Ejecutoria num. 36/2016-CA DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2016 de Suprema Corte de Justicia, Pleno, 01-02-2019 (RECURSO DE RECLAMACIÓN)

RECURSO DE RECLAMACIÓN 36/2016-CA DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2016. ORGANISMO PÚBLICO LOCAL ELECTORAL DEL ESTADO DE VERACRUZ. 7 DE DICIEMBRE DE 2017. PONENTE: N.L.P.H.. SECRETARIO: D.Á.T..

Ciudad de México. Acuerdo del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día siete de diciembre de dos mil diecisiete.

V I S T O S, los autos, para resolver el recurso de reclamación 36/2016-CA.

R E S U L T A N D O:

1. PRIMERO. Presentación y recepción de la controversia constitucional. Por escrito presentado el veintiuno de julio de dos mil dieciséis, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, H.E.C.B., en su carácter de Secretario Ejecutivo del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, promovió controversia constitucional, entre otros, en contra del acto consistente en "...no proporcionar en tiempo y forma las ministraciones correspondientes al presupuesto aprobado por el H. Congreso del Estado de Veracruz, para los ejercicios fiscales 2013, 2014, 2015 y 2016...".

2. SEGUNDO. Desechamiento de la controversia constitucional. En auto de veintidós de julio de dos mil dieciséis, los integrantes de la Comisión de Receso, correspondiente al primer periodo de dos mil dieciséis,(1) desecharon por notoria y manifiesta improcedencia, la demanda presentada vía controversia constitucional.

3. TERCERO. Interposición y trámite del recurso de reclamación. El Secretario Ejecutivo del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, interpuso recurso de reclamación en contra del aludido desechamiento, el cual fue admitido en auto de cuatro de agosto de dos mil dieciséis y radicado con el número 36/2016-CA, por el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación. En dicho proveído, se ordenó turnar el expediente a la Ponencia de la Ministra Norma Lucía P.H..

4. CUARTO. Radicación en la Primera Sala. Por acuerdo de trece de septiembre de dos mil dieciséis, el Presidente de la Primera Sala señaló que la misma se avocaba al conocimiento del asunto y envío los autos a la ponencia de la Ministra designada como ponente, para la elaboración del proyecto de resolución.

5. QUINTO. Determinación que ordena la remisión al Tribunal Pleno. En sesión de ocho de febrero de dos mil diecisiete, la Ministra y los Ministros integrantes de la Primera Sala, determinaron enviar el presente asunto, para su resolución, al Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

C O N S I D E R A N D O:

6. PRIMERO. Competencia. Este Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de reclamación, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 53, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y, 10, fracción I de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el punto Segundo, fracción I del Acuerdo General 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece, toda vez que se trata de un recurso de reclamación derivado de una controversia constitucional, que es de competencia originaria del Tribunal Pleno.

7. SEGUNDO. Procedencia y legitimación. El presente recurso de reclamación es procedente conforme a lo dispuesto en el artículo 51, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, ya que se interpone en contra del auto por el cual se desechó una demanda de controversia constitucional; además, su presentación se realizó por parte legitimada, en tanto que fue formulada por el Secretario Ejecutivo del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, servidor público que signó la demanda de controversia constitucional que fue desechada por la Comisión de Receso de esta Suprema Corte.

8. TERCERO. Oportunidad. El proveído impugnado se notificó a la parte promovente, por medio de oficio 2558/2016, el miércoles veintisiete de julio de dos mil dieciséis (foja 344 del expediente en que se actúa), surtiendo efectos el día hábil siguiente, esto es, el lunes primero de agosto del mismo año, en términos del artículo 3, fracción I y 6, párrafo primero, de la Ley Reglamentaria de la materia; por lo que el plazo de cinco días que establece el artículo 52 de la citada Ley para interponer el medio de impugnación de que se trata, transcurrió del martes dos al lunes ocho de agosto del citado año, descontando los días seis y siete del mismo mes y año por haber sido inhábiles de conformidad con los artículos 2 y 3, fracción II, de la citada Ley Reglamentaria y 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación.

9. El recurso de reclamación se interpuso el miércoles tres de agosto de dos mil dieciséis, ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal (foja 72 del expediente en que se actúa), por lo que su interposición fue oportuna.

10. CUARTO. Antecedentes. En este considerando se presentan los antecedentes más relevantes del asunto, que servirán de base para resolver el problema jurídico.

