Ejecutoria num. 193/2018 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-11-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

JuezGenaro Góngora Pimentel,José Ramón Cossío Díaz,Juan Díaz Romero,Humberto Román Palacios,Mariano Azuela Güitrón,Salvador Aguirre Anguiano,Juan N. Silva Meza,José Fernando Franco González Salas,José de Jesús Gudiño Pelayo,Juventino Castro y Castro,Guillermo I. Ortiz Mayagoitia,Alberto Pérez Dayán,Javier Laynez Potisek,Yasmín Esquivel Mossa,Margarita Beatriz Luna Ramos,Eduardo Medina Mora I.
LocalizadorGaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 72, Noviembre de 2019, 0
Fecha de publicación01 Noviembre 2019
EmisorSegunda Sala

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 193/2018. MUNICIPIO DE AGUILILLA, ESTADO DE MICHOACÁN. 3 DE JULIO DE 2019. CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., E.M.M.I., J.F.F.G.S., Y.E.M.Y.J.L.P.; J.F.F.G.S. EMITIÓ SU VOTO CON RESERVAS. PONENTE: E.M.M.I. SECRETARIA: V.A.S..


Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente a la sesión del tres de julio de dos mil diecinueve.


V I S T O S; Y,

R E S U L T A N D O :


PRIMERO. Por oficio recibido el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, S.M.M.C., en su carácter de S. del Municipio de Aguililla, Estado de Michoacán, promovió controversia constitucional en representación del mismo, en la que demandó la invalidez del acto que más adelante se precisa, emitido por la autoridad que a continuación se señala:

“II. NOMBRE Y DOMICILIO DE LA ENTIDAD, PODER U ÓRGANO DEMANDADO. Tiene tal carácter:


Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán de O., que tiene su domicilio, para efectos de emplazamiento y llamamiento a juicio, en Palacio de Gobierno, P.P., Planta Alta, Código Postal 58000, Centro Histórico, en Morelia, Estado de Michoacán de O..

(...)


IV. ACTO RECLAMADO. Se reclama del demandado, Gobernador Constitucional del Estado de Michoacán de O.:


El haber determinado y ordenado al S. de Administración y Finanzas del Estado de Michoacán de O., de manera unilateral, ilegal e inconstitucional, la retención de la cantidad de $2’368,529.00 (dos millones trescientos sesenta y ocho mil quinientos veintinueve pesos 00/100 M.N.) que, por concepto de aportaciones estatales, corresponden al Municipio de Aguililla, Estado de Michoacán, del ejercicio fiscal 2015, específicamente, del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales; ingresos que con anterioridad fueron legalmente autorizados por la Legislatura Estatal, sin existir facultades legales del demandado, ni documento suscrito por el Ayuntamiento accionante en el cual se autoricen las retenciones de mérito; transgrediendo con ello los principios de integridad de los recursos económicos municipales, la libre administración de la hacienda municipal y el ejercicio directo de los recursos municipales, consagrados a favor del Ayuntamiento Constitucional del Municipio de Aguililla, Michoacán, por el artículo 115 de la Carta Fundamental de la Nación.”


SEGUNDO. Los antecedentes del caso narrados en la demanda son los siguientes:


a) El uno de septiembre de dos mil dieciocho, los integrantes del Ayuntamiento del Municipio de Aguililla, Estado de Michoacán, que resultaron electos para el período dos mil dieciocho-dos mil veintiuno, rindieron protesta y tomaron posesión del cargo. En el acto de entrega-recepción de la administración pública municipal, detectaron un adeudo a proveedores por la cantidad de $3’000,000.00 (tres millones de pesos 00/100 moneda nacional), sin que se explicara la razón del adeudo, ni se entregase documentación al respecto.


Los proveedores han requerido a la nueva administración el pago del referido adeudo y amenazado con demandar al Ayuntamiento que, de verse obligado a cubrirlo, quedaría paralizado, al tener que suspender la prestación de los servicios públicos, en detrimento de la población del Municipio.


b) El catorce de septiembre de dos mil dieciocho, después de buscar insistentemente a las anteriores autoridades municipales para que informasen sobre el origen de dicho adeudo, el otrora Presidente Municipal hizo del conocimiento de la S. que éste no había sido generado por su administración, sino por la omisión del Gobierno Local de entregar al Municipio la totalidad de los recursos correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales desde el ejercicio fiscal dos mil quince.


