Ejecutoria num. 253/2020 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 06-08-2021 (CONTRADICCIÓN DE TESIS)

CONTRADICCIÓN DE TESIS 253/2020. ENTRE LAS SUSTENTADAS POR EL PRIMER TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL TERCER CIRCUITO Y EL CUARTO TRIBUNAL COLEGIADO EN MATERIA ADMINISTRATIVA DEL PRIMER CIRCUITO. 28 DE ABRIL DE 2021. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: I.M.A..

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer y resolver la presente denuncia de contradicción de tesis, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 107, fracción XIII, primer párrafo, de la Constitución Federal; 226, fracción II, de la Ley de Amparo y 21, fracción VIII, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, ambos preceptos legales vigentes a partir del tres de abril de dos mil trece, en relación con los puntos primero y tercero del Acuerdo General Plenario Número 5/2013, en virtud de que se trata de una denuncia de contradicción de criterios sustentados por Tribunales Colegiados de distinto Circuito, cuya materia corresponde a su especialidad.

SEGUNDO.—Legitimación. La contradicción de tesis se denunció por parte legitimada para ello, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción XIII, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; y 227, fracción II, de la Ley de Amparo, al haber sido formulada por J.G.C., recurrente en el amparo en revisión 41/2020 del índice del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito.

TERCERO.—Criterios contendientes. Las consideraciones esenciales de los criterios que se denuncian como opositores, son las siguientes:

I. El Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito al resolver el amparo en revisión 466/2019 en sesión de nueve de enero de dos mil veinte, determinó en lo que interesa, lo siguiente:

· El denunciante cuenta con interés para impugnar en amparo la determinación de la autoridad de no iniciar el procedimiento de responsabilidad. La Ley General de Responsabilidades Administrativas forma parte de un sistema normativo complejo, que es el Sistema Nacional Anticorrupción, cuyo objetivo primordial es el combate de la corrupción y el debido cumplimiento de las obligaciones relativas al servicio público, conducente a la organización y adecuado funcionamiento de la función pública.

En este sentido, "uno de los ejes principales y aportaciones del Sistema Nacional Anticorrupción y, en particular, de la Ley General de Responsabilidades Administrativas, es la integración de la participación ciudadana con un papel más activo en el combate de la corrupción y el eficiente desempeño de la función pública", acorde con los principios de transparencia, imparcialidad, equidad, y legalidad, consagrados por dicha norma. Ello, a fin de empoderar a la sociedad civil para que, "a través de la participación ciudadana, se realice una adecuada vigilancia en el uso de los recursos públicos ... la Ley General de Responsabilidades tiene como propósito dotar al ciudadano de instrumentos eficaces y marco legal que permitan su eficiente participación."

Congruente con tales propósitos, la Ley General de Responsabilidades Administrativas prevé que tengan el carácter de denunciante, las personas físicas o morales, o el servidor público que acude ante las autoridades investigadoras con el fin de exponer actos u omisiones que pudieran constituir o vincularse con faltas administrativas, "ofreciendo un papel activo para cuestionar aquellas decisiones que no satisfagan su interés, no reduciendo ni limitando su intervención a un simple y mero denunciante."

· Bajo este contexto normativo, se advierte con claridad, que "la ley otorga al particular denunciante, una participación activa, tanto en la fase de investigación –denuncia y conclusión de hechos que puedan constituir falta administrativa o abstención–, como en el propio procedimiento administrativo de responsabilidad en su calidad de tercero, lo que se refuerza con la exposición de motivos que dio origen a la norma, por lo que no se comparte la conclusión del a quo, en el sentido que la intervención del quejoso se reduce a la mera denuncia."

Tan es así que "se advierte el derecho del denunciante para impugnar la abstención de la autoridad investigadora, de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa y, en su caso, las determinaciones exculpatorias." En esa línea de ideas, en el caso concreto, el interés de la quejosa está sustentado en su carácter de denunciante de hechos, con relación a los cuales la autoridad determinó no dar trámite al procedimiento de responsabilidad por existir un expediente previo con identidad de hechos, circunstancias de modo, tiempo y lugar, montos económicos, actores y actos denunciados.

· En efecto, como señaló la quejosa, la normatividad vigente, bajo la cual fue emitido el acto reclamado, a diferencia de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, norma analizada en los criterios jurisprudenciales aplicados por el Juez, "ahora otorga y reconoce un papel activo al denunciante, no limitando su participación e interés al mero acto de ser informado en cuanto a hechos iniciales y, posteriormente lo excluya de intervenir en la investigación y la eventual decisión, así como al mérito para sujetar, a quien corresponda, al procedimiento disciplinario."

Esto es así, pues como se vio, "la Ley General de Responsabilidades Administrativas ubica al denunciante como parte procesal, con posiciones, protagonismos y pretensiones equivalentes a los que corresponden al ente contralor y los probables responsables, sin hacer, distinciones."

· No obstante, en el caso particular, si bien la negativa de iniciar el procedimiento de investigación instado por el denunciante, deriva de un supuesto no previsto en la ley, tal circunstancia no presupone una limitante o impedimento para que el denunciante pueda impugnarla, pues debe subsistir la misma razón, esto es, que el denunciante está facultado para controvertir la actuación acusatoria y sancionatoria de la autoridad o su inejercicio.

Así, si la Ley General de Responsabilidades Administrativas no establece la procedencia del recurso de inconformidad, o algún otro medio ordinario de defensa, en contra de la resolución por la que se niega el inicio del procedimiento de investigación, ante la existencia de un expediente previo con identidad de hechos, circunstancias de modo, tiempo y lugar, montos económicos, actores y actos denunciados, "debe entonces estimarse procedente el juicio de amparo indirecto, como medio extraordinario de defensa, en razón de la analogía de razones y conseguir los fines pretendidos en el nuevo Sistema Nacional Anticorrupción."

En atención a lo anterior, con fundamento en el artículo 93, fracción V, de la Ley de Amparo, se revoca la sentencia recurrida y se procede a dictar la que en derecho corresponde.

· Remisión del asunto a la Suprema Corte. Una vez determinada la procedencia del amparo indirecto, el Colegiado estimó que correspondía conocer del fondo del asunto a este Tribunal Constitucional ya que se impugnaba la regularidad constitucional del precepto 100 de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y, respecto del mismo no existían precedentes.

II. El Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito, al resolver el amparo en revisión 41/2020 en sesión de veintiséis de agosto de dos mil veinte, resolvió, en lo que interesa lo siguiente:

· Falta de interés. Resulta apegado a derecho lo resuelto en el fallo recurrido, en el sentido de que la parte quejosa carece de interés para impugnar el "desechamiento" de su denuncia, ya que la Suprema Corte ya se ha pronunciado sobre esta cuestión, a través de las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019 (10a.), que citó el Juez de Distrito en su sentencia, "y que contrario a lo que indica el aquí recurrente, sí son aplicables al caso."

· Ello, ya que, dentro de los derechos que la ley le confiere al quejoso o denunciante, "no se encuentra el de exigir que la autoridad resuelva en determinado sentido, es decir, que declare que el funcionario público denunciado incurrió en responsabilidad y/o que procede imponerle determinada sanción específica"; debido a que, el procedimiento administrativo "no salvaguarda intereses particulares de dicho denunciante, sino la adecuada función del servidor público."

En la especie, el recurrente reclama el acuerdo de tres de abril de dos mil diecinueve, dictado en el procedimiento de investigación número 502/2018, en el cual se determinó declarar improcedente el recurso de queja y su archivo; el que fue seguido en contra del tercero interesado, por lo que carece de interés jurídico y legítimo para impugnar tal resolución, porque "el derecho del promovente de la queja para denunciarla y aportar pruebas, así como a comparecer dentro de las etapas correspondientes, no constituye razón suficiente para determinar que cuentan con interés jurídico para acudir al juicio de garantías contra dicha determinación, porque ello no le genera un derecho para exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus pretensiones."

· Así pues, adverso a lo alegado por el disidente en el motivo de queja sometido a escrutinio constitucional, el carácter de denunciante o promovente de la queja administrativa que interpuso en contra del secretario general del Consejo de la Judicatura del Estado de Jalisco, no le proporciona el interés necesario para combatir la resolución que declaró improcedente iniciar el procedimiento administrativo correspondiente.

