Ejecutoria num. 206/2019 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-08-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 206/2019. MUNICIPIO DE F.M., VERACRUZ DE IGNACIO DE LA LLAVE. 13 DE ENERO DE 2021. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LA MINISTRA NORMA LUCÍA PIÑA HERNÁNDEZ Y LOS MINISTROS J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. Y LA MINISTRA PRESIDENTA A.M.R.F. PONENTE: A.G.O.M.. SECRETARIA: G.E.C.A..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al trece de enero de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

S E N T E N C I A

Mediante la que se resuelve la controversia constitucional 206/2019, promovida por el presidente y la síndica, ambos del municipio de F.M., Veracruz de I. de la Llave, en contra del poder ejecutivo, el secretario de finanzas y planeación, el tesorero, el director de contabilidad gubernamental y el director de cuenta pública, todos de la secretaría de finanzas, y la contaduría mayor de hacienda del congreso, todos del Estado de Veracruz de I. de la Llave.

I. ANTECEDENTES Y TRÁMITE DEL ASUNTO

1. Promoción de la demanda. La demanda de controversia fue presentada por el presidente municipal y la síndica ante la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación el 28 de mayo de 2019.(1)

2. En el escrito, el municipio actor argumenta, en esencia, que resulta contrario a derecho la omisión de las autoridades demandadas de cumplir con sus obligaciones constitucionales de entregar el importe económico de las aportaciones federales del Fondo de Fortalecimiento Financiero para Inversión A-2016 sin fundamento legal alguno.

3. Por lo anterior, el municipio considera que las conductas omisas en que incurrió el poder demandado transgreden el orden constitucional en su agravio, frente a lo dispuesto en el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, en la que se establecen los principios constitucionales de la libre administración de la hacienda municipal, en razón que se dejó de percibir en forma puntual y efectiva el importe económico de las aportaciones derivadas del fondo citado, lo que le impidió disponer de los recursos y de igual modo, ante la extemporaneidad de pago reclamado se generaron intereses hasta ese momento.

4. Trámite de la demanda. Por auto de 30 de mayo de 2019, el Presidente de este Alto Tribunal ordenó formar y registrar el presente asunto bajo el expediente 206/2019, así como enviarlo al M.A.G.O.M. como instructor del procedimiento, según el turno correspondiente y por la conexidad del asunto con la controversia constitucional 123/2019.(2)

5. En consecuencia, el Ministro instructor admitió la demanda sólo por la síndica municipal mediante acuerdo de 7 de junio siguiente,(3) en el que tuvo por señalado domicilio para oír y recibir notificación, la designación de delegados y admitió las pruebas aportadas por el municipio actor.

6. Asimismo, consideró como demandados a los poderes ejecutivo y legislativo del Estado de Veracruz de I. de la Llave y ordenó emplazarlos para que, por conducto de la persona que lo representara, manifestaran lo que a su interés legal conviniera.

7. Finalmente, el Ministro instructor ordenó dar vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera, en términos de los artículos 10, fracción IV, y 26 de la ley reglamentaria en materia de controversias constitucionales.

8. Conceptos de invalidez. En su escrito de demanda, la síndica única narró los hechos que antecedieron a las omisiones reclamadas, y, en esencia, los siguientes razonamientos de invasión de competencia:

a) Las autoridades demandadas, al retener indebidamente los fondos federales FORTAFIN A-2016 por $2’100,000.00 (dos millones cien mil pesos 00/100 M.N.), transgreden el principio de integridad de los recursos municipales, que consiste en que los municipios tienen derecho a la recepción puntual, efectiva y completa de sus participaciones.

b) La omisión de entrega de los recursos es ilegal, dado que no existe norma o disposición general que permita o justifique que no se entreguen en forma completa las participaciones a que tiene derecho el municipio, lo que redunda en un perjuicio económico e impacta su autonomía, concretamente en la libertad de administración hacendaria de la que goza por disposición constitucional, al afectarse su autosuficiencia económica y la libre disposición de sus recursos económicos que le corresponden, como lo establecen los artículos 115, fracción IV, de la Constitución y 2-A, antepenúltimo párrafo, 6 y 9 de la Ley de Coordinación Fiscal y 3, 7, 8 y 9 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado de Veracruz.

