Ejecutoria num. 269/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 20-05-2022 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 269/2021. R.P.M.P.. 9 DE MARZO DE 2022. UNANIMIDAD DE CUATRO VOTOS DE LOS MINISTROS J.L.G.A.C., J.M.P.R., QUIEN FORMULÓ VOTO CONCURRENTE, Y A.G.O.M., Y LA MINISTRA A.M.R.F.. AUSENTE: MINISTRA NORMA L.P.H.. PONENTE: MINISTRO J.L.G.A.C.. SECRETARIO: P.F.M.D..

ÍNDICE TEMÁTICO

Hechos: Una persona demandó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, entre otros actos. La Juez de Distrito negó la protección constitucional. En contra de esta determinación, se interpuso el recurso de revisión que ahora se resuelve.

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Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión de nueve de marzo de dos mil veintidós, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve el amparo en revisión 269/2021, interpuesto por R.P.M.P. en contra de la sentencia dictada el veintiséis de marzo de dos mil veintiuno en los autos del juicio de amparo indirecto ********** del índice del Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México.

El problema jurídico a resolver por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación consiste en determinar si el artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional, por ser violatorio del principio de seguridad jurídica; así como si existe una antinomia entre los artículos 74 y 100, y los diversos 74, 112 y 113 de mismo ordenamiento legal.

ANTECEDENTES Y TRÁMITE

1. Juicio de amparo indirecto. R.P.M.P., por su propio derecho, mediante escrito que presentó el dos de octubre de dos mil veinte, ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, demandó el amparo y protección de la Justicia Federal en contra de las autoridades y actos que a continuación describen:

A) Congreso de la Unión, a través de la Cámara de Senadores y de la Cámara de Diputados, se reclamó el decreto por el que expidieron la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción, la Ley General de Responsabilidades Administrativas y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, de fecha seis de julio de dos mil dieciséis y publicado en el Diario Oficial de la Federación el día dieciocho del mismo mes, particularmente el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, que dice: "La prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100 de esta ley."

B) Presidente de los Estados Unidos Mexicanos, se le reclamó el decreto precisado en el párrafo anterior.

C) Titular del Órgano Interno de Control en Grupo Aeroportuario de la Ciudad de México, Sociedad Anónima de Capital Variable, se reclamó el acuerdo de primero de septiembre de dos mil veinte, dictado en el expediente **********, por medio del cual negó al quejoso la actualización de la figura de "prescripción" entre otras irregularidades. Acto que se reclamó el primero de aplicación, con carácter definitivo en agravio del quejoso.

2. El conocimiento de la demanda correspondió al Juzgado Séptimo de Distrito en Materia Administrativa en la Ciudad de México, donde quedó registrado como juicio de amparo indirecto **********.

3. Seguido el trámite correspondiente, el Juez de amparo en cita dictó sentencia el veintiséis de marzo de dos mil veintiuno, en el sentido de negar la protección constitucional.

4. Recurso de revisión. Inconforme con tal sentencia de amparo, R.P.M.P., por conducto de su autorizado, interpuso recurso de revisión.

5. El conocimiento del citado medio de impugnación tocó al Vigésimo Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, donde quedó registrado como amparo en revisión **********.

6. Los Magistrados integrantes de dicho órgano jurisdiccional, mediante resolución que dictaron el veintiocho de mayo de dos mil veintiuno, ordenaron la remisión del recurso a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, lo anterior al estimar que en el caso subsistía el estudio de constitucionalidad del artículo 74, tercer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, a la luz de los principios de no regresividad, de seguridad jurídica y el de imparcialidad relacionado con el derecho de tutela judicial efectiva, consagrados en los artículos 1, 16 y 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

7. Recibidos los autos en este Alto Tribunal, mediante acuerdo que dictó el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el dieciocho de junio del propio año, ésta reasumió su competencia originaria para conocer del presente asunto; lo admitió a trámite, se turnó al Ministro J.L.G.A.C. y su envío a esta Primera Sala.

8. Finalmente, a través de proveído que la Ministra presidenta de esta Primera Sala dictó el siete de octubre siguiente, este órgano jurisdiccional se avocó a su resolución y se ordenó el envío de los autos al Ministro ponente para la elaboración del proyecto de resolución correspondiente.

I. COMPETENCIA

9. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es constitucional y legalmente competente para conocer del presente recurso de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo; 10, fracción II, inciso a), 11, fracción V y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y conforme a lo previsto en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal. Lo anterior, sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

10. Además, al tratarse de un amparo en revisión en materia administrativa, esta Sala es competente para conocerlo conforme al artículo 86, primer párrafo, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

II. OPORTUNIDAD Y LEGITIMACIÓN

11. En cuanto a la legitimación y oportunidad, esta Primera Sala estima innecesario realizar pronunciamiento alguno, toda vez que el Tribunal Colegiado de origen ya se ocupó de estudiar estas temáticas en los considerandos segundo y tercero de la resolución que dictó el veintiocho de mayo de dos mil veintiuno en el amparo en revisión **********.

III. CAUSALES DE IMPROCEDENCIA

12. Esta Primera Sala no advierte causales de improcedencia que hayan sido planteadas por las partes y cuyo estudio hubiera sido omitido por la Juez de Distrito, al respecto cabe precisar que en el considerando octavo de la resolución citada en el párrafo anterior, el Tribunal Colegiado adujo que la única causal de improcedencia planteada por el presidente de la República, fue debidamente estudiada por el a quo, determinación que no fue controvertida.

13. Aunado a que este Máximo Tribunal, de un examen acucioso de las constancias de autos que conforman el presente juicio de amparo, no advierte de manera oficiosa la materialización de algún motivo diverso de improcedencia.

IV. CUESTIONES NECESARIAS PARA RESOLVER

14. Para delimitar la problemática jurídica del presente asunto es necesario sintetizar los argumentos de la demanda de amparo, las consideraciones de la sentencia constitucional recurrida y los agravios propuestos por el recurrente.

15. Conceptos de violación.

a. El quejoso alegó, en su primer concepto de violación, esencialmente, la inconstitucionalidad del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas por transgredir el derecho a la no regresividad de la ley, establecido en el artículo 1o., párrafo tercero, de la Constitución; el derecho a la seguridad y certeza jurídicas, consagrado en los artículos 14 y 16 constitucionales, así como el derecho a la tutela judicial efectiva establecido en el artículo 17 de la Norma Fundamental.

b. Al respecto, se argumentó que existe una antinomia interna en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, pues mientras su artículo 74, párrafo tercero, establece que la prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100, es decir, con la determinación por parte del área investigadora respecto de la existencia de actos señalados por la ley como falta administrativa y la calificación de la misma como grave o no grave , en el artículo 113 se establece que lo que interrumpe la prescripción es la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa por parte del área sustanciadora.

c. El ahora recurrente abundó aduciendo que el titular del área investigadora –titular del área de quejas del OIC– fechó su acuerdo de calificación de la conducta presuntamente infractora, así como el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa el 13 de septiembre de 2019, es decir, dos días antes de que se actualizara la prescripción a favor del presunto infractor. Sin que tuviera certeza de que efectivamente esa actuación administrativa haya tenido lugar ese día, porque no fue notificado del mismo, además de que extrañamente tardó 32 días naturales el titular del área investigadora en remitir esas constancias a su homólogo del propio órgano fiscalizador, lo que no parecía creíble conforme a las máximas de la experiencia y a las reglas de la sana crítica.

d. El quejoso adujo que cuando planteó esa y otras circunstancias ante el titular del OIC, éste en el acto reclamado resolvió que no existía disposición en la ley general de la cual "... se desprenda que tenga que mediar un plazo o temporalidad entre la fecha del Acuerdo de Calificación, la emisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y su Remisión al Área de Responsabilidades ..."; y que con esa lógica, basándose en el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, determinó que "... la prescripción se vio interrumpida con la emisión del acuerdo de calificación del trece de septiembre de dos mil diecinueve ..."

e. De lo anterior, se concluyó en la demanda de garantías que resultaba notorio que el contenido del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas transgredía el derecho a la seguridad y certeza jurídicas, además de que era regresivo respecto de las previsiones que contenía sobre la interrupción de prescripción en el régimen sancionatorio previo establecido en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos y vulnera también el derecho a la tutela judicial efectiva.

f. Sobre este tema, se argumentó que la interpretación constitucional de las reglas conforme a las cuales se tiene por válido y eficaz todo acto administrativo y en particular de aquellos que interrumpen la prescripción en materia de responsabilidades administrativas de los servidores públicos ha prevalecido un principio de certeza y seguridad jurídicas, atendiendo al criterio de interpretación conforme con los derechos humanos; que el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no genera certeza ni seguridad jurídica a los particulares que pueden ser imputados de faltas administrativas, en transgresión de los artículos 14 y 16 constitucionales, pues permiten la comisión de arbitrariedades por parte de las autoridades investigadoras, las cuales quedan en la posibilidad de levantar constancias prefechando el día de su emisión para efecto de que con las mismas se interrumpa la prescripción de las facultades sancionatorias del Estado, afectando la seguridad jurídica de los destinatarios de la norma, tal y como ocurrió en la especie.

g. El quejoso adujo que también debía tenerse en cuenta que la Ley General de Responsabilidades Administrativas establece irregularmente dos actos procesales como interruptores del término prescriptivo: a. La clasificación de las conductas como graves o no graves que realiza el área investigadora al concluir las diligencias de investigación, en términos del primer párrafo del artículo 100 y 74, tercer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y b. La admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, según el artículo 113. Situación que –al parecer del quejoso– representa una antinomia interna, pues ambas normas son contradictoras entre sí, ya que mientras el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa es el documento formal en el cual se contiene la calificación que realizan las autoridades investigadoras respecto de las conductas sujetas a investigación, una vez que han concluido éstas, según el previamente transcrito artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ubicado en el libro segundo (Disposiciones adjetivas), título primero (De la investigación y calificación de las faltas graves y no graves), capítulo III (De la calificación de faltas administrativas); también de dicha disposición se sigue que el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa supone que: ya se encuentran concluidas las diligencias de investigación; se realizó el análisis de los hechos y de la información recabada durante la investigación; como consecuencia de lo anterior, se determinó la existencia de actos u omisiones que la ley señala como falta administrativa; y se realizó la calificación de la conducta, ya sea como grave o no grave.

