Ejecutoria num. 304/2017 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-04-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

JuezNorma Lucía Piña Hernández,Arturo Zaldívar Lelo de Larrea,José Ramón Cossío Díaz,Jorge Mario Pardo Rebolledo,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 65, Abril de 2019, 0
Fecha de publicación01 Abril 2019
EmisorPrimera Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 304/2017. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS. 9 DE MAYO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.Z. LELO DE LARREA, J.R.C.D. QUIEN SE RESERVÓ SU DERECHO DE FORMULAR VOTO CONCURRENTE, J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. PONENTE: J.M.P.R.. SECRETARIA: NÍNIVE I.P.R..


Ciudad de México.(1) Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al nueve de mayo de dos mil dieciocho.


VISTOS; y,

RESULTANDO:


PRIMERO.—Presentación de la demanda, P.es demandados y actos impugnados. Por escrito presentado el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, M.d.C.V.C.L., ostentándose como presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Morelos, promovió controversia constitucional, en la que demanda la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por las autoridades que a continuación se señalan:(2)


Entidad, P. u órgano demandado:


a. Congreso del Estado de Morelos.


b. Titular del P. Ejecutivo.


c. Secretario de Gobierno.


Norma general o acto cuya invalidez se demanda:


Reclama la invalidez por sí y por vicios propios del Decreto 2059, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5541, de cuatro de octubre de dos mil diecisiete, a través del cual el P. Legislativo del Estado de Morelos determina otorgar pensión por jubilación a S.C.D., con cargo a la inexistente partida presupuestal destinada para pensiones del P. Judicial del Estado de Morelos.


SEGUNDO.—Artículos constitucionales señalados como violados. Del escrito de demanda hecho valer por la parte actora, se desprenden, como preceptos constitucionales violados, los artículos 14, 16, 17, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, 126, 127 y 134.


TERCERO.—Antecedentes. En la demanda se señalaron como antecedentes, los siguientes:


1. Que el aspecto financiero y presupuestal del P. Judicial del Estado de Morelos, no ha sido modificado de manera progresiva a fin de ser acorde con las necesidades reales; sino que se ha mantenido intocado, partiendo desde el año dos mil trece, en que se asignaron recursos de $451’559,000.00 (cuatrocientos cincuenta y un millones quinientos cincuenta y nueve mil pesos 00/100 M.N.), ha sido igual para el ejercicio de dos mil catorce, dos mil quince, dos mil dieciséis, y dos mil diecisiete, mas no así el número de pensiones concedidas, que éstas sí han ido en considerable aumento.


2. Precisa que mediante oficio número CJE/2675/2016, de nueve de mayo de dos mil dieciséis, se solicitó a la Legislatura del Estado de Morelos, se autorizara una ampliación presupuestal por la cantidad de $56’000,000.00 (Cincuenta y seis millones 00/100 M.N.), a la partida de jubilaciones y pensiones, en virtud de que desde el ejercicio 2013 al 2017, no se había autorizado partida presupuestaria en este rubro, pese a que se han autorizado de manera exponencial las jubilaciones con cargo al P. Judicial; sin embargo, hasta la fecha la Legislatura Local ha sido omisa en dar respuesta a dicha petición.


3. Señala que, en términos de los oficios números CJE/5510/2015 y CJE/MMCVCL/2154/2016, de uno de septiembre de dos mil quince y treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, respectivamente, suscrito el primero por la otrora presidenta del P. Judicial del Estado de Morelos, y el último por la actora, donde se enviaron a la Legislatura del Estado de Morelos, los anteproyectos de presupuestos de los años dos mil dieciséis y dos mil diecisiete, se solicitó se autorizara un incremento presupuestal para el pago de pensiones y jubilaciones, sin que el P. Legislativo hubiera autorizado los mismos.


4. Que aun cuando el P. Judicial consideró el incremento en el rubro de las pensiones jubilatorias, no fue autorizado ni asignado como lo ha venido solicitando; sin embargo, la responsable, Congreso del Estado de Morelos, al emitir los decretos en los cuales aprueba las pensiones, se ciñe a decir que son con cargo al presupuesto del P. Judicial, sin asignar el erario correspondiente que permita hacer frente a las crecientes pensiones y a los incrementos de las mismas, entrometiéndose en las finanzas del P. actor, al señalar que debe darse el aumento a la pensión en función al salario mínimo, cuando en esa proporción no se aumentó el presupuesto, imponiendo una carga de erogar un gasto respecto del cual no ha recibido el ingreso del recurso.


5. Que el cuatro de octubre de dos mil diecisiete, fue publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5541, el Decreto 2059, a través del cual, el P. Legislativo del Estado de Morelos, determina otorgar pensión por jubilación a S.C.D., con cargo a la inexistente partida presupuestal de pensiones del P. Judicial del Estado de Morelos, decreto que es materia de impugnación en la presente controversia constitucional.


CUARTO.—Conceptos de invalidez. El P. Judicial del Estado de Morelos, hizo valer, esencialmente, los siguientes argumentos:


1. Que se vulneran, en perjuicio del P. Judicial actor, los artículos 14, 16, 17, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a) y 127 de la Constitución Federal; 32, párrafo séptimo, 83, 92-A, fracción VI, y 131 de la Constitución Política del Estado de Morelos; que establecen los principios de fundamentación, motivación, división de poderes, autonomía en la gestión presupuestal, al haberse emitido por la Legislatura Local el Decreto 2059, por el que se concede otorgar pensión por jubilación a S.C.D., y a través del cual, el Congreso del Estado de Morelos determina otorgar dicha pensión, con cargo al presupuesto del P. Judicial, sin proporcionar numerario alguno a la partida presupuestaria de pensiones, en la medida que resulte suficiente para cubrir dicho rubro.


Que el mencionado decreto entra en franco choque con los preceptos referidos, que le reconocen al P. actor la potestad gubernativa de autonomía de gestión presupuestal y potestad de regir las relaciones laborales con sus trabajadores, entre ellas, para otorgar pensiones o jubilaciones y, consecuentemente, también la autonomía para definir el gasto público a través de su presupuesto de egresos, en el que pueda incluir de manera planificada y programada el pago de dichas prestaciones laborales, sin injerencia de ninguna otra autoridad estatal.


Que la Legislatura del Estado de Morelos, se entromete inconstitucionalmente en la disposición del presupuesto del P. Judicial respecto a las relaciones laborales de éste con sus trabajadores, al determinar con quebranto del orden constitucional el decreto impugnado, sin verificar la suficiencia de recursos presupuestales ni el impacto en las arcas del P. Judicial, disponiendo de manera arbitraria de la hacienda de ese P., al imponerle, fuera de toda previsión o planificación gubernamental, el deber de cubrir oportunamente una pensión. Pues no basta la presunción de que existe una partida, para estimar que por estar contemplada en el presupuesto de egresos anualizado la partida destinada a pensiones, ésta necesariamente tiene fondos suficientes para cumplir la nueva imposición, pues no debe perderse de vista que la pensión otorgada debe encontrarse garantizada por quien la expide, bien por estar comprendida dentro de la proyección autorizada en el presupuesto de egresos del ejercicio fiscal correspondiente –en la especie 2017–, o porque existe una bolsa adicional a la que comprende a los jubilados anteriores, o porque al momento de emitirse el decreto se ordena el aumento o transferencia en la misma proporción en que deba cubrirse el referido gasto.


A., que la franca vulnerabilidad económica que se genera con la emisión de decretos jubilatorios, sin la correspondiente garantía económica que asegure su cumplimiento, provoca que se violen los derechos de los trabajadores que pasan al retiro, en tanto, se impide que se realice su pago oportuno de su prima de antigüedad, proporcionales de su aguinaldo, vacaciones, prima vacacional, amén del correspondiente monto de su pensión, ante la innegable falta de recursos, ya que dichas prestaciones deben cubrirse al terminarse de forma definitiva la relación laboral por jubilación.


