Ejecutoria num. 16/2020 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 01-01-2022 (ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD)

ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD 16/2020. COMISIÓN NACIONAL DE LOS DERECHOS HUMANOS. 3 DE FEBRERO DE 2021. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS NORMA L.P.H., J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M.Y.A.M.R.F.. PONENTE: A.M.R.F.. SECRETARIO: J.J.G.V..

Ciudad de México. La Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión virtual correspondiente al tres de febrero de dos mil veintiuno, emite la siguiente:

SENTENCIA

Mediante la cual se resuelve la acción de inconstitucionalidad 16/2020, promovida por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos, a través de la cual se impugnan diversas disposiciones contenidas en las leyes de ingresos municipales de Michoacán, para el ejercicio fiscal 2020.

I. ANTECEDENTES

1. El veinticuatro de diciembre de dos mil diecinueve se publicaron en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de Michoacán los decretos mediante los cuales se expidieron las leyes de ingresos de los municipios de Á.O., Los R., N. y Senguio, todos del Estado de Michoacán de O., para el ejercicio fiscal 2020.

2. En contra de lo anterior, el veintitrés de enero de dos mil veinte, la Comisión Nacional de los Derechos Humanos promovió acción de inconstitucionalidad, en la que desarrolló tres conceptos de invalidez en los cuales se inconformó contra: a) los derechos por el servicio de alumbrado público, b) las cuotas impuestas por la reproducción de información pública y c) las disposiciones transitorias que disponen que cuando algún gravamen no esté previsto en esos ordenamientos se podrá determinar conforme con lo señalado en diversa ley, acuerdo o reglamento municipal. En síntesis, expuso:

Derechos por alumbrado público (primer concepto de invalidez)

a) Que los artículos que prevén un derecho por la prestación del servicio de alumbrado público, en realidad, imponen un impuesto sobre consumo de energía eléctrica, cuyo gravamen corresponde al Congreso de la Unión, pues se toma como base el consumo de energía eléctrica de cada usuario.

b) Que lo anterior vulnera el derecho de seguridad jurídica y los principios de legalidad y proporcionalidad tributarias, porque la base gravable está relacionada con un hecho imponible que no corresponde a una actividad del Estado por concepto del servicio de alumbrado público, a saber, el consumo de energía eléctrica. Esto es, no se paga por la prestación del servicio otorgado, sino por el consumo de energía eléctrica: a mayor consumo de dicha energía la base gravable aumenta y, por ende, crece el pago del tributo.

c) Que, si bien el artículo 115 de la Constitución federal prevé que el municipio tendrá a su cargo el servicio de alumbrado público, ello no implica una habilitación para cobrar impuestos por el consumo de energía eléctrica.

d) Que lo anterior afecta a los gobernados, al ver su esfera jurídica vulnerada por una autoridad que no está facultada para ello.

e) Que el hecho de que el legislador de Michoacán considerara como elemento determinante para el cálculo del derecho, además del consumo de energía, el destino de los predios y su falta de registro ante la Comisión Federal de Electricidad evidencia la vulneración al principio de proporcionalidad tributaria, pues el derecho no atiende al costo real del servicio proporcionado sino a la capacidad económica del contribuyente.

Cobros por reproducción de la información pública (segundo concepto de invalidez)

a) Que los artículos que prevén cobros por la reproducción de información pública en copias simples, impresiones, discos compactos y digitalización en dispositivos magnéticos vulneran el principio de gratuidad en materia de acceso a la información pública, porque el legislador no justificó (ni en las leyes ni en los dictámenes respectivos) la determinación de las cuotas con base en el costo real de los materiales empleados.

b) Que la carga de demostrar que el cobro por la entrega de información atiende solo a la modalidad de entrega solicitada corresponde al legislador.

c) Que las normas impugnadas establecen cobros diferenciados por la entrega de información en copia simple e impresiones que no están justificados, pues en ambos casos se utilizan los mismos insumos para reproducir la información, sin que el legislador expusiera las razones por las que impuso una cuota mayor para las impresiones.

d) Que los cobros por digitalización de documentos son injustificados, pues por esa actividad no se emplea algún material para reproducir la información, aunado a que el legislador no justificó la imposición de las cuotas con base en elementos que atiendan al costo de los materiales en que se reproduce la información solicitada, su envío o certificación.

e) Que las normas referidas son contrarias al principio de proporcionalidad tributaria, pues las cuotas que prevén no atienden al costo del servicio que presta el Estado en materia de acceso a la información pública.

f) Que las normas impugnadas tienen un impacto inhibidor sobre los periodistas, quienes tienen como función social la búsqueda de información sobre temas de interés público a fin de ponerla en debate.

