece la competencia del Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje y de los correspondientes en las entidades federativas para resolver los conflictos individuales de carácter laboral, en su caso, así como la competencia para resolver las controversias de carácter administrativo del Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa. Todo lo anterior para hacer expeditos los derechos de quienes se consideren afectados por la aplicación de las normas derivadas de la ley que se propone...".


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 5º constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno Transitorios, violan el derecho de libertad de trabajo.


El artículo 5º constitucional establece que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino mediante resolución judicial, siendo el caso que por esas evaluaciones puede ser separado del cargo por supuestamente no reunir un requisito de permanencia como fue no aprobar una evaluación conjunta.


En primer lugar conviene tener presente que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha determinado el sentido y alcance jurídicos de la libertad de trabajo, y ha concluido que no es absoluta ni ilimitada, como se advierte de la tesis de jurisprudencia P./J. 28/99, visible en la página 260, Tomo IX, Abril de 1999, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro y texto siguientes:


"LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS).

La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado."


En ese sentido, los artículos combatidos de inconstitucionales, no transgreden la garantía de libertad de trabajo, porque de su contenido no se advierte que impidan a los docentes dedicarse al trabajo que decidan, sino que únicamente se establece como condición de permanencia la obtención de resultados favorables en las evaluaciones que se practiquen conforme a los lineamientos expedidos por el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.


Esa condicionante no representa violación a la libertad de trabajo, ni renuncia temporal al trabajo, ya que su finalidad no es la de coartar ese derecho constitucional, más bien tiende a protegerlo en la medida que constituye el mecanismo a través del cual se garantiza a la sociedad que el trabajo que desempeñan los docentes cumpla con las condiciones de calidad previstas en el artículo 3º constitucional, en función, principalmente, del interés superior del menor a que se refiere el diverso artículo , párrafo noveno de la Constitución Federal.


En consecuencia, el hecho de que por virtud del resultado de esas evaluaciones puedan ser separados del cargo (tratándose de los docentes que a la entrada en vigor de las normas impugnadas tuvieren un nombramiento provisional), o bien que puedan ser readscritos a otras áreas (tratándose de los docentes que a la entrada en vigor de las normas impugnadas tuvieren un nombramiento definitivo), por no reunir un requisito de permanencia como lo es el aprobar una evaluación, tampoco contraviene el artículo constitucional en comento en la parte que señala que nadie puede ser privado del producto de su trabajo, sino mediante resolución judicial, porque como ya se señaló la garantía contenida en el artículo 5º constitucional será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado, limitación que como ya se explicó, se justifica en la medida en que se busca garantizar a la sociedad que el trabajo que desempeñan los docentes cumpla con un nivel de calidad adecuada.


Lo argumentado por la parte quejosa es en el sentido de que en tanto cumplió en su momento con los requisitos de ingreso a la institución, es ilegal que se le someta constante y periódicamente a procesos de evaluación. Sin embargo, esto no resulta violatorio del artículo 5º constitucional, dado que no se está vedando a quienes se someten a estas evaluaciones la posibilidad de que se dediquen a la profesión, industria, trabajo o comercio que les acomode, toda vez que el hecho de que con motivo del resultado de las evaluaciones se pueda llegar a determinar su separación del servicio profesional docente (trabajadores con nombramiento provisional), o bien su readscripción a otras áreas (trabajadores con nombramiento definitivo), por incumplimiento de los requisitos de permanencia, no implica que se le impida dedicarse a la profesión que desee, sino que, para hacerlo tiene que cumplir con los requisitos que le impone la ley, de lo contrario no puede ejercerla; y en el caso concreto, la legislación le está exigiendo requisitos para permanecer en el desempeño de sus labores, que resultan razonables a la luz de las funciones que realiza.


Sirve de apoyo a lo anterior, por el criterio que informa, la tesis 2ª. II/2014 de la Segunda Sala, visible en la página 1597, Libro 2 Enero de 2014 Tomo II, correspondiente a la Décima Época del Semanario Judicial de la Federación, que señala:


"TRABAJADORES ACADÉMICOS. EL ARTÍCULO 353-L, PÁRRAFO SEGUNDO, DE LA LEY FEDERAL DEL TRABAJO NO VULNERA EL DERECHO A LA LIBERTAD DE TRABAJO.