h. En óptica del quejoso, tales extremos debían quedar debidamente expuestos en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, de manera fundada y motivada, ya que a partir de ese documento que se presente ante la autoridad sustanciadora se dará inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa; y el procedimiento de responsabilidad administrativa no puede iniciar si no es a partir del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, afirmación que se sustenta, además de las disposiciones previamente invocadas, aunado al artículo 112 (sic) que indica: "El procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades sustanciadoras, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa."

i. El quejoso concluyó de lo anterior que la secuencia procesal de la fase investigativa y su conexión con la de inicio de procedimiento se determina a partir de la elaboración del informe de presunta responsabilidad por parte de la autoridad investigadora y su remisión a la sustanciadora, quien debía analizar el mismo a fin de determinar su admisión, en su caso; que, por ello, carecía de lógica jurídica la regulación legal de dos actos procesales secuencialmente ligados uno al otro como igualmente interruptores de la prescripción; y que no existían actos procedimentales intermedios entre la confección del informe de presunta responsabilidad y su remisión al área investigadora, de suerte que en el caso del procedimiento que se siguió al quejoso no se advertía justificación alguna para que después de haberse emitido el acuerdo de calificación de conducta (13 de septiembre de 2019) se haya tardado 32 días (15 de octubre de 2019) el titular del área investigadora en remitirlo a su homólogo titular del área sustanciadora, sino que de ello más bien se desprendía la presunción humana, conforme a las máximas de la experiencia y a las reglas de la sana crítica, en el sentido de que el asunto ya estaba prescrito cuando se elaboró dicho acuerdo de calificación de conducta y a fin de evidenciar lo anterior se antefechó el mismo pretendiendo que surtiera efectos de interrupción de la prescripción.

j. El quejoso finalizó su argumentación sobre este tópico aduciendo que, si no existen actos procedimentales intermedios entre la calificación de la conducta y confección del informe de presunta responsabilidad y su remisión al área investigadora, no había racionalidad jurídica en el contenido normativo del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas por cuanto establece que con la calificación de la conducta se interrumpe el cómputo del plazo prescriptivo, si posteriormente la admisión del informe de presunta responsabilidad también es una actuación apta para suspender dicho término, y de ahí lo contradictorio de esas normas; y que, por ello, se debía expulsar de la esfera jurídica del quejoso toda aplicación del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, por ser contraria esa disposición a los derechos humanos de seguridad y certeza jurídicas consagrados en los numerales 14 y 16 de la Carta Fundamental.

k. Por otra parte, se adujo en la demanda de amparo que dicha porción normativa de la Ley General de Responsabilidades Administrativas atentaba contra el principio de no regresividad en materia de derechos humanos establecido en el párrafo tercero del artículo 1o. de la Constitución, en la medida de que introdujo una fórmula interruptora del cómputo de la prescripción que ofrece menores condiciones de seguridad jurídica a los justiciables en comparación con el régimen jurídico previo establecido en la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

l. También se adujo que el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas atentaba contra el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 17 de la Carta Magna) por cuanto al principio de imparcialidad. Ello, pues debía tenerse en cuenta que la nueva regulación del procedimiento administrativo sancionador conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas adquirió una naturaleza plenamente contradictoria, es decir, se ventila como una contienda de partes que debaten bajo la forma de trilogía procesal ante una autoridad sustanciadora y resolutora imparcial; que la nueva legislación distingue entre las funciones de las autoridades investigadoras, sustanciadoras y resolutoras, las cuales son diversas para cada una de las etapas, ya que la autoridad investigadora no puede ser la que sustancie (como regla de equilibrio e imparcialidad) y además se establece que "La función de la autoridad sustanciadora, en ningún caso podrá ser ejercida por una autoridad investigadora." (Artículo 3, fracción III).

m. Se precisó que, por cuanto a la naturaleza contradictoria y con forma de trilogía del procedimiento de responsabilidades administrativas, conviene observar los artículos 115 y 116 de la ley general en cita, de los cuales se desprende que a la autoridad investigadora le compete una función de cargo, como responsable de indagar los hechos y acusar la comisión de las faltas ante una autoridad diversa, que es la sustanciadora y, en su caso la resolutora, por lo cual la autoridad investigadora no es una autoridad imparcial, sino todo lo contrario, es una de las partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa. De lo cual, el quejoso concluyó que, bajo ese panorama jurídico, si la autoridad investigadora no es imparcial, sino parcial, y tiene –desde luego respetando los principios de buena fe y presunción de inocencia– la función de acusación, resultaba obvio que su interés procesal naturalmente estaba orientado a que los asuntos bajo su investigación no prescriban a favor de los imputados; y que, en esas condiciones, dado que en el proceso jurisdiccional se ventilan intereses contradictorios en contienda, las partes gozan de igualdad frente al juzgador, y éste, a su vez, debe estar revestido de plena imparcialidad e independencia para evitar desequilibrios procesales y asegurar la rectitud de su juicio, lo que configura uno de los principios estructurales del proceso. Al respecto, el quejoso invocó la jurisprudencia 1a./J. 1/2012 (9a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "IMPARCIALIDAD. CONTENIDO DEL PRINCIPIO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.", en la que –dice el quejoso– se determinó que dicho principio es una condición esencial que debe revestir a los juzgadores que tienen a su cargo el ejercicio de la función jurisdiccional, la cual consiste en el deber que tienen de ser ajenos o extraños a los intereses de las partes en controversia y de dirigir y resolver el juicio sin favorecer indebidamente a ninguna de ellas; y que el referido principio debe entenderse en dos dimensiones: a) la subjetiva, que es la relativa a las condiciones personales del juzgador, misma que en buena medida se traduce en los impedimentos que pudieran existir en los negocios de que conozca, y b) la objetiva, que se refiere a las condiciones normativas respecto de las cuales debe resolver el juzgador. n. En este tópico, –concluye el quejoso– el contenido del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional porque atenta contra el principio de imparcialidad judicial, al conceder una atribución de la mayor trascendencia para la seguridad jurídica de los imputados como es la actualización de la figura de la prescripción, a una de las partes en el procedimiento, la cual está naturalmente interesada en la acusación y no en la exoneración de las faltas; que de prevalecer la validez jurídica del párrafo tercero del artículo 74 de la ley general, se estaría dotando de un poder casi ilimitado a las áreas investigadoras para definir a través de un acuerdo de calificación de conducta que por sí mismo, sin que sea notificado a nadie, tendría el alcance de interrumpir el cómputo prescriptivo, con lo cual los presuntos infractores quedarían en manos de sus investigadores a la libre voluntad de éstos sin límite temporal; y que la norma que debe prevalecer en la interpretación constitucional conforme es la diversa contenida en el artículo 113 de la propia ley general (sic), por cuanto indica que "La admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción ...", misma que el quejoso solicitó le fuera aplicada, en términos del principio pro persona, optándose por la misma e inaplicando la diversa establecida en el párrafo tercero del artículo 74 del citado cuerpo legal. Ello, porque la autoridad sustanciadora sí reviste legalmente los atributos de imparcialidad judicial, ya que no tiene en su regulación funcional labor alguna como investigadora o responsable de la imputación al presunto infractor. Incluso, porque –dijo el quejoso– en la normatividad que desarrolla la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa debe guardar una postura imparcial en el discernimiento de la existencia de los elementos jurídicos que tornan válida la aceptación de dicho informe elaborado por la autoridad investigadora.

o. Finalmente, en los conceptos de violación relativos a temas de constitucionalidad se adujo que de los artículos 195, 196 y 197 se advertía que el pronunciamiento de la autoridad sustanciadora respecto del contenido de forma y fondo del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa que le es puesto en consideración por la autoridad investigadora resulta de gran trascendencia procesal, ya que ese momento es el primer contacto y conocimiento que tiene la sustanciadora respecto de los hechos materia del posible reproche; que, por ello, requiere la sustanciadora de absoluta independencia e imparcialidad para proveer con libertad en alguno de los sentidos que le faculta la ley, al grado de poder desde ahí prevenir a la investigadora para que aclare o subsane su informe, o bien determinar la improcedencia del asunto; y que, por ende, la autoridad sustanciadora sí actúa imparcialmente en la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y de ahí la constitucionalidad de la norma que indica que dicha actuación resulta apta para interrumpir el término de prescripción que corre a favor del presunto responsable, en sentido contrario, la disposición contenida en el artículo 74, párrafo tercero, no otorga seguridad jurídica a los justiciables ni es compatible con el principio de imparcialidad implícito en el derecho a la tutela judicial efectiva por lo cual resulta inconstitucional.

