Ejecutoria num. 26/2016 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-10-2017 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 26/2016. DEFENSORÍA DE LOS DERECHOS HUMANOS DE QUERÉTARO. 26 DE ABRIL DE 2017. MAYORÍA DE TRES VOTOS DE LOS MINISTROS J.M.P.R., A.G.O.M.Y.N.L.P.H.. AUSENTE: J.R.C.D.. DISIDENTE: A.Z. LELO DE LARREA. PONENTE: A.Z. LELO DE LARREA. SECRETARIO: R.N.O..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día veintiséis de abril de dos mil diecisiete.

V I S T O S; Y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Presentación de la demanda, autoridades demandadas y actos impugnados. Por escrito recibido el quince de febrero de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., por conducto de su titular M.N.A., promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como de los S.s de Gobierno y de Planeación y Finanzas todos del Estado de Q., en la que solicitó la invalidez de los siguientes actos:

a. La discusión, votación y aprobación del Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado de Q. para el ejercicio fiscal 2016, publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado el diecisiete de diciembre de dos mil quince, en específico, el artículo 11 en la porción relativa al presupuesto asignado en el rubro de jubilaciones y pensiones a la parte actora, así como la aprobación de una cantidad menor al ejercicio fiscal anterior.

b. La iniciativa, sanción y promulgación del Decreto precisado en el párrafo anterior, en específico el artículo 11, en la porción normativa relativa al presupuesto asignado a la Defensoría.

c. El refrendo y publicación del Decreto mencionado en el párrafo anterior por los S.s de Gobierno y Planeación y Finanzas, ambos del Gobierno del Estado de Q..

d. El oficio SPF/0063/2015 de treinta y uno de diciembre de dos mil quince mediante el cual el S. de Planeación y Finanzas informa el calendario de pagos de los recursos de aprobados en el referido presupuesto, como primer acto de aplicación del Decreto impugnado.

e. La ejecución del Decreto mencionado en el oficio referido en el párrafo anterior por la cantidad de $29,743,980.00 (veintinueve millones, setecientos cuarenta y tres mil novecientos ochenta pesos 00/100 moneda nacional).

f. La aplicación de la cantidad de $2,093,059.00 (dos millones noventa y tres mil cincuenta y nueve 00/100 pesos moneda nacional) del presupuesto autorizado a la Defensoría para cubrir "Jubilaciones y Pensiones".

SEGUNDO. Antecedentes. La parte actora narró como antecedentes de los actos cuya invalidez reclama los siguientes:

a. El artículo 102, apartado B, de la Constitución Federal dispone que el Congreso y las Legislaturas locales en el ámbito de sus competencias establecerán organismos de protección de derechos humanos y que las constituciones de los estados establecerán y garantizarán la autonomía de los mismos.

b. El artículo 33, apartado A de la Constitución local dispone la creación de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. como organismo público autónomo, con personalidad jurídica, patrimonio, autonomía de gestión y presupuestaria. Por su parte, los artículos 7 y 10 de la Ley de Derechos Humanos del Estado disponen que la Defensoría es un órgano constitucional con autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad y patrimonio propios.

c. En ejercicio de la autonomía de gestión el treinta de octubre de dos mil quince se presentó al Poder Legislativo local el Presupuesto para el ejercicio fiscal 2016 de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. y el seis de noviembre siguiente el Presidente de la Mesa Directiva de la Legislatura informó que el organismo se debe ajustar a la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado, enviando su presupuesto por conducto del Poder Ejecutivo, lo cual conculca la autonomía de gestión de la parte actora.

d. El diecisiete de diciembre de dos mil quince, se publicó en el Periódico Oficial el Presupuesto de Egresos en el que se asigna a la Defensoría la cantidad de $29,743,980.00 (veintinueve millones, setecientos cuarenta y tres mil novecientos ochenta pesos 00/100 moneda nacional) por concepto de gastos de operación y $2,093,059.00 (dos millones noventa y tres mil cincuenta y nueve 00/100 pesos moneda nacional) por concepto de jubilaciones y pensiones. Este último rubro no tiene precedentes en los presupuestos autorizados en los años anteriores, ya que la nómina era controlada por la Secretaría de Planeación y Finanzas y los empleados se encontraban contratados por el Gobierno del Estado. La citada Secretaría es la encargada de cubrir el monto relativo a los gastos de pensiones y jubilados que adquirieron tal calidad cuando este organismo revestía las características de un organismo descentralizado, integrante de la administración pública paraestatal.

e. La Legislatura y titular del Ejecutivo han mostrado su intención de limitar la autonomía de gestión de la Defensoría al reducir significativamente el presupuesto asignado a la misma.

f. En el oficio impugnado se calendarizaron de manera unilateral los recursos aprobados en el Decreto de Presupuesto de Egresos. Es así, porque los organismos constitucionales autónomos deben recibir los recursos en los plazos que "se acuerden" conforme al artículo 55, párrafo primero y tercero de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q..

g. Se solicita la inaplicación del artículo 56 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., toda vez que determina que la Secretaría podrá diferir y determinar el orden a que se sujetará la ministración de transferencias que se otorguen para garantizar la disponibilidad de recursos. Lo anterior, en virtud de que debe entenderse aplicable para la administración pública centralizada y paraestatal y no respecto de los organismos constitucionales autónomos.

