Ejecutoria num. 145/2017 de Suprema Corte de Justicia, Segunda Sala, 01-04-2019 (CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL)

CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL 145/2017. PODER JUDICIAL DEL ESTADO DE MORELOS. 9 DE MAYO DE 2018. UNANIMIDAD DE CINCO VOTOS DE LOS MINISTROS A.P.D., J.L.P., J.F.F.G.S., M.B. LUNA RAMOS Y EDUARDO MEDINA MORA I. PONENTE: A.P.D.. SECRETARIA: M.D.C.A.H.J..

Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día nueve de mayo de dos mil dieciocho.

VISTOS, para resolver el expediente de la controversia constitucional identificada al rubro; y,

RESULTANDO:

PRIMERO.—Demanda. Por escrito recibido el veinticinco de abril de dos mil diecisiete, en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura del Estado de Morelos, en representación del Poder Judicial de dicha entidad federativa, promovió controversia constitucional contra los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como del secretario de Gobierno, todos de ese mismo Estado, de quienes demandó la invalidez de los actos que se indican a continuación:

a) La invalidez del Decreto Número Mil Cuatrocientos Diecisiete publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 5479, el ocho de marzo de dos mil diecisiete a través del cual el Poder Legislativo de Morelos determina otorgar pensión por jubilación a ********** con cargo al presupuesto destinado al Poder Judicial del Estado de Morelos.

b) La invalidez de los artículos 24, fracción XV, 56, 57, último párrafo, 58 y 66 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, reformados mediante Decreto Número 218 publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 5058 de dieciséis de enero de dos mil trece y aplicados en el decreto cuya invalidez se demanda.

c) Por extensión de efectos, se demanda también la invalidez de los artículos siguientes:

i. Los artículos 1, 8, 43, fracción XIV, 45, fracción XV, párrafo primero e inciso c), 54, fracción VII; 55, 56, 57 a 68 de la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos.

ii. El artículo 56, fracción I de la Ley Orgánica del Congreso del Estado de Morelos, publicada en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4529 de fecha nueve de mayo de dos mil siete.

iii. El artículo 109 del Reglamento del Congreso el Estado de Morelos, publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 4546 de fecha doce de junio de dos mil siete.

SEGUNDO.—Antecedentes. Los narrados en la demanda son los siguientes:

1. El aspecto financiero y presupuestal del Poder Judicial del Estado de Morelos, no ha sido modificado de manera progresiva a fin de ser acorde con las necesidades reales, sino que el contraste del presupuesto partiendo desde el año dos mil trece en que se asignaron recursos del orden de $451'559,000.00 (cuatrocientos cincuenta y un millones quinientos cincuenta y nueve mil pesos 00/100 M.M.), con los recursos otorgados para el ejercicio en curso de $451'559,000.00 (cuatrocientos cincuenta y uno millones quinientos cincuenta y nueve mil pesos 00/100 M.M.) lo que corrobora que el monto del presupuesto de egresos ha sido igual para el ejercicio de los años 2014, 2015, 2016 y 2017, más no así el número de pensiones concedidas, que éstas sí han ido en considerable aumento.

2. Mediante oficio número CJE/2675/2016 de fecha nueve de mayo de dos mil dieciséis se solicitó a la Legislatura del Estado de Morelos, se autorizara una ampliación presupuestal por la cantidad de $56'000,000.00 (cincuenta y seis millones 00/100 M.N.) a la partida de jubilaciones y pensiones, en virtud de que desde el ejercicio dos mil trece a dos mil diecisiete, no se habían autorizado de manera exponencial las jubilaciones con cargo al Poder Judicial. Sin embargo, hasta la presente fecha la Legislatura Local ha sido omisa en dar respuesta a dicha petición.

3. Mediante oficios números TSJ/P/0684/2013, CJE/5510/2015 y CJE/MMCVCL/2154/2016 de fechas veintiocho de agosto de dos mil trece, uno de septiembre de dos mil quince y treinta y uno de agosto de dos mil dieciséis, suscritos los dos primeros por la otrora presidenta del Poder Judicial del Estado de Morelos y el último por la suscrita, donde se envió a la Legislatura del Estado de Morelos, los anteproyectos de presupuestos de los años dos mil catorce, dos mil dieciséis y dos mil diecisiete, se solicitó se autorizara un incremento presupuestal para el pago de pensiones y jubilaciones, sin que tal Poder Legislativo hubiera autorizado los mismos.