El P. demandado pierde de vista que a diferencia de los Ayuntamientos y diversos órganos del aparato gubernamental, el P. Judicial no capta ingresos adicionales a los autorizados en el presupuesto anualizado, es decir, no percibe ningún ingreso extra que le permita hacer frente integral a las cargas impuestas de modo extraordinario –jubilaciones no previstas– al gasto ordinario programado –pago de emolumentos al personal activo–, o al menos mitigar de algún modo el impacto en sus finanzas, siendo netamente su capitalización, a través del presupuesto otorgado.


Que la esencia de la presente controversia, no es el que se excluya al P. actor en la decisión, de a quienes en su carácter de trabajadores debe concederse pensión por jubilación, sino que se omita otorgar suficiencia de recursos para enfrentar dicho gasto.


Lo que, de manera evidente y consciente, fue transgredido por la Legislatura del Estado de Morelos, al emitir –sin intervención del P. actor– el decreto referido, transgrediendo el principio de división de poderes y de autonomía de gestión presupuestal, señalado en el artículo 116 de la Constitución Federal, en correlación con el numeral 123, apartado B, de la citada Norma Constitucional, pues tal ente de gobierno califica y se entromete inconstitucionalmente en las relaciones laborales del P. Judicial y sus trabajadores, pues dispone de manera arbitraria y anárquica de la hacienda de ese poder, al imponerle –fuera de toda previsión o planificación gubernamental y sin su autorización e intervención– el pago de dichas pensiones, incluso, indicando en todos los casos, que el pago de las pensiones (aún las de invalidez) operarán "una vez que el trabajador se separe de sus labores, inclusive erigiéndose como resolutor cuando el trabajador goce de dos o más pensiones".


Que pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales o de los P.es del Estado de Morelos, la forma de proceder por el Congreso del Estado de Morelos, donde se autoriza a este último P. la atribución de emitir decretos jubilatorios de trabajadores de otros P.es Estatales, se aparta del principio de autonomía de la gestión presupuestal que consagran los artículos 17, párrafo V, y 116, fracción III, de la Constitución Federal. Pues si bien, el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes laborales que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el congreso pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los P.es del Estado de Morelos y sus trabajadores, los cuales fungieron como servidores públicos a su cargo, ya que no debe perderse de vista que la propia Constitución Federal otorgó a los P.es Judiciales la autonomía de la gestión presupuestal, como un principio fundamental de la independencia de los mismos a efecto de que no existan autoridades intermedias que resten su autonomía.


Que al resolver el Tribunal Pleno, la controversia constitucional 35/2000, promovida por el P. Judicial del Estado de Aguascalientes, consideró que la autonomía de la gestión presupuestal viene a ser una condición necesaria para que los P.es Judiciales Locales puedan ejercer sus funciones jurisdiccionales con plena independencia y sin la cual se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la cuenta judicial y la inamovilidad de los juzgadores, por ser una circunstancia que condiciona la independencia judicial, la autonomía de la gestión presupuestal debe sumarse a la remuneración adecuada y no disminuible, carrera judicial e inamovilidad de los juzgadores, como principios fundamentales.


El P. demandado no puede direccionar los recursos presupuestales del P. actor para el pago de las pensiones en materia de seguridad social, máxime que la Legislatura Local no ha atendido la solicitud planteada para cubrir la obligación dineraria impuesta a través de los diversos decretos de jubilación emitidos a lo largo de la anualidad.


Que si bien los artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos otorgan al Congreso del Estado la atribución de ser el órgano de resolución en materia de pensiones, la misma lesiona la hacienda pública del P. Judicial y, en consecuencia, su autonomía de gestión en el manejo de sus recursos.


Que no obstante que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza al Congreso Estatal la conducta reprochada y en aplicación de las disposiciones legales reclamadas, se apartan del principio de autonomía en la gestión presupuestal que otorga al P. Judicial, el artículo 116 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con el poder actor, corresponde a una autoridad ajena, como lo es el Congreso Local, evaluar que se cumpla con todos los requisitos exigidos para que el trabajador se vea beneficiado con una de las distintas pensiones que menciona la ley citada, y con cargo a la hacienda pública del P. Judicial del Estado de Morelos, el cual, como se ha precisado, no cuenta con una partida presupuestal para el ejercicio 2017, en el rubro de pensiones y jubilaciones, pues, como se ha señalado, la Legislatura Local ha sido omisa en autorizar una ampliación presupuestal para que ese P. actor pueda cubrir las pensiones al personal que en dicho ejercicio viene jubilándose.


Por las razones expuestas, solicita se declare la invalidez del Decreto 2059, donde se concede pensión por jubilación a S.C.D., y en donde la autoridad demandada determina otorgar dicha pensión con cargo al presupuesto del P. Judicial y de su misma hacienda pública.


2. Por otra parte, el P. Judicial actor considera que se vulneran en su perjuicio los artículos 14, 16, 17, 41, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a); 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 92-A, fracción VI, y 131 de la Constitución Local, que establecen los principios de fundamentación, motivación, congruencia presupuestal, autonomía de la gestión presupuestal, y de las relaciones laborales con sus trabajadores con base en las leyes locales, al haber emitido la Legislatura Local el decreto impugnado.


Que el Máximo Tribunal ha considerado que la violación a los principios de independencia y autonomía no es una cuestión que pueda analizarse con un parámetro bivalente gracias al cual pueda determinarse, si la violación se acreditó o no, sino que se trata de una cuestión gradual, por ser valores que admiten niveles de completitud y, por ende, de afectación; considerando, por tanto que son tres las prohibiciones dirigidas a los poderes públicos de las entidades federativas, a fin de que respeten el principio de división de poderes y que son la no intromisión, la no dependencia y la no subordinación.


Que en el decreto impugnado, fue para el efecto de que el P. Judicial cubriera a S.C.D., el pago de la pensión por jubilación a razón del 95% de su último salario, y a partir del día siguiente a aquel en que ésta se separe de sus labores, así como realizar el pago en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones; precisando, que si bien es cierto, que la referida trabajadora, prestó sus servicios para el P. Judicial, también lo es, que el Congreso demandado debió proporcionar los recursos económicos para realizar ese pago.


Que el decreto combatido constituye una orden expresa por parte del P. Legislativo Local, dirigida al P. Judicial, pues indica que sea el P. actor quien sufrague el pago de la pensión jubilatoria a la trabajadora de referencia, con cargo al erario público del P. Judicial; lo que hace evidente, que dicha actuación genera un Estado de dependencia y subordinación del P. Judicial con respecto al P. Legislativo, al entrometerse directamente en la ejecución y/o aplicación del presupuesto del P. Judicial Local que, además, ya se encuentra destinado a determinados fines, cuestión que impacta directamente al principio de autonomía en la gestión presupuestal del que deben gozar los P.es Judiciales Estatales, por ser precisamente este elemento el que propicia la salvaguarda de la independencia en la actuación del P. Judicial, como lo ha dejado sentado la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en diversas ejecutorias que ha dictado al respecto.


Por lo que, si como se ha precisado, la actualización de una intromisión, dependencia y/o subordinación del P. Judicial Local y/o por parte de alguno de los otros dos P.es Estatales –en ese caso, el Legislativo–, son elementos que necesariamente conllevan una transgresión al principio de división de poderes que consagra el artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es evidente que el decreto en cuestión carece de validez constitucional.