h. Mediante oficio UADDHQ/008/2016 de trece de enero de dos mil dieciséis la Jefa de la Unidad Administrativa de la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. solicitó a la Directora de Planeación y Evaluación de la Secretaría de Planeación y Finanzas la transferencia electrónica del presupuesto anual autorizado a la Defensoría.

i. Mediante oficio SPF/DPE/00038/2016 del trece de enero de dos mil dieciséis la Directora de Planeación y Evaluación de la Secretaría de Planeación y Finanzas envió copia de la transferencia interbancaria efectuada en el mismo día por la cantidad de $2,150,000.00 (dos millones ciento cincuenta mil pesos moneda nacional), correspondiente a la ministración de enero.

j. En oficio de ocho de enero se solicitó al titular del Poder Ejecutivo girara las instrucciones necesarias a efecto de que se transfirieran los recursos que constituyen el presupuesto autorizado para 2016, sin que a la fecha se tenga respuesta.

k. Mediante oficio DDQPH/017/2016 de doce de enero de dos mil dieciséis la Defensoría solicitó al titular de la Secretaría de Planeación y Finanzas la totalidad de los recursos que constituyen el presupuesto autorizado para 2016, sin que a la fecha se tenga respuesta.

TERCERO. Conceptos de invalidez. La Defensoría de los Derechos Humanos de Q. formuló los siguientes argumentos en contra de los actos que impugnó:

a. El artículo 11 del Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado de Q. para el Ejercicio Fiscal 2016 contraviene los artículos 1, 14, 16 y 102, apartado B, párrafo octavo de la Constitución General, ya que reduce el presupuesto de la Defensoría en menoscabo del principio de irreductibilidad del presupuesto, las garantías de fundamentación y motivación, autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio propio de la parte actora.

b. También se vulnera el principio de progresividad de los derechos humanos contenido en el artículo 1 constitucional, porque la Defensoría es un órgano de protección y defensa de los derechos humanos, por lo que al asignar su presupuesto, se deben adoptar medidas que no signifiquen un retroceso que debilite la garantía de protección no jurisdiccional que el Constituyente estableció en el artículo 102, apartado B de la Constitución General. Es así en virtud de que reducir significativamente el presupuesto y etiquetar el gasto de la Institución para el pago de jubilaciones y pensiones de trabajadores que no fueron contratados por esta institución, se transgrede el deber de garantizar la protección de los derechos humanos en forma progresiva.

c. Por otra parte, el artículo 102, apartado B constitucional dispone que el Congreso y las legislaturas establecerán organismos de protección de los derechos humanos y que las constituciones de las entidades garantizarán la autonomía de dichos organismos. En congruencia con lo anterior, el artículo 33, apartado A de la Constitución local dispone la creación de un organismo público autónomo con personalidad jurídica, patrimonio propio y autonomía de gestión y presupuestaria.

d. La Legislatura del Estado y el Titular del Poder Ejecutivo han mostrado una firme intención de limitar la autonomía de gestión y presupuestaria de esta Defensoría, pues el presupuesto asignado para 2016 muestra una reducción importante, en comparación con los incrementos que se asignaron de 2013 a 2015.

e. Mediante oficios de siete de enero de dos mil dieciséis y dos de febrero del mismo año, el organismo solicitó al titular de la Secretaría de Planeación y Finanzas y al Presidente de la Mesa Directiva de la Legislatura del Estado copia certificada del proyecto de Presupuesto de Egresos y del proceso legislativo que se formó para conocer las razones y fundamentos que justificaron la disminución del presupuesto, sin que hasta la fecha se haya recibido respuesta.

f. El Decreto de Presupuesto de Egresos del Estados es una norma general y concreta (con fundamento en el artículo 2, fracción III, del Código Fiscal del Estado de Q.) que debe atender al principio de progresividad en la asignación de recursos que se destinen a la Defensoría como órgano de control no jurisdiccional, con el propósito de que se garantice de la manera más eficiente la defensa y protección de los derechos de la persona.

g. El Decreto impugnado carece de fundamentación, dado que el Ejecutivo local y la Legislatura carecen de facultades para elaborar y aprobar un presupuesto en el que se asignen cantidades menores a las autorizadas en el año inmediato anterior y carece de motivación en virtud de que limita el desarrollo y espectro protector de una institución defensora de derechos humanos.

h. Si bien el Congreso local puede modificar por causa justificada y fundada el monto presupuestado para la Defensoría, esa modificación no puede llegar al extremo de aprobar un presupuesto inferior al asignado en el ejercicio anual anterior, porque está protegido por la garantía de irreductibilidad. En este sentido, la Legislatura debe demostrar que el procedimiento que conduzca a aprobar o modificar el presupuesto de egresos es resultado de una ponderación cuidadosa.

i. La motivación de un acto de reducción de presupuesto debe ser objeto de una consideración sustantiva de la normativa y de una motivación reforzada. Sin embargo, el Decreto impugnado reduce el presupuesto sin la fundamentación y debida motivación.

