Ejecutoria num. 25/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-04-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

EmisorPrimera Sala
JuezJorge Mario Pardo Rebolledo,Norma Lucía Piña Hernández,José de Jesús Gudiño Pelayo,Ana Margarita Ríos Farjat,Alfredo Gutiérrez Ortiz Mena,Juan Luis González Alcántara Carrancá
Fecha de publicación01 Abril 2021

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 25/2020. PODER EJECUTIVO DEL ESTADO DE TLAXCALA. 3 DE FEBRERO DE 2021. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. PONENTE: A.M.R.F.. SECRETARIOS: J.J.G.V.Y.R.M.P..


Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión virtual correspondiente al día tres de febrero de dos mil veintiuno emite la siguiente:


SENTENCIA


Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 25/2020 promovida por el Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, en la cual se demandó la invalidez de las fracciones IV, V y VI de la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte.


I.ANTECEDENTES


1. En sesión celebrada el veintiuno de noviembre de dos mil diecinueve, el Congreso del Estado de Tlaxcala aprobó y expidió el Decreto número ciento setenta y tres que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte.


2. Mediante oficio número S.P. 2194/2019 de veintidós de noviembre de dos mil diecinueve, el Congreso estatal remitió al Poder Ejecutivo el Decreto en mención, para que se sancionara y promulgara.


3. El diecisiete de diciembre de dos mil diecinueve, mediante oficio sin número, el titular del Poder Ejecutivo remitió al Poder Legislativo observaciones con respecto al contenido del artículo 26 de la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte.


4. El veintitrés de diciembre de dos mil diecinueve, el Congreso local hizo del conocimiento al Poder Ejecutivo que las dos terceras partes de las y los diputados aprobaron la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte.


5. El veintiséis de diciembre de dos mil diecinueve, se publicó en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala el Decreto ciento setenta y tres, que contiene la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte.


6. Demanda. El trece de febrero de dos mil veinte, R.R.R.M., en su calidad de Consejero Jurídico del Poder Ejecutivo del Estado de Tlaxcala, presentó en esta Suprema Corte demanda de controversia constitucional en la que reclamó la invalidez de la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala, el veintiséis de diciembre de dos mil diecinueve, en específico, el contenido del artículo 26, fracciones IV, V y VI.


7. En sus conceptos de invalidez, el Poder actor, en síntesis, expresa lo siguiente:


A.Q. en términos del artículo 73, fracción XXIX-G,(1) de la Constitución Federal corresponde al Congreso General expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los Municipios, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.


• Que dicha concurrencia entre la Federación, las entidades federativas y los municipios, en las materias referidas, corresponde únicamente al Congreso de la Unión determinar la forma y términos de la participación de los entes referidos, por lo cual los artículos impugnados irrogan agravio al Poder Ejecutivo local.


• Que corresponde al Ejecutivo local, a través de la Coordinación General de Ecología autorizar los sistemas de almacenamiento, transporte, construcción y funcionamiento de rellenos sanitarios, así como la operación de residuos no peligrosos en dicho territorio. Sin embargo, la publicación de la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco para el ejercicio fiscal dos mil veinte, en su artículo 26, fracciones IV, V y VI, interfiere en dicha potestad.


• Que los sujetos de este derecho son las personas físicas o morales, públicas o privadas, cuyo objetivo sea la prestación de los servicios de disposición final de residuos sólidos no peligrosos y en rellenos sanitarios públicos o privados, para la prestación de dicho servicio deberán contar con la autorización o licencia. Además, el municipio deberá otorgar la autorización y licencia para la construcción, instalación, funcionamiento y operación de sistemas de rellenos sanitarios de disposición final de residuos sólidos no peligrosos dentro del territorio del Municipio de Apizaco.


• Que el legislador local atribuyó al Municipio de Apizaco el cobro de derechos respecto de materias que invaden la competencia del Poder Ejecutivo estatal y por ende, la concurrencia, tanto del estado como del municipio para autorizar sistemas de almacenamiento, transporte, construcción y funcionamiento de rellenos sanitarios tanto en el territorio del estado como del Municipio mencionado. Lo anterior, a pesar de que el Congreso local no está facultado para establecer concurrencias, sino que corresponde al Congreso de la Unión, en exclusiva, expedir las normas que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de los estados y de los municipios en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.