En este sentido, la orden impugnada implica una subordinación del P. Judicial al Legislativo Estatal, cuestión que se encuentra prohibida por la Constitución Federal, al generar una violación al principio de autonomía en la gestión presupuestal consagrado en el artículo 116 de la Constitución Federal, máxime que dicha Legislatura no dota de los recursos adicionales al P. actor y mucho menos autoriza la ampliación o creación de la partida presupuestal correspondiente, pues de la lectura integral de la Constitución Local, la Ley Orgánica que rige al Congreso del Estado de Morelos, y la Ley del Servicio Civil de esta entidad federativa, se advierte que dicho Congreso Estatal está facultado para emitir decretos arbitrarios obligando a otros P.es a acatar sus determinaciones e influyendo en su hacienda pública, y en el caso no existe justificación legal para la expedición de un decreto como el que se impugna.


Por tales circunstancias, considera que se debe declarar la invalidez del decreto impugnado, y de igual forma analizar la subordinación y dependencia en la que se encuentra este P. Judicial, toda vez que, el Legislativo Local deberá incrementar o dotar de los recursos suficientes en la partida de pensiones, a efecto de no vulnerar los derechos de los trabajadores de este P. Judicial.


3. Que el artículo 3o. del decreto cuya invalidez se demanda vulnera en perjuicio del P. actor, los artículos 16, 116, fracción III, y 126 de la Constitución General de la República; y 134 y 131 de la Constitución del Estado de Morelos.


Lo anterior, toda vez que el Estado se encuentra obligado a cubrir el derecho mínimo a la seguridad social, que comprende, entre otras cosas y para el caso a estudio, que sea otorgada una pensión, y dependiendo del reconocimiento de la antigüedad en un empleo, ésta es la que produce una diferencia en la cuantía de la pensión por jubilación; en el caso de la pensión por cesantía en edad avanzada (sic), la exigencia de un mínimo de diez años laborados y acreditar el requisito de la edad. Como es sabido, este derecho a la seguridad social que pertenece a los llamados de la segunda generación, constituyendo una obligación de hacer del Estado, y son de satisfacción progresiva de acuerdo a las posibilidades económicas del mismo.


Ante esto, es innegable que para hacer frente a dicha obligación y ante la problemática que esto representa, fue inminente generar reformas y mecanismos para que el Estado Mexicano no absorbiera por completo la carga en cuanto al pago de jubilaciones, al ser ésta incosteable, por lo que se vio en la necesidad de realizar una modificación sustancial en el sistema de pensiones, entre las que destaca la creación de las afores para coadyuvar en tal cometido. Ahora, en el caso de los trabajadores al servicio del Gobierno del Estado de Morelos, en donde por un lado se cotiza al Instituto Mexicano del Seguro Social y se puede en su momento acceder al beneficio de la pensión por jubilación o por cesantía en edad avanzada; por otro lado, la Ley del Servicio Civil de la entidad establece los supuestos para acceder a tales derechos. Continuando inmutable la obligación del Estado de cubrir en su totalidad los montos de las pensiones que se otorguen a los trabajadores que hayan prestado sus servicios al Gobierno del Estado de Morelos, acreditándose la carga año con año, sin que en este rubro exista hasta el momento, ni mayor reglamentación al respecto.


En ese contexto, señala que, de acuerdo al principio de división de poderes, en el ámbito estatal, no niega la obligación de hacer frente a la misma, pero es necesario plantear que para poder dar cumplimiento se requiere de presupuesto suficiente que no puede estar supeditado a la potestad del órgano legislativo, del cual no se tiene la certeza del monto que otorgará, porque en el anteproyecto que presenta el P. Judicial actor, plantea las necesidades para cumplir con su función constitucional de impartición de justicia, y lo que de ésta derive, pero lo peticionado no se ve reflejado en el presupuesto que se autoriza, más aún porque es creciente el número de trabajadores que han decidido ejercer su derecho a pensionarse, ya sea por años trabajados, aún con el mínimo requerido (dieciocho años), o bien, por cesantía en edad avanzada, aun cuando su capacidad, fuerza e intelecto les permitirá seguir laborando por más tiempo.


Que el P. demandado viola lo dispuesto en el artículo 16 constitucional, al generar incertidumbre jurídica con lo establecido en el artículo tercero del acto cuya invalidez se demanda, cuando indica que el monto de la pensión se calculará tomando como base el último salario percibido por la trabajadora, incrementándose la cuantía de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general vigente. Al respecto, destaca que si bien dentro del presupuesto de egresos va considerado un incremento salarial, éste no va en función de lo que se determine para el salario mínimo, ya que el primero depende del propio presupuesto de egresos autorizado con partidas específicas para su aplicación; y en el segundo, por la Comisión Nacional de Salarios Mínimos, organismo público descentralizado, cuya integración y funcionamiento se encuentra desligado de lo que comprende a los trabajadores que prestan sus servicios al Gobierno del Estado.


Que el artículo tercero del decreto combatido, pone de manifiesto que el legislador local, viola la división de poderes y transgrede la autonomía e independencia de la gestión presupuestal del P. Judicial, al disponer arbitrariamente el aumento automático del importe de la pensión, en relación con el incremento porcentual del salario mínimo; sin embargo, no establece que de manera automática se transfieran los recursos dinerarios en la misma medida en que se aumente el monto de las pensiones, amén de que no previene que con base en el registro o padrón de pensionados y jubilados a cargo al presupuesto del P. Judicial se realice una vez definida la cantidad global que comprenda los meses del ejercicio fiscal que falten por cubrirse, en relación con dichas pensiones la transferencia de los recursos equivalentes y suficientes para cumplir dicha obligación, pues, al no hacerlo, dispone arbitrariamente de los recursos etiquetados previamente para fines específicos, y que, por lo mismo, no pueden distraerse para ningún otro fin, aun cuando sea para el pago de pensiones, pues trastoca la facultad del Consejo de la Judicatura Estatal, consignada en el artículo 117, fracciones XV y XVII, de la Ley Orgánica del P. Judicial del Estado de Morelos.


Por lo anterior, solicita se declare la invalidez del decreto impugnado, por no estar acorde a la realidad constitucional y ser incompatible con la Ley del Seguro Social, que no se refieren a aumento al salario mínimo como referente para incrementos de las pensiones, sino al Índice Nacional de Precios al Consumidor del año inmediato anterior, para garantizar el poder adquisitorio de dicha pensión, pues a consecuencia del aumento porcentual de la pensión en relación con el incremento al salario mínimo en el caso de los jubilados del P. Judicial del Estado de Morelos, sin traer aparejado un aumento igual o equivalente (en el mismo porcentaje que el aumento al salario mínimo), provoca inestabilidad económica al P. actor, situación que desde luego afecta su autonomía financiera, al ordenarse irracionalmente la aplicación del aumento automático del monto de la pensión se obtiene (sic), como en la especie, un resultado que pone en relieve una diferencia considerable entre las percepciones de los Magistrados en retiro y sus homólogos activos.


4. El decreto impugnado es contradictorio al artículo 126 de la Constitución Federal, que refiere que no puede realizarse gasto que no esté comprendido en el presupuesto, ya que no puede perderse de vista que impone una carga que, ya sea por jubilación o cesantía en edad avanzada, genera inestabilidad económica.


Es imposible que de los recursos otorgados al P. Judicial del Estado de Morelos, para el ejercicio dos mil diecisiete, se pueda hacer frente al pago, sin que se desestabilice financieramente a la institución.


Que el P. Legislativo demandado fue omiso en responder y, por tanto, en asignar el recurso solicitado; no obstante ello, ha continuado aprobando pensiones a trabajadores sin otorgar la partida presupuestal correspondiente.


Considera inválido establecer en el decreto jubilatorio, el aumento de la pensión conforme al salario mínimo, pues el porcentaje en que ha aumentado en los últimos años, es superior al 3% que establece la referida Ley de Disciplina Financiera, de igual forma los trabajadores jubilados no ganan el salario mínimo, y los trabajadores activos no tienen aumento en el mismo porcentaje, por lo que es materialmente imposible actualizar cada año el porcentaje de los trabajadores jubilados conforme al salario mínimo en razón de que existen casos en los que los jubilados ganan más que los trabajadores activos.


