Ejecutoria num. 19/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-05-2021 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 19/2020. MUNICIPIO DE IXCATEOPAN DE C., GUERRERO. 17 DE FEBRERO DE 2021. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. PONENTE: A.M.R.F.. SECRETARIO: J.J.G.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la sesión virtual correspondiente al día diecisiete de febrero de dos mil veintiuno emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la controversia constitucional 19/2020, promovida por el Municipio de Ixcateopan de C. del estado de Guerrero, por conducto de su Síndico Procurador, V.A.Á.B., en la cual se demandó la invalidez de la Ley Número 303 de Ingresos de dicho Municipio para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero el veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve.

I. ANTECEDENTES

1. El veintiséis de marzo de dos mil diecinueve, el Pleno de la Sexagésima Segunda Legislatura del Congreso del Estado de Guerrero conoció de la iniciativa que presentó el Municipio de I., por la que se proponía adicionar el artículo 15 bis a la Ley de Ingresos para el ejercicio fiscal de dos mil diecinueve, contribuciones por la utilización de la vía pública para la colocación de casetas telefónicas, postes y cableado para telefonía o transmisión de datos, video e imágenes.

2. El veintinueve de octubre de dos mil diecinueve, el Congreso de G. declaró improcedente esa iniciativa de reformas, pues si bien era legalmente procedente establecer el cobro de una contribución por la utilización de la vía pública para la colocación de casetas telefónicas, postes y cableado para telefonía o transmisión de datos, video e imágenes (como se propuso), la imposición de derechos por postes o cableado de energía eléctrica corresponde al ámbito federal y no al municipal, en términos del inciso a), numeral 5, de la fracción XXIX, del artículo 73 constitucional, que se refiere a las facultades del Congreso federal para determinar gravámenes sobre energía eléctrica.

3. Derivado de lo anterior, el Congreso estatal emitió un acuerdo parlamentario que establece los criterios a observar al momento de analizar y aprobar, en su caso, las iniciativas de leyes de ingresos de los municipios para el ejercicio fiscal de dos mil veinte. Esto, con el propósito de propiciar que los municipios, al momento de emitir sus iniciativas observaran estos lineamientos y con ello agilizar el proceso de aprobación. Dentro de dichos criterios se estableció el siguiente:

ARTÍCULO ÚNICO. La Sexagésima Segunda Legislatura al Honorable Congreso del Estado, emite los Criterios que se deberán observar al momento de analizar y aprobar, en su caso, las Iniciativas de Leyes de Ingresos y Tablas de Valores Unitarios de Uso de Suelo y Construcción de los Municipios del Estado de Guerrero para el Ejercicio 2020:

1. Criterios que deben observar las Iniciativas de Leyes de Ingresos de los Municipios del Estado de Guerrero para el ejercicio 2020, y que se deben de analizar al momento de Dictaminar las Leyes de Ingresos

[...]

XVIII. El cobro de Derechos por concepto de utilización de vías públicas, por cableado o postes de energía eléctrica y telecomunicaciones NO SERÁ PROCEDENTE de acuerdo a los Dictámenes con Proyecto de Acuerdos parlamentarios de fechas 03, 08 y 10 de octubre del año en curso donde la Sexagésima Segunda Legislatura del Honorable Congreso del Estado, que declaró Improcedente las 17 iniciativas propuestas por los municipios; así como por el artículo 10-A fracciones III y V de la Ley de Coordinación Fiscal.

[Énfasis añadido].

4. El catorce de octubre de dos mil diecinueve, la Presidenta del Municipio de Ixcateopan de C., presentó al Congreso del estado la iniciativa de Ley de Ingresos correspondiente al ejercicio fiscal de dos mil veinte. En el artículo 43 de ese ordenamiento se propuso el cobro de derechos por la expedición de permisos o licencias para la apertura de zanjas, construcción de infraestructura en la vía pública o instalación de casetas para la prestación del servicio público de telefonía, así como para ejecutar de manera general rupturas en la vía pública.

5. El quince de octubre de dos mil diecinueve, la iniciativa se turnó a la Comisión de Hacienda, donde el tres de diciembre siguiente, se emitió el dictamen con proyecto de decreto, el cual se envió a la Mesa Directiva del Congreso.