c) Las participaciones federales FORTAFIN A-2016 forman parte de la hacienda municipal y, por ende, de conformidad con los principios constitucionales están sujetas al régimen de libre administración, cuya disposición y aplicación debe llevarse a cabo como lo dispone el artículo 9 de la Ley de Coordinación Fiscal, sin que en el caso exista hipótesis de excepción alguna que justifique la retención de recursos.

d) El municipio actor no ha manifestado voluntad o consentimiento para que las autoridades estatales omitan la entrega de los fondos ni existe acuerdo o convenio celebrado entre el gobierno del estado y el municipio en el que se comprometan los recursos que le corresponden.

e) Existe violación al principio de integridad de recursos, en virtud de que el municipio no recibió de forma puntual, efectiva y completa sus recursos federales de fondo de fomento municipal, lo que impidió disponer oportunamente de tales recursos, con lo que se viola la autonomía financiera del municipio.

f) De conformidad con el artículo 115 constitucional, la intervención del gobierno estatal respecto de los fondos de participaciones y/o aportaciones federales que se otorgan a los municipios es de simple mediación administrativa y, en el caso específico de fondos de aportaciones, su papel es de mediación, control y supervisión en su manejo, pero no de disposición, suspensión o retención, como ocurre con los fondos correspondientes a los Ramos 33 y 23. Por lo tanto, subsiste el derecho y la obligación legal del municipio actor para reclamar el pago de los fondos no entregados en el ejercicio 2016, así como los intereses respectivos.

g) No existen facultades de la autoridad estatal para llevar a cabo la ilegal retención de los fondos y participaciones federales del Fondo por el concepto del Ramo General 23 FORTAFIN A-2016 por $80’000,000.00 (ochenta millones de pesos 00/100 M.N., por lo que deberá entregarse al municipio el 100% de los recursos más el pago de intereses relativo.

9. Contestación de la demanda. El Poder Ejecutivo de Veracruz, a través del Secretario de Gobierno del Estado, depositó el escrito el 26 de agosto de 2019 ante la oficina de Correos de México Xalapa, Veracruz.(4)

10. El titular del Ejecutivo local señaló:

a) El municipio actor pretende ejercer un derecho que no hizo valer en los plazos legales establecidos en la ley reglamentaria de la materia, al tratarse de actos que emanan de la aplicación del Sistema de Coordinación Fiscal y de las leyes que lo regulan, al haber transcurrido más de dos años a la fecha de presentación de la demanda, por lo que se trata de un acto consentido.

b) Los fondos de aportaciones federales son recursos económicos de índole federal y, por lo tanto, no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria. Por ende, con base en la jurisprudencia P./J. 8/2000 "APORTACIONES FEDERALES. CARACTERÍSTICAS" al estar las aportaciones federales comprendidas en el Presupuesto de Egresos de la Federación, resultan diferentes de las participaciones federales, porque las primeras son recursos que entrega la Federación a las entidades federativas y sus municipios con base en la Ley de Coordinación Fiscal, que no están sujetos al régimen de libre administración hacendaria y aunque pasan a formar parte de la hacienda municipal, lo cierto es que su omisión de pago encuentra protección en los medios de defensa previstos en esos ordenamientos.

c) Los fondos de aportaciones federales, al no estar sujetos al régimen de libre administración hacendaria que prevé el artículo 115, fracción IV, inciso b, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, no actualizan el supuesto en el que se haya transgredido de manera directa el texto constitucional o la invasión a la esfera de competencias del ente municipal. Aunado a que el municipio no agotó la vía legal prevista para la solución del conflicto o el principio de definitividad, porque para promover controversia constitucional es necesario alegar violaciones directas a la Constitución, lo que no acontece en el caso.

d) Se insiste en que la controversia constitucional no es la vía idónea para combatir la omisión de pago, porque el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal y los Fondos Federales de Aportación están regulados en la Ley de Coordinación Fiscal y en otras disposiciones federales y locales, para revocar, modificar o nulificar los actos violatorios, en términos de los artículos 5 y 8 de la Ley de Coordinación Fiscal para el Estado y los Municipios del Estado de Veracruz, previsto en la Ley de Coordinación Fiscal.