16. Sentencia de amparo

a. La Juez de Distrito desestimó tales conceptos de violación al tenor de las siguientes consideraciones.

b. Partió de la base de que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, ha sostenido el criterio de que los derechos de legalidad y seguridad jurídica contenidos en los artículos 14 y 16 constitucionales, se respetan por las autoridades legislativas cuando las normas que las facultan para actuar en un determinado sentido, encauzan el ámbito de esa actuación, a fin de que, por un lado, el gobernado conozca las consecuencias jurídicas de los actos que realice y, por otro, que el actuar de la autoridad se encuentre limitado y acotado, de manera que la posible afectación a la esfera jurídica de los gobernados no resulte de un actuar caprichoso o arbitrario de aquélla.

c. Después consideró que los párrafos primero, tercero y cuarto del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas señalan que, para el caso de faltas administrativas no graves, las facultades de las Secretarías o de los órganos internos de control para imponer las sanciones prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado; que la prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100 de esta Ley General de Responsabilidades Administrativas; y que, si se dejare de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del informe de responsabilidad administrativa y, como consecuencia de ello, se produjera la caducidad de la instancia, la prescripción se reanudará desde el día en que se admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

d. Además, estimó que el precepto 100, primer párrafo, de la misma ley prevé que la prescripción se interrumpirá con la clasificación sobre la gravedad de la conducta desplegada; y el diverso 113 señala que la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción señalados en el artículo 74, y fijará la materia del procedimiento de responsabilidad administrativa.

e. De lo anterior, la Juez Federal concluyó que si bien la ley de la materia dispone que la prescripción se interrumpirá, con la clasificación que la autoridad realice respecto de la gravedad de la conducta desplegada por el servidor público y con la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa; también es cierto que, en cualquier caso, para el tema de faltas administrativas no graves, las facultades de la autoridad para imponer las sanciones prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al en que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado; y que en términos del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, al realizarse la calificación sobre la gravedad de la conducta, debe entenderse interrumpido el término para que opere la prescripción; sin embargo, también resolvió que dicho precepto legal debe analizarse de manera sistemática con su párrafo cuarto, en donde se señala que cuando la autoridad deja de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del informe de presunta responsabilidad, la prescripción se reanudará desde el día en que se admitió el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

f. A su vez concluyó que aun cuando en el artículo 113 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, se señala que la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción señalados en el artículo 74, y fijará la materia del procedimiento de responsabilidad administrativa; lo cierto es que debe entenderse en el sentido de que es reanudada desde el día en que se admitió dicho informe; consideración que encuentra sustento en el hecho de que sólo las actuaciones tendentes a la integración del expediente de responsabilidad, son las que deben tomarse en cuenta para efectos de interrumpir la actualización del plazo prescriptivo.

g. Sobre este tema, la sentencia de amparo invocó la jurisprudencia P./J. 31/2018 (10a.) del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. LA CONSECUENCIA DE QUE LA AUTORIDAD NO RESUELVA EL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO EN EL PLAZO PREVISTO POR EL ARTÍCULO 21, FRACCIÓN III, DE LA LEY FEDERAL RELATIVA (ABROGADA), ES LA PRESCRIPCIÓN DE SU FACULTAD PUNITIVA Y NO LA CADUCIDAD DE DICHO PROCEDIMIENTO POR INACTIVIDAD PROCESAL.". Criterio que la Juez Federal estimó aplicable al caso, al considerar que el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación interpretó en el artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos vigente hasta el dieciocho de julio de dos mil diecisiete, por cuanto a que el plazo para que prescriba la facultad punitiva de la autoridad será de tres o cinco años, dependiendo de la gravedad de la infracción, según el caso, el cual empieza a correr una vez que se cometa ésta y se suspende con los actos procesales que se realicen; reanudándose desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción; y que de tal jurisprudencia se advertía que la consecuencia de que la autoridad no resuelva el procedimiento en el plazo legal, es la prescripción de su facultad punitiva y no la caducidad del procedimiento por inactividad procesal.

h. De las anteriores premisas, la sentencia de amparo concluyó por analogía que el plazo atinente a la prescripción inicia una vez que se comete la infracción, se suspende con los actos procesales que se realicen –que estrictamente tiendan al inicio del procedimiento– y se reinicia automáticamente el día siguiente a aquel en que se dejó de actuar, pero únicamente por el tiempo remanente del plazo total prescriptivo; que la interpretación de los artículos 74, 100 y 113 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, conduce a estimar que contrariamente a lo que alegó el quejoso, no se advertía la existencia de alguna antinomia que actualizara la violación al derecho a la seguridad jurídica; antes bien, de la lectura sistemática de los citados preceptos legales, se advertía que se complementan; y que, por ello, no resultaba factible que la norma que debía prevalecer en la interpretación constitucional conforme es la diversa contenida en el artículo 113 de la propia ley general, por cuanto indica que: "La admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción ..."; ya que el contenido de los referidos preceptos legales se complementan, con lo que se crea la seguridad jurídica de las partes.

i. Máxime que en el caso, el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, es claro en establecer que la prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100 de esta Ley General de Responsabilidades Administrativas –la prescripción se interrumpirá con la clasificación sobre la gravedad de la conducta desplegada–; y que, si se dejare de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del informe de responsabilidad administrativa y, como consecuencia de ello, se produjera la caducidad de la instancia, la prescripción se reanudará desde el día en que se admita el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

j. Por otra parte, en cuanto al argumento en el que el quejoso planteó que el artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no genera certeza jurídica a los particulares que pueden ser imputados de faltas administrativas, pues permiten la comisión de arbitrariedades por parte de las autoridades investigadoras, las cuales quedan en la posibilidad de levantar constancias prefechando el día de su emisión para efecto de que con las mismas se interrumpa la prescripción de las facultades sancionatorias del Estado, afectando la seguridad jurídica de los destinatarios de la norma, tal como ocurrió en el caso; la Juez de Distrito lo estimó inoperante, al considerar que tales planteamientos de inconstitucionalidad de normas generales, el quejoso los hizo depender de sus circunstancias individuales y de las características particulares del caso concreto.

k. Respecto al planteamiento, en el que el peticionario de amparo adujo que la norma general controvertida atenta contra el principio de no regresividad en materia de derechos humanos, en la medida en que introdujo una forma interruptora del cómputo de la prescripción que ofrece menores condiciones de seguridad jurídica a los justiciables en comparación con el régimen jurídico previo establecido. Después de explicar el alcance del principio de no regresividad contenido en el artículo 1o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de reproducir el contenido del artículo 34 de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, vigente al dieciocho de julio de dos mil diecisiete y de los diversos 74, 100 y 113 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; la Juez Federal estimó que el artículo controvertido no transgrede el principio de no regresividad, pues otorga seguridad en cuanto al momento en que prescribirán las facultades de las autoridades administrativas para imponer sanciones.

l. Ello, –dijo la Juez Federal– porque el legislador en la Ley General de Responsabilidades Administrativas es más preciso en señalar el momento en el cual prescriben las facultades de las secretarías o de los órganos internos de control para imponer las sanciones, pues indica que será al realizarse la calificación sobre la gravedad de la conducta, aunado a que establece que la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción señalados en el artículo 74. En tanto que, en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos vigente hasta el dieciocho de julio de dos mil diecisiete, quedó establecido que la prescripción se interrumpirá al iniciarse los procedimientos previstos por la ley y que, si se dejare de actuar en ellos, la prescripción empezará a correr nuevamente desde el día siguiente al en que se hubiere practicado el último acto procedimental o realizado la última promoción.

m. En este tópico, la juzgadora de Distrito hizo alusión a la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 103/2020 dictada por la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la que –dijo– se precisó que tal ordenamiento legal contempla reglas específicas en cuanto a etapas procesales, reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas, autoridades involucradas –investigadora, sustanciadora y resolutora– así como tipos de faltas, sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley, y puntualizó que de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, advirtió la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas, pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática, es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior.

n. De lo anterior, la sentencia concluyó que, si se toma en consideración que la prescripción regulada por la ley controvertida, constituye una condición objetiva necesaria para limitar temporalmente el ejercicio de las facultades de la autoridad administrativa de investigar e imponer sanciones; en tanto que, el ordenamiento impugnado contempla el límite temporal al ejercicio de la facultad de iniciar el procedimiento administrativo, una vez que recibe la solicitud de la autoridad investigadora; circunstancia que origina seguridad jurídica de los servidores públicos, en salvaguarda de ese derecho fundamental que tutela el artículo 16 de la Constitución Federal.

o. Finalmente, en cuanto a los conceptos de violación en los que se argumentó que el artículo 74 controvertido trastoca el derecho fundamental de tutela judicial efectiva, por cuanto al principio de imparcialidad, porque la autoridad investigadora al ser parte en el procedimiento de responsabilidad administrativa, en términos del artículo 116 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, no es imparcial sino parcial, dada la función de acusación; de ahí que, tiene un interés procesal orientado a que los asuntos bajo su investigación no prescriban a favor de los imputados y que con ello se le dota a la autoridad administrativa de un poder casi ilimitado. La juzgadora primero transcribió el artículo 17 de la Constitución Federal, explicó que éste está encaminado a asegurar que las autoridades encargadas de administrar justicia, lo hagan de manera pronta, completa e imparcial; pues el legislador debe garantizarla estableciendo en las leyes plazos generales, razonables y objetivos, a los cuales tienen que sujetarse tanto la autoridad como las partes en los procesos jurisdiccionales; y concluyó que el artículo 74 tachado de inconstitucional no era violatorio del derecho fundamental de tutela judicial efectiva en su modalidad de imparcialidad.

p. Ello, porque la actuación de la autoridad investigadora en los procedimientos de responsabilidad administrativa, cuando realiza la calificación de la gravedad de la conducta del presunto infractor y con ello se interrumpe la prescripción de sus facultades, lo hace en virtud de la obligación que tiene de llevar a cabo la investigación de faltas administrativas –derivada de la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas–; las autoridades investigadoras, esto es, las autoridades en las secretarías, los órganos internos de control, la Auditoría Superior de la Federación y las entidades de fiscalización superior de las entidades federativas, así como las unidades de responsabilidades de las empresas productivas del Estado, encargadas de la investigación de faltas administrativas cuentan con diversas obligaciones derivadas de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; y la autoridad investigadora se encuentra obligada a emitir el informe de presunta responsabilidad, el cual constituye el instrumento en el que describe los hechos relacionados con alguna de las faltas señaladas en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, exponiendo de forma documentada con las pruebas y fundamentos, los motivos y presunta responsabilidad del servidor público o de un particular en la comisión de faltas administrativas.

q. La sentencia también falló que, en el supuesto de que las autoridades investigadoras determinen en su calificación la existencia de faltas administrativas, así como la presunta responsabilidad del infractor, deberán elaborar el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y presentarlo a la autoridad sustanciadora para que proceda en los términos previstos en la Ley General de Responsabilidades Administrativas; que, de igual forma, las autoridades investigadoras para el cumplimiento de sus atribuciones, llevarán de oficio las auditorías o investigaciones debidamente fundadas y motivadas respecto de las conductas de los servidores públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas en el ámbito de su competencia; y que las autoridades investigadoras tendrán acceso a la información necesaria para el esclarecimiento de los hechos, con inclusión de aquella que las disposiciones legales en la materia considere con carácter de reservada o confidencial, siempre que esté relacionada con la comisión de infracciones a que se refiere la Ley General de Responsabilidades Administrativas, con la obligación de mantener la misma reserva o secrecía, conforme a lo que determinen las leyes.