j. El artículo 3 de la Ley de la Comisión Estatal de Derechos Humanos estableció que dicho organismo sería descentralizado, con personalidad jurídica y patrimonio propio, dotado de autonomía técnica y operativa. En virtud de la naturaleza jurídica de la Comisión, el gobierno siempre administró los recursos de la Institución y la Oficialía Mayor del Estado se encargó del pago de la nómina de los empleados, así como las pensiones y jubilaciones que conforme a la ley procedieran.

k. Esta intromisión presupuestal se mantuvo hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil quince, pues a pesar de que desde dos mil trece se reconoció como organismo constitucional autónomo a la Defensoría, la Secretaría de Planeación y Finanzas continuó administrado el presupuesto del organismo, llegando al extremo de tomar del presupuesto de mi representada para pagar jubilaciones y pensiones de empleados que prestaron sus servicios cuando esta institución era un organismo descentralizado.

l. El artículo 11 del Decreto de Presupuesto de Egresos contraviene los artículos 1, 14, 16 y 102, apartado B de la Constitución General porque fracciona el monto autorizado, estableciendo el pago de jubilaciones y pensiones de personal que no fue contratado por la Defensoría, sino por el Gobierno del Estado, por lo que corresponde a éste cubrir sus pensiones y jubilaciones.

m. El Decreto del Presupuesto de Egresos se ejecutó en el oficio SPF/0063/2015 en el que se aplicó la partida presupuestal de $2,093,059.00 (dos millones noventa y tres mil cincuenta y nueve 00/100 pesos moneda nacional) para cubrir pensiones y jubilaciones de personal contratado por el Gobierno del Estado, transgrediendo las garantías institucionales en materia presupuestaria. Lo anterior se corrobora con los recibos de nómina que expidió el Gobierno del Estado a las personas que laboraban en esta institución hasta el treinta y uno de diciembre de dos mil quince.

n. Mediante oficio de seis de enero de dos mil dieciséis, el Presidente de la Mesa Directiva de la Legislatura del Estado resolvió que la solicitud formulada por la Defensoría para que aprobara el convenio de afiliación voluntaria con el Instituto Mexicano del Seguro Social para garantizar a sus empleados el derecho a la seguridad social, no era procedente porque se otorgan como garantía las participaciones en la recaudación federal, lo cual no es aplicable al organismo constitucional autónomo.

o. Se vulnera la autonomía presupuestaria de la Defensoría porque al no disponer en su totalidad de los recursos autorizados en el Presupuesto de Egresos que le permitan garantizar sus cuotas obrero patronales, se ve limitada para otorgar beneficios de seguridad social que deben gozar sus empleados, lo que se traduce en una afectación presupuestal y se agrava con el hecho de que las autoridades clasifiquen el gasto.

p. El oficio impugnado de treinta y uno de diciembre de dos mil quince emitido por el S. de Planeación y Finanzas del Gobierno del Estado que informa la calendarización del Presupuesto de Egresos es violatorio del artículo 55, párrafos primero y tercero de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., porque la Secretaría de manera unilateral calendarizó los recursos sin tomar en consideración la opinión de esta Defensoría, como lo mandata el precepto indicado.

q. Lo anterior se traduce en una restricción presupuestal carente de fundamentación y motivación, pues la calendarización y entrega de recursos debe hacerse de común acuerdo entre el S. y la Defensoría. Además, vulnera la autonomía de gestión.

r. Se solicita la inaplicación del artículo 56 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., que establece que la Secretaría podrá diferir y calendarizar el orden a que se sujetará la ministración de transferencias a fin de asegurar la disponibilidad de recursos, por contravenir los artículos 1, 14, 16 y 102, apartado B de la Constitución General. Este artículo no debe entenderse aplicable a los órganos constitucionales autónomos porque diferir la entrega de los recursos que le corresponden se traduce en una afectación a su autonomía y gestión presupuestaria y permite reducir las ministraciones mensuales.

s. Las autoridades demandadas de manera arbitraria, con fundamento en tales preceptos, omitieron entregar los recursos correspondientes a los meses de octubre, noviembre y diciembre del ejercicio fiscal 2015, los cuales se calendarizaron en el oficio SPF/00325/2014 de treinta y uno de diciembre de dos mil catorce.

t. Mediante oficio SPF/00325/2014 de treinta y uno de diciembre de dos mil catorce, el S. de Planeación y Finanzas le informó a la parte actora la calendarización definida en forma unilateral de los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos para el Ejercicio Fiscal 2015. Sin embargo, las cantidades efectivamente pagadas son menores, lo cual demuestra la aplicación arbitraria de los preceptos señalados.

u. La Defensoría no pide una ampliación del presupuesto, sino que se cubra el presupuesto autorizado en 2015 y que indebidamente fue retenido.

CUARTO. Artículos constitucionales que el actor aduce violados. La parte actora considera que los actos cuya invalidez reclama son violatorios de los artículos 1, 14, 16 y 102, apartado B de la Constitución General.

QUINTO. Admisión y Trámite. Por acuerdo de veintidós de febrero de dos mil dieciséis, el Ministro instructor admitió a trámite la presente controversia constitucional a la que correspondió el número 26/2016, tuvo como demandados a los Poderes Ejecutivo y Legislativo del Estado de Q., así como a los S.s de Gobierno y Planeación y Finanzas, ordenó dar vista a la Procuradora General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, así como que se formara el cuaderno incidental respectivo.