11. En la demanda de controversia constitucional se impugnó, del Gobernador Constitucional y de la Secretaría de Finanzas y Planeación, ambos del Estado de Veracruz, lo siguiente:

a) La violación a los artículos 41, Base V, Apartado c) y 116, fracción IV, incisos b) y c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 98, numeral 1, de la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales; 66, apartado A, de la Constitución Política del Estado de Veracruz de I. de la Llave; 99 y 100 último párrafo del Código Electoral, derivado de la constante violación a la autonomía constitucional, legal, financiera, presupuestal, técnica y de gestión por parte del Titular del Poder Ejecutivo del Estado, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz, al no proporcionar en tiempo y forma las ministraciones correspondientes al presupuesto aprobado por el H. Congreso del Estado de Veracruz, para los ejercicios fiscales 2013, 2014, 2015 y 2016.

b) Las inconstitucionales reducciones efectuadas por el Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación del Estado de Veracruz a los proyectos de Presupuestos aprobados por el entonces Instituto Electoral Veracruzano respecto de los ejercicios fiscales 2013, 2014 y 2015, así como la reducción al presupuesto realizado por el OPLE al ejercicio fiscal 2016; proyectos de presupuesto que cuando fueron remitidos al H. Congreso del Estado de Veracruz sufrieron un nuevo recorte.

c) La violación a los principios rectores de la función electoral de certeza, legalidad e independencia vulnerados por la retención injustificada de las manifestaciones totales programadas, por parte del Poder Ejecutivo del Estado de Veracruz, a través de la Secretaría de Finanzas y Planeación, como dependencia de la administración pública centralizada del Estado de Veracruz.

12. El accionante alegó –esencialmente– vulneración de los artículos 41 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, porque con las retenciones y deducciones que impugnó, dice, se viola la autonomía constitucional, legal y financiera del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz.

13. En auto de veintidós de julio de dos mil dieciséis, la Comisión de Receso, correspondiente al primer periodo de dos mil dieciséis, desechó la demanda presentada vía controversia constitucional, al estimar lo siguiente:

"[...]

Visto el escrito de demanda y anexos del Secretario Ejecutivo del Organismo Público Local Electoral de Veracruz, a quien se le tiene por presentado con la personería que ostenta y por designados a los autorizados que menciona, sin que haya lugar a tener como domicilio para oír y recibir notificaciones el que indica en la ciudad de Xalapa, Veracruz, en virtud de que las partes están obligadas a designarlo en la residencia de este Alto Tribunal, por lo que este proveído deberá notificarse, por única ocasión, en la residencia oficial del promovente; con apoyo en los artículos 4, párrafo tercero, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 305 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria, en términos del artículo 1 de la citada ley.

No obstante lo anterior, al tenor del criterio mayoritario que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostuvo en la sesión de treinta de mayo de dos mil dieciséis al resolver el recurso de reclamación 28/2015-CA, en relación con la procedencia de controversias constitucionales promovidas por órganos constitucionales autónomos locales en contra de los Poderes del mismo Estado y de la lectura integral de la demanda, se concluye que debe desecharse la presente controversia constitucional por advertirse motivo manifiesto e indudable de improcedencia, derivado de la falta de legitimación procesal activa de su promovente.

En efecto, el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que la demanda de controversia constitucional deberá desecharse si se encuentra un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, por su parte, el numeral 19 del ordenamiento invocado enlista de manera enunciativa, mas no limitativa, algunos supuestos de improcedencia del medio de control constitucional y específicamente, en la fracción VIII estipula que las causales de improcedencia pueden derivar de algún supuesto previsto en la propia ley.

En este sentido, el Pleno de este Alto Tribunal definió que las causas de improcedencia no sólo derivan de alguna disposición de la propia ley reglamentaria, sino también de la Norma Fundamental, por ser ésta la que delinea su objeto y fines.

En estas condiciones, al no contar el actor con la legitimación requerida conforme al precepto constitucional mencionado, se actualiza la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia.

Por lo expuesto y fundado, se

ACUERDA

I. Se desecha de plano, por notoria y manifiesta improcedencia, la demanda presentada en la vía de controversia constitucional por el Secretario Ejecutivo del Organismo Público Local Electoral de Veracruz.

[...]"

14. QUINTO. Agravios. En este considerando se hará un resumen de los agravios expresados por el recurrente.

15. A) El recurrente (Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz), aduce que le causa agravio el contenido del acuerdo de la Comisión de Receso de esta Suprema Corte, de veintidós de julio de dos mil dieciséis, ya que se basa, esencialmente, en la falta de legitimación activa del órgano recurrente para promover la controversia constitucional, pues no contempla la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos de los Estados puedan acudir a promover una controversia constitucional por actos o disposiciones generales inconstitucionales por parte del Poder Ejecutivo Estatal, en contra de los órganos autónomos del propio Estado, en específico, cuando esos actos vulneren el patrimonio de dicho órgano.

16. Sostiene que es incorrecta la interpretación de la Comisión de Receso de esta Suprema Corte, al determinar que los órganos constitucionales autónomos en conflicto deben ser federales, pues los diversos órganos constitucionalmente autónomos pueden tener lugar tanto en el ámbito estatal y municipal, toda vez que en México existe un federalismo, y no en un centralismo. Además, en el caso particular de los órganos públicos locales electorales, la categoría de órganos constitucionalmente autónomos se da por virtud de mandamiento directo de la constitución; consecuentemente, si bien el primer supuesto del inciso I), de la fracción I, del artículo 105 constitucional se refiere a dos órganos constitucionalmente autónomos, no especifica si son federales, estatales o municipales, por lo tanto, resulta incorrecta la interpretación que esa Comisión de Receso de la Suprema Corte de Justicia de la Nación le da a dicho precepto.