QUINTO.—Registro, admisión y trámite de la controversia. Por acuerdo de veintiuno de noviembre de dos mil diecisiete, el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar la presente controversia constitucional bajo el expediente 304/2017.


Asimismo, ordenó turnar el expediente al Ministro J.M.P.R. como instructor del procedimiento, de conformidad con el registro que al efecto se lleva en la Subsecretaria General de Acuerdos de este Alto Tribunal.(3)


Luego, mediante proveído de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, el Ministro J.M.P.R., en su calidad de instructor de la controversia constitucional, admitió a trámite la demanda y ordenó emplazar a las autoridades demandadas, reconociendo como tal, a los P.es Ejecutivo y Legislativo del Estado de Morelos, así como al secretario de Gobierno de la referida entidad, para que formularan su respectiva contestación, además, requirió a los P.es Ejecutivo y Legislativo para que, al rendir su contestación, enviaran a este Alto Tribunal todas las documentales relacionadas con el decreto impugnado, así como el ejemplar del Periódico Oficial en que éste aparezca publicado; asimismo, ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República, para que expresara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO.—Contestación de la demanda por parte del P. Ejecutivo y secretario de Gobierno, ambos del Estado de Morelos. La Consejería Jurídica del P. Ejecutivo Federal y el secretario de Gobierno de la referida entidad, de manera coincidente, en síntesis, contestaron lo siguiente:


I. Causas de improcedencia y sobreseimiento:


a) Oponen la falta de legitimación ad causam del P. Judicial actor, toda vez que carece de la titularidad del derecho que pretende hacer valer mediante la presente controversia constitucional, tomando en consideración que por cuanto hace al P. Ejecutivo y secretario de Gobierno, ambos del Estado de Morelos, no han realizado acto alguno que invada o afecte su órbita competencial. Al respecto, citaron la jurisprudencia 2a./J. 75/97, de rubro: "LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA. CONCEPTO."


b) Que se actualiza la falta de legitimación pasiva del P. Ejecutivo y secretario de Gobierno, ambos del Estado de Morelos, en razón de que no han realizado acto alguno que constituya una invasión o afectación a la esfera competencial del poder actor.


II. Preceptos constitucionales violados: Señalan que en ningún momento han incurrido en violación a los dispositivos constitucionales que se estiman violados.


III. Contestación a los hechos: En su orden manifestaron del (1 al 4) que no se afirma ni se niega el hecho correlativo, toda vez que, no resultan ser hechos propios; y (5) es cierto, únicamente por cuanto hace a la promulgación y publicación del Decreto 2059, en el Periódico Oficial el cuatro de octubre de dos mil diecisiete, a través del cual se otorga pensión por jubilación a S.C.D..


IV. Conceptos de invalidez:


A.n que el P. Judicial actor se abstiene de formular conceptos de invalidez en los que reclame vicios propios de los actos de publicación (atribuidos al referido secretario), promulgación y publicación (atribuidos al P. Ejecutivo) por lo que, resulta evidente que el poder público que representan se encuentra llamado a la presente controversia constitucional, cumpliendo con el requisito formal de tener por demandados a los órganos que hubiesen expedido, promulgado o publicado el decreto impugnado, para la adecuada tramitación y resolución de la controversia constitucional en que se actúa.


Que deberán declararse, de manera general, inatendibles e inoperantes los conceptos de invalidez que esgrime el actor, toda vez que, todo acto de autoridad se encuentra investido de una presunción de validez que en todo caso debe ser destruida. Por tanto, cuando lo expuesto por la parte demandante es ambiguo y superficial, en tanto que no señala ni concreta algún razonamiento capaz de ser analizado, tal pretensión de invalidez es inatendible, en cuanto no logra construir y proponer la causa de pedir, en la medida que elude referirse al fundamento, razones decisorias o argumentos y al porqué de su reclamación.


Así, tal deficiencia revela una falta de pertinencia entre lo pretendido y las razones aportadas que, por ende, no son idóneas ni justificadas para colegir y concluir lo pedido. Por consiguiente, los argumentos o causa de pedir que se expresen en los conceptos de invalidez deben, invariablemente, estar dirigidos a descalificar y evidenciar la inconstitucionalidad en el presente caso de las consideraciones en que se sustenta el acto reclamado cuya invalidez se pretende, porque de no ser así, las manifestaciones que se vierten no pueden ser analizadas por este Máximo Tribunal, por lo que deberán calificarse de inoperantes, con la consecuencia jurídica que ello conlleva.


Por cuanto a la publicación del decreto (secretario de Gobierno) promulgación y publicación (P. Ejecutivo), es facultad del gobernador del Estado promulgar y hacer cumplir las leyes o decretos expedidos por el Congreso del Estado.


Una vez expuesto lo anterior, dieron respuesta a los conceptos de invalidez, en el sentido, de que es infundado que se viole, en perjuicio de la parte actora, lo dispuesto por los artículos 14, 16, 17, 49, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a), y 127 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 32, párrafo séptimo, 83, 92-A, fracción VI, y 131 de la Constitución Política del Estado de Morelos, en virtud de que no existe transgresión alguna a los principios de fundamentación y motivación que se exigen, tratándose de relaciones interinstitucionales, ni el principio de congruencia presupuestal al que se encuentran sujetos los P.es Judiciales, sin injerencia externa.


Que las pensiones tienen como fuente la relación de trabajo establecida entre el derechohabiente y la dependencia pública en la que haya laborado, ésta constituye una relación de naturaleza administrativa y no laboral, en la que el Gobierno actúa con el carácter de autoridad, pues puede crear, modificar o extinguir la situación jurídica del pensionado. Citó en apoyo la jurisprudencia 2a./J. 67/2014 (10a.), de título y subtítulo: "COMPETENCIA PARA CONOCER DEL RECURSO DE REVISIÓN INTERPUESTO CONTRA LA SENTENCIA DICTADA EN UN JUICIO DE AMPARO INDIRECTO EN EL QUE SE RECLAMÓ EL ARTÍCULO 33 DE LA LEY DE SEGURIDAD SOCIAL PARA LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE MÉXICO Y MUNICIPIOS. CORRESPONDE A UN TRIBUNAL COLEGIADO DE CIRCUITO EN MATERIA ADMINISTRATIVA."


Por lo anterior, es que el legislador morelense ha dispuesto en el artículo 40, fracción II, de la Constitución Política del Estado de Morelos, y en los artículos 53, 57 y 67 de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, la facultad del Congreso del Estado, de expedir, aclarar, reformar, derogar o abrogar las leyes y (como en el caso específico), los decretos de pensión de los Servidores Públicos del Estado de Morelos.


Dejando claro que los P.es del Estado y los Municipios, prevén en sus presupuestos de egresos el rubro de pensiones, por lo que el decreto de pensión, consiste meramente en un acto declarativo, conforme al derecho del trabajador a la seguridad social y de acuerdo a las hipótesis y porcentajes respectivos, entendiendo dicho acto dentro de los principios de libertad de configuración de los Estados y división de poderes, dentro del marco de un Estado social de derecho.


Estas pensiones, actualmente son otorgadas a cargo del Estado, con independencia de que los trabajadores burocráticos gozan de derechos de afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado, y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Estado de Morelos; afiliación que les permite, además, acceder a las pensiones, prestaciones, seguros y servicios que se otorgan a través de las citadas instituciones conforme a la normativa aplicable.


En este sentido, la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos establece las medidas y prerrogativas para los trabajadores en el desempeño de su labor como servidores públicos y en su caso, tengan a bien jubilarse, para ello, se establecen los medios y parámetros para determinar este seguro, ya sea de invalidez, de vejez, de vida, de cesación involuntaria del trabajo, de enfermedades y de accidentes, todo esto en estricta relación con la fracción XXIX del artículo 123 del apartado A, y las demás disposiciones del apartado B, ya que este último regula las relaciones de los trabajadores al servicio de los P.es de la Unión, el Gobierno del Distrito Federal y los Estados.