El citado precepto, al disponer que para que un trabajador académico pueda considerarse sujeto a una relación laboral por tiempo indeterminado, además de que la tarea que realice tenga ese carácter, es necesario que sea aprobado en la evaluación académica que efectúe el órgano competente conforme a los requisitos y procedimientos que las propias universidades o instituciones establezcan, no vulnera el derecho a la libertad de trabajo reconocido por los artículos 5o. y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que, conforme a la tesis de jurisprudencia P./J. 28/99 (*) del Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, tal derecho no es absoluto o irrestricto, pues si bien en su formulación o enunciación normativa no contiene límites internos, como todos los derechos encuentra ciertos límites de manera externa, que implican su relación con el ejercicio de otros. Así, el hecho de que se reconozca el derecho a la libertad de trabajo no significa que quienes aspiren a la obtención de un empleo por tiempo indeterminado en una universidad o institución no deban cumplir con la condicionante de presentar la aludida evaluación, que por lo regular se da mediante un concurso de oposición, para poder formar parte del personal académico, porque su finalidad no es coartar ese derecho constitucional, más bien tiende a protegerlo en la medida en que constituye el mecanismo a través del cual, la universidad garantizará a la sociedad que el trabajo desempeñado por su personal académico se desarrolla por la persona que más aptitudes tenga para ello, lo que es acorde con los objetivos de educar, investigar y difundir la cultura conforme a los principios establecidos en el artículo 3o. de la Carta Magna."(4)


Análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno Transitorios, autorizan:


* Que la definición de las condiciones de trabajo, en específico los temas de evaluación y permanencia, se realizan de manera unilateral por el patrón.


* La separación del servicio cuando la evaluación sea desfavorable, sin que se permita la participación del sindicato en defensa de los intereses del docente.


* La separación del servicio cuando la evaluación sea desfavorable, sin que previamente se levante el acta administrativa a que se refiere la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado.


A efecto de analizar el contenido de los agravios de mérito, es necesario precisar que los derechos a que alude la parte quejosa no se encuentran previstos en ninguna disposición constitucional, sino que pretende derivarlos, aunque no lo señale expresamente así, del contenido de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, la cual contiene diversas regulaciones en torno a la formulación de las condiciones generales de trabajo, así como la posibilidad de levantar un acta administrativa con la asistencia de un representante sindical a efecto de que se pueda demandar el cese.


Para corroborar lo anterior, es conveniente transcribir el contenido de los artículos 46 bis, 87, 88 y 89 de la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, que señalan:


"ARTICULO 46 BIS.- Cuando el trabajador incurra en alguna de las causales a que se refiere la fracción V del artículo anterior, el jefe superior de la oficina procederá a levantar acta administrativa, con intervención del trabajador y un representante del Sindicato respectivo, en la que con toda precisión se asentarán los hechos, la declaración del trabajador afectado y las de los testigos de cargo y de descargo que se propongan, la que se firmará por los que en ella intervengan y por dos testigos de asistencia, debiendo entregarse en ese mismo acto, una copia al trabajador y otra al representante sindical.


Si a juicio del Titular procede demandar ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje la terminación de los efectos del nombramiento del trabajador, a la demanda se acompañarán, como instrumentos base de la acción, el acta administrativa y los documentos que, al formularse ésta, se hayan agregado a la misma.


ARTICULO 87.- Las Condiciones Generales de Trabajo se fijarán por el Titular de la Dependencia respectiva, tomando en cuenta la opinión del Sindicato correspondiente a solicitud de éste, se revisarán cada tres años.


ARTICULO 88.- Las condiciones generales de trabajo establecerán:


I.- La intensidad y calidad del trabajo;


II.- Las medidas que deben adoptarse para prevenir la realización de riesgos profesionales;


III.- Las disposiciones disciplinarias y la forma de aplicarlas.


IV.- Las fechas y condiciones en que los trabajadores deben someterse a exámenes médicos previos y periódicos, y


(REFORMADA, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1974)

V.- Las labores insalubres y peligrosas que no deben desempeñar los menores de edad y la protección que se dará a las trabajadoras embarazadas; y


(ADICIONADA, D.O.F. 31 DE DICIEMBRE DE 1974)

VI.- Las demás reglas que fueren convenientes para obtener mayor seguridad y eficacia en el trabajo.