4. A través del oficio CJEM/MCVCL/2194/2016, se remitió el anteproyecto de presupuestos de egresos y programa operativo anual del Tribunal Superior de Justicia para el ejercicio fiscal dos mil diecisiete. El monto solicitado ascendió a la cantidad de $763'835,357.00 (setecientos sesenta y tres millones ochocientos treinta y cinco mil trescientos cincuenta y siete pesos 00/100 M.N.), requerido para hacer frente a las necesidades de operación y obligaciones de pago.

5. El presupuesto de egresos del Poder Judicial del Estado de Morelos, aun cuando esta autoridad consideró el incremento en el rubro de las pensiones jubilatorias, no fue autorizado ni asignado conforme se solicitó y la diversa autoridad responsable Congreso del Estado de Morelos, al emitir los decretos en los cuales aprueba las pensiones, se ciñe a decir que son con cargo al presupuesto del Poder Judicial, sin asignar el erario correspondiente, que permita hacer frente a las crecientes pensiones y a los incrementos de las mismas. De ahí que, el Poder Legislativo se entromete en las finanzas de este poder, al señalar que debe darse el aumento a la pensión en función del salario mínimo, cuando en esa proporción no se aumentó el presupuesto; ello impone una carga de erogar un gasto respecto del cual no ha recibido el ingreso del recurso.

6. El ocho de marzo de dos mil diecisiete, fue publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 5479 el Decreto Número Mil Cuatrocientos Diecisiete a través del cual el Poder Legislativo de Morelos determina otorgar pensión por jubilación a **********, con cargo al presupuesto destinado al Poder Judicial del Estado de Morelos.

TERCERO.—Preceptos constitucionales señalados como violados y conceptos de invalidez. El actor señaló como transgredidos en su perjuicio los artículos 14, 16, 17, 116, fracciones II y III, 123, apartado B, fracción XI, inciso a), 126, 127 y 134 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; así como los numerales 32, párrafo séptimo, 83, 92-A y 131 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Morelos; asimismo, planteó los conceptos de invalidez que estimó pertinentes, los cuales no se transcriben ni se resumen en atención al sentido que regirá en el presente fallo.

CUARTO.—Trámite de la controversia constitucional. Por acuerdo de veinticinco de abril de dos mil diecisiete,(1) el Ministro presidente de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación ordenó formar y registrar el expediente relativo a la presente controversia constitucional, asignándole el número 145/2017; asimismo, designó como instructor al M.A.P.D..

Posteriormente, en proveído de veintiséis de abril de dos mil diecisiete,(2) el Ministro instructor por una parte, desechó la demanda respecto a las normas generales impugnadas; y en otra la admitió a trámite en cuanto a la impugnación del Decreto Mil Cuatrocientos Diecisiete; tuvo como demandados y ordenó emplazar a los Poderes Legislativo y Ejecutivo del Estado de Morelos, así como al secretario de Gobierno de la citada entidad; y, finalmente ordenó dar vista al procurador general de la República para que manifestara lo que a su representación correspondiera.

QUINTO.—Contestación a la demanda. Poder Ejecutivo y del secretario de Gobierno. Por escritos presentados el veintiocho de junio de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación,(3) el secretario de Gobierno del Estado de Morelos y el consejero jurídico, representante legal del Poder Ejecutivo, y del secretario de Gobierno, dieron contestación a la demanda.

En ellas, sostuvieron esencialmente los mismos argumentos en relación con la validez del decreto y normas impugnadas, los cuales no se transcriben ni se resumen en atención al sentido que regirá en el presente fallo.

Con las contestaciones, se exhibió diversas pruebas documentales públicas, y ofreció también la presuncional y la instrumental de actuaciones.