En consecuencia, se estima que, en la especie fueron correctamente aplicados los criterios invocados por el Juez de Distrito para sustentar su determinación, las cuales este tribunal tuvo en consideración para resolver en los términos destacados, pues, como se vio, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación dilucidó en forma integral la problemática jurídica relativa al interés jurídico y legítimo del denunciante de una queja administrativa "y a pesar de que dos de dichos criterios jurisprudenciales se refieren a legislaciones anteriores a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades de los Servidores Públicos, lo cierto es que, su aplicación es por analogía, precisamente, porque las tesis sustentadas por el más Alto Tribunal del País pueden citarse por analogía o por las razones que las informan", ya que el artículo 14 constitucional, únicamente prohíbe ese tipo de aplicación (analógica) con relación al juicio del orden criminal, pero cuando el juzgador para la solución de un conflicto aplica por analogía o equiparación los razonamientos jurídicos que se contienen en una tesis, ello es procedente si el punto jurídico es igual al caso que se resolvió en ella, como ocurre en la especie.

CUARTO.—Existencia de la contradicción de tesis. En principio, resulta oportuno puntualizar que el objeto de resolución de una contradicción de tesis consiste en unificar los criterios contendientes, a fin de abonar en el principio de seguridad jurídica.(1) Así, para determinar si existe o no una contradicción de tesis será necesario analizar detenidamente cada uno de los procesos interpretativos involucrados –y no tanto los resultados que ellos arrojen–, con el objeto de identificar si en algún tramo de los respectivos razonamientos se tomaron decisiones distintas –no necesariamente contradictorias en términos lógicos–.

A partir de los diversos criterios que ha emitido esta Suprema Corte, es posible concluir que las siguientes características deben analizarse para poder arribar a una conclusión en torno a la existencia de la contradicción de tesis:

I. No es necesario que los criterios que se estiman discrepantes deriven de elementos de hechos idénticos, pero es esencial que estudien la misma cuestión jurídica, y que a partir de ésta, arriben a decisiones encontradas.(2)

II. Que los tribunales contendientes hayan resuelto una cuestión litigiosa, en la cual se vieron en la necesidad de ejercer el arbitrio judicial a través de un proceso interpretativo, mediante la adopción de algún canon o método, cualquiera que éste fuese y al efecto, arribaron a soluciones distintas.

III. Que entre los ejercicios interpretativos exista al menos una parte del razonamiento en el que la interpretación realizada gire en torno a un mismo tipo de problema jurídico, ya sea el sentido gramatical de una norma, el alcance de un principio, la finalidad de una determinada institución o cualquier otra cuestión jurídica en general.

IV. Que de los anteriores elementos se pueda formular una pregunta genuina acerca de si la forma de acometer la cuestión jurídica es preferente con relación a otra que, como la primera, también sea legalmente posible.

V. Aun cuando los criterios sustentados por los tribunales contendientes no constituyan jurisprudencia debidamente integrada, ello no es obstáculo para proceder a su análisis y establecer si existe la contradicción planteada y, en su caso, cuál es el criterio que debe prevalecer.(3)

A partir de los anteriores lineamientos, es dable sostener que en la especie existe la contradicción de tesis denunciada, ya que, al resolver los asuntos de sus respectivos índices, los aludidos tribunales se pronunciaron sobre una misma situación jurídica, a saber, si el denunciante cuenta con un derecho para impugnar, en el juicio de amparo indirecto, la determinación de las autoridades investigadoras de no iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa –conforme a la ley general–.

Siendo que los referidos órganos colegiados arribaron a conclusiones disímiles, ya que el Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito consideró, toralmente, que la decisión de no iniciar el procedimiento referido no afecta el interés del denunciante, toda vez que conforme a las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019, aplicadas por analogía, "dentro de los derechos que la ley le confiere al quejoso o denunciante, no se encuentra el de exigir que la autoridad resuelva en determinado sentido ... debido a que, el procedimiento administrativo no salvaguarda intereses particulares de dicho denunciante, sino la adecuada función del servidor público."

De tal suerte que el quejoso en dicho asunto, como denunciante de presuntas irregularidades administrativas por parte del tercero interesado, cuenta con un mero interés simple para impugnar en el amparo la determinación de la autoridad de "desechar de plano su denuncia", porque su derecho a denunciar, a aportar pruebas al procedimiento de investigación, así como a comparecer dentro de las etapas correspondientes, "no constituye razón suficiente para determinar que cuenta con interés jurídico para acudir al juicio de garantías contra dicha determinación, porque ello no le genera un derecho para exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus pretensiones."

En cambio, el Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito determinó que la Ley General de Responsabilidades Administrativas, a diferencia de la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos –norma analizada en las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019– "ahora otorga y reconoce un papel activo al denunciante, no limitando su participación e interés al mero acto de ser informado en cuanto a hechos iniciales y, posteriormente lo excluya de intervenir en la investigación y la eventual decisión, así como al mérito para sujetar, a quien corresponda, al procedimiento disciplinario."

Es decir, ahora la Ley General de Responsabilidades Administrativas "ubica al denunciante como parte procesal, con posiciones, protagonismos y pretensiones equivalentes a los que corresponden al ente contralor y los probables responsables, sin hacer, distinciones."

Así, la ley vigente "otorga al particular denunciante, una participación activa, tanto en la fase de investigación –denuncia y conclusión de hechos que puedan constituir falta administrativa o abstención–, como en el propio procedimiento administrativo de responsabilidad en su calidad de tercero", de ahí que el interés de la parte quejosa, "está sustentado en su carácter de denunciante de hechos, en relación con los cuales la autoridad determinó no dar trámite al procedimiento de responsabilidad por existir un expediente previo con identidad de hechos, circunstancias de modo, tiempo y lugar, montos económicos, actores y actos denunciados."

Conforme a lo anterior, esta Segunda Sala considera que existe la contradicción de tesis denunciada ya que, como se ha razonado, los Tribunales Colegiados se pronunciaron sobre el mismo punto jurídico, arribando a conclusiones disidentes.

Sin que resulte óbice a lo anterior que, hayan sido distintas las razones o justificaciones por las cuales las autoridades responsables decidieron, respectivamente, que no era dable iniciar el procedimiento de responsabilidades administrativas. Es decir, que en el caso del Primer Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Tercer Circuito la denuncia haya sido "desechada" por no haberse aportado las pruebas suficientes para demostrar alguna infracción a las normas administrativas cometidas por el servidor público denunciado, mientras que en el asunto del Cuarto Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, la denuncia no haya dado lugar a tal procedimiento en razón de que, ya existía un expediente previo con identidad de hechos, circunstancias de modo, tiempo y lugar, montos económicos, actores y actos denunciados.

Es así, por tres razones. La primera, porque el punto jurídico contradictorio estriba en determinar si resulta procedente el amparo indirecto cuando la autoridad se niega a dar inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa –con entera independencia de la razón por la cual la denuncia no haya "prosperado"–.

La segunda, porque la razón por la cual la denuncia no dio lugar al inicio del referido procedimiento, no constituye la razón decisoria sobre la cual los tribunales contendientes resolvieron la acreditación de un interés, –por el contrario, fue la apreciación de la "naturaleza" del carácter de denunciante, así como de la etapa de investigación de responsabilidades administrativas, lo que determinó en cada caso la actualización del interés jurídico–.

La tercera razón estriba en que, ante situaciones en las que pudiera haber duda acerca del alcance de las modalidades que adoptó cada ejecutoria, ha sido criterio de esta Corte Constitucional que "debe preferirse la decisión que conduzca a la certidumbre en las decisiones judiciales, a través de la unidad interpretativa del orden jurídico."

Por tanto, puede determinarse válidamente la existencia de una contradicción de tesis no obstante que los criterios sostenidos por los tribunales participantes contengan algunos elementos secundarios distintos, pues este Alto Tribunal, atendiendo a la teleología de la presente vía, "debe pronunciarse sobre el fondo del problema y aprovechar la oportunidad para hacer toda clase de aclaraciones, en orden a precisar las singularidades de cada una de las sentencias en conflicto, y en todo caso, los efectos que esas peculiaridades producen y la variedad de alternativas de solución que correspondan."