De esta forma, el acto cuya invalidez se demanda en la presente controversia constitucional, bajo ninguna circunstancia transgrede la autonomía de gestión presupuestal del P. actor, consagrada en los artículos 17, párrafo V, y 116, fracción III, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


En términos generales, puede considerarse que, no obstante lo anterior, se debe entender que el decreto impugnado se encuentra apegado al orden constitucional establecido en la Carta Magna, ya que si bien es cierto, la impugnación que se formula por el P. Judicial actor, en contra del decreto resulta notoriamente improcedente e infundada, en virtud de que dicho acto bajo ninguna circunstancia invade el ámbito de facultades constitucionalmente establecidas a favor de dicho poder actor, en consecuencia, carecen de sustento jurídico los argumentos expresados a manera de conceptos de invalidez y, por ende, se debe declarar improcedente la controversia constitucional en la que se actúa.


Señalan que actualmente existen diversas pensiones a cargo del P. Judicial actor que fueron emitidas por el P. Legislativo del Estado, y en las cuales el P. Judicial hoy actor, no promovió controversias constitucionales en su contra, por lo que, incluso, se encuentra actualmente pagando en la nómina de jubilados correspondiente.


Que no pasa inadvertido que sobre el tema de las pensiones, concedidas a cargo de los P.es del Estado o Ayuntamientos, debe considerarse la problemática financiera por la que atraviesa el erario estatal y municipal, pues a diferencia del Instituto Mexicano del Seguro Social, que otorga pensiones con base en un sistema financiero de pensiones que tiene como fuente de recursos las cotizaciones que se realizan a favor del citado instituto, a través de las cuotas obrero patronales que se tratan de aportaciones económicas que se realizan de forma tripartita durante la vida laboral activa del empleado para que pueda gozar el resto de su retiro de una renta mensual, esto es, se trata de una forma de financiamiento a través de cuentas individuales, en el caso de los trabajadores de los P.es del Estado y sus Municipios, así como de los miembros de las instituciones policiales y de procuración de justicia municipales o estatales, conforme a la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos o la Ley de Prestaciones de Seguridad Social de las Instituciones Policiales y de Procuración de Justicia del Sistema Estatal de Seguridad Pública, respectivamente; las pensiones tienen como única fuente de ingresos al erario, por lo que del presupuesto de egresos de los P.es y los Municipios del Estado es que debe destinarse una partida para el pago de las pensiones que se han otorgado al amparo de las citadas leyes a sus extrabajadores, generándose un esquema en que podría decirse que existen dos nóminas paralelas, una destinada al pago del salario de los trabajadores en activo y otra a los jubilados y pensionados, esto en razón de que para las haciendas estatales y municipales el pago personal en activo o retirado, genera el mismo gasto, es decir, la misma cantidad de dinero.


En ese orden, el P. Legislativo debe considerar el tema como un asunto de relevancia y realizar las valoraciones financieras procedentes, que no comprometan al presupuesto estatal y municipal venidero, pues la circunstancia de que se pague al trabajador hasta el 100% de su salario como activo y todas sus prestaciones adicionales, produce, además, que por más esfuerzos que se pretendan realizar para el adelgazamiento de las estructuras gubernativas y la cancelación de plazas, el costo de las mismas siga manteniéndose a cargo del erario, es decir, el gasto que generan las pensiones y jubilaciones a la hacienda pública es un gasto que permanece en el tiempo no sólo por lo largo de la vida del pensionario sino también por la de sus beneficiarios, además de que, en términos del artículo 66 de la Ley de Servicio Civil, la cuantía de la pensión concedida se incrementará de acuerdo con el aumento porcentual del salario mínimo general.


Gasto que no cuenta con otra fuente de recursos que el propio Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado y de cada Municipio, por lo que a medida en que se han incrementado el número de pensiones y jubilaciones otorgadas a trabajadores, se ha afectado la atención de otras necesidades apremiantes, para hacer frente a la obligación generada con los extrabajadores. Lo anterior ante la evidencia de que no existe una ilimitada suficiencia de recursos económicos, sino que el presupuesto es producto de la recaudación y tiene un techo, el cual delimita la distribución que año con año realiza ese P. Legislativo en ejercicio de sus facultades constitucionales.


Empero, y sin menospreciar la necesidad de reformar el sistema de pensiones señalado, interesa que el otorgamiento de pensiones a los trabajadores cumpla con los requisitos establecidos en la ley, por ello, se considera que el acto legislativo materia de la presente controversia respeta los derechos de los trabajadores reconocidos por la legislación aplicable, misma que, en su caso, ya no fue impugnada por el P. Judicial a tiempo.


A. que la Primera Sala ya ha resuelto diversas controversias constitucionales, en el sentido de que resulta inconstitucional que la Legislatura del Estado de Morelos sea el ente que decida la procedencia del otorgamiento de una pensión a cargo del presupuesto del P. Judicial; de ahí que haya declarado la invalidez total de los decretos de pensión impugnados por parte del actor en vía de controversia constitucional, precedentes que considera necesario sean tomados en cuenta al resolver el presente asunto, a fin de evitar la emisión de sentencias contradictorias.


Concluye diciendo que los actos impugnados, de promulgación, publicación y refrendo, llevados a cabo por las autoridades del P. Ejecutivo Estatal, se efectuaron en estricta observancia a las facultades constitucionales y legales, previstas en la normativa aplicable.


SÉPTIMO.—Contestación de la demanda del P. Legislativo del Estado de Morelos. La diputada B.V.A., ostentándose como presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos, dio contestación a la demanda; no obstante ello, mediante acuerdo de seis de febrero de dos mil dieciocho, dictado por el Ministro instructor, se le tuvo dando contestación a la demanda de manera extemporánea, por lo que se hace innecesaria su precisión.(4)


OCTAVO.—Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República se abstuvo de formular pedimento.


NOVENO.—Audiencia. Agotado el trámite respectivo, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 34 del propio ordenamiento, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por formulados los alegatos, y se puso el expediente en Estado de resolución.(5)


DÉCIMO.—Avocamiento. En atención a la solicitud formulada por el Ministro ponente, mediante proveído de cinco de abril de dos mil dieciocho, dictado por la Ministra presidenta de la Primera Sala, se avocó al conocimiento del asunto y, además, determinó enviar nuevamente los autos a la ponencia de la adscripción del Ministro J.M.P.R. para la elaboración del proyecto de resolución.


CONSIDERANDO:


PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación; en relación con lo dispuesto en el punto segundo, fracción I, a contrario sensu, y punto tercero del Acuerdo 5/2013, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de un conflicto entre el P. Judicial y los P.es Legislativo y Ejecutivo, todos del Estado de Morelos en el que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


SEGUNDO.—Oportunidad. A continuación procede analizar la oportunidad en la presentación de la demanda, por ser una cuestión de orden público y estudio preferente.


El P. Judicial del Estado de Morelos impugna el Decreto 2059, publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5541, de cuatro de octubre de dos mil diecisiete, a través del cual, el P. Legislativo del Estado de Morelos determina otorgar pensión por jubilación a S.C.D..


De conformidad con el artículo 21, fracción I, de la ley reglamentaria de la materia,(6) tratándose de actos, el plazo para la promoción de controversias constitucionales será de treinta días, contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos.