SEXTO.—Contestación de demanda del Poder Legislativo. Por escrito depositado en la oficina de correos de su localidad el veintiocho de junio de dos mil diecisiete, recibido el tres de julio siguiente en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso del Estado de Morelos(4) formuló la contestación a la demanda en representación del Poder Legislativo del Estado.

En el escrito de contestación expuso argumentos para sostener la validez de las normas y decreto impugnados, los cuales no se transcriben ni se resumen en atención al sentido que regirá en el presente fallo.

Con la contestación se exhibieron copias certificadas de diversas documentales públicas y se ofreció la presuncional e instrumental de actuaciones.

SÉPTIMO.—Se tiene por contestada la demanda y se señala fecha para la celebración audiencia. Por autos de tres y cinco de julio de dos mil diecisiete, el Ministro Instructor tuvo por recibidos los oficios y anexos presentados por el secretario de Gobierno, los representantes del Poder Ejecutivo y la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso todos del Estado de Morelos; asimismo, tuvo por acreditada la personería para actuar en el presente asunto; por contestada la demanda, por designados a sus delegados; por señalado el domicilio para oír y recibir notificaciones en esta ciudad; desahogando el requerimiento al exhibir copias certificadas de los antecedentes legislativos con que cuenta las normas generales impugnadas; por ofrecidas las pruebas que acompaña a su escrito; se dio vista al actor y al procurador general de la República, señalándose lugar, fecha y hora para la celebración de la audiencia de ofrecimiento y desahogo de pruebas y alegatos.

OCTAVO.—Ampliación de la demanda. Por escrito presentado el siete de septiembre de dos mil diecisiete en la Oficina de Certificación Judicial y Correspondencia de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, el Poder Judicial Estatal presentó ampliación de demanda, respecto a un hecho superviniente, consistente en el Decreto Dos Mil Ciento Sesenta y Dos publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 5530, el treinta de agosto de dos mil diecisiete a través del cual el Poder Legislativo de Morelos abrogó el diverso Decreto Mil Cuatrocientos Diecisiete y emitió uno nuevo en cumplimiento a lo resuelto en la ejecutoria de veinticinco de mayo de dos mil diecisiete dictada por el Juez Octavo de Distrito en el Estado de Morelos, en el juicio de amparo **********, en la que determinó equiparar el porcentaje de pensión del quejoso ********** (75%) al que recibiría una mujer, por los mismos años de servicio prestados (85%); y, el actor señaló que nuevamente se hizo con cargo al presupuesto destinado al Poder Judicial del Estado de Morelos. Ampliación que se admitió el siete de septiembre de dos mil diecisiete.

NOVENO.—Contestación a la ampliación. Posteriormente, mediante autos de ocho de noviembre de dos mil diecisiete y de veintisiete siguiente, se tuvo por presentadas las contestaciones a la ampliación de demanda hechas por el secretario de Gobierno, el consejero jurídico del Poder Ejecutivo y la presidenta de la Mesa Directiva del Congreso, todos del Estado de Morelos, ambos del Estado de Morelos.

El seis de febrero de dos mil dieciocho se tuvo por remitida copia certificada de los antecedentes legislativos con que contó sobre el Decreto Dos Mil Ciento Sesenta y Dos (2162) publicado en el Periódico Oficial del Gobierno del Estado de treinta de agosto de dos mil diecisiete.

DÉCIMO.—Opinión del procurador general de la República. El procurador general de la República no formuló opinión en el presente asunto.

DÉCIMO PRIMERO.—Audiencia. Sustanciado el procedimiento en la controversia constitucional, el seis de marzo de dos mil dieciocho se celebró la audiencia prevista en el artículo 29 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, en la que, en términos de los artículos 32 y 34 de la propia ley, se hizo relación de constancias, se tuvieron por exhibidas, admitidas y desahogadas por su propia y especial naturaleza las pruebas aportadas, por presentados los alegatos y se puso el expediente en estado de resolución.

DÉCIMO SEGUNDO.—Returno del expediente y avocamiento en la Segunda Sala. Previo el dictamen correspondiente, el Ministro presidente ordenó enviar el asunto a la Segunda Sala para su avocamiento.