Lo anterior se constató con la publicación en el Periódico Oficial del Estado de treinta de enero de dos mil quince del “Acuerdo mediante el cual se da a conocer el cálculo, distribución y monto estimado del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales, correspondiente a los Municipios del Estado de Michoacán de O., para el ejercicio fiscal del año 2015”, del que se advierte el monto de $2’368,529.00 (dos millones trescientos sesenta y ocho mil quinientos veintinueve pesos 00/100 moneda nacional), asignado al Municipio de Aguililla.


c) Con esta información, el diecisiete de septiembre siguiente, el Presidente Municipal y la S. se reunieron con el S. de Administración y Finanzas, quien les indicó que el Gobierno del Estado no contaba con recursos para pagar lo que se adeudaba del mencionado Fondo, el cual ha sido retenido inconstitucionalmente desde el año dos mil quince, sin haberse emitido, además, las reglas para su operación.


TERCERO. El concepto de invalidez que hace valer el actor es, en síntesis, el siguiente:


De conformidad con la Ley de Coordinación Fiscal del Estado de Michoacán, los municipios recibirán aportaciones estatales, en términos de lo que establezca la Legislatura Local. En particular, el Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales se conforma con los ingresos que se reciben por concepto de impuestos y participaciones federales, así como de derechos por minería y extracción de petróleo, con el objetivo de aminorar las carencias de los municipios y fortalecer el desarrollo comunitario. La intervención del Poder Ejecutivo del Estado respecto de estos recursos es de simple mediación administrativa, por lo que, una vez que los recibe de la Federación, debe entregarlos íntegramente a los municipios.


En este sentido, la retención de las aportaciones estatales que corresponden al Municipio actor por concepto de Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2015 vulnera los principios de Municipio Libre, integridad de los recursos municipales y libre administración hacendaria, que prevé el artículo 115, fracción IV, de la Constitución Federal, al no existir norma ni documento alguno que la autorizara. Además, la omisión en la entrega de los citados recursos causó perjuicios a la hacienda municipal, al privarse al actor de la base material y económica necesaria para cumplir con sus obligaciones; lo cual debe sancionarse con el pago de los intereses respectivos.


CUARTO. El Municipio actor considera violado el artículo 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos.


QUINTO. Por acuerdo de cinco de noviembre de dos mil dieciocho, el Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la controversia constitucional, a la que correspondió el número 193/2018 y, por razón de turno, designó como instructor al M.E.M.M.I.


En acuerdo de seis de noviembre siguiente, el Ministro instructor tuvo por presentado a la S. del Municipio actor y admitió a trámite la demanda; así también, tuvo como demandado al Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, al que ordenó emplazar para que formulara su contestación, y mandó dar vista al Procurador General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.


SEXTO. El Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán contestó la demanda en los siguientes términos:


a) Causas de improcedencia


En el caso, se actualiza la causa de improcedencia relativa a la extemporaneidad en la presentación de la demanda, pues el Municipio actor recibió el monto de $1’473,863.00 (un millón cuatrocientos setenta y tres mil ochocientos sesenta y tres pesos 00/100 moneda nacional), por concepto de Fondo Estatal para la Infraestructura de los Servicios Públicos Municipales, hasta el mes de agosto del ejercicio fiscal dos mil quince.


De este modo, al no haberse configurado una omisión absoluta, sino, en todo caso, un cumplimiento parcial, el actor debió promover la presente controversia dentro del plazo de treinta días hábiles a partir de que recibió el último depósito, esto es, el treinta y uno de agosto de dos mil quince.


b) Refutación de argumentos de invalidez


No existe violación a la hacienda municipal, pues los recursos que corresponden al Municipio actor, aun cuando, por circunstancias ajenas al Poder Ejecutivo Estatal, fueron recibidos con cierto retraso, le fueron entregados en su momento, tal como se acredita con los comprobantes respectivos.


SÉPTIMO. El Procurador General de la República no rindió opinión en el presente asunto.


OCTAVO. Substanciado el procedimiento en esta controversia constitucional, se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, en la que, en términos del artículo 34 de la propia ley, se hizo relación de los autos, se tuvieron por exhibidas y admitidas las pruebas ofrecidas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.


NOVENO. En atención a la solicitud formulada por el Ministro Ponente al Ministro Presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, se acordó remitir el expediente a la Segunda Sala de este Alto Tribunal para su radicación y resolución.


C O N S I D E R A N D O :


PRIMERO. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional, conforme a lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso i), de la Constitución Federal, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General 5/2013, del Pleno de este Alto Tribunal, de trece de mayo de dos mil trece, al no impugnarse normas de carácter general.


SEGUNDO. Enseguida se abordará el estudio de la legitimación de quien promovió la controversia constitucional.