SEXTO. Contestaciones de demanda. Mediante oficio depositado en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el veintiuno de abril de dos mil dieciséis el Procurador Fiscal del Estado de Q., en representación del S. de Planeación y Finanzas del Poder Ejecutivo del Estado, formuló contestación de demanda en la cual hizo valer lo siguiente:

Causa de improcedencia y sobreseimiento

a. La parte actora carece de legitimación activa conforme al artículo 105, fracción I de la Constitución General. La autoridad demandada invocó el recurso de reclamación 36/2015 derivado de la controversia constitucional 75/2015.

Contestación a los hechos

a. Son ciertos los hechos 1, 2 y 3 del capítulo denominado antecedentes de la norma y del acto cuya invalidez se demanda, sin embargo se niega su inconstitucionalidad

b. Respecto a los numerales 1, 2, 4 y 5 del capítulo precisado como antecedentes del decreto del Presupuesto de Egresos del Estado de Q. para el ejercicio fiscal 2016, se contestarán más adelante por contener cuestiones de derecho.

c. Con relación al hecho precisado con el número 3 del capítulo citado, se contesta que es cierto, sin embargo se niega su inconstitucionalidad o ilegalidad.

d. Respecto a los hechos señalados con los números 1, 2, 3, 6 y 7 de los antecedentes del oficio de treinta y uno de diciembre de dos mil quince, se contestará más adelante por contener cuestiones de derecho.

e. En relación con los hechos precisados con los números 4 y 5 del capítulo de antecedentes del oficio precisado en el numeral anterior, se manifiesta que son ciertos, sin embargo se niega la inconstitucionalidad o ilegalidad que pretende hacer la actora.

Contestación a los conceptos de invalidez

a. Es infundado el primer concepto de invalidez, apartado A, toda vez que si bien existe una diferencia del presupuesto de egresos otorgado a la Defensoría con relación al ejercicio fiscal 2015, dicha diferencia está justificada en el propio Decreto de Presupuesto de Egresos impugnado en su artículo 24. Por otra parte, es facultad de la Secretaría de Planeación y Finanzas del Estado estimar el Presupuesto de Egresos de los organismos constitucionales autónomos cuando no remitan su proyecto de presupuesto a más tardar el treinta y uno de octubre de cada año, conforme a lo dispuesto por el artículo 46 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., como aconteció en la especie. No es óbice a lo anterior que la Defensoría haya presentado ante la Legislatura su presupuesto el treinta de octubre de dos mil quince, pues debió presentarlo ante el Ejecutivo del Estado, conforme al artículo 12 y 46 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado.

b. No existe precepto legal alguno que disponga que el presupuesto de egresos del Estado vigente en el año que transcurre debe ser por lo menos igual al presupuesto otorgado en el ejercicio inmediato anterior, respecto a los organismos constitucionales autónomos. Por otra parte, la Ley de los Derechos Humanos del Estado de Q. en forma alguna concede en favor de los entes públicos el principio de progresividad presupuestaria.

c. Atendiendo a los planes de austeridad y prioridades de desarrollo establecidos en el Decreto de Presupuesto de Egresos del Estado de Q., se disminuyeron mínimamente las cantidades otorgadas a las dependencias, órganos desconcentrados, entidades, fidecomisos públicos y otras figuras y no sólo el asignado a la Defensoría.

d. La Defensoría no acredita la afectación a la función pública que desempeña con la reducción de su presupuesto.

e. En oficio UADDHQ/008/2016 de trece de enero de dos mil dieciséis, la Defensoría de los Derechos Humanos solicitó a la Secretaría de Planeación y Finanzas transferir los recursos aprobados en el Presupuesto de Egresos, de lo cual se desprende su conformidad con el monto aprobado.

f. R. lo anterior el hecho de que la Secretaría de Planeación y Finanzas en forma mensual realiza las transferencias bancarias a la Defensoría con el fin de entregar los recursos asignados, conforme al oficio de calendarización de treinta y uno de diciembre de dos mil quince.

g. La Defensoría no combate la constitucionalidad de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., por lo que si el actuar de la Secretaría de Planeación y Finanzas se funda en sus artículos 44, 45, 46, 55, 56 y demás aplicables, su actuación se encuentra conforme a derecho.

h. Es infundado el concepto de invalidez identificado como primero, apartado B, toda vez que sí corresponde a la Defensoría el pago de jubilaciones y pensiones, pues conforme al oficio DDQP/180/2015 de veintiocho de diciembre de dos mil quince suscrito por el Presidente de la Defensoría, solicitó a la Secretaría dejara de procesar la nómina de la misma. Esto implica que la Defensoría tiene la obligación de continuar el pago de pensiones y jubilaciones, máxime que en el Decreto impugnado se asignó una cantidad a tal efecto.

i. En respuesta a este oficio el veintiocho de diciembre de dos mil quince la Dirección de Recursos Humanos de la Oficialía Mayor del Poder Ejecutivo del Estado informó que a partir del primero de enero del año siguiente dejaría de procesar la nómina del personal que en dicho oficio se menciona (entre los cuales se encuentran los pensionados y jubilados de la Defensoría).