Da sustento a lo anterior la tesis P.X., que se lee bajo el rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS."(4)

Atendiendo a lo anterior, el punto de contradicción que debe dilucidar esta Segunda Sala consiste en determinar si, el denunciante cuenta con interés para impugnar, en el juicio de amparo indirecto, la determinación de las autoridades investigadoras de no iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa –conforme a la entrada en vigor de la Ley General de Responsabilidades Administrativas–.

QUINTO.—Consideraciones y fundamentos. A juicio de este Tribunal Constitucional, los denunciantes cuentan con interés jurídico para combatir en el juicio de amparo indirecto las determinaciones de las autoridades investigadoras por las cuales se estima que no es dable iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa pese a la denuncia presentada, a virtud de los derechos procesales que le concede la ley general en la materia y que, en su conjunto, reconocen al denunciante como parte activa del nuevo régimen de responsabilidades administrativas.

Para determinar las razones de ello, la metodología que seguirá la presente sentencia es la siguiente: en principio, se analizará la naturaleza y finalidad de la figura del denunciante, de la etapa de investigación, así como del procedimiento de responsabilidad administrativa, conforme al nuevo marco establecido por la ley general en la materia y, a partir de ello, se expondrán las razones por las cuales se estima que los precedentes de esta Corte Constitucional, respecto a la falta de interés jurídico de los denunciantes para combatir las decisiones de las autoridades de no iniciar el citado procedimiento, ya no pueden seguir aplicándose para determinar la procedencia del amparo, ni siquiera por analogía, a la luz del ordenamiento vigente en la materia.

1. Naturaleza y finalidades de la figura del denunciante, de la etapa de investigación y del procedimiento de responsabilidad administrativa. El veintisiete de mayo de dos mil quince se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución General de la República en materia de combate a la corrupción, entre ellas, las fracciones XXIV y XXIX-V de su artículo 73, "mediante las cuales se facultó al Congreso de la Unión para emitir, entre otras la ley general que distribuya competencias entre los órdenes de gobierno para establecer las responsabilidades administrativas de los servidores públicos, sus obligaciones, las sanciones aplicables por los actos u omisiones en que incurran y las que correspondan a los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como los procedimientos para su aplicación."(5)

Por lo que hace al régimen de responsabilidades administrativas, se sostuvo en la iniciativa de reforma constitucional que, "Con la finalidad de construir un sistema nacional en materia de combate a la corrupción ... se propone un nuevo esquema de responsabilidades administrativas de los servidores públicos y de los particulares vinculados con faltas administrativas graves, así como de hechos de corrupción en que incurran tanto servidores públicos como particulares."(6) En materia de responsabilidades de los servidores públicos, "el objetivo que persigue el derecho administrativo sancionador es la generación de incentivos para inhibir actos de servidores públicos contrarios al sistema jurídico y al interés público." (7)

En suma, esta modificación, esto es, la emisión de una Ley General de Responsabilidades Administrativas "está encaminada justamente a contar con instrumentos jurídicos que permitan a las autoridades de todos los órdenes de gobierno cumplir con los objetivos planteados ... pues sólo la suma de esfuerzos conjuntos, con bases claras y precisas, permitirá alcanzar un nuevo sistema jurídico que se traduzca en un combate efectivo a la corrupción."(8)

El Constituyente Permanente estimó "que el régimen administrativo sancionador debe explicarse desde su función, esto es; se trata de un régimen que cumple una función de mantenimiento y protección de un sistema, en este caso, del servicio público."(9) Dicho régimen "posee como objetivo garantizar a la colectividad en general, el desarrollo correcto y normal de las funciones reguladas por las leyes administrativas, utilizando un régimen de sanciones para lograr dichos objetivos."(10) Las sanciones administrativas "tienen lugar como reacción frente a lo antijurídico, se trata de supuestos en los que la conducta humana es ordenada o prohibida con la finalidad de proteger un bien jurídico colectivo: el interés público."(11)

En cumplimiento a la citada reforma constitucional, mediante Decreto publicado en el Diario Oficial de la Federación del dieciocho de julio de dos mil dieciséis, se expidieron las Leyes Generales del Sistema Nacional Anticorrupción y de Responsabilidades Administrativas, así como la Ley Orgánica del Tribunal de Justicia Administrativa.

Por lo que a la Ley General de Responsabilidades Administrativas se refiere –en lo sucesivo, la ley general–, es oportuno tener en cuenta que, acorde a su exposición de motivos, el Congreso de la Unión consideró que dicho ordenamiento legal, junto con los demás emanados de la reforma constitucional "deben proveer herramientas necesarias para cumplir el cometido de combatir las causas que han generado el incremento de la corrupción en México ... la legislación debe evitar y, por el contrario, corregir la fragmentación normativa e institucional que ha propiciado la ineficacia de los distintos componentes en el combate a la corrupción."

De tal suerte que "la política nacional de combate a la corrupción debe estar en la articulación de las normas y de las instituciones destinadas a combatir ese fenómeno, sobre la base de un nuevo sistema de responsabilidades administrativas y penales, con pesos y contrapesos suficientes para evitar la impunidad." En consecuencia, la ley general "debe establecer las bases normativas que permitan, en el ámbito administrativo, prevenir, combatir y castigar la corrupción con eficacia."

En efecto, a juicio del legislador federal, en la materia de responsabilidades administrativas, las reformas deben "conducir a prevenir y, en su caso, a identificar y sancionar las redes de la corrupción, impidiendo que quienes las conforman puedan seguir medrando con las atribuciones o los recursos públicos." Desde la perspectiva internacional, el Congreso de la Unión reconoció "la complejidad del fenómeno [de corrupción], y su capacidad para socavar la democracia. Se reconoce como un fenómeno multicausal y multidimensional que debe ser abordado desde varios frentes."

Luego, lejos de delimitar el fenómeno de la corrupción desde una mera óptica penal, el legislador federal expuso la necesidad de que, la ley general "desarrolle (sic) estas descripciones de conducta o tipos básicos [de sanciones por conductas de corrupción] de manera clara y sencilla, con el objeto de hacer más fácil su entendimiento, y más eficaz su aplicación." Así, se establecieron en la norma definiciones o tipos punitivos administrativos relativos al soborno, peculado, cohecho, apropiación indebida, tráfico de influencias, enriquecimiento oculto, entre otras conductas relacionadas con el fenómeno de la corrupción.

Asimismo, en la iniciativa se estableció, acorde con diversos estándares internacionales, la "obligación del Estado Mexicano de crear un sistema de protección de denunciantes, testigos y terceros coadyuvantes." Más importante aún, el legislador reconoció "la insuficiencia del Estado y la clase política de un país para hacer frente a este fenómeno [de corrupción] por sí mismos." Por ende, consideró que "la sociedad se convierte no sólo en vigilante, sino en actor fundamental en el control de la acción pública."

Por ello, la ley general en la materia debe promover "la corresponsabilidad y la participación de la sociedad en el combate a la corrupción." Dentro de las medidas atinentes a dicha corresponsabilidad y participación activa de la sociedad –y de especial relevancia para la presente contradicción de tesis– el legislador federal consideró necesario instituir "un nuevo proceso sancionatorio en el que los denunciantes tienen el derecho a ser informados sobre el cauce de éste, y tienen además un recurso eficaz para impugnar el resultado."

En ese contexto, bajo este nuevo esquema, "los denunciantes se convierten efectivamente en terceros coadyuvantes que pueden vigilar el curso del proceso, y pueden impugnar una mala decisión en la investigación o en la resolución." Se trata de "un eficaz contrapeso a las autoridades del Sistema Nacional Anticorrupción, que hace vigente la garantía individual de acceso a la justicia."

Siendo que todos los sistemas eficaces del mundo "tienen como plataforma esencial la colaboración de la sociedad en lo individual, y de la sociedad civil organizada en lo colectivo, para crear una gran contraloría social." Esta gran contraloría social "es el elemento que permite hacer efectiva la rendición de cuentas constante y sistemática, que toda democracia exitosa necesita."