B. Que las normas que se expidan de conformidad con lo dispuesto en el artículo 115, fracción II, segundo párrafo y fracción III, de la Constitución Federal, deberán ser respecto de las funciones y servicios públicos de su competencia y solo podrán ser aplicadas dentro de las respectivas jurisdicciones.


• Que la Legislatura local, de manera inconstitucional, asignó facultades al Ayuntamiento de Apizaco para el cobro y administración de un derecho relacionado con la prestación del servicio público de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de los residuos sólidos e industriales no peligrosos, lo cual corresponde a una facultad exclusiva del Poder Ejecutivo local, quien es el responsable de formular, conducir y evaluar la política ambiental estatal, así como de la regulación de todo lo relacionado con la prestación del servicio público de referencia.


• Que además, tratándose de la materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico, el Congreso de la Unión emitió la Ley General de Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente, donde se establece que la Federación, los Estados, la Ciudad de México y los Municipios ejercerán sus atribuciones en materia de preservación y restauración del equilibrio ecológico y la protección al ambiente, de conformidad con la distribución de competencias prevista en esa legislación.


• Que la atribución de los estados es compatible con una función normativa y rectora de los sistemas de recolección, transporte, almacenamiento, manejo, tratamiento y disposición final de residuos sólidos e industriales que no se consideren como peligrosos, mientras que a los Municipios les corresponde la aplicación de las disposiciones relativas a la prevención y control de los efectos sobre el ambiente ocasionados por esas actividades. Por lo tanto, si las normas impugnadas establecen el cobro de un derecho sobre aspectos que no tienen relación con la ejecución material del servicio público de referencia, entonces el legislador local determinó una competencia a favor del Municipio de Apizaco que escapa a sus atribuciones constitucionales y legales.


II. TRÁMITE DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL


8. El dieciocho de febrero de dos mil veinte, el Ministro Presidente de la Suprema Corte radicó la demanda en el expediente 25/2020 y la turnó a la M.A.M.R.F..


9. El veintiocho de febrero de dos mil veinte, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda, tuvo como parte actora al Poder Ejecutivo; y como autoridad demandada al Poder Legislativo, ambos del Estado de Tlaxcala, emplazándolas para que formularan su contestación. Asimismo, se tuvo como tercero interesado al Municipio de Apizaco, ordenándose emplazarlo. Por último, dio vista a la F.ía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


10. Contestación de demanda. El catorce de agosto de dos mil veinte, el Congreso local contestó la demanda.


11. Opinión del F. General de la República. El F. General de la República se abstuvo de emitir opinión.


12. Audiencia y cierre de instrucción. El veintisiete de octubre de dos mil veinte se celebró la audiencia. Mediante acuerdo de cuatro de noviembre del mismo año, la Ministra instructora declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.


13. El veintisiete de noviembre de dos mil veinte, por instrucciones de la Ministra ponente, la Secretaría General de Acuerdos circuló el proyecto de resolución del presente asunto en el que se analizaba la constitucionalidad de los artículos impugnados.


14. No obstante, en virtud de las cargas de trabajo del Tribunal Pleno, dicho proyecto de sentencia no pudo ser discutido antes del quince de diciembre de dos mil veinte, fecha en el que se clausuró el segundo periodo ordinario de sesiones.


15. En consecuencia, el proyecto se retiró de la lista del Tribunal Pleno y por acuerdo de catorce de enero de dos mil veintiuno, la Primera Sala se avocó a su conocimiento.


III. COMPETENCIA


16. La Primera Sala de la Suprema Corte es competente para conocer de esta controversia, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución federal; 1 de la ley reglamentaria de la materia; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 37, párrafo primero, del Reglamento Interior de este alto Tribunal y los puntos Segundo, fracción I, párrafo primero, y Tercero, del Acuerdo General 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.


