Ejecutoria num. 22/2020 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-02-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 22/2020. LA FEDERACIÓN POR CONDUCTO DEL PODER EJECUTIVO FEDERAL. 25 DE NOVIEMBRE DE 2020. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.; VOTÓ CON RESERVAS J.F.F.G.S.. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIO: H.H.V.P..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del día veinticinco de noviembre de dos mil veinte.

VISTOS, para resolver los autos de la controversia constitucional identificada al rubro; y

R E S U L T A N D O:

PRIMERO. Demanda. Por escrito presentado el doce de febrero de dos mil veinte ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, J.S.I., Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, en representación del P. Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos, promovió controversia constitucional en contra de los Poderes Ejecutivo y el Congreso Estatal del Estado de Baja California, por los siguientes actos:

1. El Decreto número 39, por el que se reforman los artículos 133, 134, 135 y 136, de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, el martes treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, emitida por el Congreso y promulgada por el Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, así como sus efectos y consecuencias jurídicas que derivan de su aplicación.

2. El Decreto número 40, por el que se reforma el artículo 8 Bis, de la Ley de Ingresos para el Estado de Baja California, publicado en el Periódico Oficial de dicha entidad, el martes treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve, emitida por el Congreso y promulgada por el Poder Ejecutivo de dicha entidad federativa, así como sus efectos y consecuencias jurídicas que deriven de su aplicación.

La parte actora señaló como violados los artículos 27, párrafos cuarto y sexto, 73, fracciones X, y XXIX, numeral 5°, inciso c), 89, fracción I, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Asimismo, narró los antecedentes que dieron origen a los Decretos impugnados y en sus conceptos de invalidez manifestó, esencialmente, que las disposiciones legales impugnadas, invaden el ámbito de atribuciones y competencias constitucionales exclusivas de la Federación, por las siguientes razones:

• El artículo 27, párrafos cuarto y sexto de la Constitución General, establece que la explotación, el uso o el aprovechamiento de los recursos naturales de la plataforma continental, todos los minerales o substancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos; los yacimientos de piedras preciosas, de sal de gema y las salinas formadas directamente por las aguas marinas; los productos derivados de la descomposición de las rocas, cuando su explotación necesite trabajos subterráneos; los yacimientos minerales u orgánicos de materias susceptibles de ser utilizadas como fertilizantes; los combustibles minerales sólidos, son del dominio directo de la Nación el cual es inalienable e imprescriptible; es decir, la explotación, el uso o el aprovechamiento de dichos recursos son actividades que sólo pueden realizar los particulares o sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, a través de las concesiones que les sean otorgadas por el Ejecutivo Federal.

• Por otra parte, el artículo 73, fracciones X y XXIX, numeral 5, inciso c) de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, también dispone que será atribución exclusiva del Congreso de la Unión, legislar en materia de hidrocarburos y establecer contribuciones, sobre el aprovechamiento y explotación de los recursos naturales, a los que se refiere dicho ordenamiento constitucional.

• En tal sentido, debe estimarse que la entidad federativa demandada, invadió las esferas competenciales de la Federación, al establecer: i) Impuestos por operaciones de venta de gasolina, los derivados del petróleo, y derivados del gas licuado del petróleo; ii) Impuesto ambiental sobre venta de gasolina y demás derivados del petróleo del distribuidor por afectación del medio ambiente. Los cuales se encuentran comprendidos en los artículos 133, 134, 135 y 136 de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California y el diverso 8 Bis de la Ley de Ingresos para el Estado de Baja California.

SEGUNDO. Trámite de la demanda. En proveído de catorce de febrero de dos mil veinte, el P. de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo con el número 22/2020. Por razón de turno, se designó como instructor del procedimiento al señor M.A.P.D., quien por acuerdo de dieciocho de febrero de dos mil veinte, admitió a trámite la demanda y tuvo como demandados a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Baja California, ordenando su emplazamiento; por otra parte, tuvo como terceros interesados a las Cámaras de Diputados y de Senadores del Congreso de la Unión y; además, ordenó dar vista a la Procuraduría General de la República –actualmente Fiscalía General de la República-, para los efectos legales conducentes.