A partir de lo anterior, se estableció en el precepto 3, fracción IX, de la ley general, la figura del "denunciante", el cual es definido como la "persona física o moral, o el Servidor Público que acude ante las autoridades investigadoras a que se refiere la presente ley, con el fin de denunciar actos u omisiones que pudieran constituir o vincularse con faltas administrativas." Asimismo, dentro de los llamados "Mecanismos Generales de Prevención", se estableció en el artículo 22 que, en el diseño y supervisión de mecanismos de autorregulación de personas morales relacionadas con la contratación pública, se considerarán las mejores prácticas internacionales sobre controles, ética e integridad en los negocios, además de incluir medidas que "contengan herramientas de denuncia y de protección a denunciantes."

Ahora bien, respecto a la etapa de investigación y calificación de las faltas graves y no graves, la ley general establece en su precepto 91 que la investigación por la presunta responsabilidad de faltas administrativas iniciará de oficio, derivado de las auditorías practicadas por parte de las autoridades competentes o, en su caso, de auditores externos, "o por denuncia." En el entendido que, a fin de proteger a los denunciantes, las "denuncias podrán ser anónimas. En su caso, las autoridades investigadoras mantendrán con carácter de confidencial la identidad de las personas que denuncien las presuntas infracciones."

Asimismo, se establece en el precepto 92 del mismo ordenamiento legal que las autoridades investigadoras "establecerán áreas de fácil acceso, para que cualquier interesado pueda presentar denuncias por presuntas faltas administrativas." Tales denuncias, en términos del artículo 93 de la ley general, deberán contener "los datos o indicios que permitan advertir la presunta responsabilidad administrativa por la comisión de faltas administrativas, y podrán ser presentadas de manera electrónica ... sin menoscabo de la plataforma digital que determine, para tal efecto, el Sistema Nacional Anticorrupción."

Concluidas las diligencias de investigación, conforme al artículo 100 del mismo ordenamiento legal, las autoridades investigadoras procederán al análisis de los hechos, así como de la información recabada, "a efecto de determinar la existencia o inexistencia de actos u omisiones que la ley señale como falta administrativa y, en su caso, calificarla como grave o no grave." Si existen tales faltas, se emitirá un Informe de "Presunta Responsabilidad Administrativa" y éste se presentará ante la autoridad substanciadora "a efecto de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa."

De lo contrario, esto es, si no se encontraren elementos suficientes para demostrar la existencia de la infracción y la presunta responsabilidad del infractor, "se emitirá un acuerdo de conclusión y archivo del expediente" –sin perjuicio de que pueda abrirse nuevamente la investigación si se presentan nuevos indicios o pruebas y no hubiere prescrito la facultad para sancionar–. Dicha determinación, en su caso, se notificará a los servidores públicos y particulares sujetos a la investigación, "así como a los denunciantes cuando éstos fueren identificables, dentro de los diez días hábiles siguientes a su emisión."

Aunado a lo anterior, en el artículo 101 se regula la figura de la "abstención". Esto es, las autoridades substanciadoras, "se abstendrán de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa previsto en esta ley ... cuando de las investigaciones practicadas adviertan que no existe daño ni perjuicio a la hacienda pública federal, local o municipal, o al patrimonio de los entes públicos" y que se actualice alguna de las siguientes hipótesis: (I) que la conducta esté referida a una cuestión de criterio o arbitrio opinable o debatible; (II) por corrección o subsanación espontanea por el servidor público, o bien, cuando implique error manifiesto.

En el artículo 102 de la ley general se prevé que la calificación de la falta administrativa y la abstención referida en el artículo 101, "podrán ser impugnadas, en su caso, por el denunciante, mediante el recurso de inconformidad", ante la autoridad investigadora respectiva, la cual deberá correr traslado del recurso a la Sala Especializada en materia de Responsabilidades Administrativas que corresponda. Misma que, en términos del artículo 110 del mismo ordenamiento legal emitirá sentencia en la que podrá confirmar la calificación o abstención, o "Dejar sin efectos la calificación o abstención, para lo cual la autoridad encargada para resolver el recurso, estará facultada para recalificar el acto u omisión; o bien ordenar se inicie el procedimiento correspondiente."

Ahora bien, en caso de que se inicie el procedimiento de responsabilidad administrativa, el artículo 116 del mencionado ordenamiento legal señala que son parte de tal procedimiento, entre otros, "los terceros, que son todos aquellos a quienes pueda afectar la resolución que se dicte en el procedimiento de responsabilidad administrativa, incluido el denunciante."

Siendo que, conforme al artículo 117 de la ley general, las partes en dicho procedimiento, como lo son los denunciantes en su carácter de terceros, podrán autorizar para oír notificaciones en su nombre, a una o varias personas con capacidad legal, "quienes quedarán facultadas para interponer los recursos que procedan, ofrecer e intervenir en el desahogo de pruebas, alegar en las audiencias, pedir se dicte sentencia para evitar la consumación del término de caducidad por inactividad procesal y realizar cualquier acto que resulte ser necesario para la defensa de los derechos del autorizante."

Incluso, en tratándose del procedimiento de responsabilidad administrativa ante las Secretarías y Órganos internos de control –es decir, cuando se trate de faltas administrativas no graves–, el artículo 208, fracción VI, establece que los denunciantes, en su carácter de terceros llamados al procedimiento de responsabilidad administrativa, "a más tardar durante la audiencia inicial, podrán manifestar por escrito o verbalmente lo que a su derecho convenga y ofrecer las pruebas que estimen conducentes, debiendo exhibir las documentales que obren en su poder, o las que no estándolo, conste que las solicitaron mediante el acuse de recibo correspondiente."

Por su parte, tratándose del diverso procedimiento de responsabilidad administrativa cuya resolución corresponda a los Tribunales –cuando sean faltas graves–, no sólo se permite la presentación de pruebas al denunciante, como tercero, sino que, conforme al artículo 213 del mismo ordenamiento legal procede el "recurso de reclamación" contra las decisiones que "rechacen la intervención del tercero interesado."

Asimismo, en términos del precepto 215 las resoluciones emitidas por los Tribunales, en las cuales se impongan sanciones o se declare la inexistencia de la responsabilidad administrativa, podrán ser impugnadas por los responsables "o por los terceros, mediante el recurso de apelación, ante la instancia y conforme a los medios que determinen las leyes orgánicas de los Tribunales."

2. Actualización del interés jurídico de los denunciantes para promover amparo indirecto. Una vez examinados los aspectos relevantes sobre la figura del denunciante y la finalidad de ésta, así como de su intervención en la etapa de investigación y en el procedimiento de responsabilidades administrativas, resulta necesario establecer si, el nuevo marco de responsabilidades administrativas amerita un cambio de criterio por parte de esta Sala sobre la posibilidad de que los denunciantes cuenten con legitimación para promover amparo indirecto cuando la autoridad decide no dar inicio al procedimiento respectivo.

Al respecto, es oportuno tener en cuenta que, del análisis que se realiza de las jurisprudencias 2a./J. 1/2006,(12) 2a./J. 124/2008(13) y 2a./J. 41/2019,(14) se advierte que son dos las razones esenciales por las cuales se ha sustentado que el denunciante no tiene interés jurídico para impugnar en el juicio de amparo la resolución que ordena el archivo del expediente, por ser improcedente la denuncia o no existir elementos para fincar responsabilidad administrativa, a saber:

·Razones basadas en la situación adjetiva-procesal del denunciante [participación acotada del denunciante en la etapa de investigación]. El denunciante carece de interés jurídico, ya que el orden jurídico objetivo otorga al interesado "una mera facultad de formular quejas o denuncias" por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, "sin concederle [la ley aplicable] la posibilidad de exigir de la autoridad una determinada conducta respecto a sus pretensiones."

·Razones basadas en aspectos sustantivos del régimen de responsabilidades [la ausencia de protección de intereses del denunciante]. El denunciante carece de interés jurídico, ya que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos "no tiene como propósito fundamental salvaguardar intereses particulares mediante el procedimiento sancionador", sino solo lograr y preservar una prestación óptima del servicio público.