Consecuente, con ello, el veintitrés de marzo de dos mil dieciocho, el Ministro presidente de la Segunda Sala determinó el avocamiento para conocer de la controversia constitucional, así como que el expediente se remitiera al ponente para el dictado del proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

PRIMERO.—Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de la presente controversia constitucional de conformidad con lo dispuesto por los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, 10, fracción I y 11, fracción V, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación, en relación con los puntos segundo, fracción I y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Tribunal Pleno, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veintiuno de mayo de dos mil trece, en virtud de que se plantea un conflicto entre el Poder Judicial y los Poderes Ejecutivo (gobernador y secretario de Gobierno) y Legislativo del Estado de Morelos, sin que sea necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

SEGUNDO.—Precisión de la litis. A fin de dar cumplimiento a lo dispuesto por el artículo 41, fracción I de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos,(5) debe decirse que por lo que respecta a las normas generales impugnadas, por acuerdo de veintiséis de abril de dos mil diecisiete, se desechó parcialmente la controversia constitucional, respecto a las normas impugnadas, en virtud de que se advirtió un motivo manifiesto e indudable de improcedencia, ya que algunas no fueron aplicadas en el decreto impugnado y las restantes por no tratarse del primer acto de aplicación sino uno ulterior.

Por otra parte, del contenido del escrito de ampliación de demanda y la documentación allegada al expediente, por las partes, así como las manifestaciones de las demandadas al contestarla, se desprende que el Decreto Número Mil Cuatrocientos Diecisiete publicado en el periódico oficial Tierra y Libertad Número 5479 de ocho de marzo de dos mil diecisiete, originalmente impugnado fue abrogado por el diverso dos mil ciento sesenta y dos publicado en el Periódico Oficial Tierra y Libertad Número 5530 de treinta de agosto de dos mil diecisiete, a través del cual el Poder Legislativo de Morelos en cumplimiento a la ejecutoria dictada en el amparo indirecto **********, determinó otorgar pensión por jubilación a **********, equiparada a la que recibiría una mujer por los mismos años de servicio prestados, con cargo al presupuesto destinado al Poder Judicial del Estado de Morelos.

De ahí que, la litis en el caso se constriñe al decreto últimamente citado.

TERCERO.—Oportunidad en la presentación de la demanda. La ampliación de la demanda de controversia constitucional fue presentada oportunamente.

El artículo 21, fracción II y 27 de la ley reglamentaria de la materia(7) señala que el plazo para promover controversias constitucionales en contra de actos será de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos, mientras que para impugnar normas generales el plazo será de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de publicación de la norma impugnada, o del día siguiente al en que se produzca su primer acto de aplicación.

Asimismo, que el actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales.

Al respecto, cobra aplicación la jurisprudencia del Pleno de este Alto Tribunal P./J. 139/2000, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. HECHO NUEVO Y HECHO SUPERVENIENTE PARA EFECTOS DE LA PROCEDENCIA DE LA AMPLIACIÓN DE LA DEMANDA."(8)

En la que esta superioridad ha establecido la manera en que se actualiza la procedencia de los hechos nuevos y supervinientes a que se contrae la regla procesal, de la siguiente manera.

1. Identificar si se trata de un hecho nuevo o superviniente.

a) Hecho nuevo. Aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace.

b) Hecho superviniente. Aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción.

2. Determinar la oportunidad.

a) Hecho nuevo. Dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda.

b) Hecho superviniente. Desde que tuvieron lugar, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción.

En la especie, el acto impugnado en ampliación, es un hecho superviniente habida cuenta que la parte actora no tuvo conocimiento de el con motivo de la contestación de la demanda, que se presentó el veintiocho de junio de dos mil diecisiete, en tanto que el decreto controvertido en ampliación se publicó hasta el treinta de agosto de la misma anualidad, es decir, este se generó con posterioridad a la presentación de la demanda y antes del cierre de instrucción. En estas condiciones, su presentación resulta oportuna.