17. Argumenta el recurrente que le causa agravio el acuerdo que desechó la demanda de controversia constitucional, pues al advertir la causal de improcedencia por parte de la Comisión de Receso de esta Suprema Corte, es evidente que dicha interpretación la realiza de manera restrictiva y desproporcionada del derecho al acceso a la justicia, en virtud de no existir otro medio en el catálogo nacional de procedimientos que pueda esclarecer la controversia planteada, pues si bien es cierto que el artículo 105, fracción I, inciso I) de la Constitución Federal, al referirse a los órganos constitucionales autónomos, no previó a los organismos constitucionales autónomos a nivel local, su significado no debe limitarse únicamente a los que correspondan al orden federal, puesto que comparten las mismas características, diferenciando únicamente su ámbito de competencia, ya sea federal o estatal, pues –sostiene-, en ambos casos éstos son independientes y autónomos.

18. B) Le causa agravio la inaplicación de la jurisprudencia 21/2007 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITTUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE PREVÉ LOS ENTES, PODERES U ÓRGANOS LEGITIMADOS PARA PROMOVERLA, NO ES LIMITATIVA", en virtud de que en el acuerdo impugnado, la Comisión de Receso de esta Suprema Corte, determinó desechar la demanda de controversia constitucional en virtud de actualizarse la causal de improcedencia prevista en el numeral 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con el artículo 25 de la misma ley; ello, en virtud de que así como lo manifiesta la referida jurisprudencia, la Constitución Federal no debe interpretarse en un sentido literal o limitativo, ni que se establezca un listado taxativo, sino que debe interpretarse en armonía con las normas que establecen el sistema federal y el principio de división de poderes.

19. C) Refiere el recurrente que en el acuerdo que se impugna se omitió interpretar la norma constitucional de la forma más favorable para quienes solicitaron una controversia entre dos órganos de un estado, pues se debió fundar y motivar de manera enunciativa, mas no limitativa, sobre los supuestos constitucionales relacionados con la procedencia del medio de control constitucional, a fin de que se cumpliera con el objeto del mismo, para poder dirimir la controversia existente entre dos órganos de un Estado que depara perjuicio a los trabajadores del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, a los militantes de los partidos con acreditación y registro local, así como los ciudadanos veracruzanos. En consecuencia, se debió fundar y motivar tomando en cuenta la procedencia de la acción encaminada a la protección de los derechos humanos y político electorales de los trabajadores y ciudadanos veracruzanos.

20. D) Sostiene el recurrente, que le depara perjuicio el hecho de que en el acuerdo que se recurre no le permite acceso a una justicia integral, pues el acto que se denuncia en la controversia constitucional, lesiona la esfera jurídica del organismo de manera tal que le impide ejercer las atribuciones conferidas por el legislativo para el cumplimiento de sus obligaciones. Así, dice, la justicia implica la defensa de la dependencia financiera de los organismos autónomos respecto de otros poderes, toda vez que dichos organismos garantizan la no injerencia de dichos poderes, estableciendo un equilibrio de los mismos, en consecuencia, la falta de autonomía presupuestal pone en riesgo la realización de elecciones, pues el recurrente se ve impedido para cumplir cabalmente con las funciones que tiene encomendadas, por tanto, al considerar que el órgano recurrente no está legitimado para promover la controversia constitucional, propicia que se niegue un acceso efectivo a la justicia.

21. E) Manifiesta el recurrente que en el acuerdo que se impugna, se vulneraron los derechos humanos y laborales de los trabajadores del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, de los partidos políticos, acreditados ante dicho organismo y políticos de la sociedad en general, pues con la omisión de otorgar el recurso correspondiente al órgano recurrente, ha ocasionado la vulneración a sus derechos político electorales de conformidad con las normas nacionales e internacionales en materia de derechos humanos; ello, en virtud de que por la falta de presupuesto al que han sido sometidos, por parte del Poder Ejecutivo estatal, han generado la vulneración de los derechos políticos de la sociedad.

22. F) Finalmente, el recurrente aduce que se vulnera el artículo 17 constitucional, en virtud de no contar con medio o recurso idóneo que les permita la preservación de su autonomía, así como de defenderse de las decisiones arbitrarias de los poderes públicos de los Estados.