j. Cuatro personas gozan de los beneficios de una pensión o jubilación en la Defensoría de Derechos Humanos de Q., cuyas jubilaciones y pensiones fueron autorizadas en Decretos de veintiséis de septiembre de dos mil tres, dieciséis de febrero de dos mil nueve, dos de diciembre de dos mil once y tres de junio de dos mil quince, respectivamente, de los cuales se advierte que sus prestaciones serán cubiertas con cargo al Presupuesto de Egresos de la Defensoría.

k. No corresponde al Decreto de Egresos definir, pormenorizar o detallar el monto de las cantidades asignadas para cubrir las jubilaciones y pensiones de los trabajadores de las entidades públicos. Sin embargo, los montos de las pensiones y jubilaciones se encuentran detalladas en los decretos en los cuales se concedieron, por lo que no puede argumentar la accionante que desconoce sus términos. En todo caso la Defensoría pudo solicitar la información respectiva a la Oficialía Mayor del Gobierno del Estado.

l. Conforme al artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a) de la Constitución General, en relación con el artículo 133 de la Ley de los Trabajadores del Estado de Q., es obligación del ente público cubrir la jubilación o pensión de los trabajadores que hayan prestado sus servicios ante el mismo y no así por la entidad gubernamental que administra el presupuesto. Por lo tanto, la Defensoría debe cubrir las pensiones de sus cuatro trabajadores mencionados retirados.

m. El Poder Ejecutivo del Estado no contrató a las personas señaladas por la parte actora, y si bien es cierto la Oficialía Mayor llevó a cabo el pago de las jubilaciones y pensiones que les corresponden, fue con cargo al presupuesto de la Defensoría.

n. Corresponde a la Defensoría acreditar que el Gobierno del Estado contrató a las personas que ahora se encuentran jubiladas y pensionadas, conforme al artículo 81 del Código Federal de Procedimientos Civiles.

o. Con la finalidad de facilitar el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo de los entes públicos para el ejercicio fiscal 2016 se precisó en el Decreto de Presupuesto de Egresos el monto asignado para los conceptos de jubilaciones y pensiones de los trabajadores adscritos a sus dependencias, lo cual en forma alguna transgrede la autonomía con la que cuentan. La Defensoría en momento alguno demuestra cómo es que la separación de los montos invaden la autonomía presupuestal de la misma.

p. Por otra parte, no existe obligación de la Legislatura de citar los preceptos que facultan clasificar el gasto, pues se trata de una facilidad administrativa que permite a los entes cumplir con mayor facilidad las obligaciones laborales a su cargo.

q. El oficio en el cual se niega la celebración del convenio de afiliación voluntaria con el Instituto Mexicano del Seguro Social no guarda relación alguna con el acto cuya invalidez se demanda.

r. Conforme a la Ley de Coordinación Fiscal los organismos autónomos no se encuentran contemplados en la distribución de participaciones, por lo que no se puede garantizar la afiliación voluntaria de sus trabajadores con participaciones en la recaudación federal. Por otra parte, el convenio de afiliación voluntaria bien podría garantizarse con el presupuesto otorgado al organismo autónomo sin necesidad de poner en riesgo las participaciones que recibe el Estado.

s. No existe obligación de entregar los recursos públicos a la Defensoría en una sola exhibición. Por lo tanto, resulta improcedente la solicitud de entregar la totalidad de los recursos. Máxime que los recursos se obtienen conforme a la recaudación de los ingresos tributarios y las ministraciones de participaciones de recaudación federal, de conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal.

t. El pago en una sola exhibición del Presupuesto de Egresos asignado a la Defensoría pondría en riesgo el equilibrio presupuestal de las finanzas públicas del Estado; la disponibilidad de los recursos otorgados a otros poderes y dependencias; la reducción de la deuda pública del Estado; el cumplimiento del Plan Estatal de Desarrollo y los compromisos laborales del Gobierno del Estado.

u. Conforme los artículos 55 y 56 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos para el Estado de Q., la Secretaría de Planeación y Finanzas puede diferir y determinar el orden de la ministración de las transferencias para garantizar la disponibilidad de recursos, es decir, la Secretaría debe calendarizar los pagos conforme a la percepción de los ingresos, los cuales se obtienen de manera mensual.

v. El artículo 55 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos para el Estado de Q. no puede entenderse en el sentido de que la Secretaría de Planeación y Finanzas acuerde con los organismos autónomos la calendarización de los recursos. Además, la Defensoría no acredita cómo la calendarización impide el ejercicio de sus funciones públicas. Por otra parte, la Defensoría no entregó el proyecto de presupuesto o emitió un calendario de ministración de recursos.

w. Es inoperante el argumento relativo a que no sólo se retuvo el presupuesto de 2015, sino que no se asignaron recursos suficientes para cumplir con el laudo en cuestión, toda vez que la Defensoría no precisa a qué laudo se refiere o precisa las cantidades que no le fueron entregadas.

Mediante oficio depositado el veintisiete de abril de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación la Secretaría de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Q., por conducto de su titular J.M.G.T., formuló contestación de demanda en la que manifestó lo siguiente:

Contestación a los hechos

a. Es parcialmente cierto el hecho quinto de los antecedentes del Decreto del presupuesto de Egresos del Estado, en cuanto a la emisión y publicación del Decreto de Presupuesto de Egresos. Respecto a los demás hechos, se abstuvo de contestarlos por versar sobre cuestiones de derecho o tratarse de hechos atribuibles a otras autoridades.