e) El municipio actor no aporta medio de prueba fehaciente en el sentido de que los recursos federales reclamados estuvieron o estén efectivamente comprometidos para los fines a los que se destinan, en términos del artículo 34 de la Ley de Coordinación Fiscal en relación con el 19 de la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Veracruz, ya que al estar comprendidos en el presupuesto de egresos, resulta un hecho notorio que por haber concluido el ejercicio fiscal 2016, el ente municipal carece de todo derecho para exigir recursos que no serán ejercidos. Por lo tanto, debe entenderse que los efectos de la norma han cesado y que no podrá darse efecto retroactivo a la sentencia.

f) De condenar al ejecutivo local al pago en favor del municipio, se afectaría el presupuesto de un ejercicio fiscal vigente que ya no puede ser modificado o adecuado, al imponer una obligación al Estado para afectar recursos públicos destinados a ciertos rubros de relevancia e importancia para la sociedad, lo que haría incurrir al servidor público obligado en alguna responsabilidad administrativa o de índole penal, por lo que al dictarse el fallo, el Alto Tribunal deberá, por lo menos, fijar un plazo razonable atendiendo a las circunstancias de tiempo, para que el poder ejecutivo de Veracruz pueda presupuestar recursos en el ejercicio fiscal subsecuente.

g) Es un hecho que el municipio actor tenía conocimiento de las fechas en que recibiría los recursos a los que supuestamente tiene derecho, lo cierto es que la aludida omisión de pago deriva de un acto positivo; esto es, la retención de recursos y, en ese sentido, el municipio actor tuvo expeditos sus derechos para ejercitar las acciones correspondientes a partir del día siguiente a aquel en que se percató de la supuesta retención.

h) Se estima que la controversia constitucional es improcedente; pero, de ser el caso de condenar al ejecutivo local al pago de las ministraciones impugnadas, se solicita que ello sea únicamente de los pagos pendientes y no del total que exige el municipio.

11. Por su parte, el Congreso del Estado, a través del Jefe del Departamento de Amparos, presentó su contestación a la demanda fuera del plazo legal previsto para ello. Lo anterior, puesto que el plazo de 30 días para contestar la demanda, transcurrió del 28 de junio al 26 de agosto de 2019; sin embargo, del sello estampado por la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación se advierte que el escrito fue recibido hasta el 18 de septiembre de 2019, por lo que resulta evidente que su presentación fue extemporánea.(5)

12. Referencia a la opinión del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República se abstuvo de formular pedimento o alegato alguno, según se desprende de las constancias del expediente.

13. Desistimiento. Mediante escrito presentado el 18 de octubre de 2019,(6) S.C.J., quien se ostentó como síndica propietaria del Ayuntamiento de F.M., se desistió de la controversia de constitucionalidad.

14. En razón del escrito de mérito, el 21 de octubre de 2019,(7) el Ministro Instructor reconoció la personalidad con que se ostentó la referida funcionaria municipal y la requirió para que ratificara su escrito de desistimiento ante notario público o, en su defecto, compareciera ante este Alto Tribunal para tales efectos.

15. Cierre de la instrucción. Agotado en sus términos el trámite respectivo, el 19 de noviembre de 2019(8) se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal. Se hizo constar que no se presentaron las partes, se tuvieron por desahogadas las pruebas, se dio por concluida la audiencia y se puso el expediente en estado de resolución.

II. COMPETENCIA

16. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i, de la Constitución Federal; 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Municipio de F.M. y el poder ejecutivo del Estado de Veracruz de I. de la Llave, en el que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

III. PRECISIÓN DE LA LITIS

17. En términos del artículo 41, fracción I, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(9) se procede a la fijación de los actos objeto de la controversia y a la apreciación de pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados.

18. En su escrito de demanda, el municipio actor señaló como actos impugnados:

• La omisión de las autoridades demandadas en cumplir con su obligación constitucional de entregar el importe económico de participaciones federales FORTAFIN A-2016 por el importe de $2’100,000.00 (dos millones cien mil pesos 00/100 M.N.).