Conforme a los artículos 10, fracción I y 11, párrafo primero, de la Ley R.mentaria de la Materia,(1) el actor deberá comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que lo rigen, estén facultados para representarlo y, en todo caso, se presumirá que quien comparece a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario.


En el caso, promueve la demanda de controversia constitucional en representación del Municipio actor, S.M.M.C., en su carácter de S., lo que acredita con la copia certificada de la constancia de mayoría expedida por el Consejo Municipal del Instituto Electoral de Michoacán, en la que consta que fue electa para ocupar dicho cargo por el periodo comprendido del uno de septiembre de dos mil dieciocho al treinta y uno de agosto de dos mil veintiuno.(2)


De acuerdo con el artículo 51, fracción VIII,(3) de la Ley Orgánica Municipal del Estado de Michoacán de O., corresponde al S. la representación jurídica del Municipio; por lo que procede reconocer su legitimación para promover el presente medio de control.


Así también, la del propio Municipio actor para instar la vía, al ser uno de los entes mencionados en el artículo 105, fracción I, de la Constitución Federal.


TERCERO. A continuación, se analizará la legitimación de las autoridades demandadas, al constituir un presupuesto necesario para la procedencia de la acción, en tanto dichas partes son las obligadas por ley para satisfacer las pretensiones del actor, en caso de que éstas resulten fundadas.


En términos de los artículos 10, fracción II(4) y 11, párrafo primero -anteriormente citado-, de la Ley R.mentaria, serán demandados en las controversias constitucionales, las entidades, poderes u órganos que hubiesen emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto impugnado, los cuales deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos.


En el presente caso, es autoridad demandada el Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, en representación del cual compareció a juicio A.Z.A., en su carácter de Subdirectora de Asuntos Constitucionales y Amparos de la Consejería del Ejecutivo Estatal, lo que acredita con la copia certificada del nombramiento expedido por el S. de Gobierno el uno de febrero de dos mil diecisiete.(5)


De acuerdo con los artículos 6, fracción IV y 11, fracción VI, del R.mento Interior de la Consejería Jurídica del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. y el apartado IX, subpunto 1.2, numerales 1 y 3, del Manual de Organización de la propia Consejería Jurídica,(6) la referida funcionaria se encuentra facultada para representar legalmente al Poder Ejecutivo Local, al que se atribuye la retención de los recursos correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2015 y el pago de los intereses respectivos.


De este modo, debe reconocerse la legitimación pasiva del Poder Ejecutivo del Estado de Michoacán, así como de quien comparece en su representación.


CUARTO. Acto continuo, debe precisarse el acto que se tendrá como impugnado en esta controversia, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal(7) y la tesis P./J. 98/2009, de rubro: “CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. REGLAS A LAS QUE DEBE ATENDER LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PARA LA FIJACIÓN DE LA NORMA GENERAL O ACTO CUYA INVALIDEZ SE DEMANDA EN EL DICTADO DE LA SENTENCIA”.(8)


De la lectura integral de la demanda y sus anexos, se desprende que el actor impugna lo que denomina “retención”; no precisa que ya se le hubieran ministrado los recursos; mucho menos, indica alguna fecha en que los hubiera recibido en forma posterior a lo establecido en las disposiciones aplicables; por el contrario, manifiesta que, a la fecha de presentación de la demanda, éstos se encuentran pendientes de pago.


De lo anterior, se advierte que lo que en realidad controvierte es la omisión en la entrega de los recursos que menciona, pues afirma no tener conocimiento de que, a la fecha en que promueve la controversia, se hubiera hecho la entrega respectiva.


Así pues, es válido concluir que el Municipio actor efectivamente impugna la omisión en la entrega de los recursos correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2015 y el pago de los intereses respectivos.


QUINTO. Dado el acto precisado en el considerando previo, cabe señalar que, respecto de las controversias constitucionales en que se impugnan actos de naturaleza negativa -es decir, aquéllos que implican un no hacer-, el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ha establecido diversas directrices para proceder a su estudio:


a) Posibilidad de impugnar en controversia constitucional actos de naturaleza positiva y negativa


Al resolver la controversia constitucional 3/97,(9) se destacó que, conforme a los artículos 105, fracción I, de la Constitución Federal y 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del propio precepto constitucional, corresponde a la Suprema Corte de Justicia de la Nación conocer de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que enuncian los artículos 105, fracción I, de la propia Constitución y 10 de su Ley R.mentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin hacer distinción sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que, al referirse dichos numerales, en forma genérica, a “actos”, debe entenderse que pueden ser, atendiendo a su naturaleza, tanto positivos -implican un hacer- como negativos -implican un no hacer u omisión-.