TERCERO. Contestación de la demanda. Mediante escrito presentado por el Poder Ejecutivo del Estado de Baja California, representado por el S. General de Gobierno de la entidad, hizo valer la improcedencia de la presente controversia constitucional toda vez "que han cesado los efectos de las normas generales impugnadas", lo cual actualiza el supuesto previsto en los artículos 19, fracción V, y 20, fracciones II y III, ambos de la Ley Reglamentaria de la materia.

Para sustentar lo anterior, pone de manifiesto que los efectos de las normas aquí combatidas han fenecido en virtud de la publicación del Decreto Número 62, publicado en el Periódico Oficial del Estado de fecha treinta de abril de dos mil veinte, mediante el cual se reforma el Título Segundo, Capítulo IX, los artículos 133, 134, 135, 136 y 163, y se adicionan los artículos 136-1, 136-2, 136-3, 136-4, 136-5, 136-6 y 136-7; y se reforman los artículos 156-9 y 156-48 de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California.

Por lo tanto, si las normas aquí impugnadas han sido derogadas con motivo de una reforma posterior, entonces estima que han cesado sus efectos y, por tanto, debe sobreseerse en el juicio.

CUARTO. Manifestaciones de las Cámaras de Senadores y Diputados en su calidad de terceros interesadas. Por oficio recibido en esta Suprema Corte de Justicia de la Nación el cuatro de agosto de dos mil veinte, M.F.B., en su calidad de P. de la Mesa Directiva de la Cámara de Senadores, realizó manifestaciones en su carácter de tercero interesada, en resumen, lo siguiente:

Aduce que son esencialmente fundados los argumentos establecidos por el Poder Ejecutivo de la Unión para acreditar la invalidez de los artículos reclamados en la presente controversia constitucional, pues tal como se advierte de los artículos 133, 134, 135 y 136 de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California y 8 bis de la Ley de Ingresos de la misma entidad federativa, violan las atribuciones exclusivas del Congreso de la Unión para regular sobre las materias exclusivas previstas en el artículo 73, fracciones X y XXIX, punto 5, inciso c), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.

Los artículos antes referidos violan atribuciones exclusivas de la Federación para regular las contribuciones especiales sobre gasolina y otros productos derivados del petróleo, previstas en los artículos 27, párrafo cuarto y sexto, y 73, fracciones X y XXIX, numeral 5º inciso c), 89, fracción I, 124 y 133 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, toda vez que establecen impuestos por operaciones de venta de gasolina, los derivados del petróleo y derivados del gas licuado del petróleo; así como un impuesto ambiental sobre venta de gasolina y demás derivados del petróleo por afectación al medio ambiente.

Mediante diverso escrito presentado el siete de septiembre de dos mil veinte, la P. de la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados manifestó diversos argumentos encaminados a demostrar que las normas impugnadas de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California y de la Ley de Ingresos para el Estado de Baja California transgreden las facultades exclusivas de la Federación.

Al respecto señala que las normas impugnadas trastocan el ámbito de competencias constitucionalmente reservado a la Federación, toda vez que los preceptos impugnados tienen por objeto establecer un impuesto sobre los ingresos por operaciones de venta de gasolina, los derivados del petróleo y los derivados del gas licuado del petróleo, lo cual en términos del artículo 73, fracción XXIX, punto 5, inciso c), de la Constitución General, únicamente compete a la Federación.

Resta señalar, que mediante diverso escrito presentado el veinte de octubre de dos mil veinte en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, el P. y la Secretaria, respectivamente, de la Mesa Directiva de la Vigésima Tercera Legislatura del Congreso del Estado de Baja California, solicitaron el sobreseimiento de este juicio constitucional al haber sido derogados los artículos impugnados.