6. En dicho dictamen no se hizo referencia a las tarifas eliminadas en el artículo 43 de la propuesta; solo se mencionó que se constató que no existieran nuevos de contribuciones y que las cuotas, tasas y tarifas no se hubieran incrementado, en comparación con el ejercicio de dos mil diecinueve. Asimismo, esa Comisión precisó que para elaborar su dictamen, atendió a lo dispuesto en el numeral X del Acuerdo Parlamentario,(1) donde se establecieron los criterios aplicables para el análisis de las iniciativas de leyes de ingresos de los municipios para el ejercicio fiscal dos mil veinte.

7. El veintisiete de diciembre de dos mil diecinueve, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Guerrero la Ley Número 303 de Ingresos para el Municipio de Ixcateopan de C., G. para el ejercicio fiscal dos mil veinte.

8. Demanda. El once de febrero de dos mil veinte, V.A.Á.B., en su calidad de S.P.d.M. de Ixcateopan de C., presentó en esta Suprema Corte demanda de controversia constitucional en la que reclama lo siguiente:

IV. Acto cuya invalidez se reclama y el medio oficial que se publicó.

1. Del Congreso del Estado de Guerrero:

a) La invalidez del dictamen con proyecto de Ley de Ingresos del Municipio de Ixcateopan de C., G., para el ejercicio fiscal de dos mil veinte, emanado de la Comisión de Hacienda, en su carácter de Comisión Dictaminadora, mismo que fue presentado al Pleno para su aprobación.

b) La aprobación de la Ley de Ingresos para el Municipio de Ixcateopan de C., G., para el ejercicio fiscal de 2020, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero, en virtud de modificar, sin justificación, fundamento y motivación alguna, la iniciativa de la Ley de Ingresos presentada por el Ayuntamiento actor.

2. Del Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero:

a) Del Gobernador del Estado de Guerrero La invalidez de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixcateopan de C., G. para el ejercicio fiscal 2020, publicada en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Guerrero, en virtud de modificar, sin justificación, fundamento y motivación alguna, la iniciativa de la Ley de Ingresos presentada por el Ayuntamiento actor.

3. D.S. de Gobierno del Poder Ejecutivo del Estado de Guerrero, quien a su vez es D. General del Periódico Oficial, la invalidez de la publicación de la Ley de Ingresos del Municipio de Ixcateopan de C., G. para el ejercicio fiscal 2020, de fecha 27 de diciembre del año 2019.

9. El Municipio actor, en síntesis, expresa los conceptos de invalidez siguientes:

a) No se justificó la modificación del artículo 44 aprobado, en relación con el numeral 43 de la iniciativa de la ley de ingresos, con respecto al cobro de derechos por la instalación de las líneas ocultas para la conducción de energía eléctrica, así como por la instalación de postes de la Comisión Federal de Electricidad en la vía pública.

b) Se vulnera el derecho del municipio a percibir las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria señaladas en el inciso a) de la fracción IV del precepto 115 constitucional, toda vez que la propuesta original enviada fue modificada por el legislador estatal sin que expusiera las razones objetivas para hacerlo.

c) No se le comunicó al Municipio la modificación a la propuesta del artículo 43, para que hiciera uso de su derecho a manifestarse en relación con los cambios a los que fue sometida.

d) De acuerdo con los artículos 62 de la Constitución estatal y 62 de la Ley Orgánica del Municipio Libre del Estado de Guerrero, una cuestión es aprobar una ley y otra, invadir o limitar a los municipios la posibilidad de manejar, administrar, aplicar, recaudar, cobrar y priorizar libremente los recursos que disponen para satisfacer sus necesidades públicas.

e) Conforme al artículo 115 constitucional, los municipios tienen competencia para proponer impuestos, derechos, contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones.