En el caso, el P. Judicial actor se ostentó sabedor del decreto impugnado, con motivo de su publicación en el medio de difusión oficial del Estado de Morelos, el cuatro de octubre de dos mil diecisiete; por tanto, el plazo para promover la demanda transcurrió del cinco de octubre al veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, descontándose los días siete, ocho, doce, trece, catorce, quince, veintiuno, veintidós, veintiocho y veintinueve de octubre, así como uno, dos, tres, cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve y veinte de noviembre, todos de dos mil diecisiete, de conformidad con los artículos 2(7) y 3(8) de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en relación con los artículos 3o. y 163 de la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación, así como el oficio SGA/MFEN/1685/2017, de uno de septiembre de dos mil diecisiete, emitido por este Alto Tribunal.


En consecuencia, toda vez que la demanda de controversia constitucional se presentó el diecisiete de noviembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de este Alto Tribunal, según se advierte del sello de recepción, es evidente que su presentación fue oportuna.


TERCERO.—Legitimación activa. El P. Judicial del Estado de Morelos compareció por conducto de la presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura de la entidad, M.d.C.V.C.L., lo cual, al ser un hecho notorio consultable en los autos de los expedientes de las controversias constitucionales 180/2017, 191/2017, 218/2017 y 247/2017, entre otras que se encuentran en trámite en este Alto Tribunal, en las cuales obra copia certificada del acta de la sesión del Pleno del Tribunal Superior de Justicia de dieciséis de mayo de dos mil dieciséis, de la que se advierte que fue declarada presidenta para el periodo comprendido del dieciocho de mayo de dos mil dieciséis al diecisiete de mayo de dos mil dieciocho, y cuyas atribuciones para ostentar la representación jurídica del P. actor están previstas en el artículo 35, fracción I, de la Ley Orgánica del P. Judicial del Estado de Morelos;(9) y, finalmente, el P. actor es un órgano legitimado para promover la presente controversia constitucional, en términos del artículo 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Federal.


CUARTO.—Legitimación pasiva. En el referido auto de admisión de veintitrés de noviembre de dos mil diecisiete, se tuvo como demandados a los P.es Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, este último funcionario por lo que respecta al refrendo del Decreto 2059, respecto del cual se realizará el presente estudio de constitucionalidad.


El P. Legislativo del Estado de Morelos es representado por la diputada B.V.A., en su carácter de presidenta de su mesa directiva, quien acreditó su personalidad con copia certificada del acta de la sesión ordinaria de doce de octubre de dos mil dieciséis, en la cual consta su designación en tal cargo(10) y sus atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.(11) No obstante lo anterior, cabe precisar que mediante acuerdo de seis de febrero de dos mil dieciocho, dictado por el Ministro instructor, se le tuvo dando contestación a la demanda de manera extemporánea.


El P. Ejecutivo del Estado fue representado por J.A.G.C.P., en su carácter de consejero jurídico del P. Ejecutivo de la entidad, quien acreditó su personalidad con las copias certificadas del Periódico Oficial "Tierra y Libertad", de diecinueve de abril de dos mil diecisiete,(12) en el que consta el nombramiento que le otorgó el gobernador del Estado de Morelos el diecisiete de abril de dos mil diecisiete;(13) cuyas atribuciones para representar al P. Ejecutivo de la entidad se prevén en la fracción II del artículo 38 de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos.(14)


Finalmente, Á.C.L., comparece con el carácter de secretario de Gobierno del Estado de Morelos, personalidad que acreditó con el original del ejemplar que contiene el nombramiento a su favor, de veintinueve de diciembre de dos mil diecisiete, con efectos a partir del uno de enero de dos mil dieciocho, el cual fue expedido por el gobernador constitucional del Estado de Morelos, mismo que fue publicado en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad", Número 5566, de tres de enero de dos mil dieciocho.(15)


Dicho funcionario cuenta con legitimación pasiva en la causa para comparecer a juicio, en términos de lo dispuesto por los artículos 74 de la Constitución Política del Estado de Morelos(16) y 21, fracción XXXIV, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos,(17) de los cuales se advierte que al secretario de Gobierno le corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, la de dirigir, administrar y publicar el Periódico Oficial de la referida entidad.


Conforme a lo anterior, esta Primera Sala considera que el P. Legislativo, el P. Ejecutivo y el secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les atribuye el acto impugnado y ha quedado demostrado que los funcionarios que comparecen cuentan con facultades para representar a dichos P.es y órganos.


QUINTO.—Causas de improcedencia. El gobernador y el secretario de Gobierno del Estado de Veracruz, señalaron que no han realizado algún acto que invada o afecte la competencia del P. actor, y que, por ello se actualiza la falta de legitimación pasiva de dichos órganos, porque no han realizado acto alguno que constituya una invasión o afectación a la esfera competencial del P. actor.


Dichas afirmaciones deben desestimarse porque la determinación de la competencia para determinar el pago de pensiones a favor de los trabajadores, así como lo relativo a si con el decreto impugnado se genera afectación o no al presupuesto del P. actor, o si se invade o no su competencia, involucran un análisis del fondo del asunto, mismo que no corresponde realizar en este apartado. Sirve de apoyo la tesis número P./J. 92/99, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."(18)


No existiendo otro motivo de improcedencia planteado por las partes, ni advertido de oficio por esta Primera Sala, lo procedente es entrar al estudio del fondo del asunto.


SEXTO.—Estudio de fondo. El P. Judicial del Estado de Morelos plantea que el decreto impugnado viola los artículos 14, 16, 17, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, 126, 127 y 134 de la Constitución Federal, esencialmente, porque el P. Legislativo de la entidad determinó el pago de una pensión, con cargo al presupuesto del P. Judicial actor, violando la autonomía de gestión presupuestal prevista en el artículo 116 constitucional, porque representa una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del P. Judicial actor, lo que resulta contrario a los principios de fundamentación, motivación, independencia y de división de poderes previstos en el referido precepto constitucional, al autorizar una intromisión indebida del P. Legislativo en las decisiones del P. Judicial actor.


Esta Primera Sala estima que es, esencialmente, fundado el anterior concepto de invalidez, toda vez que el decreto impugnado lesiona la independencia del P. Judicial actor en el grado más grave de violación que es la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de pensión por jubilación, afectando para tales efectos recursos de otro P. y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al P. Judicial actor.


En efecto, ya el Tribunal Pleno ha señalado las modalidades en que pueden presentarse actos de intromisión, dependencia o subordinación entre P.es, las cuales se materializan bajo las siguientes condiciones:(19)


a. La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los P.es se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que de ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión;


b. La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un P. impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma; y,


c. La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un P. no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del P. subordinante.


Aplicando lo anterior, como se adelantó, esta Primera Sala considera que efectivamente es fundado el argumento aducido por el P. Judicial actor, toda vez que el P. Legislativo otorgó una pensión lesionando la independencia del P. Judicial en el grado más grave de violación que es la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, pues la Legislatura Local fijó la procedencia del pago de una pensión por jubilación a S.C.D., quien prestó sus servicios en el P. Judicial del Estado de Morelos, desempeñando como último cargo, el de oficial judicial supernumeraria, adscrita al Juzgado Menor Penal de la Sexta Demarcación Territorial, con sede en Cuautla, Estado de Morelos; así como la cuantía a la que debe ascender aquélla, disponiendo directamente y, por ende, afectando los recursos del P. actor para el pago de la misma.


En efecto, ya el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha señalado que la autonomía de la gestión presupuestal de los P.es Judiciales Locales cuyo fundamento se encuentra en el artículo 17 constitucional, constituye una condición necesaria para que estos P.es ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella, se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial, el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, cuestiones que difícilmente podrían cumplirse sin la referida autonomía presupuestal.