Al respecto, debe decirse que, al resolver las solicitudes de modificación de jurisprudencia 12/2012 y 6/2015, esta Segunda Sala sostuvo, respectivamente, que las citadas razones continuaban vigentes aun a la luz de las reformas constitucionales de dos mil once en materia de derechos humanos y del juicio de amparo, ya que ni el interés legítimo, ni la incorporación del derecho a un recurso efectivo en términos de los preceptos 8 y 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, resultan suficientes para determinar que resulta procedente el amparo contra la resolución que ordena el archivo del expediente, por ser improcedente la denuncia o no existir elementos para fincar responsabilidad administrativa, pues se insiste:

"El régimen de responsabilidades de los servidores públicos no tiene como objetivo fundamental salvaguardar intereses particulares mediante el procedimiento sancionador, sino sólo lograr y preservar una prestación óptima del servicio público de que se trate; de ahí que el orden jurídico objetivo otorga al interesado una mera facultad de formular quejas o denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, sin concederle la posibilidad de exigir de la autoridad una determinada conducta respecto a sus pretensiones."

Ahora bien, con base en lo anteriormente expuesto, la interrogante que se le presenta a esta Segunda Sala consiste en determinar si el nuevo marco constitucional y legal en materia de responsabilidades administrativas ha generado un cambio tal que las razones sustantivas y adjetivas que han llevado a esta Corte a negar la actualización del interés del denunciante, ya no resulten susceptibles de justificar dicho criterio.

Con relación a ello, debe precisarse que si bien los referidos razonamientos decisorios de esta Corte Constitucional no resultan del todo autónomos, sino que guardan una cierta relación y dependencia lógica argumental, lo cierto es que, para efectos ilustrativos, resulta oportuno analizarlos en lo individual, a efecto de no sólo contar con una comprensión más clara de éstos, sino facilitar el examen de cada uno de ellos por lo que hace a su "vigencia justificatoria", a la luz del nuevo modelo constitucional y legal del régimen de responsabilidades administrativas.

2.1. Inaplicación de las razones basadas en la situación adjetiva-procesal del denunciante [participación marginal del denunciante en la etapa de investigación]. Como se ha expuesto, una primera línea de razonamiento de esta Sala ha consistido en el tratamiento que el orden jurídico le otorga al denunciante –es decir, los derechos y pretensiones que se le confieren en la etapa de investigación y en el proceso–.

En efecto, la primera razón por la cual esta Corte estimó que el denunciante carece de interés jurídico para promover el amparo, estriba en que el orden jurídico objetivo otorga al interesado "una mera facultad de formular quejas o denuncias." De ahí que, si bien cuenta con un derecho de presentar denuncias y de aportar pruebas que apunten hacia el incumplimiento de las obligaciones de determinados servidores públicos, lo cierto es que "la legislación federal [Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos] no otorga al denunciante la facultad de exigir a la autoridad que realice determinada conducta o acceda a sus pretensiones."

A juicio de esta Corte Constitucional, el tratamiento que la Ley General de Responsabilidades Administrativas otorga al denunciante, dista mucho del papel marginal o accesorio que le otorgaba el anterior régimen constitucional y legal. Más aún, el nuevo régimen de responsabilidades administrativas sí dota de instrumentos procesales para que el denunciante combata aquellas decisiones que desechen sus pretensiones.

Es así, pues como se ha expuesto, desde la exposición de motivos de la reforma constitucional en materia de corrupción y de la iniciativa de la ley general, se advierte que, ante la insuficiencia por parte del Estado de combatir eficientemente la corrupción, se consideró necesario que "la sociedad se convierta no sólo en vigilante, sino en actor fundamental en el control de la acción pública." Por ello, se estableció que la ley general debía promover "la corresponsabilidad y la participación de la sociedad en el combate a la corrupción."

Así, se consideró necesario instituir un nuevo proceso sancionatorio en el que "los denunciantes tienen el derecho a ser informados sobre el cauce de éste, y tienen además un recurso eficaz para impugnar el resultado." Bajo este nuevo esquema, "los denunciantes se convierten efectivamente en terceros coadyuvantes que pueden vigilar el curso del proceso, y pueden impugnar una mala decisión en la investigación o en la resolución." Se trata de "un eficaz contrapeso a las autoridades del Sistema Nacional Anticorrupción, que hace vigente la garantía individual de acceso a la justicia."

Conforme a lo anterior, es evidente que, atento al nuevo régimen de responsabilidades administrativas, el denunciante ha dejado de ser un simple vigilante, para convertirse en su lugar en un actor fundamental del control de la acción administrativa; de ahí que el marco legal vigente le otorgue una participación activa tanto en la etapa de investigación, como en el procedimiento de responsabilidad administrativa, al grado tal que, a diferencia de la norma federal abrogada –analizada bajo los precedentes de esta Sala–, cuenta con la posibilidad de interponer diversos medios de defensa ordinarios, como lo son el recurso de inconformidad, el recurso de reclamación y el recurso de apelación.

En el entendido de que su participación ya no queda acotada a la etapa de investigación, sino que en el procedimiento de responsabilidad se le otorga un verdadero carácter de parte, pues está facultado, como tercero, para alegar en las audiencias, ofrecer pruebas, interponer los recursos que procedan y, en general, realizar cualquier acto que resulte ser necesario para la defensa de sus pretensiones.

Asimismo, ante la importancia de la figura del denunciante, el legislador instauró tanto medidas de protección para éste, como lo son las herramientas de denuncia y de protección a denunciantes, previstas en el artículo 22 de la ley general, y el "derecho al anonimato" establecido en el precepto 91 del mismo ordenamiento legal; como medidas de facilidad y accesibilidad para presentar denuncias, conforme al artículo 92 del mismo ordenamiento legal.

Todo ello, se insiste, a fin de lograr una participación efectiva de los denunciantes en el régimen de responsabilidades administrativas, pues precisamente, como lo estableció el Congreso de la Unión en la exposición de motivos, la denuncia es "el elemento que permite hacer efectiva la rendición de cuentas constante y sistemática, que toda democracia exitosa necesita."

De hecho, la nueva importancia que tiene la figura del denunciante en el régimen vigente de responsabilidades administrativas, ya ha sido reconocido por esta Segunda Sala al resolver, recientemente, el amparo en revisión 133/2020 –el cual emanó de uno de los juicios de amparo que forman parte de los criterios contendientes en la presente contradicción–, pues en dicho precedente se sostuvo que resulta relevante "destacar que los denunciantes juegan un papel importante en el procedimiento de investigación, en principio, porque una de las formas mediante las cuales da inicio es mediante la denuncia, por lo que resulta evidente que constituyen una parte fundamental de éste."

Siendo "que la legislación atribuyó diversas obligaciones a cargo de las autoridades investigadoras, en relación con los denunciantes" y, en esa medida, "esta Segunda Sala es consciente de la gran relevancia que tiene contar con un sistema sólido de responsabilidades administrativas que contribuya a generar confianza en los ciudadanos respecto de las instituciones y que no se vulnere el Estado de Derecho."

Como se advierte, la figura del denunciante es de una importancia innegable en el actual régimen de responsabilidades administrativas, en tanto juega un papel central en la eficiencia del referido régimen respecto a la posibilidad de prevenir y castigar la corrupción, en sede administrativa –finalidad constitucional a la que aspira la ley general–. En efecto, las "denuncias son un aspecto de suma importancia en la lucha contra la corrupción, porque es el acto que permite poner en evidencia los hechos o sospechas de corrupción a fin de que puedan ser investigados y, de ser el caso, sancionados."(15)

Luego, la importancia del papel de los denunciantes, los derechos procesales concedidos por la nueva legislación y su participación activa en todas las fases o etapas del procedimiento de responsabilidad administrativa, dan cuenta que la concepción de éstos dista mucho de la que imperaba al momento en que esta Sala emitió los criterios jurisprudenciales que negaban su interés jurídico para acudir al amparo contra las resoluciones que desestimaban sus denuncias.