CUARTO.—Legitimación activa. M.d.C.V.C.L., en su carácter de presidenta del Tribunal Superior de Justicia y del Consejo de la Judicatura Federal del Estado de Morelos,(9) se presume que está legitimada para promover la presente controversia constitucional en representación del Poder Judicial de Morelos, de conformidad con los artículos 105, fracción I, inciso h), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 10, fracción I y 11, primer párrafo, de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 Constitucional,(10) y 34 y 35, fracción I, de la Ley Orgánica del Poder Judicial del Estado de Morelos,(11) así como en términos de la jurisprudencia P./J. 38/2003, de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. EL PRESIDENTE DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DEL ESTADO DE MORELOS TIENE LA REPRESENTACIÓN LEGAL PARA PROMOVERLA EN NOMBRE DEL PODER JUDICIAL DE LA ENTIDAD, DE CONFORMIDAD CON LA SEGUNDA HIPÓTESIS DEL PRIMER PÁRRAFO DEL ARTÍCULO 11 DE LA LEY REGLAMENTARIA DE LAS FRACCIONES I Y II DEL ARTÍCULO 105 DE LA CONSTITUCIÓN FEDERAL."(12)

Ello es así, ya que atento a los preceptos citados, el Poder Judicial del Estado es uno de los entes legitimados para promover controversias constitucionales, y en lo que atañe en específico al Poder Judicial de Morelos, corresponde al presidente del Tribunal Superior de Justicia su representación en todas las controversias o litigios en que dicho ente público sea parte.

QUINTO.—Legitimación pasiva. Se reconoció el carácter de autoridades demandadas a los Poderes Legislativo y Ejecutivo, así como al secretario de Gobierno, todos del Estado de Morelos, por la expedición, promulgación y publicación, respectivamente, del decreto impugnado; así como de las disposiciones cuya constitucionalidad se cuestiona.

Estas autoridades cuentan con legitimación pasiva, en términos de lo dispuesto por los artículos 10, fracción II y 11, párrafo primero, de la ley reglamentaria, de los cuales se advierte que tendrán el carácter de demandado la entidad, poder u órgano que hubiere pronunciado el acto que sea objeto de la controversia, quienes deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que legalmente se encuentren facultados para representarlos.

En representación del Poder Legislativo del Estado de Morelos, comparece la diputada B.V.A., en su carácter de presidenta de la mesa directiva, quien acreditó su personalidad con la copia certificada del acta de sesión ordinaria de doce de octubre de dos mil dieciséis,(13) y cuyas atribuciones para representar en juicio a dicho órgano legislativo están previstas en el artículo 36, fracción XVI, de la Ley Orgánica para el Congreso del Estado de Morelos.(14)

En representación del Poder Ejecutivo del Estado de Morelos, acudió al juicio el encargado de despacho de la Consejería Jurídica en representación del gobernador de la entidad, quien acreditó su personalidad con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de once de junio de dos mil quince, en el que se publicó su nombramiento,(15) cuyas atribuciones para representar al Poder Ejecutivo de la entidad se prevén en el artículo 38, fracción II, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado de Morelos,(16) en relación con los numerales 74 de la Constitución Política, 15 de la citada ley orgánica y 24 del Reglamento Interior de la Consejería Jurídica, todos del Estado de Morelos, así como con el "Acuerdo por el que se delega y autoriza a la persona titular de la Consejería Jurídica del Poder Ejecutivo Estatal para ejercer las facultades y atribuciones que requieran del previo acuerdo del Gobernador del Estado Libre y Soberano de Morelos", publicado en el Periódico Oficial de la entidad el 11 de junio de 2015.

La Secretaría de Gobierno Local fue representada por su titular, M.Q.M., quien justificó tal carácter con copia certificada del Periódico Oficial del Estado de catorce de octubre de dos mil catorce, en el que se publicó su nombramiento.(17)

Al respecto cabe destacar que los artículos 76 de la Constitución Política del Estado de Morelos(18) y 21, fracción XXXI, de la Ley Orgánica de la Administración Pública del Estado(19) facultan al secretario de Gobierno del Estado de Morelos para refrendar y publicar las leyes o decretos que promulgue el Ejecutivo del Estado.

Conforme a lo anterior, los citados funcionarios cuentan con legitimación pasiva para comparecer al presente juicio, toda vez que a ellos se les imputan los actos impugnados y cuentan con facultades para representar a dichos poderes y órganos.