Lo anterior se reflejó en la tesis de jurisprudencia número P./J. 82/99, cuyo rubro y texto se transcriben a continuación:


“CONTROVERSIAS CONSTITUCIONALES. PROCEDE IMPUGNAR EN ESTA VÍA LAS QUE SE SUSCITEN ENTRE LAS ENTIDADES, PODERES U ÓRGANOS A QUE SE REFIERE LA LEY REGLAMENTARIA RESPECTIVA, SOBRE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SUS ACTOS POSITIVOS, NEGATIVOS Y OMISIONES. De la lectura de los artículos 105, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10 y 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del citado precepto constitucional, se advierte que corresponde conocer a la Suprema Corte de Justicia de la Nación de las controversias constitucionales que se susciten entre las entidades, poderes u órganos que se precisan en la fracción I del artículo 105 constitucional y en el artículo 10 de su ley reglamentaria, sobre la constitucionalidad de sus actos o disposiciones generales, sin que hagan distinción alguna sobre la naturaleza de los actos que pueden ser objeto de la acción, por lo que al referirse dichos dispositivos en forma genérica a ‘actos’, debe entenderse que éstos pueden ser positivos, negativos y omisiones.”(10)


b) Verificación de la existencia de la obligación de hacer


Asimismo, se estableció que, tratándose de la impugnación de actos de naturaleza negativa, dado que se combate una omisión total o absoluta en el cumplimiento de un deber, debe verificarse, primero, que exista obligación del demandado de llevar a cabo lo que el actor afirma que no realizó -verbigracia, la entrega de las participaciones federales que corresponden a un municipio-.


c) R. general de plazo para impugnación de actos de naturaleza negativa


En este punto, debe precisarse que, en la ejecutoria que resolvió la diversa controversia constitucional 10/2001,(11) se determinó que los actos de naturaleza negativa tienen carácter continuo, pues, al implicar un no hacer de la autoridad, generan una situación permanente que no se subsana mientras no se realice la obligación de hacer, misma que se reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva; de donde se concluyó que, como regla general, dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualiza día a día, permitiendo entonces que la demanda pueda presentarse en cualquier momento mientras tal omisión persista.


La regla general de que se trata se ve reflejada en la tesis de jurisprudencia número P./J. 43/2003, de rubro y texto siguientes:


“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN. El artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no establece plazo específico para la promoción de la controversia constitucional respecto de omisiones, entendiéndose por éstas las que implican un no hacer del órgano demandado y que por su especial naturaleza crean una situación permanente que no se subsana mientras subsista la omisión, de tal suerte que dicha situación se genera y reitera día a día, lo que produce consecuencias jurídicas que se actualizan de igual forma. Esta peculiaridad lleva a considerar que el plazo para su impugnación se actualiza día a día mientras la omisión subsista.”(12)


Cabe destacar que, para que se actualice la citada regla general, debe existir una falta absoluta de actuación del demandado y no el solo incumplimiento parcial o la mera infracción de alguna disposición legal, por ejemplo, la emisión de un oficio -acto positivo- que no cumpla con todos los requisitos previstos en las disposiciones relativas.


Es aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 66/2009, del tenor literal siguiente:


“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. PARA QUE PUEDA PROMOVERSE CON MOTIVO DE UNA ‘OMISIÓN’ IMPUTADA A LA PARTE DEMANDADA, ES NECESARIO COMPROBAR SU INACTIVIDAD. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, sostuvo que cuando en una controversia constitucional se reclamen omisiones, el plazo para promover la demanda es indefinido en tanto prevalezca la inactividad cuestionada. Sin embargo, para que dicha norma de excepción creada por la jurisprudencia cobre aplicación, es menester que precisamente esa inactividad sea el motivo de la impugnación, de tal forma que la pretensión del actor sea que se llene un vacío legal o se materialice una obligación derivada de la ley, de manera que la sentencia que en su momento se dicte declare que la omisión de la demandada es contraria a las normas jurídicas aplicables, ante la evidencia de que no actuó como debía hacerlo; en la inteligencia de que no basta el incumplimiento de una norma general para que se actualice una omisión impugnable en esos términos, pues para ello es necesario que con ese proceder se produzca un vacío legal o bien la falta absoluta de actuación de la autoridad, ya que de otra forma cualquier infracción a la ley implicaría la omisión y, por tanto, dejar de hacer debidamente lo ordenado bastaría para que el actor pudiera reclamarla sin sujetarse a un plazo, lo cual no puede ser aceptable, por lo que en este supuesto deben regir las reglas previstas en el artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional.”(13)


Otro ejemplo de un caso que no constituye una omisión o un acto negativo, sino el incumplimiento de una disposición legal relacionada con un acto de carácter positivo, es la falta de entrega del accesorio correspondiente -intereses- cuando se ministran extemporáneamente participaciones federales a los municipios de una entidad federativa.