Causas de improcedencia

a. Debe sobreseerse en la presente controversia constitucional toda vez que la Defensoría de los Derechos Humanos de Q., como organismo constitucional autónomo local no está facultado para promover el presente juicio.

Contestación a los conceptos de invalidez

a. El actor ha reconocido su conformidad con el presupuesto que le fue asignado, mediante oficio de trece de enero de dos mil dieciséis en el que solicitó a la Secretaría de Planeación y Finanzas realizara la transferencia electrónica de los recursos correspondientes. Por otra parte, la Defensoría no ha manifestado oposición alguna respecto a las transferencias mensuales que se le han hecho a través de los oficios de trece de enero, ocho de febrero y siete de marzo, todos de dos mil dieciséis.

b. No existe un principio de irreductibilidad presupuestal, por lo que no existe obligación de otorgar un presupuesto por lo menos igual al del ejercicio fiscal anterior. Por su parte, el principio de progresividad se refiere a cuestiones que no están relacionadas con el ejercicio del presupuesto.

c. Atendiendo a los planes de austeridad y prioridades de desarrollo integral del estado establecidos en el Decreto de Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal dos mil dieciséis, hubo una reducción en las cantidades otorgadas a la mayoría de las dependencias, órganos desconcentrados, entidades, fideicomisos y otras figuras jurídicas, esto es, no sólo se disminuyó el monto asignado a la Defensoría.

d. Conforme al artículo 74, fracciones IV y VI de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia presupuestal rige el principio de especialidad o separación de gastos, que implica que el presupuesto debe estar clasificado en conceptos para verificar que haya sido utilizado de forma correcta. En este sentido, el hecho de que el presupuesto de la Defensoría esté dividido en rubros responde a la obligación del estado de garantizar la estabilidad económica de sus trabajadores y cumplir con aquellos deberes que le impone la Ley de los Trabajadores del Estado de Q..

e. El Congreso local, en ejercicio de las atribuciones que le concede el artículo 116, fracción II de la Constitución General y 14 y 17, fracción X de la Constitución local, aprobó el Presupuesto de Egresos con los rubros y partidas correspondientes, destinados a cumplir los fines propuestos para satisfacer las necesidades de la población.

f. El veintiocho de diciembre de dos mil quince se recibió en la Oficialía Mayor del Estado el oficio DDHQP/180/2015 en el cual el Presidente de la Defensoría solicitó que se dejara de procesar la nómina del órgano constitucional autónomo. De lo anterior, se desprende que la Defensoría tiene la obligación de continuar con el pago de las jubilaciones y pensiones del personal inactivo, máxime que en el presupuesto se asignó un monto para tal efecto.

g. En respuesta a dicho oficio, la Oficialía Mayor del Estado hizo del conocimiento de la Defensoría que a partir del día primero de enero de dos mil dieciséis, dejaría de procesar la nómina del personal que tiene a su cargo, entre los cuales se encuentra el personal inactivo que goza de pensiones o jubilaciones.

h. Existen cuatro personas que gozan de pensiones y jubilaciones, cuyas prestaciones fueron autorizadas en decretos de veintiséis de septiembre de dos mil trece, dieciséis de febrero de dos mil nueve, dos de diciembre de dos mil once y tres de junio de dos mil quince, en los cuales se establece que las mismas serán cubiertas con cargo al Presupuesto de Egresos de la Defensoría.

i. La finalidad del Presupuesto de Egresos no es pormenorizar o detallar el monto de las cantidades asignadas a cada ex trabajador. Lo anterior, pues los decretos en los cuales se conceden las pensiones sí precisan las cantidades concedidas.

j. Conforme al artículo 123, apartado B, fracción XI, inciso a) de la Constitución General, en relación con el artículo 133 de la Ley de los Trabajadores del Estado de Q. es obligación del ente público cubrir la jubilación o pensión de los trabajadores que hayan prestado sus servicios ante el mismo. En este sentido corresponde a la Defensoría cubrir las prestaciones de sus ex trabajadores.

k. La Defensoría no desconoce los montos de las jubilaciones y pensiones, toda vez que los mismos son de dominio público y están precisados en los decretos en que se conceden. En todo caso, debió solicitar a la Oficialía Mayor le informara dichas cantidades.

l. El Poder Ejecutivo no contrató a las personas ahora jubiladas o pensionadas, toda vez que si bien la Oficialía Mayor llevó a cabo el pago de las jubilaciones y pensiones de las mismas en años anteriores, no menos cierto es que realizó lo anterior con cargo al Presupuesto de la Defensoría.

m. No es el momento oportuno para impugnar las pensiones y jubilaciones otorgadas a los trabajadores.

n. La clasificación de gasto facilita el cumplimiento de las obligaciones laborales a cargo de los entes públicos y no transgrede la autonomía presupuestal de éstos, máxime que la Defensoría es omisa en señalar cómo el hecho de que se haya precisado el monto de las pensiones y jubilaciones afecta su autonomía presupuestal.

o. No existe obligación para la Legislatura de citar los preceptos legales que la facultan para clasificar el gasto, máxime que se trata de una facultad administrativa que permite a los entes públicos cumplir con mayor facilidad sus obligaciones laborales.