Disposiciones transitorias (tercer concepto de invalidez)

a) Que los artículos segundos transitorios de cada una de las leyes impugnadas, que establecen que cuando algún gravamen no esté previsto en esos ordenamientos se podrá determinar conforme con lo señalado en diversa ley, acuerdo o reglamento municipal, son contrarios a los principios de legalidad tributaria y reserva de ley, pues permiten la arbitrariedad de la autoridad en la imposición de contribuciones, en perjuicio de la seguridad jurídica de los gobernados.

3. En la demanda se señalaron como preceptos constitucionales violados los artículos 1, 6, 14, 16 y 31, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 1, 2, 9 y 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos y; 2, 15 y 19 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.

4. El veintiocho de febrero de dos mil veinte, el Presidente de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Michoacán rindió su informe. Se posicionó por la validez de las normas al considerar que no se vulneran los principios legalidad y proporcionalidad tributarias, así como el principio de gratuidad en materia de acceso a la información pública. En síntesis, expuso:

a) Que, conforme con la normativa aplicable, los Ayuntamientos y Consejos Municipales administran libremente su hacienda municipal; el Congreso Local se limita a aprobar el proyecto de la Ley de Ingresos Municipal para el ejercicio fiscal correspondiente, el cual es presentado por el tesorero municipal.

b) Respecto de los derechos de alumbrado público:

• Que las normas no vulneran el principio de legalidad tributaria porque los elementos principales de la contribución están en ley.

• Que las normas no vulneran el principio de proporcionalidad tributaria porque los gravámenes deben fijarse conforme con la capacidad contributiva, lo que ocurre en el caso.

• Que carece de sustento la impugnación relativa a que el legislador local no está constitucionalmente habilitado para establecer contribuciones por el consumo de energía.

• Que, atendiendo a los escasos recursos con los que cuentan los Municipios, es lógico que se les permita cobrar los derechos referidos.

• Que el hecho imponible de la contribución responde a una actividad desarrollada por el ente público.

• Que, aunque la ley los identifica como derechos, en realidad se trata de contribuciones especiales, pues su causa no es la prestación del servicio de alumbrado público, sino la satisfacción, con mayor eficacia, del citado servicio.

• Que el Congreso Local no legisló sobre materia de energía eléctrica, sino que lo hizo con base en la facultad impositiva que el Estado tiene para fijar contribuciones sobre el alumbrado público.

• Que los derechos no se establecen atendiendo al consumo de energía eléctrica, pues se implantó una cuota fija para calcular la contribución, en atención al aprovechamiento que de la instalación de las unidades de luz se realiza, así como a la reposición y mantenimiento necesarios, de lo que se concluye que no se legisló en materia de energía eléctrica.

c) Respecto de los cobros por acceso a la información:

• Que, con las normas impugnadas, no se cobra el acceso a la información, sino su reproducción y entrega, por lo que el cobro está justificado.

• Que las cuotas se fijaron con base en lo propuesto por los Ayuntamientos.

d) Respecto de los transitorios que permiten la inclusión de contribuciones en instrumentos distintos: que se apegan al marco constitucional que rige a partir de 2011, porque para la interpretación de los derechos fundamentales no basta la aplicación literal de la norma, sino que es necesario armonizar las disposiciones, buscando que el resultado de esa interpretación redunde en una mayor protección del bien jurídico protegido, circunstancia que se verifica en las normas combatidas.

5. Posteriormente, el uno de junio de dos mil veinte, el Gobernador del Estado de Michoacán rindió su informe.(1) Manifestó que su participación se limitó a la promulgación de las leyes impugnadas en cumplimiento a las disposiciones aplicables; respecto de la validez de dichas normas, expuso, en síntesis:

a) Que, por lo que hace a las normas relacionadas con el derecho de alumbrado público y las disposiciones transitorias, no hacía valer manifestación en virtud de que existen criterios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

b) Que las normas que prevén el cobro de derechos por acceso a la información son constitucionales, pues el principio de gratuidad no impide que se establezca una cuota de recuperación por la reproducción de la información solicitada.

6. El fiscal General de la República no formuló pedimento en el presente asunto.

7. Tras el trámite legal correspondiente y la presentación de alegatos, por acuerdo de treinta y uno de julio de dos mil veinte se declaró cerrada la instrucción del asunto a efecto de elaborar el proyecto de resolución.

8. El veintitrés de noviembre de dos mil veinte, por instrucciones de la Ministra ponente, la Secretaría General de Acuerdos circuló el proyecto de resolución del presente asunto en el que se analizaba la constitucionalidad de los artículos impugnados. No obstante, en virtud de las cargas de trabajo del Tribunal Pleno, dicho proyecto de sentencia no pudo ser discutido antes del quince de diciembre de dos mil veinte, fecha en el que se clausuró el segundo periodo ordinario de sesiones. En consecuencia, mediante oficio de cuatro de enero de dos mil veintiuno, el proyecto se retiró de la lista del Tribunal Pleno y por acuerdo de once de enero de dos mil veintiuno se avocó para que fuera resuelto por la Primera Sala.