Efectivamente, en la controversia 20/2005,(14) el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación señaló que, entre los actos impugnados, se encontraba “la omisión del pago de los intereses que supuestamente se generaron con motivo del retraso de la entrega de las participaciones federales”; sin embargo, advirtió que, aun cuando el actor señalaba que se trataba de un acto negativo, en realidad se estaba ante un acto concreto, consistente en “las entregas retrasadas por parte de los demandados de las participaciones federales que corresponden al Municipio (...), esto es, desde el mes de enero del año dos mil hasta la fecha de presentación de la demanda (siete de marzo de dos mil cinco)”.


Se arribó a esa conclusión, en virtud de que, en términos de lo dispuesto por la fracción I del artículo 21 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional, tratándose de actos concretos -actos de naturaleza positiva, esto es, que implican un hacer-la demanda debe ser presentada dentro de los treinta días siguientes al en que se haya tenido conocimiento del acto o los actos impugnados o su ejecución.


En este sentido, toda vez que, en la demanda, se señalaron las fechas en que se hicieron las ministraciones correspondientes -monto principal-, las cuales generaron el derecho al pago de los intereses respectivos -monto accesorio-, derivado de su entrega extemporánea; a partir de esa manifestación expresa de conocimiento del actor, se sobreseyó en relación con la solicitud de pago de intereses, derivado de entregas de participaciones federales que no se impugnaron dentro de los treinta días siguientes a aquél en que éstas se realizaron.


De esta manera, se advierte que, en caso de que se impugnen actos de naturaleza negativa, para que proceda el sobreseimiento por inexistencia, es necesario haber cumplido con la obligación respectiva y, además, que se encuentre demostrado en autos que el actor tuvo conocimiento de ello.


Luego, sólo si el demandado demuestra que llevó a cabo el acto cuya omisión se le imputa y que tal circunstancia fue del conocimiento del actor antes de la presentación de la demanda, entonces resultará inexistente el acto negativo impugnado y procederá sobreseer en el juicio por ese motivo.


De lo anterior, puede concluirse válidamente que, en caso de que se solicite el pago de intereses con motivo de una entrega retrasada de participaciones federales, el plazo de treinta días para presentar la demanda se computa a partir del conocimiento que tenga el municipio respectivo de la fecha en que se llevó a cabo dicha entrega.


Por lo tanto, la falta de pago de intereses, en el caso descrito, no puede considerarse una mera omisión o acto de naturaleza negativa contra el cual pueda presentarse en cualquier momento la demanda, pues no se trata de una abstención absoluta, dado que se encuentra estrechamente relacionado con el acto positivo consistente en la entrega de la participación federal, es decir, se trata de un accesorio vinculado con el pago del principal.


Apoya las consideraciones precedentes -por identidad de razón- la tesis de jurisprudencia número P./J. 113/2010, que se transcribe a continuación:


“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PLAZO PARA PROMOVERLA CONTRA UNA OMISIÓN DERIVADA DE UN ACTO POSITIVO QUE NO SE CONTROVIRTIÓ OPORTUNAMENTE ES EL QUE RIGE LA IMPUGNACIÓN DE ÉSTE. Si bien es cierto que como lo estableció el Tribunal Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación en la tesis jurisprudencial P./J. 43/2003, de rubro: ‘CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE TRATE DE OMISIONES, LA OPORTUNIDAD PARA SU IMPUGNACIÓN SE ACTUALIZA DÍA A DÍA, MIENTRAS AQUÉLLAS SUBSISTAN.’, cuando se trate de omisiones, la oportunidad para impugnarlas a través de la controversia constitucional se actualiza día a día, mientras aquéllas subsistan, también lo es que tal criterio no es aplicable cuando se impugnan las consecuencias directas de un acto positivo que no se controvirtió oportunamente, como es la falta de remisión al Congreso del Estado de Jalisco del dictamen técnico y del expediente de un Magistrado del Supremo Tribunal de Justicia local tres meses antes de que concluyera su nombramiento para determinar lo relativo a su ratificación, a la que por ser una consecuencia necesaria del acuerdo del Supremo Tribunal de Justicia del Estado en el que determinó que el indicado juzgador es inamovible por haber sido ratificado con anterioridad, no se le puede atribuir el carácter de omisión para los efectos de la controversia, por lo que el plazo para controvertir la aludida falta de remisión es el mismo que rige para la impugnación del acuerdo del que deriva, sin que sea válido sujetarlo a la regla prevista en la jurisprudencia mencionada.”(15)


d) Carga probatoria respecto de la existencia del acto de naturaleza negativa


Por otra parte, retomando lo resuelto en la referida controversia constitucional 3/97, una vez verificada la existencia de la obligación de hacer, corresponderá al demandado la carga procesal de acreditar que no existen esas omisiones, es decir, que cumplió con la obligación de que se trata.