p. Conforme a los artículos 55 y 56 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., la Secretaría de Planeación y Finanzas tiene la obligación de calendarizar los recursos previstos en el Presupuesto de Egresos del Estado de conformidad con la percepción de los ingresos, los cuales en su mayoría se obtienen de forma mensual, sin que deba interpretarse que los plazos se deben acordar con los organismos constitucionales autónomos.

q. La Defensoría no demuestra cómo el hecho de que se entreguen los recursos en forma mensual y proporcional afecta su esfera jurídica e impide la realización de sus funciones públicas.

r. La Defensoría no entregó su presupuesto de egresos, por lo que resulta evidente su falta de interés para acordar la calendarización de recursos. Derivado de lo anterior la Secretaría de Planeación y Finanzas, con fundamento en el artículo 46 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q., estimó su presupuesto. No es óbice a lo anterior el oficio que presentó el treinta de octubre ante la Legislatura del Estado, toda vez que conforme al artículo 12 de la Ley citada, debe presentarlo ante el Ejecutivo del Estado.

s. No existe precepto legal que obligue a la Secretaría de Planeación y Finanzas a entregar los recursos a la Defensoría de los Derechos Humanos de Q. en una sola exhibición, máxime que los mismos se perciben de forma mensual.

t. Suministrar los recursos en una exhibición pondría en riesgo el equilibrio presupuestal de las finanzas públicas del estado, la disponibilidad de recursos otorgados en el Presupuesto de Egresos, la reducción de la deuda pública en el estado; y el cumplimiento del Plan Estatal de Desarrollo.

u. Es inoperante el argumento relativo a que se retuvieron los recursos del ejercicio fiscal 2015 y que no se asignaron los recursos suficientes para cumplir con el laudo, toda vez que no señala a qué laudo se refiere y no precisa las cantidades que supuestamente no fueron entregadas.

En oficio depositado el once de mayo de dos mil dieciséis en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Legislativo del Estado de Q., por conducto del Presidente de la Mesa Directiva, contestó la demanda de controversia constitucional en los siguientes términos.

Causa de improcedencia

1) El Poder Legislativo alegó que se debe sobreseer en el presente asunto toda vez que la parte actora carece de legitimación activa en la causa.

Contestación a los hechos

1) Los hechos 1, 2 y 3 contenidos en el punto VIII relativo a los antecedentes de la norma y del acto cuya invalidez se demanda son ciertos.

2) El hecho 1, del apartado A, del punto VIII relativo a los antecedentes del decreto impugnado es cierto, sin embargo no es cierto en cuanto a que la Legislatura tenga la firme intención de limitar la autonomía de gestión, presupuestaria y patrimonio de la Defensoría de Derechos Humanos de Q..

3) Respecto al hecho 3, del apartado A, del punto VIII, relativo a los antecedentes del decreto impugnado se aclara que la presentación del oficio DDHQ/153/2015 se hizo de manera incorrecta, pues no cumplió con lo establecido en el artículo 46 de la Ley para el Manejo de los Recursos Públicos del Estado de Q..

4) Es cierto el hecho 4 del apartado A, del punto VIII, relativo a los antecedentes del decreto impugnado.

5) El hecho 5 del apartado A, del punto VIII, de los antecedentes del decreto impugnado es cierto; sin embargo se niega que la Secretaría de Planeación y Finanzas deba pagar las jubilaciones y pensiones de los empleados de la Defensoría.

6) Se ignoran los hechos 1 al 7 del apartado B, del punto VIII, relativo a los antecedentes del oficio impugnado.

Contestación a los conceptos de invalidez

1) El Decreto del Presupuesto de Egresos para el ejercicio fiscal 2016 no transgrede las garantías institucionales de la Defensoría, como la autonomía de gestión y presupuestaria, personalidad jurídica y patrimonio, ni hubo falta de motivación y fundamentación en el procedimiento legislativo.

2) El decreto satisfizo todas y cada una de las etapas del procedimiento legislativo formal y fue expedido con las formalidades que todo procedimiento legislativo exige.

3) En la parte considerativa del Decreto de Presupuesto de Egresos fueron expuestos los criterios técnicos y administrativos para su formulación, así como los motivos generales para su emisión. Por otra parte, el artículo 24 establece el principio de austeridad en la administración y ejecución del gasto público, lo cual obedece a la situación económica imperante.

4) Aun cuando los trabajadores que alegan la parte actora fueron contratados por el Gobierno del Estado, quien les pagaba directamente, dichas prestaciones eran a cargo del Presupuesto de Egresos de la entonces Comisión Estatal de Derechos Humanos de Q., como se desprende de los decretos en que se concedió cada una de las pensiones y jubilaciones.

5) Se destaca que la Defensoría sí tiene personal jubilado o pensionado a su cargo, a quienes se debe cubrir las prestaciones a que tienen derecho, independientemente de quién las hubiere contratado, si al momento de cumplir los requisitos para su otorgamiento prestaban sus servicios en la Defensoría, como se acredita con los decretos relativos.

6) El Decreto del Presupuesto de Egresos no integra una lista detallada de los gastos a los que habrán de destinarse los recursos otorgados, sino los rubros generales, donde se especifican las cantidades destinadas a Gasto de Operación y a Jubilaciones y Pensiones. De la simple lectura del documento se puede advertir que sí se detalla el concepto de pago de jubilaciones y pensiones a cargo de la actora.