II. COMPETENCIA

9. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer la presente acción de inconstitucionalidad, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción II, inciso g), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(2) 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I, y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, por tratarse de una acción de inconstitucionalidad en la que es innecesaria la intervención del Tribunal Pleno, dado el sentido de la resolución.

III. SOBRESEIMIENTO

10. Esta Primera Sala considera que en el caso debe sobreseerse en la presente acción de inconstitucionalidad porque ha sobrevenido su improcedencia por cesación de efectos de las normas impugnadas, por lo que es innecesario el análisis de la oportunidad y la legitimación.

11. El artículo 19, fracción V, aplicable a las acciones de inconstitucionalidad en términos de los artículos 59 y 65, todos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos(3) textualmente dispone:

"ARTÍCULO 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

(...)

"V. Cuando hayan cesado los efectos de la norma general o acto materia de la controversia; ..."

12. Del artículo antes transcrito se desprende que las controversias constitucionales son improcedentes cuando han cesado los efectos de la norma general o el acto impugnado, esto es, cuando hayan dejado de surtir efectos jurídicos. Tratándose de acciones de inconstitucionalidad, es posible afirmar que la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, antes citado, se actualiza cuando dejan de producirse los efectos de la norma general cuya invalidez se demanda, al constituir ésta el único objeto de análisis en este medio de control constitucional.

14. Este principio se desprende del artículo 74 de la Constitución federal, de acuerdo con el cual es facultad exclusiva de la Cámara de Diputados aprobar anualmente el Presupuesto de Egresos de la Federación, a más tardar el quince del mes de noviembre. Por otro lado, también establece que el titular del Poder Ejecutivo Federal hará llegar a la Cámara de Diputados la iniciativa de Ley de Ingresos y el Presupuesto de Egresos de la Federación a más tardar el ocho de septiembre de cada año.

15. De esta manera, es obligación del Congreso de la Unión aprobar el "Paquete Económico" que regirá anualmente, previo al inicio del ejercicio fiscal, el cual es coincidente con el año calendario.

17. En el caso, las leyes de ingresos de los Municipios de Á.O., Los R., N. y Senguio, todos del Estado de Michoacán, impugnadas, prevén los ingresos que durante el ejercicio fiscal 2020 percibieron las haciendas públicas municipales, así como sus organismos descentralizados.(5)

19. Máxime que las leyes de ingresos municipales respectivas, para el ejercicio fiscal dos mil veintiuno se publicaron en el Periódico Oficial del Estado de Michoacán los días dieciséis, dieciocho, veintidós y veinticuatro de diciembre de dos mil veinte y que, de conformidad con el artículo Primero Transitorio (idéntico en todas), entraron en vigor el primero de enero del presente año.(6)

20. En estas condiciones, al actualizarse la causa de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción V, debe sobreseerse en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, ambos de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos;(7) sin que en el caso, pudieran darse efectos retroactivos a la determinación que en el fondo pudiera adoptarse, al no tratarse de normas de naturaleza penal, en términos del artículo 45 de la ley reglamentaria de la materia.(8)

21. Resulta aplicable por analogía la tesis P./ J. 9/2004,(9) de rubro y texto siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO SI CONCLUYÓ LA VIGENCIA ANUAL DE LA LEY DE INGRESOS Y DEL PRESUPUESTO DE EGRESOS DE LA FEDERACIÓN IMPUGNADOS Y, POR ENDE, CESARON SUS EFECTOS."

De lo dispuesto en el artículo 74, fracción IV, de la Constitución Federal, se advierte que en relación con la Ley de Ingresos y con el Presupuesto de Egresos de la Federación rige el principio de anualidad, consistente en establecer los ingresos que puede recaudar la Federación durante un ejercicio fiscal, así como la forma en que aquéllos han de aplicarse, con el fin de llevar un adecuado control, evaluación y vigilancia del ejercicio del gasto público, lo cual se patentiza con el hecho de que el Ejecutivo Federal tiene la obligación de enviar al Congreso de la Unión la iniciativa de Ley de Ingresos y el proyecto de egresos de la Federación, en la cual se deberán contemplar las contribuciones a cobrar en el año siguiente, para cubrir el presupuesto de egresos, aunado a que en la propia Ley de Ingresos se establece que su vigencia será de un año, así como la de todas las disposiciones referentes a su distribución y gasto. En consecuencia, si la Ley de Ingresos y el presupuesto de egresos tienen vigencia anual y ésta concluyó, resulta indudable que no es posible realizar pronunciamiento alguno de inconstitucionalidad, pues al ser de vigencia anual la materia de impugnación, y concluir aquélla, no puede producir efectos posteriores, en atención a su propia naturaleza, además de que aun cuando se estudiara la constitucionalidad de la norma general impugnada, la sentencia no podría surtir plenos efectos, ya que de acuerdo con el artículo 45 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, la declaración de invalidez de las sentencias dictadas en ese medio de control constitucional no tiene efectos retroactivos. Por tanto, procede sobreseer en la acción de inconstitucionalidad, de conformidad con el artículo 20, fracción II, en relación con los artículos 19, fracción V, 59 y 65, todos de la mencionada ley reglamentaria.