En caso de que el demandado aporte elementos de convicción que demuestren que sí realizó el acto cuya omisión se le imputa, se revierte la carga probatoria y será el actor el que deberá desvirtuar tales pruebas.


Estas consideraciones se recogen en la tesis de jurisprudencia P./J. 81/99, de rubro y texto siguientes:


“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. CUANDO SE RECLAMAN OMISIONES, CORRESPONDE A LA PARTE ACTORA DESVIRTUAR LAS PRUEBAS CON LAS QUE LA DEMANDADA DEMOSTRÓ SU INEXISTENCIA. Si bien es cierto que tratándose de omisiones corresponde a la autoridad demandada probar su inexistencia, también lo es que si ésta acredita esa circunstancia, traslada la carga de la prueba a la actora, quien debe desvirtuar las pruebas ofrecidas por aquélla para demostrar que no incurrió en la omisión que se le atribuyó.”(16)


e) Posibilidad de ampliar demanda


La carga probatoria del demandado para acreditar que no existen las omisiones que se le imputan genera la posibilidad de que, en la contestación, se den a conocer al actor aspectos novedosos, por lo que, a partir de que tenga conocimiento de éstos, podrá ampliar su demanda, en términos del artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, con el fin de desvirtuar los elementos de convicción exhibidos y/o hacer valer lo que a su interés convenga.


Al respecto, es aplicable la tesis de jurisprudencia número P./J. 139/2000, del tenor literal siguiente:


“CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar.”(17)


En este punto, debe destacarse que el aspecto de los hechos nuevos que permite al actor ampliar la demanda lo es el conocimiento que se adquiere de los mismos, mas no la fecha en que nacieron o se generaron.


En efecto, para que el acto que pretende impugnarse pueda considerarse como un hecho nuevo, la parte actora debió haber tenido conocimiento de éste al momento de la contestación de la demanda, como deriva de lo dispuesto por el artículo 27 de la Ley R.mentaria de la Materia, que establece que podrá ampliarse la demanda dentro de los quince días siguientes a la contestación si en ésta apareciere un hecho nuevo.


En este orden de ideas, el derecho a ampliar la demanda tiene especial relevancia cuando se impugnan actos de naturaleza negativa, dada la distribución de cargas probatorias a que se hizo referencia en párrafos precedentes.


Así es, si bien corresponde al demandado acreditar que no existen las omisiones impugnadas, cuando ofrece elementos de prueba para demostrar que sí cumplió con la obligación, entonces se revierte la carga probatoria y será el actor el que deberá desvirtuar tales probanzas, así como hacer valer lo que a su derecho convenga respecto de éstas; lo cual podrá llevar a cabo, precisamente, a través de la ampliación de demanda, por tratarse del momento oportuno para ello y, de no hacerlo así, incumplirá con la referida carga procesal.


Tal incumplimiento podría traer diversas consecuencias según el caso específico: desde la inexistencia del acto -negativo- impugnado hasta el reconocimiento de validez de los hechos de los que se tuvo conocimiento con la contestación, dada su falta de impugnación.


SEXTO. Ahora se estudiará si la controversia constitucional fue promovida oportunamente.


Al efecto, debe estarse a lo dispuesto por el artículo 21, fracción I, de la Ley R.mentaria de la Materia,(18) del que se desprende que el plazo para la presentación de la demanda, tratándose de actos, es de treinta días contados a partir del siguiente al en que surta efectos la notificación del acto, conforme a la ley que lo rige; al en que se haya tenido conocimiento de éste por el actor; o al en que este último se ostente sabedor del mismo; sin embargo, respecto de actos de naturaleza negativa, la Ley R.mentaria de la Materia no establece plazo para promover la demanda de controversia constitucional.


Estos actos, por su naturaleza, son aquéllos que implican un no hacer por parte de la autoridad, creando así una situación permanente que no se subsana mientras no se actúe. La situación permanente se genera y reitera día a día mientras subsista la actitud omisiva de la autoridad, dando lugar así a consecuencias jurídicas que día a día se actualizan.