Es por ello, que lejos de otorgársele simplemente el derecho a la denuncia y a exhibir las pruebas que acompañen a la misma, como acontecía con la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos, el denunciante es ahora parte activa y central del régimen de responsabilidades administrativas, al grado tal que en dicho procedimiento se le otorga el carácter de una verdadera parte en el procedimiento, con todos los derechos procesales que ello conlleva.

De ahí que, la razón adjetiva procesal que daba sustento a los criterios jurisprudenciales de esta Sala ha perdido vigencia y aplicabilidad en este nuevo marco constitucional y legal de responsabilidades administrativas, pues no podría seguir afirmándose –como se hacía bajo la abrogada Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Públicos– que el denunciante cuenta con un mero derecho de "iniciar" la etapa de investigación y, menos aún, que el orden jurídico no le concede la posibilidad de exigir a la autoridad una determinada conducta respecto a sus pretensiones.

Por el contrario, como lo sostuvo esta Sala en el citado amparo en revisión 133/2020, la ley general "atribuyó diversas obligaciones a cargo de las autoridades investigadoras, en relación con los denunciantes" y ello se explica en el hecho de que el Congreso de la Unión, en un esfuerzo de combatir en forma más eficaz el fenómeno de la corrupción, instituyó al denunciante como un actor central en el control de la acción pública; de ahí que le otorgó diversos derechos procesales, entre ellos, la posibilidad de interponer medios de defensa para combatir aquellas resoluciones de la autoridad investigadora que nieguen o rechacen sus pretensiones.

En efecto, la razón de que la legislación les haya concedido un "recurso eficaz" para impugnar el resultado de la etapa de investigación –y otros tantos en el procedimiento de responsabilidad administrativa–, tiene como finalidad, en palabras del Congreso de la Unión, generar un "contrapeso a las autoridades del Sistema Nacional Anticorrupción, que hace vigente la garantía individual de acceso a la justicia."

Conforme a lo hasta aquí expuesto, esta Corte Constitucional concluye que, el tratamiento que el actual régimen de responsabilidades administrativas otorga al denunciante, lejos de desacreditar su interés para promover el juicio de amparo, lo corrobora y rectifica. De ahí que las razones basadas en la situación adjetiva-procesal del denunciante –participación marginal del denunciante en la etapa de investigación–, que daban sustento a las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019, resultan inaplicables en el nuevo marco constitucional de combate a la corrupción.

2.2. Inaplicabilidad de las razones basadas en aspectos sustantivos del régimen de responsabilidades [la ausencia de protección de intereses del denunciante]. Una segunda línea de pensamiento de esta Sala ha consistido en que el denunciante carece de interés jurídico, ya que el régimen de responsabilidades de los servidores públicos no tiene como propósito fundamental salvaguardar intereses particulares mediante el procedimiento sancionador –como lo es el derecho a la reparación–, sino "sólo lograr y preservar una prestación óptima del servicio público."

A juicio de esta Corte Constitucional, este ulterior razonamiento tampoco se sostiene a la luz del actual régimen constitucional y legal de responsabilidades administrativas. Ello, pues más allá de que la finalidad del referido procedimiento tenga esas finalidades

público-institucionales, y no se trate de un procedimiento "reparatorio" de quienes resulten afectados con la falta administrativa denunciada, lo cierto es que, en última instancia, lo relevante es tener en cuenta que ahora, justamente, el denunciante juega un papel central y activo en la protección y preservación de dichos intereses públicos, en tanto hace las veces de un "contralor social" en materia de combate a la corrupción; tratamiento que, precisamente, lo dota de un interés cualificado o diferenciado –al resto de la población– para promover el juicio de amparo indirecto contra el resultado de investigaciones que se estimen violatorias de las reglas o principios constitucionales.

En efecto, si bien no se discute que la finalidad del procedimiento analizado atiende a fines públicos y no individuales, lo cierto es que tampoco debe inadvertirse que, como se ha razonado, tanto en la etapa de investigación, como en el procedimiento respectivo, la ley general le ha otorgado al denunciante diversos derechos procesales para asegurarse que sus pretensiones, tendientes a combatir la corrupción y a fortalecer las "deficiencias" o "insuficiencias" del Estado en tal materia–, no sean rechazadas o desestimadas en forma contraria a Derecho; lo cual se encuentra íntimamente vinculado con aspectos atinentes al derecho humano de acceso a la tutela jurisdiccional efectiva.

Se dice lo anterior pues, en principio, debe tenerse en cuenta que la Corte Interamericana ha reiterado en su jurisprudencia que si bien la obligación de investigar –en este caso, faltas administrativas graves o no graves– es una obligación de medios y no de resultados –es decir, se cumple por parte del Estado con independencia de si la decisión es condenatoria o absolutoria– lo cierto es que "ello no implica que la autoridad pueda desarrollar dicha investigación discrecionalmente."(16)

Esto es, para que una investigación sea efectiva, desde la óptica convencional, "debe llevarse a cabo con la debida diligencia, la cual exige que el órgano que investiga lleve a cabo todas aquellas actuaciones y averiguaciones necesarias para procurar el resultado que se persigue ... es decir ... estar orientada a la determinación de la verdad."(17) De este modo, los Estados "tienen el deber de adoptar las medidas eficaces destinadas a investigar y sancionar los actos de corrupción tanto de agentes estatales como de personas, entes u organizaciones privadas."(18)

Por ello, es que la Comisión Interamericana de Derechos ha estimado que resulta crucial "contar con mecanismos de control judicial que permitan verificar la legitimidad de las actuaciones de investigación que llevan adelante las autoridades encargadas de las mismas."(19) Ello es así, pues las garantías del debido proceso evitan que, "cubiertos por el manto de una obligación de medios y no de resultados, las autoridades se permitan excluir pruebas, investigar responsabilidades o involucrar y/o excluir autoridades cuando esto no es conveniente para los intereses de quien investiga."(20)

En suma, "resulta necesario controlar si la autoridad responsable ha seguido todas las líneas de investigación que conducen al esclarecimiento de los hechos, si se han desarrollado las hipótesis que se desprenden de los hechos investigados; entre otros."(21) En otras palabras, a la luz de los estándares interamericanos, lo importante no es tanto el resultado de la investigación, sino que dicho resultado sea el producto de indagaciones que cumplan con las exigencias legales y convencionales, lo cual, precisamente, exigirá en diversas situaciones, ser sujeto de control constitucional en sede concentrada.

En esa inteligencia, si bien es dable afirmar que toda persona cuenta con un cierto interés en que las investigaciones de faltas administrativas graves o no graves sean eficaces desde el punto de vista convencional –lo que se traduciría en un interés simple–, en tanto dichas investigaciones atañen a aspectos de interés público y orden social –eficaz combate a la corrupción y la impunidad–, lo cierto es que tratándose del denunciante se actualiza un interés jurídico derivado de los derechos y el carácter que le otorga la ley general, como actor fundamental en el control de la acción pública.

De hecho, la necesidad de que los denunciantes en esta materia cuenten con un recurso efectivo para combatir los resultados de una investigación en la materia, es una cuestión que ya ha sido avalada por el régimen Interamericano de derechos humanos. En efecto, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos ha sostenido que los Estados "deben adoptar las medidas necesarias para facilitar el acceso de las víctimas y denunciantes de hechos de corrupción, a recursos adecuados y efectivos."(22)

Luego, si la propia ley general ha dotado de medios ordinarios de defensa al denunciante para exigirle una determinada conducta a la autoridad investigadora, resulta difícil imaginar que, pretextando la finalidad pública del procedimiento de responsabilidades administrativas, pueda negarse la procedencia al juicio de amparo cuando, precisamente, se reclama que la autoridad investigadora se apartó del marco legal y constitucional al determinar el resultado de la investigación.

Máxime cuando la determinación de la autoridad de no dar inicio al procedimiento de responsabilidad administrativa, pese a la denuncia interpuesta, no sólo afecta la pretensión del denunciante de que se investiguen debidamente las faltas administrativas graves o no graves que son objeto de reclamo en dichas denuncias, a través del referido procedimiento –y con ello, se combata en forma eficaz la corrupción en nuestro país, finalidad esencial de la reforma constitucional–, sino que, aunado a ello, esa decisión tiene como efecto privarlo de la posibilidad de intervenir, activamente, en el procedimiento en su carácter de "tercero", a fin de que pueda alegar, aportar las pruebas necesarias e incluso inconformarse contra las decisiones que determinen la inexistencia de la responsabilidad administrativa.