Así, esta autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los P.es Judiciales Locales, por lo que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros P.es, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.(20)


De este modo, con la emisión del decreto impugnado, el P. Legislativo del Estado lesiona la independencia del P. Judicial actor, en el grado más grave de violación que es la subordinación y, en consecuencia, su autonomía en la gestión de sus recursos, al haber otorgado el pago de una pensión por jubilación, afectando para tales efectos recursos de otro P. y sin que se haya otorgado ningún tipo de participación al P. Judicial actor.(21)


En atención a lo anterior, es inconstitucional que la Legislatura del Estado de Morelos sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión por jubilación, afectando el presupuesto del P. Judicial, al ordenar que la pensión debe cubrirse con el presupuesto de dicho P.. Por ello, debe declararse la invalidez del Decreto 2059 impugnado, publicado el cuatro de octubre de dos mil diecisiete, en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5541, del Gobierno del Estado de Morelos, ya que, precisamente, en él se determinó conceder una pensión por jubilación, con cargo al presupuesto del P. Judicial actor, lo que resulta contrario al artículo 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, pues es justo el P. Judicial quien debe administrar, manejar y aplicar su presupuesto.


Ahora, es cierto que, conforme a este último artículo constitucional,(22) las Legislaturas de las entidades federativas deben emitir las leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo, por lo que cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional;(23) sin embargo, ello no puede significar que sean los órganos legislativos los que deban determinar, calcular y otorgar las pensiones.


El requisito del referido artículo 127 constitucional, se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (como jubilación, invalidez y cesantía en edad avanzada); sin embargo, en el precepto constitucional de referencia, no se ha dispuesto que las Legislaturas de las entidades federativas pueden direccionar recursos de otros P.es o de otros órdenes normativos (Municipios) y determinar pensiones de manera unilateral, y si bien, esta cuestión es un vicio de la legislación del Estado de Morelos que prevé el sistema para el otorgamiento de pensiones, el cual no es posible analizar en esta controversia constitucional; esta Primera Sala estima que la posibilidad de que sea el Congreso Local quien determine, calcule y otorgue la pensión con cargo al presupuesto de otro P., en este caso el P. Judicial, torna a este sistema legal en un sistema con una potencial posibilidad de transgredir la autonomía de otros P.es, o incluso de otros órdenes normativos, por ejemplo, los Municipios.


En atención a lo razonado, se concluye que no es constitucionalmente admisible que la Legislatura del Estado de Morelos sea la que decida la procedencia del otorgamiento de la pensión por jubilación, afectando el presupuesto del P. actor, por lo que, lo procedente es declarar la invalidez del Decreto 2059 emitido por la Legislatura Local, mediante el cual otorgó la pensión por jubilación a S.C.D..


Finalmente, dado el pronunciamiento de invalidez del Decreto 2059, resulta innecesario el estudio del resto de los conceptos de invalidez, conforme a la tesis de jurisprudencia P./J. 100/99,(24) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. ESTUDIO INNECESARIO DE CONCEPTOS DE INVALIDEZ."


Similares consideraciones sostuvo esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver las controversias constitucionales 112/2016, 241/2016 y 225/2016, en sesiones de veintiuno de junio, y dieciséis y treinta de agosto, de dos mil diecisiete, respectivamente, por unanimidad de votos. Así como las controversias constitucionales 175/2017, 176/2017 y 186/2017, entre otras, resueltas en sesión de veintidós de noviembre de dos mil diecisiete, por unanimidad de cuatro votos.


SÉPTIMO.—Efectos. La declaración de invalidez del Decreto 2059, a través del cual se concedió, con cargo al presupuesto del P. Judicial actor, la pensión por jubilación a S.C.D., surtirá efectos a partir de la notificación de los puntos resolutivos de esta sentencia al P. Legislativo de la entidad, en la inteligencia de que se dejan a salvo los derechos de dicha persona para reclamar el pago de la pensión ante la autoridad y en la vía que corresponda.


En este sentido, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación exhorta, tanto al Congreso Local como al P. Judicial actor, para que en el marco de sus respectivas competencias y a la brevedad, realicen las acciones tendientes a determinar el pago de la pensión por jubilación a S.C.D.. Asimismo, se exhorta al Congreso del Estado de Morelos a revisar su sistema legal de pago de pensiones a efecto de que establezca uno que no resulte transgresor de la autonomía de otros P.es o de otros órdenes normativos.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


PRIMERO.—Es procedente y fundada la presente controversia constitucional.


SEGUNDO.—Se declara la invalidez del Decreto 2059, publicado el cuatro de octubre de dos mil diecisiete, en el Periódico Oficial "Tierra y Libertad" Número 5541 del Gobierno del Estado de Morelos.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros: A.Z.L. de Larrea, J.R.C.D. quien se reservó su derecho de formular voto concurrente, J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M. y presidenta N.L.P.H..


Firman la Ministra Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.



PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA



MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ



PONENTE



MINISTRO J.M.P.R.



SECRETARIA DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA



LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.








________________

1. En atención a lo dispuesto en el artículo trigésimo cuarto transitorio del Decreto publicado el veintinueve de enero de dos mil dieciséis, por el que reforman y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en materia de la reforma política de la Ciudad de México, todas las referencias que en esta sentencia se hagan al Distrito Federal, deberán entenderse hechas a la Ciudad de México, sin que sea el caso de cambiar el nombre de las instituciones o autoridades del mencionado Distrito que aquí se citen, en razón de que en términos del artículo trigésimo primero transitorio del decreto, publicado el cinco de febrero de dos mil diecisiete en la Gaceta Oficial de la Ciudad México, éstas conservarán su denominación, atribuciones y estructura, hasta en tanto no entren en vigor las leyes respectivas.


2. Cuaderno principal de la controversia constitucional 304/2017. Fojas 1 a la 28.


3. I.. Foja 125.


4. Fojas 326 y 327 del cuaderno principal.


5. I.. Fojas 384 a 385.


6. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos."


7. "Artículo 2o. Para los efectos de esta ley, se considerarán como hábiles todos los días que determine la Ley Orgánica del P. Judicial de la Federación."


8. "Artículo 3o. Los plazos se computarán de conformidad con las reglas siguientes:

"I. Comenzarán a correr al día siguiente al en que surta sus efectos la notificación, incluyéndose en ellos el día del vencimiento;

"II. Se contarán sólo los días hábiles, y

"III. No correrán durante los periodos de receso, ni en los días en que se suspendan las labores de la Suprema Corte de Justicia de la Nación."


9. "Artículo 35. Son atribuciones del presidente del Tribunal Superior de Justicia:

"I. Representar al P. Judicial ante los otros P.es del Estado, en nombre del Tribunal Superior de Justicia."


10. Fojas de la 291 a la 316 del cuaderno principal.


11. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al Pleno del Congreso del Estado."


12. Fojas 180 a 234 del expediente principal.


13. Foja 227 del cuaderno principal.


14. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:

"...

"II. Representar al titular del P. Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."


15. Fojas 153 a 162 del cuaderno principal.


16. "Artículo 74. Para el despacho de las facultades encomendadas al Ejecutivo, habrá secretarios de despacho, un consejero jurídico y los servidores públicos que establezca la ley, la que determinará su competencia y atribuciones.

"Se consideran secretarios de despacho, el secretario de Gobierno y los demás funcionarios públicos que con ese carácter determine la ley. ..."


17. "Artículo 21. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponden las siguientes:

"...

"XXXIV. Dirigir, administrar y publicar el Periódico Oficial ‘Tierra y Libertad’."


18. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 710, de contenido: "En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas."


19. Al respecto, ya este Alto Tribunal ha reconocido estos principios en las tesis de jurisprudencias números P./J. 83/2004, P./J. 81/2004 y P./J. 80/2004, por ejemplo, de rubros: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.", "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS." y "DIVISIÓN DE PODERES. PARA EVITAR LA VULNERACIÓN A ESTE PRINCIPIO EXISTEN PROHIBICIONES IMPLÍCITAS REFERIDAS A LA NO INTROMISIÓN, A LA NO DEPENDENCIA Y A LA NO SUBORDINACIÓN ENTRE LOS PODERES PÚBLICOS DE LAS ENTIDADES FEDERATIVAS."