QUINTO. Cierre de instrucción. Agotados los trámites de ley, el diecisiete de noviembre de dos mil veinte, tuvo verificativo la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las fracciones I y II del Artículo 105 constitucional, en la que se hizo relación de las constancias de autos y se tuvieron por admitidas las pruebas ofrecidas por las partes. Asimismo, se abrió el período de alegatos, mismos que fueron formulados por el Poder Ejecutivo Federal y la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión; por último, se puso el expediente en estado de resolución.

C O N S I D E R A N D O:

PRIMERO. Competencia. La Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 105, fracción I, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y 21, fracción XI, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo dispuesto en los puntos Segundo, fracción I, y Tercero del Acuerdo General Plenario 5/2013 de trece de mayo de dos mil trece, ya que se plantea un conflicto entre el Poder Ejecutivo Federal y el Congreso del Estado de Baja California, habida cuenta que resulta innecesaria la intervención del Tribunal Pleno para su resolución.

TERCERO. Legitimación activa y pasiva. El artículo 105, fracción I, inciso a), de la Constitución General de la República, establece que la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá de las controversias que se susciten por la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, entre la Federación y una entidad federativa.

Por su parte, la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en su artículo 10, fracciones I y II, establece que tienen el carácter de partes en las controversias constitucionales:

a) Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia.

b) Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia.

Además, el citado ordenamiento legal, en su artículo 11 establece que "el actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

Esta Suprema Corte de Justicia de la Nación sostiene que la disposición antes transcrita admite una interpretación flexible, a efecto de que las normas legales no se conviertan en un obstáculo para el acceso a la justicia cuando se advierte una hipótesis no prevista expresamente en la ley, más aun cuando existen elementos suficientes que permiten inferir que la persona que promueve la controversia no lo hace en defensa de un interés propio, sino en el del órgano a nombre de quien lo hace. Así se desprende de la jurisprudencia P./J. 52/2003 del Tribunal Pleno que se lee bajo el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, QUE REGULA LA LEGITIMACIÓN PROCESAL ACTIVA, ADMITE INTERPRETACIÓN FLEXIBLE.".(2)

I. Legitimación activa. De acuerdo con lo antes expuesto, debe estimarse que el Poder Ejecutivo Federal está legitimado para promover la presente controversia, en virtud de que reclama del Poder Ejecutivo y el Congreso del Estado de Baja California, los artículos 133, 134, 135 y 136 de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California y 8 bis de la Ley de Ingresos de la misma entidad federativa para el ejercicio fiscal de dos mil veinte. Ello, por estimar que las disposiciones impugnadas invaden su ámbito de competencia.

Aunado a lo anterior, debe tenerse en cuenta que la demanda se suscribió por J.S.I., en su carácter de Consejero Jurídico del Ejecutivo Federal, lo que acreditó con copia certificada del nombramiento expedido a su favor por el P. Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos para desempeñar el cargo que ostenta, el uno de diciembre de dos mil dieciocho.

Apoya la consideración que antecede, la jurisprudencia P./J. 70/97, que se lee bajo el rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LEGITIMACIÓN PROCESAL. EL CONSEJERO JURÍDICO DEL EJECUTIVO FEDERAL LA TIENE, SALVO PRUEBA EN CONTRARIO, PARA PROMOVER EN NOMBRE DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA.".(4)

CUARTO. Improcedencia. En atención a lo dispuesto en el artículo 19, último párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, esta Segunda Sala advierte la existencia de una causa de improcedencia que conlleva a sobreseer en la presente controversia constitucional conforme a lo previsto en el artículo 20, fracción II, del citado ordenamiento legal.

LA H. XXIII LEGISLATURA CONSTITUCIONAL DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, EN USO DE LAS FACULTADES QUE LE CONFIERE EL ARTÍCULO 27, FRACCIÓN I DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA LOCAL, EXPIDE EL SIGUIENTE:

DECRETO No. 62

"ARTÍCULO ÚNICO.- Se reforma el Título Segundo, Capítulo IX, artículo 133, 134, 135, y 136, y se adicionan los artículos 136-1, 136-2, 136-3, 136-4, 136-5, 136-6, y 136-7, y se Reforma el Capítulo XIX, artículo 156-9, Capítulo XXII, artículo 156-48 de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California, para quedar como sigue:

[...]":

TRANSITORIOS

"ARTÍCULO PRIMERO.- La presente reforma entrará en vigor al día siguiente de su publicación en el Periódico Oficial del Estado de Baja California.".