Asimismo, no puede inadvertirse que, dicha intervención activa del denunciante en el proceso se concibió por el Congreso de la Unión como un instrumento fundamental para dotar de verdadera eficacia al régimen de responsabilidad administrativa, pues a través de los denunciantes es que se puede contar con una contraloría social que subsane las incapacidades que tiene el Estado para hacer frente al fenómeno de corrupción.

Es decir, el papel actual de los denunciantes no atiende, en realidad, a meros intereses particulares o individuales, sino en última instancia verdaderos intereses públicos atinentes a la efectiva prevención y combate a la corrupción: lo cual es congruente con la finalidad que persigue el procedimiento de responsabilidades administrativas.

Por las razones hasta aquí expuestas, esta Corte Constitucional concluye que, en tanto bajo el nuevo marco jurídico el denunciante se ha constituido como una pieza central en el desarrollo y eficacia del régimen de responsabilidades administrativas, se estima que cuenta con interés jurídico para promover amparo indirecto contra los resultados de la etapa de investigación que frustren el inicio del procedimiento respectivo y que se estimen desapegados a las reglas y principios constitucionales; todo ello, a fin de asegurarse que se cumpla con la finalidad jurídica de lograr, a través del procedimiento de responsabilidades administrativas, un eficaz combate a la corrupción y la impunidad.

De ahí que las razones basadas en aspectos sustantivos del régimen de responsabilidades –la ausencia de protección de intereses del denunciante– que daban sustento a las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019, tampoco resultan aplicables bajo el nuevo marco constitucional de combate a la corrupción.

Finalmente, no pasa inadvertido que, en tanto la propia legislación otorga al denunciante un medio ordinario de defensa –el recurso de inconformidad–, resulta indispensable que, para la procedencia del amparo indirecto, el juzgador se cerciore que se cumplimenten otras exigencias propias de dicho medio de control constitucional, como lo son, entre ellas, que el asunto se enmarque dentro de alguna de las excepciones al llamado "principio de definitividad" –como lo justificaron los colegiados contendientes en los amparos materia de denuncia en la presente vía, ya sea porque la ley general no preveía medio de defensa alguno contra el desechamiento de la denuncia interpuesta; porque se impugnaba la constitucionalidad de algún precepto del ordenamiento general aplicado en la decisión reclamada; o, bien, porque el denunciante reclamó vulneraciones al derecho a la privacidad y confidencialidad de sus datos personales, entre otros supuestos–.

SEXTO.—Decisión. En atención a las consideraciones que anteceden, esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el criterio que debe prevalecer con carácter de jurisprudencia es el siguiente:

RESPONSABILIDADES ADMINISTRATIVAS. EL DENUNCIANTE TIENE INTERÉS JURÍDICO PARA PROMOVER EL JUICIO

DE AMPARO INDIRECTO CONTRA LA DETERMINACIÓN DE NO INICIAR LA INVESTIGACIÓN RELATIVA (LEGISLACIÓN VIGENTE A PARTIR DEL 2016).

Hechos: Los Tribunales Colegiados de Circuito contendientes, al analizar si conforme a la Ley General de Responsabilidades Administrativas, el denunciante cuenta con interés necesario para promover amparo indirecto contra la decisión de la autoridad de no iniciar la investigación de responsabilidad administrativa llegaron a conclusiones distintas, toda vez que uno de ellos determinó que el quejoso carece de interés, ya que la Suprema Corte de Justicia de la Nación se pronunció sobre esta cuestión en las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019 (10a.), mientras que el otro determinó que el denunciante sí cuenta con interés en el amparo.

Criterio jurídico: La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación determina que el denunciante sí cuenta con interés jurídico para impugnar en amparo indirecto las determinaciones de la autoridad investigadora de no iniciar la investigación de responsabilidad administrativa.

Justificación: Lo anterior, ya que conforme al nuevo régimen de responsabilidades, el denunciante ha dejado de ser un simple vigilante para convertirse ahora en un actor central del control de la acción pública y combate a la corrupción; de ahí que se le otorgó una participación activa tanto en la etapa de investigación, como en el procedimiento de responsabilidad administrativa, al grado tal que cuenta con la posibilidad de alegar en audiencias, aportar pruebas, interponer medios de defensa y, en general, realizar cualquier acto que resulte ser necesario para la defensa de sus pretensiones. Por tanto, al constituirse como una figura fundamental en el control de la acción administrativa, el denunciante está legitimado para promover amparo indirecto contra la determinación de no iniciar la investigación relativa. De ahí que las razones que daban sustento a las jurisprudencias 2a./J. 1/2006, 2a./J. 124/2008 y 2a./J. 41/2019 (10a.), resultan inaplicables bajo el nuevo régimen de responsabilidades administrativas. Finalmente, se precisa que para acudir al amparo indirecto resulta necesario, además, que se actualice alguna excepción al principio de definitividad que así lo permita.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Existe la contradicción de tesis denunciada.

SEGUNDO.—Debe prevalecer, con carácter de jurisprudencia, el criterio sustentado por esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en los términos de la tesis redactada en el último considerando del presente fallo.

TERCERO.—P. la tesis de jurisprudencia que se sustenta en la presente resolución en términos del artículo 220 de la Ley de Amparo.

N.; con testimonio de la presente resolución a los Tribunales Colegiados contendientes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), L.M.A.M., J.F.F.G.S., J.L.P. y presidenta Y.E.M.. La M.Y.E.M., formulará voto concurrente.

"En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos."

Nota: La tesis de jurisprudencia 2a./J. 41/2019 (10a.) citada en esta ejecutoria, también aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 8 de marzo de 2019 a las 10:11 horas.

________________

1. En torno a ello, véase la tesis jurisprudencial 1a./J. 47/97 de la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU NATURALEZA JURÍDICA.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, T.V., diciembre de 1997. página 241 «con número de registro digital: 197253».

2. Véanse los siguientes criterios: tesis jurisprudencial P./J. 72/2010 de este Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. EXISTE CUANDO LAS SALAS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN O LOS TRIBUNALES COLEGIADOS DE CIRCUITO ADOPTAN EN SUS SENTENCIAS CRITERIOS JURÍDICOS DISCREPANTES SOBRE UN MISMO PUNTO DE DERECHO, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE LAS CUESTIONES FÁCTICAS QUE LO RODEAN NO SEAN EXACTAMENTE IGUALES.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXI, agosto de 2010, página 7 «con número de registro digital: 164120»; tesis aislada P. XLVII/2009 de este Tribunal Pleno de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE, AUNQUE SE ADVIERTAN ELEMENTOS SECUNDARIOS DIFERENTES EN EL ORIGEN DE LAS EJECUTORIAS.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página 67 «con número de registro digital: 166996»; tesis aislada P. V/2011 de este Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. DEBE ESTIMARSE EXISTENTE AUN CUANDO LOS CRITERIOS DERIVEN DE PROBLEMAS JURÍDICOS SUSCITADOS EN PROCEDIMIENTOS O JUICIOS DISTINTOS, SIEMPRE Y CUANDO SE TRATE DEL MISMO PROBLEMA JURÍDICO.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, T.X., julio de 2011, página 7 «con número de registro digital: 161666».