SÉPTIMO. Opinión de la Procuradora General de la República. La Procuradora General de la República no formuló opinión en el presente asunto.

OCTAVO. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el siete de julio de dos mil dieciséis, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución y se puso el expediente en estado de resolución.

NOVENO. Radicación. Previo dictamen del Ministro instructor, la Primera Sala se avocó al conocimiento del asunto y los autos le fueron devueltos para la elaboración del proyecto de resolución respectivo.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso l) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(1) 10, fracción I y 11, fracción V de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación;(2) en relación con lo dispuesto en el punto Segundo, fracción I, a contrario sensu, y punto Tercero del Acuerdo 5/2013,(3) publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una controversia constitucional entre un órgano constitucional autónomo y los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Q..

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO.- Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por mayoría de tres votos de los señores Ministros: J.M.P.R., A.G.O.M. y P.N.L.P.H.. Votó en contra el M.A.Z.L. de L. (ponente). A.M.J.R.C.D..

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ

MINISTRO PONENTE

A.Z. LELO DE LARREA

SECRETARIA DE ACUERDOS:

LIC. MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Constitución General

Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...]

l). Dos órganos constitucionales autónomos, y entre uno de éstos y el Poder Ejecutivo de la Unión o el Congreso de la Unión sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales. Lo dispuesto en el presente inciso será aplicable al organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución.

2. Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación

Artículo 10. La Suprema Corte de Justicia conocerá funcionando en Pleno:

I. De las controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad a que se refieren las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;

Artículo 11. El Pleno de la Suprema Corte de Justicia velará en todo momento por la autonomía de los órganos del Poder Judicial de la Federación y por la independencia de sus miembros, y tendrá las siguientes atribuciones:

[...]

V. Remitir para su resolución los asuntos de su competencia a las S. a través de acuerdos generales. Si alguna de las S. estima que el asunto remitido debe ser resuelto por la Suprema Corte de Justicia funcionando en Pleno, lo hará del conocimiento de este último para que determine lo que corresponda.

3. Acuerdo General número 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece del Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, relativo a la determinación de los asuntos que el Pleno conservará para su resolución y el envío de los de su competencia originaria a las S. y a los Tribunales Colegiados de Circuito

Segundo. El Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación conservará para su resolución:

I. Las controversias constitucionales, salvo en las que deba sobreseerse y aquellas en las que no se impugnen normas de carácter general, así como los recursos interpuestos en éstas en los que sea necesaria su intervención.

Tercero. Las S. resolverán los asuntos de su competencia originaria y los de la competencia del Pleno que no se ubiquen en los supuestos señalados en el punto precedente, siempre y cuando unos y otros no deban ser remitidos a los Tribunales Colegiados de Circuito.

4. Dicha mayoría se conforma por los votos de los Ministros G.O.M., L.R., F.G.S., P.H., M.M., P.D. y P.A.M.. Precisando que el M.G.O.M., consideró que los Tribunales Electorales no son órganos constitucionalmente autónomos, señalando que así se había determinado en las acciones de inconstitucionalidad 53/2015 y sus acumuladas 57/2015, 59/2015, 61/2015 y 62/2015.

Por otra parte los Ministros C.D. y Z.L. de L., sostuvieron que sí se actualizaba el inciso I) aludido e incluso podría encuadrársele en el inciso h), que dice que la controversia será procedente entre: "h).- Dos Poderes de una misma entidad federativa, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales,". Con independencia de que la causa de improcedencia no era manifiesta e indudable. Asimismo, los Ministros Laynez Potisek y P.R., consideraron que el auto desechatorio debía revocarse debido a que, la causa de improcedencia no era manifiesta ni indudable, pues justamente implicaba la interpretación de la fracción I del artículo 105 de la Constitución Federal, específicamente del inciso I).

5. Cabe señalar que la propuesta de proyecto relativa al recurso de reclamación 28/2015-CA fue desechado por el Tribunal Pleno en la sesión de 30 de mayo de 2016 y el expediente fue returnado a la Ministra Norma Lucía P.H. para la elaboración de un nuevo proyecto de resolución, retomando la opinión mayoritaria.

6. La mayoría se integra con los Ministros P.R., G.O.M. y P.H.. Votaron en contra los Ministros C.D. y Z.L. de L..

7. Resuelta en sesión de cinco de octubre de dos mil dieciséis por mayoría de votos de los señores Ministros: J.M.P.R., A.G.O.M. y P.N.L.P.H., Contra el voto de los Ministros Arturo Z.L. de L. y J.R.C.D..

8. Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes: [...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

9. Sirve de apoyo la tesis P. LXIX/2004, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, tomo XX, Diciembre de 2004, pág. 1121, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE SE ACTUALICE LA CAUSA DE IMPROCEDENCIA PREVISTA EN LA FRACCIÓN VIII DEL ARTÍCULO 19 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LA MATERIA, NO ES INDISPENSABLE QUE EXISTA Y SE VINCULE CON UNA DISPOSICIÓN EXPRESA Y ESPECÍFICA AL RESPECTO EN ESE ORDENAMIENTO JURÍDICO".