22. Por lo expuesto y fundado, esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación,

R E S U E L V E:

ÚNICO. Se sobresee en la presente acción de inconstitucionalidad.

N.; por oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación por unanimidad de cinco votos de la Ministra Norma Lucía P.H., los Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R., A.G.O.M. y la Ministra Presidenta A.M.R.F. (Ponente).

Firman la Ministra Presidenta de la Sala y Ponente, con el Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

________________

1. Por conducto del Consejero Jurídico del Ejecutivo del Estado de Michoacán de O. y del director de Asuntos Constitucionales y Legales.

2. "Artículo 105. La Suprema Corte de Justicia de la Nación conocerá, en los términos que señale la ley reglamentaria, de los asuntos siguientes: ...

"II. De las acciones de inconstitucionalidad que tengan por objeto plantear la posible contradicción entre una norma de carácter general y esta Constitución.

"Las acciones de inconstitucionalidad podrán ejercitarse, dentro de los treinta días naturales siguientes a la fecha de publicación de la norma, por: ...

"g) La Comisión Nacional de los Derechos Humanos, en contra de leyes de carácter federal o de las entidades federativas, así como de tratados internacionales celebrados por el Ejecutivo Federal y aprobados por el Senado de la República, que vulneren los derechos humanos consagrados en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que México sea parte. Asimismo, los organismos de protección de los derechos humanos equivalentes en las entidades federativas, en contra de leyes expedidas por las Legislaturas; ..."

3. "Artículo 59. En las acciones de inconstitucionalidad se aplicarán en todo aquello que no se encuentre previsto en este título, en lo conducente, las disposiciones contenidas en el título II.

"Artículo 65. En las acciones de inconstitucionalidad, el ministro instructor de acuerdo al artículo 25, podrá aplicar las causales de improcedencia establecidas en el artículo 19 de esta ley, con excepción de su fracción II respecto de leyes electorales, así como las causales de sobreseimiento a que se refieren las fracciones II y III del artículo 20.

"La (sic) causales previstas en las fracciones III y IV del artículo 19 sólo podrán aplicarse cuando los supuestos contemplados en éstas se presenten respecto de otra acción de inconstitucionalidad."

4. "Artículo 115. Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de gobierno republicano, representativo, democrático, laico y popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y administrativa, el Municipio libre, conforme a las bases siguientes: [...]

"IV. Los Municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso:

"Las Legislaturas de los Estados aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles, y deberán incluir en los mismos, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que perciban los servidores públicos municipales, sujetándose a lo dispuesto en el artículo 127 de esta Constitución."

5. Se cita como ejemplo el artículo 1 de la Ley de Ingresos del Municipio de Á.O., Michoacán, para el Ejercicio Fiscal del Año 2020, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo 1o. Las disposiciones de la presente Ley son de orden público y observancia obligatoria en el Municipio de Á.O., tienen por objeto establecer los conceptos de ingresos que obtendrá la Hacienda Pública del Municipio de Aguililla, Michoacán, así como sus organismos descentralizados, durante el Ejercicio Fiscal del Año 2020."

6. "Artículo primero. La presente ley, entrara´ en vigor el día 1o. de enero de 2021, previa su publicación en el Periódico Oficial del Gobierno Constitucional del Estado de Michoacán de O.."

7. "Artículo 20. El sobreseimiento procederá en los casos siguientes: ...

"II. Cuando durante el juicio apareciere o sobreviniere alguna de las causas de improcedencia a que se refiere el artículo anterior; ..."

8. "Artículo 45. Las sentencias producirán sus efectos a partir de la fecha que determine la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

"La declaración de invalidez de las sentencias no tendrá efectos retroactivos, salvo en materia penal, en la que regirán los principios generales y disposiciones legales aplicables de esta materia."

9. Acción de inconstitucionalidad 6/2003 y su acumulada 8/2003. Diputados federales integrantes de la Quincuagésima Octava Legislatura del Congreso de la Unión y Procurador General de la República. 6 de enero de 2004. Unanimidad de diez votos. Ponente: J. de J.G.P.. Secretario: P.A.N.M..