Esta peculiaridad que conllevan las omisiones conduce a que, en la generalidad de los casos y dada la reiteración constante de la omisión, el plazo para su impugnación también se actualice día a día, permitiendo, en cada una de esas actualizaciones, la impugnación de la constitucionalidad de dicho no actuar de la autoridad.


En consecuencia, debe concluirse que, tratándose de omisiones, generalmente, la oportunidad para su impugnación se actualiza de momento a momento mientras tales omisiones subsistan; sin embargo, esta regla general puede encontrar excepciones, dependiendo de las particularidades del acto cuya invalidez se demande.


En el caso, si bien se impugna la abstención total del Ejecutivo Estatal demandado de cumplir con una obligación legal -un no hacer absoluto-, de autos se advierte que sí se hicieron pagos.


Efectivamente, junto con la contestación a la demanda, se remitió copia certificada de diversos comprobantes de transferencias bancarias a favor del Municipio actor, realizadas los días doce de junio, dos de julio, dieciocho, diecinueve y treinta y uno de agosto de dos mil quince, correspondientes a recursos del Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2015, por los montos de $320,527.00 (trescientos veinte mil quinientos veintisiete pesos 00/100 moneda nacional), $515,570.00 (quinientos quince mil quinientos setenta pesos 00/100 moneda nacional), $46,043.00 (cuarenta y seis mil cuarenta y tres pesos 00/100 moneda nacional), $366,570.00 (trescientos sesenta y seis mil quinientos setenta pesos 00/100 moneda nacional) y $225,153.00 (doscientos veinticinco mil ciento cincuenta y tres pesos 00/100 moneda nacional).


De esta manera, en cuanto a los citados recursos, no se está en presencia de una omisión absoluta, pues dichos pagos constituyen un acto de hacer, es decir, tienen un carácter positivo, razón por la cual deben impugnarse dentro de los treinta días siguientes a aquél en que la entrega tuvo lugar.


Por tanto, si la demanda se presentó hasta el cinco de noviembre de dos mil dieciocho, es evidente la extemporaneidad en la impugnación de la omisión en la entrega de los recursos correspondientes al Fondo Estatal de los Servicios Públicos Municipales para el Ejercicio Fiscal 2015 y el pago de los intereses respectivos, pues han trascurrido más de tres años desde la última fecha en que se pagaron al Municipio actor cantidades por este concepto; de ahí que deba declararse fundada la causa de improcedencia hecha valer en este sentido y sobreseerse en la presente controversia constitucional, con fundamento en los artículos 19, fracción VII y 20, fracción II, de la Ley R.mentaria de la Materia.(19)


No es óbice para ello que el dieciocho de mayo de dos mil quince se haya publicado en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán el “ACUERDO POR EL QUE SE MODIFICA EL SIMILAR MEDIANTE EL CUAL SE DA A CONOCER EL CÁLCULO, DISTRIBUCIÓN Y MONTO ESTIMADO DEL FONDO ESTATAL DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS MUNICIPALES, CORRESPONDIENTE A LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO PARA EL EJERCICIO FISCAL DEL AÑO 2015”, a través del cual se distribuyen los montos a entregar en doce pagos y se establecen las fechas de entrega de cada uno de ellos.


Lo anterior, porque los montos transferidos al actor no coinciden con las cantidades a entregar que se señalan por cada mes del ejercicio fiscal de dos mil quince, de tal forma que no pueden identificarse las transferencias con los montos que específicamente corresponden a alguno de los meses y no puede aducirse que, incluso, con los pagos ya realizados, existe omisión total de pago respecto de un determinado mes del referido ejercicio fiscal.


Por lo expuesto y fundado, se resuelve:


ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.


N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.


Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D., E.M.M.I. (ponente), J.F.F.G.S., Y.E.M. y P.J.L.P.. El Ministro J.F.F.G.S. emitió su voto con reservas.


Firman el Ministro Presidente de la Segunda Sala y el Ministro Ponente, con la Secretaria de Acuerdos, quien autoriza y da fe.




PRESIDENTE



MINISTRO JAVIER LAYNEZ POTISEK




PONENTE



MINISTRO E.M.M.I.




SECRETARIA DE ACUERDOS



J.B.G.








________________

1. ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia; (...).

ARTÍCULO 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario. (...).


2. Foja 40 del expediente.


3. ARTÍCULO 51. Son facultades y obligaciones del S.:

(...)

VIII. Representar legalmente al municipio, en los litigios en que éste sea parte y delegar dicha representación, previo acuerdo del Ayuntamiento; (...).