ARTICULO 89.- Los sindicatos que objetaren subtancialmente (sic) condiciones generales de trabajo, podrán ocurrir ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje, el que resolverá en definitiva."


Del análisis de dichos preceptos se desprende que para la fijación de las condiciones generales de trabajo por parte del titular de cada dependencia, deberá tomarse en cuenta la opinión del sindicato, quien en su caso podrá objetarlas sustancialmente ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje. De igual manera, se prevé la obligación de levantar un acta administrativa con la intervención del trabajador y un representante sindical, a efecto de asentar los hechos y las declaraciones de los testigos con los cuales pretenda acreditarse que se incurrió en alguna causal de cese prevista en la fracción V del artículo 46 y, con ello, que se pueda demandar ante el Tribunal Federal de Conciliación y Arbitraje la terminación de los efectos de un nombramiento.


Sin embargo, los supuestos de mérito no se contemplan como una prerrogativa en favor de los trabajadores en términos de lo dispuesto en el Apartado B del artículo 123 constitucional, de modo tal que lo que realmente pretenden los recurrentes es confrontar el contenido de dos normas secundarias, esto es, las contenidas en la Ley General del Servicio Profesional Docente frente a las previstas en la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado, cuando como ha quedado señalado, el propio artículo 3º constitucional establece un nuevo modelo para regular las relaciones laborales de los trabajadores del servicio profesional docente a través de sus leyes reglamentarias, de ahí que resulte infundado el argumento de mérito.


En conclusión, dado que los preceptos impugnados no resultan inconstitucionales al tenor de los agravios esgrimidos por la parte quejosa, sin que se advierta queja deficiente por suplir y siendo por tal motivo innecesario el análisis de los agravios de fondo esgrimidos en la revisión adhesiva por la autoridad recurrente, en la especie se impone confirmar la sentencia recurrida.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO. Se corrige la incongruencia que se contiene en la sentencia recurrida, en los términos del considerando octavo de esta resolución, para tener como actos reclamados únicamente la expedición, promulgación, refrendo y publicación de los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, publicada en el Diario Oficial de la Federación de once de septiembre de dos mil trece.


SEGUNDO. Queda firme el sobreseimiento decretado en el resolutivo primero que se rige por el considerando cuarto de la sentencia recurrida, en los términos del considerando séptimo de este fallo.


TERCERO. Es procedente pero infundada la revisión adhesiva, en los términos del considerando noveno de esta sentencia.


CUARTO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a los quejosos señalados en el resolutivo segundo de la sentencia recurrida, en contra de los artículos 52, 53, Octavo y Noveno transitorios de la Ley General del Servicio Profesional Docente, publicada en el Diario Oficial de la Federación de once de septiembre de dos mil trece.


N.; con testimonio de la presente ejecutoria, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese el presente toca como asunto concluido.


Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:


En relación con el punto resolutivo primero:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando octavo, relativo a la corrección de la incongruencia del fallo recurrido.


En relación con el punto resolutivo segundo:


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando séptimo, relativo a la fijación de la litis en el recurso de revisión.


En relación con los puntos resolutivos tercero y cuarto:


Se aprobó en votación económica por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto, quinto, sexto y noveno, relativos, respectivamente, a la competencia, a la oportunidad, a la legitimación, a la sentencia recurrida, a los agravios de la revisión principal, a los agravios en la revisión adhesiva y al estudio, en su apartado atinente al análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la naturaleza heteroaplicativa de las disposiciones reclamadas; en su apartado atinente al análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la inexistencia de actos de autoridad; en su apartado atinente al análisis del agravio esgrimido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno a la contradicción en la que cayó el juez del conocimiento al sostener que no era viable sobreseer en el juicio de amparo por no estar en la aptitud de determinar si los actos que se reclaman son o no de índole laboral, y aun así suplir la deficiencia de la queja; en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la naturaleza autoaplicativa de las normas impugnadas; en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, así como que las relaciones del personal docente con el Estado deben regirse exclusivamente por leyes de índole laboral que sean reglamentarias del citado precepto constitucional y no de ninguna otra norma del mismo rango; y en su apartado atinente a que resulta innecesario el análisis de los agravios de fondo esgrimidos en la revisión adhesiva por la autoridad recurrente. Por esta misma votación, se determinó que el agravio es infundado y los preceptos impugnados son constitucionales, en relación con el considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, así como que las relaciones del personal docente con el Estado deben regirse exclusivamente por leyes de índole laboral que sean reglamentarias del citado precepto constitucional y no de ninguna otra norma del mismo rango.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D. con precisiones, L.R. en contra de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R. con voto parcial a favor al estimar que en una parte resulta infundado el agravio respectivo, S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M. con voto parcial a favor al estimar que en una parte resulta infundado el agravio, respecto del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis del agravio vertido por la autoridad responsable en la revisión adhesiva en torno al indebido estudio del juez del conocimiento de la causa de improcedencia relacionada con la falta de interés de la parte quejosa para impugnar las disposiciones reclamadas. Los señores M.P.R. y P.A.M. anunciaron sendos votos concurrentes.