24. Los artículos 25 y 26 de la Ley Reglamentaria de la materia establecen que la demanda de controversia constitucional se admitirá a trámite, siempre y cuando no se advierta un motivo "manifiesto e indudable" de improcedencia; vocablos que, conforme al criterio de esta Suprema Corte, deben entenderse de la siguiente manera:

a) Manifiesto: todo aquello que se advierte en forma patente y absolutamente clara de la simple lectura de la demanda, los escritos aclaratorios o de la ampliación y, en su caso, de los documentos que se anexaron a dichas promociones.

b) Indudable: cuando se tiene la certeza y plena convicción de que la causa de improcedencia efectivamente se actualiza en el caso, de manera tal que la admisión de la demanda y la substanciación del procedimiento no darían lugar a la obtención de una convicción diversa.(2)

25. Un criterio operativo para determinar cuándo se actualiza una causa manifiesta e indudable de improcedencia consiste en determinar si la justificación de la causa de improcedencia requiere la realización de consideraciones interpretativas profundas, propias de las condiciones deliberativas especiales de la sentencia del juicio y no de un auto de trámite, porque en este caso no se estará frente a una causa de improcedencia manifiesta e indudable.

26. Asimismo, en tanto las causas de improcedencia son de orden público y deben analizarse de oficio, es necesario que éstas queden probadas de manera fehaciente y no inferirse con base en presunciones, ya que para efectos del desechamiento de una demanda, debe tenerse certeza de que se surten los extremos del motivo de improcedencia de forma manifiesta e indudable.

27. En el caso, el acuerdo recurrido desechó la controversia constitucional al considerar que se actualizaba una causa notoria y manifiesta de improcedencia, con fundamento en los artículos 1, 10, fracción I y 19, fracción VIII de la Ley Reglamentaria de la materia, en relación con el artículo 105, fracción I, inciso l) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, al considerar que el Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz carece de legitimación procesal activa para promover el citado medio de control constitucional.

29. En relación con la procedencia de las controversias constitucionales, el artículo 105, fracción I, inciso l) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(4) prevé la posibilidad de que los órganos constitucionales autónomos, previstos expresamente en la Constitución General, combatan actos emitidos por otros órganos constitucionales autónomos, por el Congreso o por el Ejecutivo de la Unión.(5)

30. El precepto constitucional en cuestión, en la fracción estudiada, dispone, por un lado, a los entes legitimados para instar la acción constitucional y, por otro, los actos combatibles a través de este medio de control; es decir, podrán acudir ante esta Suprema Corte órganos constitucionales autónomos reconocidos en la Constitución General y el órgano garante a que se refiere el artículo 6° de la misma N.F., para combatir vía controversia constitucional: a) actos de otros órganos constitucionales autónomos; b) actos y disposiciones generales del Poder Ejecutivo de la Unión; y, c) actos o disposiciones generales del Congreso de la Unión.

31. Este Tribunal Pleno considera que el supuesto de procedencia en análisis –inciso l)–, en relación con el acto combatido, es claro en establecer que los órganos constitucionales autónomos (en tanto sujetos legitimados) podrán reclamar actos de otros órganos constitucionales autónomos, del Congreso de la Unión o del Ejecutivo Federal.

32. Sobre la base de lo anterior, este Tribunal Pleno, establece que resulta ajustado a derecho el auto que desechó la demanda de controversia constitucional planteada por el Organismo Público Electoral del Estado de Veracruz, toda vez que la autoridad accionante no se encuentra en ninguno de los supuestos de legitimación activa previstos en el artículo 105, fracción I, inciso l), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es decir, no tiene el carácter de órgano constitucional autónomo previsto expresamente en la Constitución.

33. De modo que, conforme al criterio mayoritario de esta Suprema Corte, el Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz no tiene legitimación activa para promover una controversia constitucional, aun cuando alegue la violación de su autonomía e independencia prevista en el artículo 116, fracción IV de la Constitución General, pues, se insiste, no tiene el carácter de órgano constitucional autónomo previsto expresamente en la Constitución General y, por tanto, se surte una causa manifiesta e indudable de improcedencia.

34. Adicionalmente, el acto combatido no fue emitido por otro órgano constitucional autónomo, ni por el Congreso de la Unión ni por el Ejecutivo Federal, por lo que, ni siquiera existe legitimidad pasiva de las autoridades a quienes se demanda el acto impugnado a través de la demanda de controversia constitucional.

35. Así, con la sola lectura de la demanda se tiene la certeza y plena convicción de que efectivamente se surte la causal de improcedencia, sin requerir el estudio de diversos elementos de juicio que conduzcan a esa consideración y menos aún, a una convicción diversa. Es patente para este Tribunal Pleno que las etapas subsecuentes del procedimiento resultarían innecesarias, ya que en modo alguno podría desvirtuar la improcedencia de la vía intentada.

37. El derecho de acceso a la justicia es parte del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva. Por derecho a la tutela jurisdiccional puede entenderse, en sentido amplio, el derecho de las personas a formular pretensiones y a defenderse de ellas ante un órgano jurisdiccional, a través de un juicio en el que se respeten las garantías del debido proceso, en el que se emita una sentencia y, en su caso, se logre su plena y efectiva ejecución.(6)

38. Este derecho a la tutela jurisdiccional ha sido desarrollado por la jurisprudencia nacional e internacional, especialmente por la emanada de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.(7)

39. El derecho a la tutela jurisdiccional puede disgregarse en varios subconjuntos integrados por haces de derechos específicos, a saber: el derecho de acceso a la justicia, el derecho al debido proceso, el derecho a obtener una sentencia jurisdiccional y el derecho a la plena eficacia o ejecución de la misma.