r. También se consideró que, además de las atribuciones a las que se refiere la Ley General de Responsabilidades Administrativas, durante la investigación las autoridades investigadoras podrán solicitar información o documentación a cualquier persona física o moral con el objeto de esclarecer los hechos relacionados con la comisión de presuntas faltas administrativas. s. La sentencia arribó a la conclusión de que, conforme a la propia Ley General de Responsabilidades Administrativas, la autoridad investigadora cuenta con diversas obligaciones para determinar posibles conductas infractoras de servidores públicos y emitir el informe de presunta responsabilidad, en el que se describen los hechos relacionados con alguna de las faltas señaladas en dicha legislación, en el que deberá exponer de forma documentada con las pruebas y fundamentos, los motivos y presunta responsabilidad del servidor público o de un particular en la comisión de faltas administrativas.

t. Razón por la cual, se falló que, en oposición a lo que alegó el quejoso, no podía considerarse que la actuación de la autoridad investigadora trastoca en su perjuicio su derecho fundamental de tutela efectiva en su vertiente de imparcialidad, pues cuenta con diversas atribuciones y obligaciones para actuar, las cuales en el supuesto de no ser atendidas darían lugar a la imposición de sanciones administrativas. Al respecto, se precisó que la autoridad investigadora tiene la obligación de llevar a cabo todas las investigaciones en sede administrativa al tener conocimiento de un acto u omisión posiblemente constitutivo de faltas administrativas y, en su caso, emitir la calificación de la conducta, con lo cual interrumpe la prescripción; en tanto que, si no cumple con dicha obligación, como quedó expuesto, puede incurrir en algún supuesto de responsabilidad.

u. Asimismo, se arribó a la conclusión de que la actuación de la autoridad investigadora para interrumpir la prescripción de sus facultades no compromete la imparcialidad, pues ésta deriva de las obligaciones que le impone la Ley General de Responsabilidades Administrativas; de ahí que, con ello se consideró que no pretendía beneficiar a alguna de las partes, sino sólo realizar su investigación para determinar la realización de conductas de los servidores públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas en el ámbito de su competencia. Máxime, si se tomaba en consideración que el procedimiento disciplinario tendente a hacer efectiva la responsabilidad administrativa, busca preservar la óptima prestación del servicio público, de tal manera que éste corresponda a los intereses de la colectividad, pudiendo concluir sobre la inexistencia de responsabilidad o imponiendo la sanción administrativa correspondiente, pero en todo caso, se determinará con exactitud si el servidor público cumplió o no con los deberes y obligaciones inherentes a su cargo y si, por ende, la conducta desplegada por éste resulta compatible o no con el servicio que se presta. Lo anterior, a fin de tutelar los principios constitucionales de legalidad, honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia que rigen al servicio público, pues lo que da origen al procedimiento disciplinario es la existencia de una conducta, respecto de la cual existe un interés general en que se determine si resulta o no contraria a los deberes y obligaciones del servidor público.

v. Al tenor de las consideraciones ya sintetizadas, la Juez Federal falló que el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, no viola los derechos fundamentales del quejoso tutelados en los artículos 14, 16 y 17 de la Carta Magna y, en consecuencia, negó el amparo solicitado respecto de dicho precepto legal.

17. Agravios del recurso de revisión

a) En vía de agravios, el aquí recurrente alega, esencialmente, que:

b) Fue incorrecto que la Juez de Distrito estimara que hizo depender la inconstitucionalidad del tercer párrafo del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas de situaciones o circunstancias individuales propias del quejoso y del caso concreto; pues solamente narró los hechos como un antecedente para demostrar el agravio personal y directo que irroga al quejoso la norma general tildada de inconstitucional.

c) El artículo 74 en cita viola los derechos de seguridad y certeza jurídicas (argumento que dice el recurrente no fue estudiado en la sentencia de amparo), porque permite una actuación caprichosa y arbitraria por parte de la autoridad investigadora, la cual se genera a partir de que la autoridad puede fechar su acuerdo de calificación de conducta presuntamente infractora con amplia discrecionalidad, pues no hay seguridad de la fecha cierta de esa actuación al no ser ésta notificada al presunto infractor, quien queda en esas condiciones en una situación de zozobra respecto de la actuación de la autoridad, es decir, porque el artículo impugnado no obliga a la autoridad a notificar al presunto infractor del acuerdo de calificación de la conducta; y al no existir disposición legal que obligue a la autoridad investigadora a realizar y remitir en cierto término temporal su Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa a la autoridad investigadora para que ésta lo califique y admita (en su caso), con lo cual se daría inicio al procedimiento de responsabilidad propiamente dicho, de igual modo se genera incertidumbre jurídica a los presuntos infractores.

d) Sobre este punto, el recurrente también refiere que la figura de la caducidad opera dentro del procedimiento sancionador, es decir, en la fase de sustanciación, no de investigación, como parece sugerir la sentencia dictada en primera instancia. Ello, pues si bien es cierto que la figura de la caducidad está instituida en la ley como una garantía de seguridad jurídica para los justiciables; también lo es que la misma opera ante la ausencia de impulso procesal una vez que el procedimiento ha iniciado, es decir, en la fase de sustanciación, sin que dicha institución tenga relevancia alguna para la fase de investigación; de ahí que la misma no soluciona el problema planteado en la demanda de amparo.

e) Se insiste en que la caducidad sanciona la inactividad procesal que eventualmente tenga lugar en la fase de sustanciación del procedimiento, el cual se inicia con la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, actuación que a su vez es interruptora del plazo prescriptivo y respecto del cual –dice el recurrente– no existe impugnación o controversia en este juicio; y que la figura de la caducidad no resuelve el debate que se ventila en este asunto porque la misma opera posteriormente a la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y no tiene relevancia alguna en la fase de investigación, que es precisamente donde se enmarca la figura impugnada: el acuerdo de calificación de la conducta presuntamente infractora.

f) El recurrente concluye que, existe un vacío, un limbo jurídico que atenta contra la seguridad y certeza de los justiciables, pues es posible que las autoridades investigadoras emitan el acto de calificación de la conducta –y con ello se interrumpa la prescripción– pero de ello no tenga noticia el presunto infractor sino hasta un largo periodo después, sin que pueda invocar figura alguna para reclamar la zozobra a la que ha sido sometido, pues una vez pronunciado el acuerdo de calificación de la conducta –si se admitiese la constitucionalidad del artículo 74, tercer párrafo– ya ha quedado interrumpida la prescripción y puede entonces con toda tranquilidad la autoridad investigadora dejar transcurrir todo el tiempo que ésta discrecionalmente determine para rendir ante la sustanciadora el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa. Al respecto precisa que, contrariamente a la hipótesis anteriormente descrita, la autoridad sustanciadora sí tiene un plazo regulado legislativamente (artículo 208, fracción I) para pronunciarse respecto de la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa que le remita la autoridad investigadora; en cambio, ésta no está constreñida a término alguno para elaborar y remitir a la investigadora dicho informe una vez que ha emitido la calificación de la conducta y con ello interrumpido la prescripción, de ahí que se afirme que se produce un vacío, un limbo jurídico en perjuicio de la seguridad jurídica de los presuntos infractores, quienes quedan a merced de la discrecionalidad de las autoridades investigadoras sin límite temporal.

g) En un segundo argumento, el recurrente alega que el ya multicitado precepto 74 vulnera el principio de no regresividad en materia de derechos humanos, porque el sistema disciplinario contenido en la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas (artículo 34) establecía que la prescripción se interrumpía con la notificación al presunto infractor del oficio citatorio para audiencia (lo que en el nuevo sistema puede equipararse al emplazamiento).

h) Al respecto se argumenta que, el procedimiento administrativo en términos de la ley abrogada se entendía iniciado a partir de la citación al presunto responsable; que desde el año 2005, aun todavía en interpretación de la entonces Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determinó en la jurisprudencia 2a./J. 203/2004 que el único acto que interrumpe el plazo de la prescripción de las facultades sancionadoras de la autoridad es el inicio del procedimiento administrativo, razonando para tal determinación que "la única actividad procedimental que ofrece certeza en el desenvolvimiento del procedimiento sancionador sin que exista el riesgo de su prolongación indefinida, es la citación para audiencia hecha al servidor público, con que se inicia dicho procedimiento ..."; y que, contrario a ello, el artículo 74, párrafo tercero, de la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas es regresivo, toda vez que introduce como acto interruptor de la prescripción el acuerdo que emite la autoridad investigadora para calificar la conducta del presunto infractor, sin que dicha actuación sea notificada a éste, lo que le implica ausencia de certeza y seguridad jurídicas, introduciendo una forma interruptora del cómputo de la prescripción que ofrece menores condiciones de seguridad jurídica a los justiciables en comparación con el régimen jurídico establecido previamente. Situación que, a parecer del recurrente violenta el artículo 1o. de la N.F., y planteamiento que –dice el recurrente– no fue abordado por la Juez de Distrito, pues se limitó a reproducir las consideraciones que la Segunda Sala de la Suprema Corte emitió en la contradicción de tesis 103/2020.

i) En un tercer agravio, la recurrente argumenta que, desde su escrito inicial de demanda, hizo valer la existencia de una antinomia entre lo establecido, por una parte, por los artículos 74, tercer párrafo, en correlación con el 100, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y por la otra, los diversos numerales 112 y 113 de la misma ley. Ello, pues mientras el artículo 74, párrafo tercero, establece que la prescripción se interrumpirá con la determinación por parte del área investigadora respecto de la existencia de actos señalados por la ley como falta administrativa y la calificación de ésta como grave o no grave, en el artículo 113 se establece que lo que interrumpe la prescripción es la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa por parte del área sustanciadora. Al respecto, precisa el recurrente que el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa es el documento formal en el cual se contiene la calificación que realizan las autoridades investigadoras respecto de las conductas sujetas a investigación, una vez que han concluido éstas, según el artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ubicado en el libro segundo (Disposiciones adjetivas), título primero (De la investigación y calificación de las faltas graves y no graves), capítulo III (De la calificación de faltas administrativas), disposición de la cual se sigue que el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa supone que: ya se encuentran concluidas las diligencias de investigación; se realizó el análisis de los hechos y de la información recabada durante la investigación; como consecuencia de lo anterior, se determinó la existencia de actos u omisiones que la ley señala como falta administrativa, y se realizó la calificación de la conducta, ya sea como grave o no grave.