Por mayoría de siete votos de los señores Ministros G.O.M., C.D., Z.L. de L., S.M., M.M.I., S.C. de G.V. y P.A.M., se determinó que no se trata de un tema de restricción de derechos humanos, en relación con la propuesta del considerando noveno (octavo original), relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, así como que las relaciones del personal docente con el Estado deben regirse exclusivamente por leyes de índole laboral que sean reglamentarias del citado precepto constitucional y no de ninguna otra norma del mismo rango. Los señores Ministros L.R., F.G.S., P.R. y P.D. votaron en contra.


Por mayoría de seis votos de los señores M.G.O.M., C.D. aunque analíticamente no es necesario, Z.L. de L., P.R., S.M. y S.C. de G.V. se determinó realizar un juicio de proporcionalidad para analizar la constitucionalidad de las normas impugnadas, en relación con la propuesta del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, así como que las relaciones del personal docente con el Estado deben regirse exclusivamente por leyes de índole laboral que sean reglamentarias del citado precepto constitucional y no de ninguna otra norma del mismo rango. Los señores Ministros L.R., F.G.S., M.M.I., P.D. y P.A.M. votaron en contra de realizar dicho juicio.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 14 constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno transitorios, violan el principio de irretroactividad. Los señores M.C.D., L.R., Z.L. de L. y P.R. reservaron su derecho para formular sendos votos concurrentes.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R. apartándose de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R. partiendo de que se trata de una restricción constitucional, S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 1º constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno transitorios, violan el derecho a la dignidad humana, al nivel de vida adecuado, así como el principio de progresividad (en su aspecto negativo de regresividad), previstos en el artículo 1º constitucional. Los señores M.G.O.M., Z.L. de L., S.M. y S.C. de G.V. reservaron su derecho a formular sendos votos concurrentes.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R. en contra de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R., S.M., M.M.I., S.C. de G.V. en contra de algunas consideraciones, P.D. y P.A.M., respecto del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación con la posible vulneración a lo dispuesto en el 14 constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en vinculación con sus artículos Octavo y Noveno transitorios, violan el derecho de audiencia. El señor M.G.O.M. anunció voto concurrente. Los señores M.C.D., Z.L. de L., P.R., S.M., S.C. de G.V. y P.A.M. reservaron su derecho de formular sendos votos concurrentes.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D. apartándose de algunas consideraciones, L.R. apartándose de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R. sobre la base argumentativa de la restricción constitucional, S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el 5º constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno transitorios, violan el derecho de libertad de trabajo.


Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R. en contra de consideraciones, F.G.S., Z.L. de L., P.R. sobre la base argumentativa del proyecto original, S.M., M.M.I., S.C. de G.V., P.D. y P.A.M., respecto del considerando noveno, relativo al estudio, en su apartado atinente al análisis de los agravios esgrimidos por la quejosa en relación a la posible vulneración a lo dispuesto en el artículo 123 constitucional, al estimar que los artículos 52 y 53 de la Ley General del Servicio Profesional Docente, en relación con sus artículos Octavo y Noveno transitorios, autorizan: 1) que la definición de las condiciones de trabajo, en específico los temas de evaluación y permanencia, se realizan de manera unilateral por el patrón, 2) la separación del servicio cuando la evaluación sea desfavorable, sin que se permita la participación del sindicato en defensa de los intereses del docente, y 3) la separación del servicio cuando la evaluación sea desfavorable, sin que previamente se levante el acta administrativa a que se refiere la Ley Federal de los Trabajadores al Servicio del Estado. La señora M.S.C. de G.V. reservó su derecho de formular voto concurrente. El señor M.P.A.M. reservó su derecho de formular voto aclaratorio.