IV. SOBRESEIMIENTO


17. Esta Primera Sala considera que en el caso debe sobreseerse en la presente controversia constitucional porque ha sobrevenido su improcedencia por cesación de efectos de la norma impugnada, por lo que es innecesario el análisis de la oportunidad y la legitimación.


18. El artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(2) textualmente dispone:


ARTÍCULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:


(...)


V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; (...).


19. Del artículo antes transcrito se desprende que las controversias constitucionales son improcedentes cuando han cesado los efectos de la norma general o el acto impugnado, esto es, cuando hayan dejado de surtir efectos jurídicos.


20. A diferencia del resto de las normas, cuya vigencia no se agota con su aplicación y sus efectos se prolongan en el tiempo, siempre y cuando no sean reformadas, derogadas o abrogadas a través del mismo procedimiento llevado a cabo para su creación, las normas contenidas en las leyes de ingresos y de egresos están sujetas al principio de anualidad, de acuerdo con el cual su vigencia concluye con el ejercicio fiscal que regulan.


21. Este principio se desprende del artículo 74 de la Constitución federal, de acuerdo con el cual es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, a más tardar el quince del mes de noviembre. Por otro lado, también establece que el titular del Poder Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el ocho de septiembre de cada año.


22. De esta manera, es obligación del Congreso de la Unión aprobar el "Paquete Económico" que regirá anualmente, previo al inicio del ejercicio fiscal, el cual es coincidente con el año calendario.


23. Este principio es igualmente aplicable a las leyes de ingresos y a los presupuestos de egresos de las entidades federativas, incluidas las leyes de ingresos municipales, de conformidad con el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución federal.(3)


24. En el caso, si la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco impugnada, prevé los ingresos que percibió el Ayuntamiento en el ejercicio fiscal 2020, es evidente para esta Primera Sala que cesaron sus efectos cuando concluyó su vigencia el treinta y uno de diciembre de dos mil veinte. Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 54/2001 del Tribunal Pleno de rubro: "CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS",(4) de la que se advierte que para que opere esta causal, en el caso de controversias, solo se requiere que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivó y que la declaración de invalidez de las sentencias en esos juicios no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal.


25. Máxime que la Ley de Ingresos del Municipio de Apizaco, para el Ejercicio F. 2021 se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Tlaxcala el diecisiete de diciembre de dos mil veinte y que, de conformidad con su artículo Primero Transitorio, entró en vigor el primero de enero del presente año.(5)


26. En estas condiciones, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, debe sobreseerse en la controversia constitucional, de conformidad con el artículo 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(6) sin que en el caso, pudieran darse efectos retroactivos a la determinación que en el fondo pudiera adoptarse, al no tratarse de normas de naturaleza penal, en términos del artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia.(7)


27. Resulta aplicable por analogía la tesis P./ J. 9/2004,(8) de rubro y texto siguientes:


ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS.

De lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria.


28. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,


R E S U E L V E :


ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía P.H., los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y la Ministra Presidenta A.M.R.F. (Ponente).


Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente, con el Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.


PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE



MINISTRA A.M.R. FARJAT




SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA



MAESTRO R.M.P.








________________

1. Artículo 73. El Congreso tiene facultad: [...]

XXIX-G. Para expedir leyes que establezcan la concurrencia del Gobierno Federal, de los gobiernos de las entidades federativas, de los Municipios y, en su caso, de las demarcaciones territoriales de la Ciudad de México, en el ámbito de sus respectivas competencias, en materia de protección al ambiente y de preservación y restauración del equilibrio ecológico.


2. Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II.

Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.


3. Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: [...]

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.


4. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIII, abril de 2001, página 882, registro: 190021.


5. Artículo Primero. La presente Ley entrará en vigor a partir del uno de enero de dos mil veintiuno, autorizando el cobro anticipado anualizado de Impuestos y Derechos y estará vigente hasta el treinta y uno de diciembre del mismo año, previa publicación en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Tlaxcala.


6. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

[...]


7. Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.


8. Acción de inconstitucionalidad 6/2003 y su acumulada 8/2003. Diputados Federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión y Procurador General de la República. 6 de enero de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: P.A.N.M..

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