SEXTO.—Causales de improcedencia. Enseguida se analizarán las causas de improcedencia y/o de sobreseimiento hechas valer por las partes y las que se adviertan de oficio, al ser de estudio preferente.

Las autoridades demandadas adujeron que se actualiza la causal de improcedencia prevista en el artículo 19, fracción VIII, de la ley reglamentaria de la materia,(20) porque el Poder Judicial actor carece de interés legítimo para impugnar el decreto de otorgamiento de pensión en cuestión, ya que a su parecer, éste no provoca afectación alguna en su esfera de competencia.

Sirve de apoyo a lo anterior, la jurisprudencia número P./J. 92/99,(21) de rubro: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE."

Asimismo, los demandados señalaron que la parte actora había consentido la aplicación de los preceptos impugnados, ya que estos le habían sido aplicados en diversos decretos anteriores al que aquí se impugna como primer acto de aplicación.

En el caso resulta innecesario hacer mayor pronunciamiento en relación con la causal de improcedencia invocada por los demandados, en relación con que el decreto impugnado no era el primer acto de aplicación de las normas reclamadas.

No pasa inadvertido que en el presente caso el Poder Judicial actor ha venido pagando la pensión concedida en el decreto impugnado; sin embargo, ello no puede considerarse como un consentimiento del decreto, en tanto que tales pagos se han efectuado en virtud del mandamiento del Congreso que precisamente constituye la materia de impugnación en la presente controversia y a fin de no afectar los derechos del trabajador pensionado, lo cual no podría causar perjuicio en detrimento de los derechos del poder actor de combatir mediante controversia constitucional las invasiones a su esfera competencial.

SÉPTIMO.—Estudio. El poder actor sostiene en una parte de sus conceptos de invalidez que el decreto impugnado viola la autonomía entre poderes, la autonomía de gestión y la congruencia presupuestal consagrados en los artículos 49 y 116 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, puesto que el citado acto constituye una intromisión indebida del Congreso Estatal en las decisiones presupuestales del Poder Judicial Local.

Ello, aunado a que el Poder Legislativo, en todo caso, es quien debe otorgar los recursos necesarios para que se pague la pensión respectiva, y en el presente caso no sucedió así.

A fin de estar en posibilidad de determinar si asiste la razón al Poder Judicial actor, resulta necesario explicar la mecánica bajo la cual funciona el sistema de pensiones en Morelos.

Sin que ello implique el estudio de constitucionalidad o convencionalidad de las normas que se citarán a continuación, ya que el presente análisis sólo tiene como objetivo esclarecer tres puntos principales:

• ¿Cómo se financia el sistema de pensiones en el Estado de Morelos?

• ¿Cómo se distribuye la carga financiera para el pago de las pensiones en esa entidad federativa?

• ¿Ese sistema de pagos (reflejado en los decretos de pensión como el que aquí se impugna) respeta la división de poderes, la autonomía de gestión y la congruencia presupuestal?

En este contexto resulta pertinente precisar que desde el año de 1984, ante la preocupación que existía por parte del Gobierno del Estado de Morelos de otorgar a sus servidores la seguridad social y los apoyos económicos indispensables para poder brindarles un mayor bienestar, se creó el Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos.(22)

Esa institución, de conformidad con los artículos 4, 5 y 6 de su ley, es un "organismo público descentralizado, sectorizado mediante acuerdo que expida el gobernador al efecto, en términos de la ley orgánica; con personalidad jurídica, patrimonio propio, autonomía jerárquica respecto de la administración pública central y sin fines de lucro, con domicilio en la ciudad de Cuernavaca, Estado de Morelos", que tiene por objeto "procurar el bienestar social de los afiliados y sus familias a través del otorgamiento de prestaciones económicas y sociales".