Por tanto, el municipio actor estaba facultado para determinar gravámenes por la expedición de permisos o licencias para la apertura de zanjas, construcción de infraestructura en la vía pública (como parte de esa infraestructura se encontraba la instalación de las líneas ocultas y los postes de la Comisión Federal de Electricidad), así como para ejecutar de manera general rupturas en la vía pública; y las legislaturas estatales tienen competencia para tomar la decisión final sobre esos aspectos cuando aprueben las leyes de ingresos municipales.

f) Sirve de apoyo la jurisprudencia del Tribunal Pleno P./J. 113/2006, que lleva por título: “HACIENDA MUNICIPAL. EL GRADO DE DISTANCIAMIENTO FRENTE A LA PROPUESTA DE INGRESOS ENVIADA POR EL MUNICIPIO Y LA EXISTENCIA Y GRADO DE MOTIVACIÓN EN LA INICIATIVA PRESENTADA POR ÉSTE, SON PARÁMETROS PARA EVALUAR LA MOTIVACIÓN ADECUADA EXIGIBLE A LAS LEGISLATURAS ESTATALES CUANDO SE APARTAN DE LAS PROPUESTAS MUNICIPALES”.

II. TRÁMITE DE LA CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL

10. El trece de febrero de dos mil veinte, el Ministro Presidente de la Suprema Corte radicó la demanda en el expediente 19/2020 y la turnó a la M.A.M.R.F..(2)

11. El veinte de febrero de dos mil veinte, la Ministra instructora admitió a trámite la demanda. Tuvo como parte actora al Municipio de Ixcateopan de C. y como autoridades demandadas a los Poderes Ejecutivo y Legislativo, así como al S. de Gobierno, todos del estado de G., emplazándolas para que formularan su contestación; y dio vista a la Fiscalía General de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

12. Contestación de demanda. El veinticinco de junio de dos mil veinte, el Congreso local contestó la demanda y el cinco de agosto del mismo año, el Poder Ejecutivo estatal presentó el escrito correspondiente, vía servicio postal.

13. Opinión del Fiscal General de la República. El Fiscal General de la República se abstuvo de emitir opinión.

14. Audiencia y cierre de instrucción. El diecisiete de noviembre de dos mil veinte se celebró la audiencia. Mediante acuerdo de dieciocho de noviembre del mismo año, la Ministra instructora declaró cerrada la instrucción a efecto de elaborar el proyecto de resolución correspondiente.

15. Por instrucciones de la Ministra ponente, la Secretaría General de Acuerdos circuló el proyecto de resolución del presente asunto en el que se analizaba la constitucionalidad de los artículos impugnados. No obstante, en virtud de las cargas de trabajo del Tribunal Pleno, dicho proyecto de sentencia no pudo ser discutido antes del quince de diciembre de dos mil veinte, fecha en el que se clausuró el segundo periodo ordinario de sesiones.

16. En consecuencia, el proyecto se retiró de la lista del Tribunal Pleno y por acuerdo de once de enero de dos mil veintiuno, la Primera Sala se avocó a su conocimiento.

III. COMPETENCIA

17. La Primera Sala de la Suprema Corte es competente para conocer de esta controversia, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h), constitucional; 1 de la Ley Reglamentaria de la materia; 10, fracción I, y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con el artículo 37, párrafo primero, del Reglamento Interior de este alto Tribunal y los puntos Segundo, fracción I, párrafo primero, y Tercero, del Acuerdo General 5/2013, de trece de mayo de dos mil trece, al resultar innecesaria la intervención del Tribunal Pleno.

IV. SOBRESEIMIENTO

19. El artículo 19, fracción V, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3) textualmente dispone:

ARTÍCULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; (...).

20. Del artículo antes transcrito se desprende que las controversias constitucionales son improcedentes cuando han cesado los efectos de la norma general o el acto impugnado, esto es, cuando hayan dejado de surtir efectos jurídicos.

21. A diferencia del resto de las normas, cuya vigencia no se agota con su aplicación y sus efectos se prolongan en el tiempo, siempre y cuando no sean reformadas, derogadas o abrogadas a través del mismo procedimiento llevado a cabo para su creación, las normas contenidas en las leyes de ingresos y de egresos están sujetas al principio de anualidad, de acuerdo con el cual su vigencia concluye con el ejercicio fiscal que regulan.