Firman el M.P. y el Ministro Ponente con el S. General de Acuerdos, que autoriza y da fe.


MINISTRO PRESIDENTE:



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L.M.A. MORALES


MINISTRO PONENTE:


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J.F.F.G. SALAS



SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS:


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LIC. R.C. CETINA



En términos de lo dispuesto en los artículos 3, fracción XXI, 73, fracción II, 111, 113, 116, Octavo y Duodécimo Transitorios de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, así como en el segundo párrafo de artículo 9º del Reglamento de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y del Consejo de la Judicatura Federal para la aplicación de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública Gubernamental, en esta versión pública se testa la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.








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1. En términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e), de la Ley de Amparo; en relación con lo previsto en el punto Segundo, fracción III del Acuerdo General Plenario 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el trece de mayo de dos mil trece, ya que se trata de un recurso de revisión interpuesto en contra de la resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto que reviste un interés excepcional.


2. En este sentido se ha pronunciado la Primera Sala, en la jurisprudencia 1ª:/J. 2/2012, visible en la página 533, Libro V, Febrero de 2012, Tomo 1, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, que señala:

"RESTRICCIONES A LOS DERECHOS FUNDAMENTALES. ELEMENTOS QUE EL JUEZ CONSTITUCIONAL DEBE TOMAR EN CUENTA PARA CONSIDERARLAS VÁLIDAS. Ningún derecho fundamental es absoluto y en esa medida todos admiten restricciones. Sin embargo, la regulación de dichas restricciones no puede ser arbitraria. Para que las medidas emitidas por el legislador ordinario con el propósito de restringir los derechos fundamentales sean válidas, deben satisfacer al menos los siguientes requisitos: a) ser admisibles dentro del ámbito constitucional, esto es, el legislador ordinario sólo puede restringir o suspender el ejercicio de las garantías individuales con objetivos que puedan enmarcarse dentro de las previsiones de la Carta Magna; b) ser necesarias para asegurar la obtención de los fines que fundamentan la restricción constitucional, es decir, no basta que la restricción sea en términos amplios útil para la obtención de esos objetivos, sino que debe ser la idónea para su realización, lo que significa que el fin buscado por el legislador no se pueda alcanzar razonablemente por otros medios menos restrictivos de derechos fundamentales; y, c) ser proporcional, esto es, la medida legislativa debe respetar una correspondencia entre la importancia del fin buscado por la ley, y los efectos perjudiciales que produce en otros derechos e intereses constitucionales, en el entendido de que la persecución de un objetivo constitucional no puede hacerse a costa de una afectación innecesaria o desmedida a otros bienes y derechos constitucionalmente protegidos. Así, el juzgador debe determinar en cada caso si la restricción legislativa a un derecho fundamental es, en primer lugar, admisible dadas las previsiones constitucionales, en segundo lugar, si es el medio necesario para proteger esos fines o intereses constitucionalmente amparados, al no existir opciones menos restrictivas que permitan alcanzarlos; y en tercer lugar, si la distinción legislativa se encuentra dentro de las opciones de tratamiento que pueden considerarse proporcionales. De igual manera, las restricciones deberán estar en consonancia con la ley, incluidas las normas internacionales de derechos humanos, y ser compatibles con la naturaleza de los derechos amparados por la Constitución, en aras de la consecución de los objetivos legítimos perseguidos, y ser estrictamente necesarias para promover el bienestar general en una sociedad democrática."


3. En este sentido la jurisprudencia P./J. 123/2001, visible en la pa?gina: 16, Tomo XIV, Octubre de 2001, correspondiente a la Novena Época del Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, de rubro: "RETROACTIVIDAD DE LAS LEYES. SU DETERMINACIO?N CONFORME A LA TEORI?A DE LOS COMPONENTES DE LA NORMA".


4. En similares términos se pronunció la Primera Sala en las siguientes tesis aisladas, relacionadas con la constitucionalidad de diversas disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República:

Tesis: 1a. CLVI/2012 (10a.)