• La omisión de las autoridades demandadas de entregar $80’000,000 (ochenta millones de pesos 00/00 M.N.) correspondientes a FORTAFIN A-2016.

• El pago de intereses moratorios.

19. Por lo anterior, esta Sala considera que el análisis de la existencia de las omisiones reclamadas debe estudiarse en el fondo de la controversia, en el caso de que esta resultara procedente.

20. Además, de ser cierta la falta de pago, ello por sí solo constituiría una violación a los principios de integridad, ejercicio directo y, en última instancia, a la autonomía municipal, lo que denota que la cuestión es propiamente de fondo.

IV. IMPROCEDENCIA

22. Lo anterior es así puesto que, de acuerdo con la jurisprudencia del Tribunal Pleno de esta Suprema Corte, las únicas violaciones constitucionales que son objeto de análisis en las controversias constitucionales son "las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal". Esto delimita los conflictos que se estudian en esta vía a aquellos que "versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional".(12)

28. En otras palabras, de la sola lectura de la demanda es factible advertir que la litis que pretende el actor se dilucide a través de una controversia constitucional, se trata de un aspecto de legalidad, consistente en verificar si se habían realizado transferencias de recursos a los municipios en los plazos previstos por la Ley de Coordinación Fiscal y las demás disposiciones secundarias aplicables.

29. De ello se advierte que el caso planteado no se refiere al análisis de las esferas competenciales del municipio ni de la entidad federativa, así como tampoco a la probable invasión de éstas, sino de la verificación de si se habían realizado, o no, pagos en términos y plazos previstos por normas de mera legalidad.

30. Por ende, tal circunstancia es susceptible de advertirse en forma clara y patente de la lectura de la demanda y sus anexos, con lo cual se puede tener la certeza y plena seguridad de la actualización de la causa de improcedencia invocada en el acuerdo recurrido, sin que resulten necesarios otros elementos de prueba, mucho menos el ejercicio de la facultad de prevención ni la de mejor proveer, que establecen los artículos 28 y 35 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, respectivamente. Todo ello, en congruencia con las pautas establecidas en el precedente del recurso de reclamación 150/2019-CA derivado de la Controversia Constitucional 279/2019.

31. Por lo tanto, no se trata de una impugnación respecto de una violación directa a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sino de un mero conflicto de legalidad que no es propio de resolución a través de la controversia constitucional; pues no se relaciona con la determinación del alcance y contenido del artículo 115, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para con ello establecer facultades del municipio actor o del estado demandado, ni su invasión por otro ente estatal.

32. Cabe agregar que esta Sala no pasa inadvertido que en diversos precedentes ha declarado procedentes e incluso fundadas diversas controversias constitucionales análogas a la planteada por el Municipio actor.(15) No obstante, dichos pronunciamientos son anteriores a la nueva reflexión del Tribunal Pleno en la que se definió el criterio sintetizado en párrafos anteriores y que implica la improcedencia y, por lo tanto, el sobreseimiento de la presente controversia constitucional, aun cuando esta Primera Sala no comparte dicha decisión.

V. DECISIÓN

33. En los términos expuestos, procede sobreseer en la presente controversia constitucional por los actos reclamados al Poder Ejecutivo local, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 19, fracción VIII, de la Ley Reglamentaria de la Materia,(16) en relación con el artículo 105, fracción I, inciso i, de la Constitución Federal,(17) pues el Municipio actor carece de interés legítimo en la presente controversia.

34. Por lo expuesto y fundado se resuelve:

ÚNICO. Se sobresee la presente controversia constitucional.

N.; por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía P.H. y los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.(. y la Ministra Presidenta A.M.R.F..

Firman la Presidenta de la Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA

MINISTRA ANA MARGARITA RÍOS FARJAT

PONENTE

MINISTRO ALFREDO GUTIÉRREZ ORTIZ MENA

SECRETARIA DE ACUERDOS

DE LA PRIMERA SALA

MARÍA DE LOS ÁNGELES G.G.