j) Para el recurrente, tales extremos deben quedar debidamente expuestos en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, de manera fundada y motivada, ya que a partir de ese documento que se presente ante la autoridad sustanciadora se dará inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa, es decir, el procedimiento de responsabilidad administrativa no puede iniciar si no es a partir del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, afirmación que sustenta, además de las disposiciones previamente invocadas, en la literalidad del artículo 112 de la misma ley.

k) El recurrente argumenta que la secuencia procesal de la fase investigativa y su conexión con la de inicio de procedimiento se determina a partir de la elaboración del informe de presunta responsabilidad por parte de la autoridad investigadora y su remisión a la sustanciadora, quien debe analizar el mismo a fin de determinar su admisión (o no); por lo que, a su parecer, carece de lógica jurídica la regulación legal de dos actos procesales secuencialmente ligados uno al otro como igualmente interruptores de la prescripción. Ello, pues si no existen actos procedimentales intermedios entre la calificación de la conducta y la confección del informe de presunta responsabilidad y su remisión al área investigadora, no se advierte racionalidad jurídica al contenido normativo del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas por cuanto establece que con la calificación de la conducta se interrumpe el cómputo del plazo prescriptivo, si posteriormente la admisión del informe de presunta responsabilidad también es una actuación apta para suspender dicho término; de ahí que estime contradictorias tales normas.

l) Al tenor de lo anterior, la recurrente considera que debe prevalecer el artículo 113 de la ley en cita e inaplicarse el precepto 74; siendo incorrectas la determinación de la Juez de Distrito, en cuanto a que las normas no son contradictorias; siendo errónea su determinación pues, contrario a ello, ninguna relación tiene la figura de la caducidad que puede tener lugar por inactividad procesal ocurrida en el procedimiento disciplinario seguido ante la autoridad sustanciadora con la figura debatida en el juicio de amparo, a saber, la facultad de la autoridad investigadora para interrumpir la prescripción a través de un acuerdo emitido por sí y ante sí, mismo que no tiene deber de notificar al presunto infractor y después del cual no tiene plazo regulado que lo obligue a remitir Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa a la autoridad sustanciadora.

m) En un último cuarto argumento, el recurrente plantea que el párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas atenta contra el derecho a la tutela judicial efectiva (artículo 17 de la Carta Magna) por cuanto al principio de imparcialidad.

n) Al respecto, el recurrente aduce que a la autoridad investigadora le compete una función de cargo, como responsable de indagar los hechos y acusar la comisión de las faltas ante una autoridad diversa, que es la sustanciadora y en su caso la resolutora, por lo cual la autoridad investigadora no es una autoridad imparcial, sino todo lo contrario, es una de las partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa; por lo que, si la autoridad investigadora no es imparcial, sino parcial, y tiene –desde luego respetando los principios de buena fe y presunción de inocencia– la función de acusación, es obvio que su interés procesal naturalmente está orientado a que los asuntos bajo su investigación no prescriban a favor de los imputados. Razón por la cual, el contenido del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional porque atenta contra el principio de imparcialidad judicial, al conceder una atribución de la mayor trascendencia para la seguridad jurídica de los imputados como es la actualización de la figura de la prescripción, a una de las partes en el procedimiento, la cual está naturalmente interesada en la persecución y no en la exoneración de las faltas.

o) El recurrente insiste, como lo hizo desde su demanda de amparo, en que con la validez jurídica del párrafo tercero del artículo 74 de la ley general, se estaría dotando de un poder casi ilimitado a las áreas investigadoras para definir a través de un acuerdo de calificación de conducta que por sí mismo, sin que sea notificado a nadie, tendría el alcance de interrumpir el cómputo prescriptivo, con lo cual los presuntos infractores quedarían en manos de sus investigadores a la libre voluntad de éstos sin límite temporal.

p) Finalmente, argumentó que las determinaciones de la Juez de Distrito sobre este tópico no se ajustan a la jurisprudencia 1a./J. 1/2012 (9a.), emitida por la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, de rubro: "IMPARCIALIDAD. CONTENIDO DEL PRINCIPIO PREVISTO EN EL ARTÍCULO 17 CONSTITUCIONAL.", por cuanto que en la misma se estableció como una de las dimensiones de ese atributo el de imparcialidad objetiva, que se refiere a las condiciones normativas de la autoridad. Lo anterior, dado que las condiciones normativas de la autoridad investigadora le otorgan calidad de parte en el procedimiento administrativo sancionador, de manera que, por definición de la regulación de la materia, su interés procesal (no personal, que tendría que ver con la dimensión subjetiva de la autoridad) está en que el resultado de su investigación culmine con una sanción cuando ha encontrado conforme a los principios de buena fe administrativa elementos suficientes para imputar la comisión de una falta de tal naturaleza.

q) Premisas de las que concluye que la figura de la prescripción se constituye en un obstáculo para la función persecutoria de la autoridad investigadora, de ahí que la posibilidad de que ésta tenga el poder de suspender el término prescriptivo mediante un acuerdo que no tiene obligación de notificar al presunto infractor, se constituye en una condición normativa que atenta contra el equilibrio y equidad procesal de las partes, pues la autoridad investigadora y presunto infractor son partes contradictorias en el procedimiento disciplinario; y que si la norma que otorga a la autoridad investigadora una facultad de tal trascendencia como lo es el determinar por sí y ante sí la interrupción del cómputo prescriptivo resulta exorbitante y transgresora del principio de igualdad y equidad procesal frente al imputado, violando con ello el derecho a la imparcialidad judicial. Argumentación que –dice la recurrente– no fue debidamente estudiada por la Juez de Distrito.

Hasta aquí las consideraciones necesarias para resolver este asunto.

V. ESTUDIO DE FONDO

18. Única problemática jurídica: Determinar si los agravios propuestos por el recurrente desvirtúan la conclusión del Juez de Distrito relativa a que el tercer párrafo del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no es inconstitucional. Esta problemática será analizada en función de la siguiente pregunta:

¿El párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional?

19. Previo a dar respuesta a tal interrogante, como punto de partida, esta Primera Sala estima necesario transcribir el contenido del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, así como de los preceptos 100, 112 y 113 del mismo ordenamiento legal, dado que guardan estrecha relación.

"Capítulo V

"De la prescripción de la responsabilidad administrativa

"Artículo 74. Para el caso de faltas administrativas no graves, las facultades de las Secretarías o de los órganos internos de control para imponer las sanciones prescribirán en tres años, contados a partir del día siguiente al que se hubieren cometido las infracciones, o a partir del momento en que hubieren cesado. "Cuando se trate de faltas administrativas graves o faltas de particulares, el plazo de prescripción será de siete años, contados en los mismos términos del párrafo anterior.

"La prescripción se interrumpirá con la clasificación a que se refiere el primer párrafo del artículo 100 de esta ley.

"Si se dejare de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del citado informe, y como consecuencia de ello se produjera la caducidad de la instancia, la prescripción se reanudará desde el día en que se admitió el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

"En ningún caso, en los procedimientos de responsabilidad administrativa podrá dejar de actuarse por más de seis meses sin causa justificada; en caso de actualizarse dicha inactividad, se decretará, a solicitud del presunto infractor, la caducidad de la instancia.

"Los plazos a los que se refiere el presente artículo se computarán en días naturales."

"Capítulo III

"De la calificación de faltas administrativas

"Artículo 100. Concluidas las diligencias de investigación, las autoridades investigadoras procederán al análisis de los hechos, así como de la información recabada, a efecto de determinar la existencia o inexistencia de actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa y, en su caso, calificarla como grave o no grave.

"Una vez calificada la conducta en los términos del párrafo anterior, se incluirá la misma en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y este se presentará ante la autoridad sustanciadora a efecto de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa.

"Si no se encontraren elementos suficientes para demostrar la existencia de la infracción y la presunta responsabilidad del infractor, se emitirá un acuerdo de conclusión y archivo del expediente, sin perjuicio de que pueda abrirse nuevamente la investigación si se presentan nuevos indicios o pruebas y no hubiere prescrito la facultad para sancionar. Dicha determinación, en su caso, se notificará a los servidores públicos y particulares sujetos a la investigación, así como a los denunciantes cuando éstos fueren identificables, dentro los diez días hábiles siguientes a su emisión."

"Título segundo

"Del procedimiento de responsabilidad administrativa

"Capítulo I

"Disposiciones comunes al procedimiento de responsabilidad administrativa

"Sección primera

"Principios, interrupción de la prescripción, partes y autorizaciones

"Artículo 112. El procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades sustanciadoras, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa."

"Artículo 113. La admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa interrumpirá los plazos de prescripción señalados en el artículo 74 de esta ley y fijará la materia del procedimiento de responsabilidad administrativa."