4. ARTÍCULO 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

(...)

II. Como demandado, la entidad, poder u órgano que hubiere emitido y promulgado la norma general o pronunciado el acto que sea objeto de la controversia; (...).


5. Foja 97 del expediente.


6. REGLAMENTO INTERIOR DE LA CONSEJERÍA JURÍDICA DEL EJECUTIVO DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO

ARTÍCULO 6. A.C.J. le corresponde el ejercicio de las atribuciones siguientes:

(...)

IV. Representar al Gobernador en las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales, así como en los demás juicios en que éste intervenga con cualquier carácter; (...).

ARTÍCULO 11. Al titular de la Dirección de Asuntos Constitucionales y L. le corresponde el ejercicio de las facultades siguientes:

(...)

VI. Representar al Poder Ejecutivo del Estado en los juicios de amparo, civiles, mercantiles, familiares y demás procedimientos jurisdiccionales o administrativos en que éste sea parte; (...).

MANUAL DE ORGANIZACIÓN DE LA CONSEJERÍA JURÍDICA DEL ESTADO DE MICHOACÁN DE OCAMPO

IX. FUNCIONES ESPECÍFICAS

1.2 DE LA DIRECCIÓN DE ASUNTOS CONSTITUCIONALES Y LEGALES

1. Ejecutar las acciones derivadas de controversias constitucionales y acciones de inconstitucionalidad en las que el Consejero Jurídico tenga la representación del Gobernador; (...)

3. Realizar las actividades operativas correspondientes a la Consejería ante los tribunales y toda autoridad en los asuntos y trámites jurisdiccionales, y en cualquier asunto de carácter jurídico en que tenga interés o injerencia la Consejería; (...).


7. ARTÍCULO 41. Las sentencias deberán contener:

I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; (...).


8. “El artículo 41, fracción I, de la Ley R.mentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, establece que las sentencias deberán contener la fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados; asimismo, la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que para lograr tal fijación debe acudirse a la lectura íntegra de la demanda, apreciación que deberá realizar sin atender a los calificativos que en su enunciación se hagan sobre su constitucionalidad o inconstitucionalidad en virtud de que tales aspectos son materia de los conceptos de invalidez. Sin embargo, en algunos casos ello resulta insuficiente y ante tal situación deben armonizarse, además, los datos que sobre los reclamos emanen del escrito inicial, interpretándolos en un sentido congruente con todos sus elementos e incluso con la totalidad de la información del expediente del juicio, de una manera tal que la fijación de las normas o actos en la resolución sea razonable y apegada a la litis del juicio constitucional, para lo cual debe atenderse preferentemente a la intención del promovente y descartando manifestaciones o imprecisiones que generen oscuridad o confusión. Esto es, el Tribunal Constitucional deberá atender a lo que quiso decir la parte promovente de la controversia y no a lo que ésta dijo en apariencia, pues sólo de este modo podrá lograrse congruencia entre lo pretendido y lo resuelto.” (Época: Novena Época, Registro: 166,985, Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, Julio de 2009, Página: 1536)


9. En sesión de dieciocho de mayo de mil novecientos noventa y nueve, por unanimidad de nueve votos de los Ministros A.A., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C., S.M. y G.P..


10. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, Agosto de 1999, Página 568, Registro IUS 193445.


11. En sesión de veintidós de abril de dos mil tres, por unanimidad de diez votos de los señores Ministros A.A., G.P., C. y C., D.R., G.P., O.M., R.P., S.C. de G.V., S.M. y P.A.G..


12. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., Agosto de 2003, Página 1296, Registro IUS 183581.


13. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXX, Julio de 2009, Página 1502, Registro IUS 166988.


14. Resuelta en sesión de dieciocho de octubre de dos mil siete, por mayoría de ocho votos -respecto del resolutivo primero, que sobreseyó en relación con la petición de pago de intereses con motivo de entregas de participaciones federales que no se impugnaron en el plazo de treinta días siguientes a aquél en que se realizaron- de los Ministros A.A., C.D., L.R., F.G.S., G.P., G.P., S.M. y A.G., la M.S.C. de G.V. votó en contra.


15. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XXXIII, Enero de 2011, Página 2716, Registro IUS 163194.


16. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo X, Agosto de 1999, Página 567, Registro IUS 193446.


17. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XII, Diciembre de 2000, Página 994, Registro IUS 190693.


18. ARTÍCULO 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos; (...).


19. ARTÍCULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

VII. Cuando la demanda se presentare fuera de los plazos previstos en el artículo 21; (...).

ARTÍCULO 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes:

(...)

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; (...).

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