"ARTÍCULO SEGUNDO.- A la entrada en vigor de la presente reforma, se derogan los artículos 8 BIS y 8-TER de la Ley de Ingresos del Estado de Baja California para el ejercicio fiscal del año 2020, mismos que fueron incorporados mediante Decreto número 40 publicado en fecha 31 de diciembre de 2019, en el Periódico Oficial del Estado de Baja California.".

"ARTÍCULO TERCERO.- A la entrada en vigor de la presente reforma, se deroga el artículo TERCERO TRANSITORIO del Decreto número 39 mediante el cual se reforman los artículos 133, 134, 135, 136 y se reforma el Título Segundo y adiciona el Capítulo XXII, las Secciones Primera, Segunda, Tercera y los Artículos 156-46, 156-47, 156-48 y 156-49 de la Ley de Hacienda del Estado de Baja California, publicado en fecha 31 de diciembre de 2019 en el Periódico Oficial del Estado de Baja California".

DADO en el Salón de Sesiones "Lic. B.J.G." del H. Poder Legislativo del Estado de Baja California, en la Ciudad de Mexicali, B.C., a los veinticuatro días del mes de abril del año dos mil veinte.

DIP. L.M.H., P..- Firma y Rúbrica. DIP. E.G.R..- Secretaria.- Firma y Rúbrica.

DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR LA FRACCIÓN I DEL ARTÍCULO 49 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE BAJA CALIFORNIA, IMPRÍMASE Y PUBLÍQUESE.

MEXICALI, BAJA CALIFORNIA A LOS VEINTIOCHO DÍAS DEL MES DE ABRIL DEL AÑO DOS MIL VEINTE.

J.B.V..- GOBERNADOR DEL ESTADO.- FIRMA Y RÚBRICA. A.R.L..- SECRETARIO GENERAL DE GOBIERNO.- FIRMA Y RÚBRICA.

Como se puede advertir, por virtud de la precitada reforma en comento se derogaron y reformaron, respectivamente, los preceptos legales aquí impugnados. En el caso del artículo 8 bis de la Ley de Ingresos para el Estado de Baja California para el ejercicio fiscal del año 2020, fue derogado; mientras que en los preceptos reformados, el legislador creó un nuevo impuesto ambiental por la emisión de gases a la atmósfera, tributo cuyos elementos esenciales difieren del anteriormente previsto, tal como se demostrará a continuación.

Así se desprende del siguiente cuadro comparativo de los preceptos legales impugnados que fueron objeto de la reforma en comento, la cual, cabe apuntar, entró en vigor el uno de mayo de dos mil veinte, de acuerdo con lo previsto en el artículo Primero Transitorio del decreto relativo.

Ver cuadro

Del cuadro comparativo que antecede claramente se advierte que las disposiciones contrastadas resultan distintas. Lo anterior toda vez que las normas vigentes prevén un gravamen sobre las emisiones a la atmósfera de determinadas sustancias que se generan por la utilización de bienes o consumo de productos contaminantes en el Estado y que afecten el territorio del mismo, de modo tal que el impuesto ahora establecido toma en cuenta como base imponible la expulsión directa o indirecta de contaminantes tales como el bióxido de carbono, metano, óxido nitroso, hidrofluorocarbonos, perfluoro-carbonos y hexafluoruro de azufre; por su parte, el objeto gravable en los artículos que fueron objeto de reforma lo constituía la percepción de ingresos por operaciones de venta de gasolina, los derivados del petróleo, y derivados del gas licuado del petróleo, tal como dichos preceptos previamente lo establecían.