20. Ahora bien, respecto al tercer párrafo del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el recurrente en su escrito de agravios sostiene su inconstitucionalidad al no prever un plazo para que la autoridad administrativa realice y remita en cierto plazo su Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, en términos del artículo 100 del mismo ordenamiento legal, así como para que éste sea notificado al presunto infractor; por ello, según sustenta, se vulneran:

A) Los derechos de seguridad y certeza jurídicas –argumento que dice el recurrente no fue estudiado en la sentencia de amparo–, porque permite una actuación caprichosa y arbitraria por parte de la autoridad investigadora, la cual se genera a partir de que la autoridad puede fechar su acuerdo de calificación de conducta presuntamente infractora con amplia discrecionalidad, pues no hay seguridad de la fecha cierta de esa actuación al no ser ésta notificada al presunto infractor;

B) El principio de no regresividad en materia de derechos humanos, en virtud de que el sistema disciplinario contenido en la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas (artículo 34) establecía que la prescripción se interrumpía con la notificación al presunto infractor del oficio citatorio para audiencia –lo que en el nuevo sistema puede equipararse al emplazamiento–, el artículo 74, párrafo tercero, de la nueva Ley General de Responsabilidades Administrativas es regresivo toda vez que introduce como acto interruptor de la prescripción el acuerdo que emite la autoridad investigadora para calificar la conducta del presunto infractor, sin que dicha actuación sea notificada a éste;

C) Seguridad jurídica. Dado que existe antinomia entre lo establecido, por una parte, por los artículos 74, tercer párrafo, en correlación con el 100, primer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y por la otra, los diversos numerales 112 y 113 de la misma ley. Ello, pues mientras el artículo 74, párrafo tercero, establece que la prescripción se interrumpirá con la determinación por parte del área investigadora respecto de la existencia de actos señalados por la ley como falta administrativa y la calificación de ésta como grave o no grave, en el artículo 113 se establece que lo que interrumpe la prescripción es la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa por parte del área sustanciadora. Al respecto, precisa el recurrente que el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa es el documento formal en el cual se contiene la calificación que realizan las autoridades investigadoras respecto de las conductas sujetas a investigación, una vez que han concluido éstas, según el artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, ubicado en el libro segundo (Disposiciones adjetivas), título primero (De la investigación y calificación de las faltas graves y no graves), capítulo III (De la calificación de faltas administrativas), disposición de la cual se sigue que el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa supone que: ya se encuentran concluidas las diligencias de investigación; se realizó el análisis de los hechos y de la información recabada durante la investigación; como consecuencia de lo anterior, se determinó la existencia de actos u omisiones que la ley señala como falta administrativa, y se realizó la calificación de la conducta, ya sea como grave o no grave; y,

D) Tutela judicial efectiva, especialmente, el principio de imparcialidad, ya que a la autoridad investigadora le compete una función de cargo, como responsable de indagar los hechos y acusar la comisión de las faltas ante una autoridad diversa, que es la sustanciadora y en su caso la resolutora, por lo cual la autoridad investigadora no es una autoridad imparcial, sino todo lo contrario, es una de las partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa; por lo que, si la autoridad investigadora no es imparcial, sino parcial, y tiene –desde luego respetando los principios de buena fe y presunción de inocencia– la función de acusación, es obvio que su interés procesal naturalmente está orientado a que los asuntos bajo su investigación no prescriban a favor de los imputados. Razón por la cual, el contenido del párrafo tercero del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional porque atenta contra el principio de imparcialidad judicial, al conceder una atribución de la mayor trascendencia para la seguridad jurídica de los imputados como es la actualización de la figura de la prescripción, a una de las partes en el procedimiento, la cual está naturalmente interesada en la persecución y no en la exoneración de las faltas.

21. Precisado lo anterior, esta Primera Sala estima que la respuesta a la interrogante formulada al inicio de este apartado es negativa, toda vez que, de forma contraria a lo que planteó el recurrente en su recurso de revisión, el tercer párrafo del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es acorde con el principio constitucional de seguridad jurídica.

22. Como punto de partida, esta Primera Sala considera necesario precisar que la figura de la prescripción es un límite a la facultad sancionadora, pues representa una autolimitación a la atribución del Estado para sancionar las conductas irregulares, así que ésta no puede ser entendida como dependiente de la apreciación que, en cada caso, determine la autoridad o como una concesión gratuita que se ofrece a los servidores públicos, sino que representa una garantía de seguridad jurídica a favor del servidor público, pues con la prescripción se asegura que no sea infraccionado una vez que transcurrió el plazo previsto en la ley para ese efecto. Así, también es una sanción para las autoridades que, en determinado plazo, no realizaron las gestiones necesarias para sancionar un determinado acto irregular.

23. Ahora bien, a fin de dar respuesta al agravio C), como primera cuestión, esta Primera Sala estima necesario hacer alusión a las consideraciones que la Segunda Sala de este Máximo Tribunal sostuvo al resolver la contradicción de tesis 103/2020 y el amparo en revisión 133/2020, asuntos en los que explicó el funcionamiento del nuevo procedimiento de responsabilidades administrativas creado a raíz de la emisión de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

24. La Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, al resolver la contradicción de tesis 103/2020, falló que la Ley General de Responsabilidades Administrativas contempla reglas específicas en cuanto a etapas procesales, reglas sobre caducidad, procedencia y valoración de pruebas, autoridades involucradas –investigadora, sustanciadora y resolutora–,(1) así como tipos de faltas, sanciones y autoridades vinculadas en la aplicación de la ley. De manera que el nuevo procedimiento en materia de responsabilidad administrativa se compone de diversas etapas:

• Diligencias para adquirir información y medios de prueba, iniciadas de oficio, con motivo de una auditoría o a partir de una denuncia, que concluyen si la autoridad advierte la comisión de irregularidades, con su calificación y la emisión de un informe;

• La integración del expediente a partir de la admisión del informe, el emplazamiento y la citación a las partes, la celebración de una audiencia inicial, el ofrecimiento, la admisión y el desahogo de pruebas, así como alegatos, y el cierre de instrucción; y,

• El dictado de la resolución.

25. En la misma contradicción de tesis, la Segunda Sala consideró que la Ley General de Responsabilidades Administrativas distingue labores que asigna a diferentes autoridades entre sí, aun cuando pertenezcan al mismo órgano contralor, lo que da lugar a la participación de diversos agentes. Lo anterior, pues además de la autoridad y los imputados, da el carácter de terceros a quienes se pudieran ver afectados por la resolución final, incluyendo a la parte denunciante. Razón por la cual –dijo la Segunda Sala– surgen nuevas obligaciones, como lo es la notificación a estos últimos, a fin de que las resoluciones alcanzadas puedan ser materia de impugnación a través de recursos ordinarios; así también se consideró que los deberes a cargo del investigador también se amplían, con la formulación del informe de presunta responsabilidad, en el cual, entre otros aspectos, se califica como grave o no grave la conducta imputada, y se da noticia de las pruebas que serán ofrecidas para acreditar la irregularidad.

26. Un aspecto que esta Primera Sala destaca de tal resolución, es que la Segunda Sala fue precisa en considerar que todo lo anterior influye en gran medida en el nuevo procedimiento regulador por parte de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, puesto que con la anterior ley, la mencionada calificación previa de la conducta solamente tenía efectos relevantes en cuanto a la decisión de fondo, mientras que actualmente influye en aspectos adjetivos; de forma tal que la incorporación de instituciones jurídicas novedosas que conllevan, por una parte, el establecimiento de derechos procesales a favor de quien denunció los hechos y de quien resiente la imputación, así como de mecanismos para abonar a la seguridad jurídica de las partes involucradas y para coadyuvar en la correcta solución del caso y, por otra, la ya referida creación de un procedimiento provisto de distintas fases claramente diferenciadas, pero con un necesario nexo entre sí, por haber sido constituidas de manera concatenada y sistemática, es decir, las diversas fases, desde la investigación hasta la resolución, están estrechamente vinculadas, ya que su diseño corresponde al de un mecanismo secuencial, en el que las determinaciones iniciales influyen en el trámite posterior.

27. Por otra parte, al resolver el amparo en revisión 133/2020, la Segunda Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación analizó la constitucionalidad del artículo 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas a la luz de los principios de seguridad jurídica y acceso a la justicia; y explicó el funcionamiento del procedimiento de investigación y calificación de las faltas graves y no graves, previsto en la Ley General de Responsabilidades Administrativas, aspectos que guardan relación con el asunto que ahora se resuelve.

28. Al respecto, estableció las siguientes etapas:

"Inicio de la investigación

"• La investigación por la responsabilidad de faltas administrativas inicia de oficio, por denuncia o derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos.

"• Las denuncias deben contener los datos o indicios que permitan advertir la presunta responsabilidad administrativa.

"Sustanciación de la investigación

"• Las autoridades investigadoras llevarán de oficio las auditorías o investigaciones debidamente fundadas y motivadas, respecto de las conductas de los servidores públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas, sin menoscabo de las denuncias que se presenten.

"• Las autoridades investigadoras tendrán acceso a la información necesaria para el esclarecimiento de los hechos, con inclusión de aquella que las disposiciones legales en la materia consideren con carácter de reservada o confidencial.

"• En caso de que la Auditoría Superior de la Federación tenga conocimiento de la presunta comisión de faltas administrativas, dará vista a las secretarías o a los órganos internos de control, a efecto de que procedan a realizar la investigación correspondiente.

"Calificación de faltas administrativas

"• Concluidas las diligencias correspondientes, la autoridad procederá al análisis de los hechos, así como de la información recabada, a efecto de determinar la existencia o inexistencia de faltas administrativas y, en su caso, calificarla como grave o no grave. Una vez calificada la conducta, se incluirá en el informe de presunta responsabilidad y se presentará ante la autoridad sustanciadora a efecto de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa.

"• Si no se encuentran elementos suficientes para demostrar la existencia de la infracción, se emitirá un acuerdo de conclusión y archivo del expediente, sin perjuicio de que pueda abrirse nuevamente la investigación si se presentan nuevos indicios o pruebas. La determinación de archivo y conclusión se notificará a los servidores públicos y particulares sujetos a investigación, así como a los denunciantes.

"• Las autoridades sustanciadoras o resolutoras se abstendrán de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa previsto en la ley o de imponer sanciones administrativas a un servidor público, cuando de las investigaciones practicadas o de la valoración de las pruebas se advierta que no existe daño ni perjuicio a la hacienda pública federal."

29. De lo cual, la Segunda Sala concluyó, esencialmente tres cosas:

A) Que los denunciantes juegan un papel importante en el procedimiento de investigación, en principio, porque una de las formas mediante las cuales da inicio es mediante la denuncia, por lo que resulta evidente que constituyen una parte fundamental de éste;

B) Que el legislador atribuyó diversas obligaciones a cargo de las autoridades investigadoras, en relación con los denunciantes, entre ellas, la de notificar la determinación de archivo y conclusión de una investigación, cuando ésta se haya iniciado con motivo de una denuncia; y,

C) Que, justo por ello es de gran relevancia que nuestro país cuente con un sistema sólido de responsabilidades administrativas que contribuya a generar confianza en los ciudadanos respecto de las instituciones y que no se vulnere el Estado de derecho.