40. Cada uno de esos subconjuntos despliega sus efectos tutelares en momentos distintos. El derecho de acceso a la justicia, al plantear una pretensión o defenderse de ella, ante tribunales que deben contar con determinadas características.(8) El derecho al debido proceso, durante el desahogo del procedimiento (conocer el inicio del juicio, derecho a probar y derecho a alegar). El derecho a obtener una sentencia en el momento conclusivo del juicio (fundada en derecho). Y el derecho a la eficacia y ejecución de la misma, una vez concluido el juicio.

41. Hay también un derecho transversal a estos subconjuntos que conforman el derecho a la tutela jurisdiccional, consistente en la remoción de todos los obstáculos injustificados para acceder a la justicia, para el debido proceso, para el dictado de una sentencia fundada en derecho y para su plena ejecución.

42. A su vez, estos subconjuntos del derecho a la tutela jurisdiccional pueden analizarse a partir de elementos más básicos. Por ejemplo, el derecho de acceso a la justicia, puede disgregarse en los siguientes elementos mínimos: derecho a un juez competente; derecho a un juez imparcial e independiente; justicia completa, pronta y gratuita; y el derecho a un recurso efectivo.

43. Los Estados tienen el deber de garantizar el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva mediante distintos mecanismos legales que satisfagan los estándares mínimos descritos en los párrafos precedentes.

44. Los estándares mínimos del derecho a un recurso efectivo, tal y como se ha sostenido en la jurisprudencia nacional e internacional citada, implican no sólo el que esté previsto formalmente en la ley sino el que materialmente sea idóneo para lograr el objetivo para el que fue diseñado, es decir, para obtener una tutela efectiva en contra de actos o normas lesivas de derechos fundamentales.(9)

45. La obligación positiva de los Estados(10) de ofrecer, a todas las personas sometidas a su jurisdicción, un recurso judicial efectivo contra actos violatorios de los derechos fundamentales, como componente del derecho al acceso a la justicia, comprende también el reconocimiento de una libertad configurativa de los Estados para diseñar internamente los recursos, lo que incluye prever también requisitos de procedencia de los recursos, siempre y cuando persigan una finalidad legítima y sean necesarios, adecuados y proporcionales.

46. Las formalidades procesales son precisamente las que hacen posible arribar a una adecuada resolución, por razones de seguridad jurídica y para la correcta y funcional administración de justicia, de modo que el derecho del gobernado a que se le imparta justicia, es correlativo de una obligación, consistente en que él se sujete a los requisitos que exijan las leyes procesales. Por lo tanto, si verificados los presupuestos formales de admisibilidad se concluye que el recurso intentado no es procedente, ello no es violatorio, por sí mismo, del derecho al acceso a la justicia.

47. Así lo sustentó la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación en la jurisprudencia 1a./J. 22/2014 (10a.) de rubro: "DERECHO FUNDAMENTAL A UN RECURSO JUDICIAL EFECTIVO. EL HECHO DE QUE EN EL ORDEN JURÍDICO INTERNO SE PREVEAN REQUISITOS FORMALES O PRESUPUESTOS NECESARIOS PARA QUE LAS AUTORIDADES DE AMPARO ANALICEN EL FONDO DE LOS ARGUMENTOS PROPUESTOS POR LAS PARTES, NO CONSTITUYE, EN SÍ MISMO, UNA VIOLACIÓN DE AQUÉL".(11)

48. En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos quien ha dicho que los Estados pueden y deben establecer presupuesto y criterios de admisibilidad de los recursos internos, de carácter judicial o de cualquier otra índole,(12) agregando, en el caso C.G.V.M., que la existencia y aplicación de causales de admisibilidad de un recurso resulta compatible con la Convención Americana.(13)

49. Es decir, el hecho de que algún recurso jurisdiccional esté supeditado a cumplir con determinados requisitos para su procedencia, no constituye, en sí mismo, una violación a dicho derecho fundamental, y que por ello deba declararse procedente lo improcedente, tal como lo determinó la misma Primera Sala en la jurisprudencia 1a./J. 10/2014 (10a.) de rubro: "PRINCIPIO PRO PERSONA Y RECURSO EFECTIVO. EL GOBERNADO NO ESTÁ EXIMIDO DE RESPETAR LOS REQUISITOS DE PROCEDENCIA PREVISTOS EN LAS LEYES PARA INTERPONER UN MEDIO DE DEFENSA".(14)

50. Sentada esta base, debe decirse, en principio, que el argumento del recurrente es infundado porque ni la Constitución mexicana ni la Convención Americana sobre Derechos Humanos establecen a su favor la legitimidad o derecho específico para instar el medio de control constitucional denominado controversia constitucional.