Incluso, se precisa que el cálculo del nuevo impuesto se realizará a partir de un factor de emisión previsto que contempla los kilogramos de dióxido de carbono (CO2), cuestión que difiere de las tasas que la norma previamente establecía, mismas que resultaban directamente aplicables a la venta de gasolinas, gas natural y otros derivados del petróleo.

Por otra parte, se estima conveniente destacar que mediante diverso escrito presentado ante esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Ejecutivo Federal, a través del Consejero Jurídico, presentó una nueva demanda de controversia constitucional a través de la cual impugna el Decreto número 62 publicado en Periódico Oficial del Estado el treinta de abril de dos mil veinte. Específicamente, por lo que hace al Capítulo IX, conformado por los artículos 133, 134, 135, 136, 136-1, 136-2, 136-3, 136-4, 136-5, 136-6 y 136-7, relativos al impuesto ambiental por la emisión de gases a la atmosfera.

Por las razones anteriores, esta Segunda Sala estima que debe sobreseerse en la presente controversia constitucional respecto de los citados numerales, habida cuenta que una eventual declaratoria de inconstitucionalidad no tendría un mayor alcance que el que genera su reforma, dado que no produce efectos retroactivos.

Cabe apuntar que la conclusión que antecede no prejuzga sobre la regularidad constitucional de las disposiciones legales vigentes a partir del uno de mayo de dos mil veinte.

QUINTO. Decisión. Al quedar demostrado que en la especie se actualiza un cambio de sentido normativo, el cual actualiza las causas de improcedencia previstas en el artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, lo procedente es sobreseer en la presente controversia constitucional, de conformidad con lo previsto en el artículo 20, fracción II, del citado ordenamiento legal.

Sin que se esté en el caso de ordenar la publicación de esta ejecutoria en el Semanario Judicial de la Federación conforme a lo dispuesto en el artículo 44 de la ley de la materia, ya que no se realiza ningún pronunciamiento sobre la validez de las disposiciones impugnadas ni se impone obligación alguna a las partes, lo que además es acorde con lo previsto en el artículo 134 constitucional en el sentido de que los recursos públicos deben administrarse con eficiencia y eficacia para satisfacer los objetivos a los que estén destinados.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), L.M.A.M., J.F.F.G.S., Y.E.M. y P.J.L.P.. El Ministro J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

Firman los Ministros P. y Ponente, con la Secretaria de Acuerdos de la Segunda Sala, quien autoriza y da fe.

PRESIDENTE

MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK

PONENTE

MINISTRO A.P.D.

SECRETARIA DE ACUERDOS

J.B.G.

En términos de lo previsto en los artículos 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública; así como en el Acuerdo General 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

________________

1. Al efecto es importante tener en cuenta que se excluyen del cómputo respectivo por ser inhábiles los siguientes días: del dieciséis al treinta y uno de diciembre de dos mil diecinueve por quedar comprendidos en el plazo correspondiente al segundo receso del periodo de sesiones de la Suprema Corte de Justicia de la Nación; así como los días cuatro, cinco, once, doce, dieciocho, diecinueve, veinticinco, veintiséis de enero, uno, dos, ocho, nueve de febrero de dos mil veinte por ser sábados y domingos y los días tres y cinco de febrero del mismo año por resultar inhábiles. Lo anterior, con fundamento en los artículos 74, fracción II, de la Ley Federal del Trabajo y, 163 de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con lo previsto en el Punto Primero del Acuerdo General 18/2013 del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

2. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., septiembre de 2003, página 1057. Novena Época.

3. "ARTÍCULO 43.- A la Consejería Jurídica del Ejecutivo Federal corresponde el despacho de los asuntos siguientes: (...).

X.- Representar al P. de la República, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, así como en los demás juicios en que el titular del Ejecutivo Federal intervenga con cualquier carácter. La representación a que se refiere esta fracción comprende el desahogo de todo tipo de pruebas".

4. Consultable en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.V., Septiembre de 1997, Página 546, Novena Época.