22. Este principio se desprende del artículo 74 de la Constitución federal, de acuerdo con el cual es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, a más tardar el quince del mes de noviembre. Por otro lado, también establece que el titular del Poder Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el ocho de septiembre de cada año.

23. De esta manera, es obligación del Congreso de la Unión aprobar el “Paquete Económico” que regirá anualmente, previo al inicio del ejercicio fiscal, el cual es coincidente con el año calendario.

24. Este principio es igualmente aplicable a las leyes de ingresos y a los presupuestos de egresos de las entidades federativas, incluidas las leyes de ingresos municipales, de conformidad con el artículo 115, fracción IV, penúltimo párrafo, de la Constitución federal.(4)

25. En el caso, si la Ley de Ingresos del Municipio de Ixcateopan de C. impugnada, prevé los ingresos que percibirá el Ayuntamiento en el ejercicio fiscal dos mil veinte, es evidente para esta Primera Sala que cesaron sus efectos cuando concluyó su vigencia el treinta y uno de diciembre de dos mil veinte. Apoya lo anterior, la jurisprudencia P./J. 54/2001 del Tribunal Pleno de rubro: “CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS”,(5) de la que se advierte que para que opere esta causal, en el caso de controversias, solo se requiere que dejen de producirse los efectos de la norma general o del acto que la motivó y que la declaración de invalidez de las sentencias en esos juicios no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal.

26. Máxime que la Ley número 519 de Ingresos para el Municipio de Ixcateopan de C., G., para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno, se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Guerrero con fecha de veinticinco de diciembre de dos mil veinte y que, de conformidad con su artículo Primero Transitorio, entró en vigor el primero de enero del presente año.(6)

28. Resulta aplicable por analogía la tesis P./ J. 9/2004,(9) de rubro y texto siguientes:

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS. De lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria.

29. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

R E S U E L V E :

ÚNICO. Se sobresee en la presente controversia constitucional.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía P.H., los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y la Ministra Presidenta A.M.R.F. (Ponente).

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente, con el Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTA DE LA PRIMERA SALA Y PONENTE

MINISTRA A.M.R. FARJAT

SECRETARIO DE ACUERDOS DE LA PRIMERA SALA

MAESTRO R.M.P.

________________

1. ACUERDO PARLAMENTARIO POR MEDIO DEL CUAL LA SEXAGÉSIMA SEGUNDA LEGISLATURA AL HONORABLE CONGRESO DEL ESTADO LIBRE Y SOBERANO DE GUERRERO, EMITE LOS CRITERIOS QUE SE DEBERÁN OBSERVAR AL MOMENTO DE ANALIZAR Y APROBAR, EN SU CASO, LAS INICIATIVAS DE LEYES DE INGRESOS Y TABLAS DE VALORES UNITARIOS DE USO DE SUELO Y CONSTRUCCIÓN DE LOS MUNICIPIOS DEL ESTADO DE GUERRERO PARA EL EJERCICIO 2020 [...]

X. Las tasas, importes, cuotas y/o bases no deben presentar un incremento mayor al índice inflacionario calculado para el ejercicio 2020 y establecido en los Criterios de Política Económica, siendo este 3.0%, en el caso de que sea superior se ajustará al porcentaje indicado [...].

2. Esta controversia se turnó a la M.A.M.R.F. porque está relacionada con la acción de inconstitucionalidad 90/2020 que la Comisión Nacional de Derechos Humanos promovió en contra del mismo acto que se impugna.

3. Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este Título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el Título II.

Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad.

4. Artículo 115. Los estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el municipio libre, conforme a las bases siguientes: [...]

IV. Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

Las legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución.

5. Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XIII, abril de 2001, página 882, registro: 190021.

6. Artículo Primero. La presente Ley de Ingresos para el Municipio de Ixcateopan de C. del Estado de Guerrero, entrará en vigor el día 1 de enero del 2021.

7. Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: [...]

II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior;

[...]

8. Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia.

9. Acción de inconstitucionalidad 6/2003 y su acumulada 8/2003. Diputados Federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión y Procurador General de la República. 6 de enero de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: P.A.N.M..