SERVICIO DE CARRERA DE PROCURACIÓN DE JUSTICIA FEDERAL. EL ARTÍCULO 51 DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, VIGENTE HASTA EL 29 DE MAYO DE 2009, QUE PREVÉ LA SEPARACIÓN DEL CARGO DE SUS MIEMBROS QUE RESULTEN NO APTOS EN LOS PROCESOS DE EVALUACIÓN, NO TRANSGREDE EL DERECHO FUNDAMENTAL DE LIBERTAD DE TRABAJO. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido que el artículo 5o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos protege la libertad de todas las personas para dedicarse a la profesión u ocupación que elijan; sin embargo, no prevé un derecho absoluto y fuera de toda regulación legal para acceder a cualquier cargo o puesto de trabajo, o bien, para permanecer en él, ya que para ello deben cumplirse los requisitos que exigen las leyes. En esa tesitura, al disponer el artículo 51 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, que los miembros del Servicio de Carrera de Procuración de Justicia Federal y los demás servidores públicos de la institución respecto de los cuales el Procurador haya determinado su sujeción a los procesos de evaluación y no resulten aptos, dejarán de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República, no transgrede el derecho fundamental de libertad de trabajo, en virtud de que no se les impide que se dediquen a la profesión, industria, trabajo o comercio que les acomode, con motivo del inicio del proceso de evaluación y de la posible determinación de su separación del cargo por incumplir con los requisitos de permanencia establecidos en dicha ley, sino que para hacerlo deben cumplir con los requisitos que la ley les impone, ya que de lo contrario no pueden permanecer en el cargo.

Tesis: 1a. CXXVII/2012 (10a.)

POLICÍA FEDERAL MINISTERIAL. LOS ARTÍCULOS 33 Y 35, FRACCIONES I, INCISO B) Y II, INCISO A), DE LA LEY ORGÁNICA DE LA PROCURADURÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA, NO VIOLAN LA GARANTÍA DE LIBERTAD DE TRABAJO. El citado artículo 33 prevé las bases a que deben sujetarse los agentes de la Policía Federal Ministerial y peritos profesional y técnico durante las etapas de ingreso, desarrollo y terminación del servicio profesional de carrera. Por su parte, el artículo 35, fracción II, inciso a), de la ley indicada, establece como requisito para permanecer como agente de la Policía Federal Ministerial de carrera, cumplir durante el servicio con los requisitos referidos en su fracción I, entre otros, el establecido en el inciso b), que se refiere a que el interesado tenga notoria buena conducta, no haya sido condenado por delito doloso, ni esté sujeto a proceso penal. Por otro lado, el numeral 57 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, señala que previo desahogo del procedimiento de separación que establece el artículo 47 del mismo ordenamiento, los miembros del Servicio Profesional de Carrera Ministerial, Policial y Pericial que no cumplan con los requisitos de permanencia en los procesos de evaluación que el propio numeral señala, dejarán de prestar sus servicios en la Procuraduría General de la República. Ahora bien, el artículo 5o., párrafo primero, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, prevé la garantía de libertad de trabajo, cuyo ejercicio sólo podrá vedarse por determinación judicial o resolución gubernativa. Por su parte, el numeral 123, apartado B, fracción XIII, de la Carta Magna, señala que los miembros de las instituciones policiales, entre otros, se regirán por sus propias leyes y que podrán ser separados de su cargo cuando incumplan con alguno de los requisitos de permanencia; lo que obedece a que el Constituyente Permanente previó un régimen específico para ese tipo de servidores públicos que, por las funciones que desempeñan, se ubican en una posición fundamental en la procuración de justicia, persecución e investigación de los delitos y, por ende, en la conformación del Sistema Nacional de Seguridad Pública. Consecuentemente, los artículos 33 y 35, fracciones I, inciso b), y II, inciso a), de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, no violan la garantía de libertad de trabajo, toda vez que de su contenido no se advierte que se impida al servidor público de dicha institución dedicarse al trabajo que decida, además porque procuran la continuidad en la prestación de sus servicios al permitirles dedicarse al trabajo que desarrollan, sin mayor condición que aplicar y aprobar las evaluaciones correspondientes; de ahí que para la separación de su encargo sea suficiente la resolución administrativa de que se trata, pues basta con que incumpla con uno de los requisitos previstos en la propia disposición para que la autoridad pueda iniciar y tramitar el procedimiento administrativo y dictar la resolución correspondiente en la que se determine, en su caso, su baja del servicio como elemento policiaco, sin necesidad de que exista determinación judicial al respecto.


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