20. Este criterio consta en el precedente de la controversia constitucional 35/2000, del cual derivó la tesis P./J. 83/2004, de rubro: "PODERES JUDICIALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES.—La autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los P.es Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además, dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expeditez en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal. Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los P.es Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.". Consultable en Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187.


21. Cabe precisar que si bien no resultan directamente aplicables al caso concreto las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, resueltas por el Tribunal Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, por mayoría de ocho votos, ya que los actores eran Municipios quienes tienen protegida su hacienda municipal directamente desde el artículo 115 constitucional, son ilustrativas porque en ellas se determinó la intromisión del P. Legislativo en el manejo del destino de los recursos, y que en la emisión de los decretos impugnados, no se dio ningún tipo de participación a los órganos de Gobierno (Municipios).

En efecto, en aquellas controversias, el Tribunal Pleno determinó que el hecho de que exclusivamente el Congreso de Morelos fuese el órgano encargado de determinar la procedencia y montos de las pensiones de los trabajadores de un Ayuntamiento, transgrede el principio de libertad hacendaria municipal, al permitir una intromisión indebida en el manejo del destino de los recursos municipales. Las demandas de controversia constitucional 55/2005 y 89/200, se presentaron por el Municipio de Xochitepec, y se resolvieron el 19 de agosto de 2005 y el 8 de noviembre de 2010, respectivamente. La controversia constitucional 90/2008, se promovió por el Municipio de Zacatepec; la diversa 91/2008, por el Municipio de Jiutepec y la 92/2008, por el Municipio de Ixtla, resolviéndose los tres juicios el 8 de noviembre de 2010.

Dicho criterio sostiene que las Legislaturas Locales tienen la obligación de consignar en sus leyes laborales estatales el mecanismo legal para que sus trabajadores accedan a dichas prestaciones, pues si ese derecho está previsto en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, su regulación debe ser atendida puntualmente, y sólo debe verificarse si al hacerlo no se lesiona alguna facultad municipal.

De esta forma, el Tribunal Pleno sostuvo que en el Estado de Morelos no son los Ayuntamientos de los Municipios ni alguna institución de seguridad social, los encargados de establecer los casos en que procede otorgar alguna de las pensiones de seguridad social, de manera que el Congreso Local, sin la intervención de cualquier otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, puede determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, no obstante que la relación de trabajo no haya subsistido con el Gobierno Estatal, sino con uno Municipal o con ambos.

Conforme al artículo 115 de la Constitución Federal, las Legislaturas Estatales son las que tienen que emitir las leyes que regulen las relaciones de trabajo entre los Municipios y sus trabajadores; asimismo, conforme al artículo 116 del mismo Ordenamiento Federal, deben emitir las mismas leyes para regir las relaciones entre los trabajadores al servicio del Estado y el Estado mismo. Entonces, cuando en dichos instrumentos normativos se prevén las cuestiones relativas a diversas pensiones en materia de seguridad social, se cumple con el contenido del artículo 127, fracción IV, constitucional, sin que esto signifique que sean los órganos legislativos los que otorguen pensiones.

El requisito del referido artículo 127 se cumple con el hecho de que en la ley se determine que los trabajadores municipales tendrán determinadas pensiones en materia de seguridad social (como jubilación, invalidez y cesantía en edad avanzada). En este sentido, en el precepto constitucional de referencia no se ha dispuesto que las Legislaturas Estatales pueden direccionar recursos y determinar pensiones de manera unilateral.

Es verdad que el régimen de pensiones debe necesariamente considerarse en las leyes que expidan las Legislaturas Locales, pero esto tampoco implica que a través de las mismas el Congreso Local pueda determinar libremente los casos en que proceda otorgar esas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, pues no debe perderse de vista que la propia Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos facultó a los Ayuntamientos para ejercer en forma directa los recursos de la hacienda municipal, esto es, sin intermediarios.

Lo anterior, con el fin de que los Municipios puedan tener libre disposición y aplicación de sus recursos y satisfacer sus necesidades, todo esto en los términos que fijen las leyes y para el cumplimiento de sus fines públicos, de tal manera que, atendiendo a sus necesidades y siendo éstos los que de mejor manera y en forma más cercana las conocen, puedan priorizar la aplicación de sus recursos sin que se vean afectados por intereses ajenos.

En efecto, el diseño del régimen presupuestal municipal corresponde en exclusivo a los Ayuntamientos, con base en los recursos disponibles previstos en las Leyes de Ingresos respectivas aprobadas por las Legislaturas Locales, como se indica expresamente en los dos párrafos finales de la fracción IV del artículo 115 constitucional.

Si bien es cierto que los artículos 115 y 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señalan que el régimen de pensiones para los trabajadores estatales y municipales debe necesariamente considerarse por las Legislaturas Locales, esto no implica que el Congreso Local de Morelos pueda determinar unilateralmente los casos en que proceda otorgar dichas prestaciones cuando nacen de las relaciones de trabajo entre los Municipios y quienes fungieron como servidores públicos a su cargo, en atención a que los Municipios ejercen en forma directa los recursos de su hacienda.

El Tribunal Pleno fue muy enfático en señalar que debe quedar claro que, en el caso, no se estima inconstitucional la existencia y necesaria regulación de los derechos de seguridad social, como es la exigencia constitucional de establecer en las leyes locales un régimen de pensiones, sino que lo que se estima incompatible con el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, es que el nivel de Gobierno Estatal decida lo correspondiente a los trabajadores del orden de Gobierno Municipal para que éste erogue los recursos de su presupuesto a fin de solventar las obligaciones en esa materia.

En este sentido, pese a que existe la obligación de que la ley contemple y regule las pensiones de los trabajadores estatales y municipales, esta forma de proceder que autoriza la normativa legal local se aparta del principio de autonomía en la gestión de la hacienda municipal que otorga a ese nivel de Gobierno el artículo 115 constitucional, pues no se explica por qué si los trabajadores mantuvieron la relación de trabajo con las municipalidades, es una autoridad ajena como el Congreso Local a quien se le confió la atribución de evaluar el tiempo de servicios, el salario percibido, la edad del servidor público y todos los demás requisitos para verse favorecidos con una pensión con cargo al erario municipal administrado por un Ayuntamiento, quien en este aspecto se ve obligado a modificar sus previsiones presupuestales, no obstante que, constitucionalmente, sólo a él le compete graduar el destino de sus recursos disponibles, conforme lo considere conveniente, y sin injerencia de alguna otra autoridad, salvo el caso claro está, de los recursos federales previamente etiquetados para un fin específico.


22. Esta consideración fue sostenida por el Tribunal Pleno, al resolver las controversias constitucionales 55/2005, 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008, falladas por mayoría de ocho votos, ya citadas en esta resolución.


23. "Artículo 127. Los servidores públicos de la Federación, de los Estados (sic), de las entidades federativas, de los Municipios y de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, de sus entidades y dependencias, así como de sus administraciones paraestatales y paramunicipales, fideicomisos públicos, instituciones y organismos autónomos, y cualquier otro ente público, recibirán una remuneración adecuada e irrenunciable por el desempeño de su función, empleo, cargo o comisión, que deberá ser proporcional a sus responsabilidades. Dicha remuneración será determinada anual y equitativamente en los presupuestos de egresos correspondientes, bajo las siguientes bases:

"...

"IV. No se concederán ni cubrirán jubilaciones, pensiones o haberes de retiro, ni liquidaciones por servicios prestados, como tampoco préstamos o créditos, sin que éstas se encuentren asignadas por la ley, decreto legislativo, contrato colectivo o condiciones generales de trabajo. Estos conceptos no formarán parte de la remuneración. Quedan excluidos los servicios de seguridad que requieran los servidores públicos por razón del cargo desempeñado."


24. Novena Época, Pleno, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo X, septiembre de 1999, página 705.

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