30. Precisado lo anterior, se comienza el estudio de constitucionalidad del artículo 74, tercer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

31. El recurrente alega, esencialmente, dos cosas:

A) Que este precepto legal 74 resulta inconstitucional en tanto no prevé que deba ser notificado al presunto infractor el acuerdo de calificación de la conducta presuntamente infractora que, en términos de lo ya expuesto, culmina la etapa de investigación y abre el procedimiento de responsabilidad administrativa; lo cual –dice el recurrente– genera inseguridad jurídica, pues no hay certeza de cuándo fue emitido, lo que permite un actuar arbitrario de las entidades administrativas encargadas de sancionar faltas de la misma naturaleza.

B) Que existe una antinomia entre los artículos 74 y 100, y los preceptos también 74, 112 y 113, todos del mismo ordenamiento legal, pues mientras el artículo 74, párrafo tercero, establece que la prescripción se interrumpirá con la determinación por parte del área investigadora respecto de la existencia de actos señalados por la ley como falta administrativa y la calificación de ésta como grave o no grave, en el artículo 113 se establece que lo que interrumpe la prescripción es la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa por parte del área sustanciadora.

32. Tales agravios son, a juicio de esta Primera Sala, infundados.

33. El principio de seguridad jurídica se encuentra previsto en los artículos 14, párrafo segundo,(2) y 16, párrafo primero,(3) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Esta Primera Sala ha considerado que este principio es la base sobre la cual descansa el sistema jurídico mexicano, de manera tal que lo que tutela es que el gobernado jamás se encuentre en una situación de incertidumbre jurídica y, por tanto, en estado de indefensión. En ese sentido, el contenido esencial de dicho principio radica en "saber a qué atenerse" respecto de la regulación normativa prevista en la ley y a la actuación de la autoridad.

34. Bajo la misma línea argumentativa, esta Primera Sala ha considerado que este principio implica el conocimiento ex ante de las consecuencias de las conductas reguladas por nuestras leyes, a fin de generar certeza de ellas antes de su actualización, y garantizar que los particulares conozcan las facultades y límites de la autoridad; ello con la finalidad de evitar la actualización de conductas arbitrarias o desproporcionadas y excesivas y, en el supuesto de suscitarse, los ciudadanos tengan la certeza de hacer valer sus derechos.

35. Apoya a esta determinación, la jurisprudencia 1a./J. 139/2012 (10a.) emitida por esta Primera Sala, de rubro: "SEGURIDAD JURÍDICA EN MATERIA TRIBUTARIA. EN QUÉ CONSISTE."

36. Por otra parte, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha considerado que también implica un estudio de constitucionalidad de normas, a la luz del principio de seguridad, el verificar si existe una antinomia entre ellas.

37. Al respecto, este Máximo Tribunal ha estimado que la existencia de incongruencias o antinomias se comprueba cuando se descubre que un mismo hecho ha sido objeto de una regulación contradictoria; y que, para sostener que dos normas regulan contradictoriamente un hecho, no basta, naturalmente, que cada una le atribuya consecuencias jurídicas distintas, pues la simple discrepancia de sus partes dispositivas no implica contradicción; por lo que es necesario que las disposiciones que se contradicen sean discrepantes de manera sui generis, es decir, que una de ellas prohíba la misma conducta permitida por la otra. Por lo que la antinomia es la situación en que dos normas pertenecientes a un mismo sistema jurídico, que concurren en el ámbito temporal, espacial, personal y material de validez, atribuyendo consecuencias jurídicas incompatibles entre sí a cierto supuesto fáctico que impide su aplicación simultánea. 38. También se ha considerado que el encargado de aplicar normas abstractas a situaciones particulares sólo se enfrenta a una antinomia auténtica cuando el conflicto entre la prohibición y el facultamiento condiciona la absoluta incompatibilidad de la norma que prohíbe y la que faculta, o lo que es igual, cuando, en virtud de tal incompatibilidad, la aplicación simultánea de esos preceptos resulta imposible.

39. Así lo sostuvo el Pleno de este Máximo Tribunal al resolver la contradicción de tesis 549/2012, de la cual emanó la jurisprudencia P./J. 16/2015 (10a.), de rubro: "ANTINOMIA. ES INEXISTENTE ENTRE LO ESTABLECIDO EN LOS ARTÍCULOS 11, PÁRRAFO TERCERO, DE LA LEY DEL IMPUESTO EMPRESARIAL A TASA ÚNICA, VIGENTE HASTA EL 31 DE DICIEMBRE DE 2013, Y 22, PÁRRAFO ÚLTIMO, DE LA LEY DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA EL EJERCICIO FISCAL DE 2010, Y 21, FRACCIÓN II, NUMERAL 2, DE LAS LEYES DE INGRESOS DE LA FEDERACIÓN PARA LOS EJERCICIOS FISCALES DE 2011 Y 2012 Y, POR ENDE, CON SU CONTENIDO NO SE PROVOCA INSEGURIDAD JURÍDICA."

40. Precisado lo anterior, esta Primera Sala considera que son infundados aquellos argumentos en los que el recurrente alega que existe una antinomia entre lo previsto por los artículos 74 y 100, y los preceptos también 74, 112 y 113, todos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas; ya que no existe una antinomia entre ellos.

41. De las consideraciones que el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido en cuanto a la configuración de antinomias, ya expuestas, se advierte que el requisito para que éstas se configuren son que las normas en conflicto sean contradictorias, es decir, que resulte imposible la aplicación simultánea de ambas, pues mientras una de ellas permite una conducta, la otra prohíbe la misma conducta, lo que genera incertidumbre jurídica sobre su permisión o prohibición.

42. Así, este Máximo Tribunal determina que no existe una antinomia entre los preceptos legales ya expuestos, en tanto, el hecho de que la Ley General de Responsabilidades prevea distintas actuaciones que interrumpen la prescripción de la acción sancionatoria en las diferentes etapas que integran el ya expuesto proceso sancionatorio, de ninguna manera implican una contradicción.

43. Así, los artículos 74, 100, 112 y 113 deben interpretarse de forma sistemática, a la luz del funcionamiento del procedimiento sancionatorio que integran y de las etapas que conforman a éste.

44. El artículo 74 de la ya multicitada Ley General de Responsabilidades Administrativas establece que las facultades de las secretarías o de los órganos internos de control para imponer sanciones prescribirán en tres años para el caso de faltas no graves y en siete años cuando se trate de graves o cometidas por particulares; y que el plazo de prescripción se interrumpirá, en términos del primer párrafo del precepto 100 de la misma ley, con la clasificación de la conducta (grave o no); y que si se dejare de actuar en los procedimientos de responsabilidad administrativa originados con motivo de la admisión del citado informe, y como consecuencia de ello se produjera la caducidad de la instancia, la prescripción se reanudará desde el día en que se admitió el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

45. Por su parte, el artículo 100 del mismo ordenamiento legal dispone que, una vez que se concluyan las diligencias de investigación, las autoridades investigadoras harán el análisis de los hechos y determinarán, en su caso, si éstos configuran una falta administrativa, y la calificarán como grave o no grave, lo cual se incluirá en el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, el que se presentará ante la autoridad sustanciadora a efecto de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa.

46. Como se advierte, estos enunciados normativos, tomando en cuenta lo ya expuesto en este mismo proyecto sobre el funcionamiento del proceso sancionatorio de responsabilidades administrativas, tienen lugar en la etapa de investigación, la cual inicia de oficio por denuncia o derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos; dentro de esta fase, las autoridades investigadoras llevarán a cabo las auditorías o investigaciones debidamente fundadas y motivadas, respecto de las conductas de los servidores públicos y particulares que puedan constituir responsabilidades administrativas, sin menoscabo de las denuncias que se presenten; y una vez que las autoridades investigadoras hayan llevado a cabo las diligencias correspondientes, éstas analizarán los hechos, así como de la información recabada, a efecto de determinar la existencia o inexistencia de faltas administrativas y, en su caso, calificarla como grave o no grave, actuación con la cual concluye la etapa de investigación.

47. Por otra parte, los artículos 112 y 113 de la ley en cita establecen que 1) el procedimiento de responsabilidad administrativa dará inicio cuando las autoridades sustanciadoras, en el ámbito de su competencia, admitan el Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa; y 2) que la admisión de tal informe interrumpe los plazos de prescripción señalados en el artículo 74 de esta ley.

48. Preceptos –112 y 113 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas– cuya aplicación tiene lugar en la segunda etapa del procedimiento administrativo sancionador, es decir, la de sustanciación; la cual inicia con la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (el cual incluye la calificación de la conducta) y termina con el cierre de instrucción del procedimiento.

49. Al respecto, esta Primera Sala no considera que sea violatorio del principio de seguridad jurídica, ni contradictorio, el hecho de que existan diversas actuaciones dentro del procedimiento administrativo sancionador que interrumpan la prescripción, pues éstas atienden a la finalidad y objetivo que se persigue en cada de una de las etapas que lo integran.

50. Así, para este Máximo Tribunal resulta razonable que, en la etapa de investigación, la prescripción de la acción se interrumpa con la calificación de la conducta de grave o no grave, pues la finalidad de esta fase es averiguar si la actuación del servidor público posiblemente constituye una falta y de qué tipo; y que en la segunda etapa ello tenga lugar con motivo de la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, pues justo la finalidad de esta etapa es la tramitación y sustanciación de un proceso que permita a la autoridad determinar si el servidor público investigado resulta responsable o no de las faltas que le atribuya la autoridad investigadora.

51. En este sentido, esta Primera Sala determina que resulta acorde con el Texto Constitucional y con el principio de seguridad jurídica el hecho de que el término de prescripción se interrumpa en la etapa de investigación con la calificación de la conducta, y en la segunda con la admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, pues ello no es contradictorio, sino que obedece a la continuidad del procedimiento que se integra por diversas etapas que se abren y cierran con distintas actuaciones. De ahí lo infundado del agravio propuesto por el recurrente.

52. En segundo término, esta Primera Sala considera que es infundado el agravio en el que el recurrente alega, esencialmente, que el artículo 74, tercer párrafo, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es inconstitucional, en tanto, no prevé que deba ser notificado al presunto infractor el acuerdo de calificación de la conducta presuntamente infractora que, en términos de lo ya expuesto, culmina la etapa de investigación y abre el procedimiento de responsabilidad administrativa; lo cual –dice el recurrente– genera inseguridad jurídica, pues no hay certeza de cuándo fue emitido, lo que permite un actuar arbitrario de las entidades administrativas encargadas de sancionar faltas de la misma naturaleza.