51. En efecto, el artículo 17 constitucional, en la parte relevante, establece que "toda persona tiene derecho a que se le administre justicia por tribunales que estarán expeditos para impartirla en los plazos y términos que fijen las leyes, emitiendo sus resoluciones de manera pronta, completa e imparcial. Su servicio será gratuito, quedando, en consecuencia, prohibidas las costas judiciales."

52. Esta norma constitucional, per se, no instituye a favor de la recurrente la legitimación para promover una controversia constitucional, sino algo distinto, a saber, el derecho de acceder a la justicia en los plazos y términos que fijen las leyes.

53. Así es, de acuerdo con la arquitectura de nuestro sistema constitucional, es el legislador quien debe determinar, de manera específica, a través de qué juicios, procedimientos, recursos y medios legales de defensa se garantiza y desarrolla el derecho de acceso a la justicia previsto en la norma constitucional.

54. Es decir, la Constitución establece un derecho de acceso a la justicia que puede y debe ser garantizado y desarrollado por el legislador en los términos que estime pertinentes, siempre y cuando respete su núcleo esencial.

55. Lo anterior se ilustra con las siguientes jurisprudencias, de las que se advierte, en lo que interesa, que el derecho de acceso a la justicia previsto por el artículo 17 constitucional no es absoluto y que corresponde al legislador ordinario establecer los mecanismos específicos de garantía e imponer los límites necesarios, adecuados y proporcionales para satisfacer otros objetivos constitucionales válidos, como la existencia de plazos, de presupuestos procesales o de instituciones como la cosa juzgada o la preclusión, vinculadas con la persecución del valor de la seguridad jurídica y la resolución definitiva de conflictos sociales.

"GARANTÍA A LA TUTELA JURISDICCIONAL PREVISTA EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. SUS ALCANCES. La garantía a la tutela jurisdiccional puede definirse como el derecho público subjetivo que toda persona tiene, dentro de los plazos y términos que fijen las leyes, para acceder de manera expedita a tribunales independientes e imparciales, a plantear una pretensión o a defenderse de ella, con el fin de que a través de un proceso en el que se respeten ciertas formalidades, se decida sobre la pretensión o la defensa y, en su caso, se ejecute esa decisión. Ahora bien, si se atiende a que la prevención de que los órganos jurisdiccionales estén expeditos -desembarazados, libres de todo estorbo- para impartir justicia en los plazos y términos que fijen las leyes, significa que el poder público -en cualquiera de sus manifestaciones: Ejecutivo, Legislativo o Judicial- no puede supeditar el acceso a los tribunales a condición alguna, pues de establecer cualquiera, ésta constituiría un obstáculo entre los gobernados y los tribunales, por lo que es indudable que el derecho a la tutela judicial puede conculcarse por normas que impongan requisitos impeditivos u obstaculizadores del acceso a la jurisdicción, si tales trabas resultan innecesarias, excesivas y carentes de razonabilidad o proporcionalidad respecto de los fines que lícitamente puede perseguir el legislador. Sin embargo, no todos los requisitos para el acceso al proceso pueden considerarse inconstitucionales, como ocurre con aquellos que, respetando el contenido de ese derecho fundamental, están enderezados a preservar otros derechos, bienes o intereses constitucionalmente protegidos y guardan la adecuada proporcionalidad con la finalidad perseguida, como es el caso del cumplimiento de los plazos legales, el de agotar los recursos ordinarios previos antes de ejercer cierto tipo de acciones o el de la previa consignación de fianzas o depósitos."(15)

(Énfasis añadido)

"JUSTICIA, ACCESO A LA. LA POTESTAD QUE SE OTORGA AL LEGISLADOR EN EL ARTÍCULO 17 DE LA CONSTITUCIÓN GENERAL DE LA REPÚBLICA, PARA FIJAR LOS PLAZOS Y TÉRMINOS CONFORME A LOS CUALES AQUÉLLA SE ADMINISTRARÁ NO ES ILIMITADA, POR LO QUE LOS PRESUPUESTOS O REQUISITOS LEGALES QUE SE ESTABLEZCAN PARA OBTENER ANTE UN TRIBUNAL UNA RESOLUCIÓN SOBRE EL FONDO DE LO PEDIDO DEBEN ENCONTRAR JUSTIFICACIÓN CONSTITUCIONAL. De la interpretación de lo dispuesto en el artículo 17, párrafo segundo, de la Constitución General de la República se advierte que en ese numeral se garantiza a favor de los gobernados el acceso efectivo a la justicia, derecho fundamental que consiste en la posibilidad de ser parte dentro de un proceso y a promover la actividad jurisdiccional que, una vez cumplidos los respectivos requisitos procesales, permita obtener una decisión en la que se resuelva sobre las pretensiones deducidas, y si bien en ese precepto se deja a la voluntad del legislador establecer los plazos y términos conforme a los cuales se administrará la justicia, debe estimarse que en la regulación respectiva puede limitarse esa prerrogativa fundamental, con el fin de lograr que las instancias de justicia constituyan el mecanismo expedito, eficaz y confiable al que los gobernados acudan para dirimir cualquiera de los conflictos que deriven de las relaciones jurídicas que entablan, siempre y cuando las condiciones o presupuestos procesales que se establezcan encuentren sustento en los diversos principios o derechos consagrados en la propia Constitución General de la República; por ende, para determinar si en un caso concreto la condición o presupuesto procesal establecidos por el legislador ordinario se apegan a lo dispuesto en la Norma Fundamental deberá tomarse en cuenta, entre otras circunstancias, la naturaleza de la relación jurídica de la que derivan las prerrogativas cuya tutela se solicita y el contexto constitucional en el que ésta se da."(16)