3. Véase la tesis aislada P. L/94 de este Tribunal Pleno, cuyo rubro es: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA SU INTEGRACIÓN NO ES NECESARIO QUE SE TRATE DE JURISPRUDENCIAS.", publicada en la Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Número 83, noviembre de 1994, página 35 «con número de registro digital: 205420»; de igual manera, véanse los siguientes criterios: tesis jurisprudencial 1a./J. 129/2004 de la Primera Sala de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. ES PROCEDENTE LA DENUNCIA RELATIVA CUANDO EXISTEN CRITERIOS OPUESTOS, SIN QUE SE REQUIERA QUE CONSTITUYAN JURISPRUDENCIA.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXI, enero de 2005, página 93 «con número de registro digital: 179633»; tesis jurisprudencial P./J. 27/2001 de este Tribunal Pleno, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. PARA QUE PROCEDA LA DENUNCIA BASTA QUE EN LAS SENTENCIAS SE SUSTENTEN CRITERIOS DISCREPANTES.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época, T.X., abril de 2001, página 77 «con número de registro digital: 189998»; tesis jurisprudencial 2a./J. 94/2000 de la Segunda Sala de este Alto Tribunal, de rubro: "CONTRADICCIÓN DE TESIS. SU EXISTENCIA REQUIERE DE CRITERIOS DIVERGENTES PLASMADOS EN DIVERSAS EJECUTORIAS, A PESAR DE QUE NO SE HAYAN REDACTADO NI PUBLICADO EN LA FORMA ESTABLECIDA POR LA LEY.", publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta. Novena Época. Tomo XII, noviembre de 2000, página 319 «con número de registro digital: 190917».

4. Visible en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, julio de 2009, página: 67 «con número de registro digital: 166996».

5. Acción de inconstitucionalidad 115/2017.

6. Dictamen de 26 de febrero de 2015, respecto al Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, elaborado por la Cámara de Diputados. Publicado en la Gaceta No. 4223-III, de dicho Poder Legislativo.

7. Í..

8. Í..

9. Dictamen de 21 de abril de 2015 elaborado por las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales; de Anticorrupción y Participación Ciudadana, y de Estudios Legislativos, Segunda, respecto a la minuta de la H. Cámara de Diputados con proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción. Publicado en la Gaceta No. 127 del Senado de la República.

10. Í..

11. Í..

12. Que se lee bajo los siguientes rubro y texto: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL DENUNCIANTE DE LA QUEJA ADMINISTRATIVA CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA RESOLUCIÓN QUE LA DECLARA IMPROCEDENTE. De conformidad con los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, cualquier persona tiene derecho a presentar quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, con las cuales se inicia, en su caso, el procedimiento disciplinario correspondiente; sin embargo, como el régimen de responsabilidades relativo no tiene como propósito fundamental salvaguardar intereses particulares mediante el procedimiento sancionador, sino preservar una prestación óptima del servicio público de que se trate, el orden jurídico objetivo otorga al particular una mera facultad de formular quejas y denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, sin que pueda exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus pretensiones, de ahí que aquél carezca de interés jurídico para impugnar en amparo la resolución que ordena el archivo del expediente por ser improcedente la queja o por no existir elementos para fincar responsabilidad administrativa."

13. Del tenor literal siguiente: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS DEL ESTADO DE PUEBLA. EL QUE EL ARTÍCULO 53 BIS, FRACCIÓN III, DE LA LEY RELATIVA OTORGUE AL PROMOVENTE DE LA QUEJA EL DERECHO PARA APORTAR MAYORES ELEMENTOS DE PRUEBA QUE MOTIVEN EL INICIO DEL PROCEDIMIENTO RESPECTIVO; CUANDO SE DETERMINA QUE NO HA LUGAR A INICIARLO FORMALMENTE Y SE ORDENA EL ARCHIVO DEL EXPEDIENTE, NO LE OTORGA INTERÉS JURÍDICO PARA ACUDIR AL JUICIO DE AMPARO CONTRA ESA RESOLUCIÓN. Acorde con los artículos 108, primer y último párrafos, y 109, fracción III, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, cualquier interesado puede presentar queja por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos. Por otra parte, en relación con el tema del interés jurídico tratándose de ese tipo de quejas, la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia 2a./J. 1/2006, de título: ‘RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL DENUNCIANTE DE LA QUEJA ADMINISTRATIVA CARECE DE INTERÉS JURÍDICO PARA IMPUGNAR EN AMPARO LA RESOLUCIÓN QUE LA DECLARA IMPROCEDENTE.’, al analizar los artículos 49 y 50 de la Ley Federal de Responsabilidades de los Servidores Públicos, sostuvo que el gobernado tiene derecho a presentarlas por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos con las cuales se inicia, en su caso, el procedimiento disciplinario correspondiente, pero que dicha legislación federal no otorga al denunciante la facultad de exigir a la autoridad que realice determinada conducta o acceda a sus pretensiones, por lo que carece de interés jurídico para reclamar la resolución correspondiente. Ahora bien, el artículo 53 Bis, fracción III, de la Ley de Responsabilidades de los Servidores Públicos del Estado de Puebla establece que si la autoridad competente, después de valorar las constancias y actuaciones, considera que no ha lugar a iniciar formal procedimiento de determinación de responsabilidades contra el servidor público, archivará el expediente, lo que hará del conocimiento del promovente para que en su caso aporte mayores elementos de prueba que motiven el inicio del procedimiento respectivo. Sin embargo, el derecho del promovente de la queja para aportar mayores elementos de prueba que motiven el inicio del procedimiento respectivo, no constituye razón suficiente para determinar que cuenta con interés jurídico para acudir al juicio de garantías contra dicha determinación, porque la facultad de aportar mayores elementos de prueba se traduce únicamente en la posibilidad de coadyuvar en la integración del expediente, pero no le genera un derecho para exigir de la autoridad una determinada conducta respecto de sus pretensiones, pues sólo se trata de actos de control interno en los que la investigación efectuada busca determinar si el servidor público cumplió o no con los deberes y obligaciones inherentes a su cargo y si su conducta resulta o no compatible con el servicio que presta, y será el órgano disciplinario correspondiente el que decidirá si inicia o no formalmente el procedimiento administrativo de responsabilidad y si sanciona o no al servidor público."

14. Que establece literalmente lo siguiente: "RESPONSABILIDADES DE LOS SERVIDORES PÚBLICOS. EL DENUNCIANTE DE LA QUEJA ADMINISTRATIVA NO TIENE INTERÉS LEGÍTIMO PARA IMPUGNAR EN AMPARO INDIRECTO LA RESOLUCIÓN QUE LA DESECHA (LEGISLACIONES DE LOS ESTADOS DE PUEBLA, QUINTANA ROO Y AFINES). La Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Puebla, así como la del Estado de Q.R., establecen a favor de los particulares el derecho a presentar quejas o denuncias por incumplimiento de las obligaciones de los servidores públicos, con los cuales se inicia, en su caso, el procedimiento de responsabilidad correspondiente, sin que éste tenga como propósito fundamental salvaguardar intereses particulares, sino preservar la prestación óptima del servicio público de que se trate; de esta manera, el orden jurídico procesal estatal otorga al particular una mera facultad para formular quejas y denuncias por las conductas que considera incumplen con lo dispuesto en esas legislaciones, sin que ello dé lugar a exigir de la autoridad competente el sentido de la determinación que deba emitir, al no existir un vínculo con una norma de rango constitucional que prevea ese derecho, ni siquiera implícitamente, ya que subyace la facultad exclusiva del Estado en materia de responsabilidades administrativas; máxime que la queja administrativa implica revisar la conducta del funcionario público denunciado y no el procedimiento o proceso jurisdiccional en que se llevó a cabo dicha conducta; de ahí que, quien se ostente como parte en un proceso o procedimiento jurisdiccional carece de interés legítimo para impugnar en amparo indirecto la decisión de la autoridad competente de desechar la queja relativa."

15. R.A., E.. Ley General de Responsabilidades Administrativas Comentada: Análisis doctrinario y jurisprudencial. Ed. T.L.B., Ciudad de México, 2020. Página 132.

16. OEA. CIDH. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos. OEA/Ser.L/V/II.

D.. 236. 6 diciembre 2019, párrafo 321.

17. OEA. Corte IDH. Caso A. y otros Vs. Nicaragua. Sentencia de 25 de marzo de 2017. Serie C N. 334, P.. 136.

18. OEA. CIDH. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos ... op.cit. 268.

18. (sic) Ibidem. Párrafo 322.

19. OEA. CIDH. Corrupción y derechos humanos: Estándares interamericanos ... op.cit. 321.

20. I.. Párrafo 322.

21. I.. Párrafo 325.

22. I.. Párrafo 265.

Esta sentencia se publicó el viernes 06 de agosto de 2021 a las 10:14 horas en el Semanario Judicial de la Federación.