53. Ello en atención a que tomando en cuenta el funcionamiento del sistema administrativo sancionador ya expuesto, el servidor público probable infractor no es parte en la etapa de investigación y sólo estará obligado a atender los requerimientos que le formule la autoridad investigadora, en términos del precepto 96 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.(4) Fase que concluirá con la calificación de la conducta en términos del precepto 100 del ordenamiento legal en cita, pues es la última determinación que toma la autoridad investigadora a fin determinar si inicia o no el procedimiento de responsabilidad administrativa (artículo 101)(5) frente a la autoridad sustanciadora.

54. El posible infractor será parte hasta la etapa de sustanciación, en términos del artículo 193, fracción I, del mismo ordenamiento legal, el cual dispone que el presunto responsable deberá ser emplazado personalmente al procedimiento de responsabilidad administrativa, entregándosele copia certificada del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa y del acuerdo por el que se admite; de las constancias del expediente de presunta responsabilidad administrativa integrado en la investigación, así como de las demás constancias y pruebas que hayan aportado u ofrecido las autoridades investigadoras para sustentar el informe en cita.

55. Es al tenor de las consideraciones anteriores que esta Primera Sala considera que el artículo 74, párrafo tercero, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas no vulnera el principio de seguridad jurídica, pues el hecho de que esta ley no prevea la obligación de la autoridad investigadora de notificar al posible infractor el informe de calificación de la conducta, no coloca a este último en una situación de incertidumbre o arbitrariedad, pues, se insiste, no forma parte del procedimiento en la etapa de investigación, de ahí que no sea exigible al legislador la previsión de que la autoridad administrativa deba notificarle actuaciones de un procedimiento del que aún no es parte.

56. Ello aunado a que la autoridad tendrá la carga de ejercer la acción dentro de los plazos que la propia ley establece (tres años para faltas no graves o siete para aquellas graves), y se le garantizará el derecho humano a la seguridad jurídica del servidor público probable responsable a través del emplazamiento que la autoridad sustanciadora en términos del artículo 193, fracción I, en cita, o en su caso, del acuerdo de admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa, conforme a la fracción II del mismo precepto legal. Situación con la cual, a juicio de esta Suprema Corte, se da plena certeza jurídica al probable responsable sobre si la acción intentada por la autoridad investigadora fue ejercida en tiempo o de forma extemporánea.

57. Ahora bien, es importante destacar que si bien no existe una antinomia entre los artículos 74, 100, 112 y 113 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y que se garantizará el derecho a la seguridad jurídica de los probables infractores con el emplazamiento que se les realice al procedimiento sancionatorio administrativo; es necesario aclarar que, atendiendo a los mandatos previstos en el artículo 1o. constitucional, especialmente al principio pro personae, de una interpretación conforme(6) de los referidos preceptos legales, esta Primera Sala concluye que los términos de prescripción a los que este proyecto ya hizo referencia en múltiples ocasiones, únicamente se entenderán interrumpidos hasta la fecha en que la autoridad administrativa notifique al probable responsable la actuación que genere esta suspensión, cualquiera que ésta sea (calificación de la conducta, admisión del informe de presunta responsabilidad o emplazamiento), a fin de que éste tenga plena certeza de cuál es la actuación que la genera y el momento en que ésta tuvo lugar. Interpretación con la cual se tutela de mejor forma el principio de seguridad jurídica, en tanto asegura a los probables infractores el conocimiento certero de cuándo la autoridad investigadora cumplió con su carga de ejercer las acciones en los términos y plazos que establece la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

58. De todo lo expuesto, esta Primera Sala concluye que el ya multirreferido artículo 74, párrafo tercero, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas es constitucional, en tanto no atenta contra el principio de seguridad jurídica; y debe ser interpretado como se precisó en párrafos anteriores.

59. Así, este Máximo Órgano Jurisdiccional estima pertinente aclarar que es al tenor de estas consideraciones y conclusiones que el Tribunal Colegiado de origen deberá analizar los argumentos de mera legalidad que hace valer el recurrente, especialmente, aquellos en los que aduce que la autoridad responsable "prefechó" algunas constancias con tal de que no prescribiera la acción en este procedimiento.

60. Finalmente, esta Primera Sala considera que es innecesario el agravio en el que el recurrente plantea que el ya multicitado precepto 74 vulnera el principio de no regresividad en materia de derechos humanos, porque el sistema disciplinario contenido en la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas (artículo 34) sí establecía que la prescripción se interrumpía con la notificación al presunto infractor del oficio citatorio para audiencia, lo cierto es que, al margen de que es inoperante por ser una mera repetición de los conceptos de violación que el recurrente hizo valer en su demanda de amparo; lo cierto es que la pretensión del recurrente que pretendía alcanzar con este argumento, ya se encuentra satisfecha, pues, como se explicó en párrafos precedentes, a juicio de esta Primera Sala, el término de prescripción únicamente se interrumpirá con motivo de la notificación al probable responsable de la actuación de que genere ésta, ya sea la notificación de la calificación de la conducta o el acuerdo de admisión del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa.

61. Reserva de jurisdicción. Dado que en los agravios de la revisión subsisten argumentos de legalidad dirigidos contra el acto reclamado, procede reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado que previno en la revisión para que los examine, a la luz de la interpretación que esta Primera Sala hizo del sistema en cita, al corresponder a su competencia delegada de conformidad con el Acuerdo General P.N. 5/2013 de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

VI. DECISIÓN

62. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación concluye que, al resultar infundados los agravios, lo procedente es confirmar la sentencia de amparo recurrida, negar la protección constitucional al recurrente y reservar jurisdicción al Tribunal Colegiado de origen.

Por lo anteriormente expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación

RESUELVE

PRIMERO.—En la materia de la revisión, competencia de esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, se confirma la sentencia de amparo recurrida.

SEGUNDO.—La Justicia de la Unión no ampara ni protege a R.P.M.P. en contra del tercer párrafo del artículo 74 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

TERCERO.—Se reserva jurisdicción al Tribunal Colegiado de origen a fin de que analice y resuelva los planteamientos del recurrente que operan en un plano de legalidad, a partir de la interpretación realizada en esta ejecutoria.

N.; con testimonio de esta ejecutoria, devuélvanse los autos relativos al lugar de su origen; y en su oportunidad archívese el toca como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cuatro votos de los señores Ministros J.L.G.A.C. (ponente); J.M.P.R., quien se reservó su derecho de formular voto concurrente; y A.G.O.M.; y de la Ministra presidenta A.M.R.F.. La señora M.N.L.P.H. estuvo ausente.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el 18 de septiembre de 2017 en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis de jurisprudencia P./J. 31/2018 (10a.) y P./J. 16/2015 (10a.) y aislada 1a. CCLXIII/2018 (10a.) citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 16 de noviembre de 2018 a las 10:27 horas, 14 de agosto de 2015 a las 10:05 horas y 7 de diciembre de 2018 a las 10:19 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libros 60, Tomo I, noviembre de 2018, página 12, con número de registro digital: 2018416, 21, Tomo I, agosto de 2015, página 6, con número de registro digital: 2009722 y 61, Tomo I, diciembre de 2018, página 337, con número de registro digital: 2018696, respectivamente.

Las tesis de jurisprudencia 1a./J. 139/2012 (10a.), 1a./J. 1/2012 (9a.) y 2a./J. 203/2004 citadas en esta sentencia, aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libros XVI, Tomo 1, enero de 2013, página 437, con número de registro digital: 2002649, V, Tomo 1, febrero de 2012, página 460, con número de registro digital: 160309; y Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, página 596, con número de registro digital: 179465, respectivamente.

La parte conducente de la ejecutoria relativa a la contradicción de tesis 103/2020 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 23 octubre de 2020 a las 10:33 horas y en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Época, Libro 79, Tomo I, octubre de 2020, página 881, con número de registro digital: 29535.

________________

1. Artículo 3, fracciones II, III y IV, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas.

2. "Artículo 14. ... Nadie podrá ser privado de la libertad o de sus propiedades, posesiones o derechos, sino mediante juicio seguido ante los tribunales previamente establecidos, en el que se cumplan las formalidades esenciales del procedimiento y conforme a las leyes expedidas con anterioridad al hecho."

3. "Artículo 16. Nadie puede ser molestado en su persona, familia, domicilio, papeles o posesiones, sino en virtud de mandamiento escrito de la autoridad competente, que funde y motive la causa legal del procedimiento."

4. "Artículo 96. Las personas físicas o morales, públicas o privadas, que sean sujetos de investigación por presuntas irregularidades cometidas en el ejercicio de sus funciones, deberán atender los requerimientos que, debidamente fundados y motivados, les formulen las autoridades investigadoras ..."

5. "Artículo 101. Las autoridades sustanciadoras, o en su caso, las resolutoras se abstendrán de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa previsto en esta ley o de imponer sanciones administrativas a un servidor público, según sea el caso, cuando de las investigaciones practicadas o derivado de la valoración de las pruebas aportadas en el procedimiento referido, adviertan que no existe daño ni perjuicio a la hacienda pública federal, local o municipal, o al patrimonio de los entes públicos y que se actualiza alguna de las siguientes hipótesis ... La autoridad investigadora o el denunciante, podrán impugnar la abstención, en los términos de lo dispuesto por el siguiente capítulo."

6. Apoya esta decisión la tesis aislada 1a. CCLXIII/2018 (10a.) emitida por esta Primera Sala

, de rubro: "INTERPRETACIÓN CONFORME Y PRINCIPIO DE INTERPRETACIÓN MÁS FAVORABLE A LA PERSONA. SU APLICACIÓN TIENE COMO PRESUPUESTO UN EJERCICIO HERMENÉUTICO VÁLIDO."

Esta sentencia se publicó el viernes 20 de mayo de 2022 a las 10:25 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 4 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley de Amparo, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 23 de mayo de 2022, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.