56. En ese sentido, si en el caso quien accionó la controversia constitucional no cuenta con legitimación para ello, por no ubicarse en alguno de los supuestos de la fracción I del artículo 105 de la Constitución General, no podría admitirse éste so pretexto de respetar el derecho al acceso a la justicia, pues no es correcto considerar que a través de cualquier medio de defensa sea posible dolerse de cualquier acto o ley sin que se verifiquen, antes, ciertos supuestos que permitan el inicio de un proceso o recurso, ya que las formalidades procesales, como la acreditación de la legitimación, son la vía que hace posible arribar a una adecuada resolución.

57. No obsta a esta conclusión el que se alegue que los actos impugnados causan violaciones graves a derechos humanos de los trabajadores al servicio del Organismo Público Local Electoral del Estado de Veracruz, así como una "grave" violación a los derechos políticos de los veracruzanos; pues al margen de que esas cuestiones no constituyen materia de este recurso de reclamación, lo cierto es que, se insiste, el deber de proteger los derechos humanos no justifica, sin más, que puedan admitirse juicios sin tener legitimación para ello.

58. Si bien es verdad que la reforma constitucional en materia de derechos humanos de dos mil once, tuvo como finalidad configurar un nuevo orden constitucional que reconozca los derechos humanos previstos en la Constitución y en los tratados internacionales de derechos humanos; también es verdad que el deber de las autoridades del Estado de proteger, garantizar, respetar y promover los derechos humanos, debe satisfacerse en el ámbito de sus respectivas competencias y de manera congruente con la arquitectura constitucional del Estado mexicano; por lo que el hecho de que se aduzca, simplemente, que determinados actos violan derechos humanos, por sí mismo, no justifica que un mecanismo como la controversia constitucional sea procedente, puesto que, como ya se mencionó, ese medio de control constitucional debe ser instado por quien constitucionalmente esté legitimado para ello.

59. Finalmente, si existe o no en nuestro sistema jurídico una vía para impugnar actos de los poderes estatales por parte de los organismos constitucionales autónomos a nivel local, dicha cuestión excede la materia de este recurso de reclamación, que se constriñe a determinar si es manifiesto e indudable el motivo que originó el desechamiento de la demanda de controversia constitucional.

60. Por las razones expuestas, este Tribunal Pleno establece que es infundado el presente recurso de reclamación y, en consecuencia, procede confirmar el auto de desechamiento de veintidós de julio de dos mil dieciséis, emitido dentro de la controversia constitucional 74/2016.

Por lo expuesto y fundado, se

R E S U E L V E:

PRIMERO. Es procedente pero infundado el recurso de reclamación interpuesto.

SEGUNDO. Se confirma el auto recurrido de veintidós de julio de dos mil dieciséis, dictado dentro la controversia constitucional 74/2016.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió el Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación:

En relación con el punto resolutivo primero:

Se aprobó por unanimidad de once votos de los señores M.G.O.M., C.D., L.R., F.G.S., Z.L. de L., P.R., P.H., M.M.l., L.P., P.D. y P.A.M., respecto de los considerandos primero, segundo, tercero, cuarto y quinto relativos, respectivamente, a la competencia, a la procedencia y legitimación, a la oportunidad, a los antecedentes y a los agravios.

En relación con el punto resolutivo segundo:

Se aprobó por mayoría de ocho votos de los señores M.G.O.M., L.R., F.G.S., P.R., P.H., M.M.I., P.D. y P.A.M. respecto del considerando sexto, relativo al estudio. Los señores M.C.D., Z.L. de L. y L.P., votaron en contra.

El señor M.P.A.M. declaró que el asunto se resolvió en los términos propuestos. Doy fe.