________________

1. Del expediente en que se actúa fojas 1 a 19.

2. Ibídem, foja 25 vuelta.

3. I., fojas 26 a 29.

4. Fojas 133 a 156.

5. Fojas164 a 166 vuelta.

6. I., foja 175.

7. I., foja 176 a 177.

8. I., foja 181 a 182.

9. Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados;

[...]".

10. Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

[...]

VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley.

[...]

11. Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes:

I. De las controversias constitucionales que, con excepción de las que se refieran a la materia electoral, se susciten entre:

[...]

i) Un Estado y uno de sus municipios, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales;

[...]

12. Jurisprudencia P./J. 42/2015 (10a.), Décima Época, Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro 25, Tomo I, diciembre de 2015, página 33, de rubro y texto: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. LAS VIOLACIONES SUSCEPTIBLES DE ANALIZARSE EN EL FONDO SON LAS RELACIONADAS CON EL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES O CON LA CLÁUSULA FEDERAL, SOBRE LA BASE DE UN CONCEPTO DE AFECTACIÓN AMPLIO. La controversia constitucional es un medio de regularidad disponible para los Poderes, órdenes jurídicos y órganos constitucionales autónomos, para combatir normas y actos por estimarlos inconstitucionales; sin embargo, atento a su teleología, esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha interpretado que no toda violación constitucional puede analizarse en esta vía, sino sólo las relacionadas con los principios de división de poderes o con la cláusula federal, delimitando el universo de posibles conflictos a los que versen sobre la invasión, vulneración o simplemente afectación a las esferas competenciales trazadas desde el texto constitucional. Ahora bien, en la aplicación del criterio referido debe considerarse que, en diversos precedentes, este Alto Tribunal ha adoptado un entendimiento amplio del principio de afectación, y ha establecido que para acreditar esta última es necesario que con la emisión del acto o norma general impugnados exista cuando menos un principio de agravio en perjuicio del actor, el cual puede derivar no sólo de la invasión competencial, sino de la afectación a cualquier ámbito que incida en su esfera regulada directamente desde la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, como las garantías institucionales previstas en su favor, o bien, de otro tipo de prerrogativas como las relativas a cuestiones presupuestales; no obstante, a pesar de la amplia concepción del principio de afectación, debe precisarse que dicha amplitud siempre se ha entendido en el contexto de afectaciones a los ámbitos competenciales de los órganos primarios del Estado, lo que ha dado lugar a identificar como hipótesis de improcedencia de la controversia constitucional las relativas a cuando las partes aleguen exclusivamente violaciones: 1. A cláusulas sustantivas, diversas a las competenciales; y/o, 2. De estricta legalidad. En cualquiera de estos casos no es dable analizar la regularidad de las normas o actos impugnados, pero ambos supuestos de improcedencia deben considerarse hipótesis de estricta aplicación, pues en caso de que se encuentren entremezclados alegatos de violaciones asociados a las órbitas competenciales de las partes en contienda, por mínimo que sea el principio de afectación, el juicio debe ser procedente y ha de estudiarse en su integridad la cuestión efectivamente planteada, aunque ello implique conexamente el estudio de violaciones sustantivas a la Constitución o de estricta legalidad". Precedente: Controversia constitucional 117/2014. Congreso de la Unión por conducto de la Cámara de Senadores. 7 de mayo de 2015. Unanimidad de diez votos de los Ministros A.G.O.M., J.R.C.D., M.B.L.R., J.F.F.G.S., A.Z.L. de L., J.M.P.R., J.N.S.M., O.S.C. de G.V., A.P.D. y L.M.A.M.. Ausente: E.M.M.I.P.: A.G.O.M.. Secretario: D.G.S..

13. I..

14. Recurso de reclamación 150/2019-CA, derivado de las controversia constitucional 279/2019, resuelto por el Tribunal Pleno en sesión del tres de diciembre de dos mil diecinueve.

15. Véanse por ejemplo las controversias constitucionales 120/2016, 140/2016, 93/2019 o 140/2019, todas ellas resueltas por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

16. Citado supra, nota 10.

17. Citado supra, nota 11.