PRESIDENTE DE LA SUPREMA CORTE DE

JUSTICIA DE LA NACIÓN

MINISTRO L.M.A. MORALES

PONENTE

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

SECRETARIO GENERAL DE ACUERDOS

LIC. R.C.C.

Esta hoja corresponde al RECURSO DE RECLAMACIÓN 36/2016-CA DERIVADO DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 74/2016. Fallado el siete de diciembre de dos mil diecisiete, en el sentido siguiente: "PRIMERO. Es procedente pero infundado el recurso de reclamación interpuesto. SEGUNDO. Se confirma el auto recurrido de veintidós de julio de dos mil dieciséis, dictado dentro la controversia constitucional 74/2016". Conste.

__________________

1. Integrados por la Ministra M.B.L.R. y por el Ministro Arturo Zaldívar Lelo de L..

2. Sirve de apoyo a lo anterior la tesis de jurisprudencia del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Tomo VII, enero de 1998, página 898, Novena Época, de rubro y texto siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA EL DESECHAMIENTO DE LA DEMANDA SU IMPROCEDENCIA DEBE SER MANIFIESTA E INDUDABLE. Conforme a lo dispuesto en el artículo 25 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la improcedencia de la controversia constitucional que permita desechar de plano la demanda presentada, debe ser manifiesta e indudable; es decir, debe advertirse del escrito de demanda y de las pruebas que, en su caso, se hayan adjuntado, sin requerir otros elementos de juicio, de tal manera que no exista duda alguna en cuanto a la actualización de la causal invocada que evidencie en forma clara y fehaciente la improcedencia de la pretensión intentada, de tal forma que los actos posteriores del procedimiento no sean necesarios para configurarla en forma acabada y tampoco puedan, previsiblemente, desvirtuar su contenido."

3. Aprobado por mayoría de votos al resolver el recurso de reclamación 28/2015-CA, relativo a la Controversia Constitucional 53/2015, en sesión de 18 de abril de 2017. Votaron a favor las Ministras M.B.L.R. y N.L.P.H., así como los Ministros J.F.F.G.S., L.M.A.M., J.M.P.R., A.G.O.M., A.P.D. y E.M.M.I.V. en contra los Ministros J.R.C.D., A.Z.L. De Larrea y J.L.P..

4. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre: [...] l) Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

5. Debe hacerse notar que del procedimiento legislativo de la reforma a la fracción I, inciso l) del artículo 105 constitucional, de 7 de febrero de 2015, que introdujo la posibilidad de promover este medio de control constitucional entre un órgano constitucional autónoma y el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Unión, se advierte que se adicionó un supuesto adicional que se refiere específicamente al Instituto Nacional de Transparencia y Acceso a la Información previsto en el artículo 6° constitucional.

6. El derecho a la tutela jurisdiccional está previsto en nuestro sistema jurídico en los artículos 17 constitucional y en el sistema interamericano en los artículos 8.1 y 25.1 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

7. Ver, por ejemplo, las sentencias emitidas por la Corte IDH en los casos Reverón Trujillo vs. Venezuela, caso F. y familiares vs. Argentina, caso Vélez Loor vs. Panamá y caso Castañeda Gutman vs. Estados Unidos Mexicanos, entre otras. Y respecto de las tesis emitidas por la SCJN, pueden citarse, entre otras, las siguientes: 2a./J. 192/2007; 1a. XII/2011 (10a.); 1a. CXCVI/2009; 2a. CV/2007; 1a./J. 42/2007; 1a. LV/2004.

8. De aquí que este derecho tenga una doble dimensión: una subjetiva en tanto derecho de una persona y otra objetiva o institucional, relativo a las características y principios mínimos que deben tenerse en cuenta en el diseño institucional de los tribunales para garantizar el derecho. Por ejemplo, la creación de instituciones y prácticas que favorezcan la independencia o la imparcialidad judicial, como la recusación o las excusas por impedimento, la inamovilidad judicial, etc.

9. Ver, por todas, la sentencia emitida por la Corte IDH en el caso Reverón Trujillo vs. Venezuela.

10. Corte IDH. Caso Cantos Vs. Argentina. Fondo, R. y C.. Sentencia de 28 de noviembre de 2002. Serie C No. 97, § 52.

11. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 4, marzo de 2014, Tomo I, página 325, registro digital 2005917.

12. Corte IDH. Caso Trabajadores Cesados del Congreso (A.A. y otros) Vs. Perú. Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 24 de noviembre de 2006. Serie C No. 158, § 126; Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, nota de pie n.° 30.

13. Corte IDH. Caso Castañeda Gutman Vs. México. Excepciones Preliminares, Fondo, R. y Costas. Sentencia de 6 de agosto de 2008. Serie C No. 184, § 94.

14. Visible en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 3, febrero de 2014, Tomo I, página 487, registro digital 2005717.

15. Novena Época, Registro: 172759, Instancia: Primera Sala, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XXV, abril de 2007, Materia Constitucional, Tesis 1a./J. 42/2007, Página: 124.

16. Novena Época, Registro: 188804, Instancia: Pleno, Jurisprudencia, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, XIV, septiembre de 2001, Materia(s): Constitucional, Tesis: P./J. 113/2001, Página: 5.