El patrimonio del citado instituto, de conformidad con el artículo 8 de su ley, se integra con: un fondo social permanente; las aportaciones ordinarias y extraordinarias que realicen los entes obligados;(23) las aportaciones extraordinarias que acuerden en común los afiliados; las cuotas de recuperación recibidas por los servicios que se otorguen; las cuotas no reclamadas por el afiliado o beneficiario, una vez transcurridos cinco años a partir de la separación del servicio o el fallecimiento del afiliado, salvo resolución judicial; un fondo de reserva para cuentas incobrables, incosteables e ilocalizables; los intereses, productos financieros, rentas y otros que se obtengan por cualquier título; los bienes inmuebles y muebles que forman parte del activo fijo y los que en lo futuro adquiera o se adjudique el instituto; los que se obtengan por donaciones, herencias, legados y fideicomisos que se hagan o constituyan a favor del instituto, y con cualquier otro concepto legalmente obtenido o constituido en favor del instituto.

Para el cumplimiento de sus fines, la ley respectiva establece:

En el artículo 6, que el instituto, para el cumplimiento de su objeto, de manera enunciativa mas no limitativa, tendrá como atribuciones:

I. Brindar seguridad social a los afiliados en materia de vivienda, mediante el otorgamiento de créditos hipotecarios;

II. Proporcionar en forma directa o con la intermediación de las instituciones federales, estatales o municipales competentes, así como con aquellas que integran el sistema bancario mexicano, financiamiento oportuno y a bajas tasas de interés, a las personas a que estén destinados los programas de vivienda que instrumente el propio instituto;

III. Otorgar prestaciones económicas a corto, mediano y largo plazo, conforme lo dispuesto por la presente ley, su reglamento y demás normativa aplicable;

IV. Otorgar servicios sociales de odontología y optometría, en términos de lo dispuesto en la presente ley, su reglamento y demás normativa aplicable, y

V.B. cualquier otra prestación que satisfaga las necesidades de los afiliados, previa aprobación y en los términos que determine el Consejo Directivo.

Y en los artículos 63 y 64, se dispone que las prestaciones sociales que el instituto otorga a sus afiliados son las relativas a: I. Servicios de odontología; II. Servicios de optometría, y III. Cualquier otra que proponga el director general a la aprobación del Consejo Directivo.

El artículo 29 prevé que tienen la calidad de afiliados: "I. Los trabajadores al servicio de alguno de los entes obligados, y II. Los pensionistas que continúen cotizando al instituto."

Mientras que el artículo 30 establece que los derechos y las obligaciones del instituto con los afiliados "nacen concomitantemente con el pago de las cuotas y las aportaciones".

Por su parte, el artículo 26 señala las obligaciones que tienen los entes obligados en relación con el instituto, de entre las que destaca la relativa a "Enterar en tiempo y forma las cuotas, aportaciones y las amortizaciones de los créditos otorgados"; mientras que el artículo 27 dispone que: "Además de lo previsto en el artículo anterior, los entes obligados deberán enterar al instituto, dentro de los primeros treinta días naturales a la fecha de corte de nómina, el monto de sus aportaciones, así como las retenciones realizadas a los afiliados por concepto de cuotas y créditos otorgados."

En el artículo 41 se menciona que: "Tienen el carácter de obligatorias las aportaciones a cargo de los entes obligados, cuya base de cotización será el 6% sobre las percepciones constantes de los afiliados, las cuales deberán quedar consignadas en sus respectivos presupuestos de egresos."

El artículo 42 establece que: "Tienen el carácter de obligatorias las cuotas a cargo de los afiliados, cuya base de cotización será el 6% sobre sus percepciones constantes, mismas que serán retenidas por los entes obligados y enteradas al instituto en términos de lo dispuesto en la presente ley y demás normativa aplicable."

De todo lo anterior se advierte que si bien el mencionado instituto recibe diversas aportaciones y pago de cuotas por parte de los Poderes del Estado y de los trabajadores de esos poderes,(24) tales cuotas y aportaciones no se aplican al pago de pensiones, sino de los demás servicios y prestaciones sociales que otorga, en tanto que dicho instituto, actualmente, no tiene la obligación expresa de pagar las pensiones de los trabajadores al servicio del Estado de Morelos o de administrar los recursos derivados de las aportaciones para esos conceptos.

Por otra parte, el miércoles seis de septiembre de dos mil se publicó en el Periódico Oficial del Estado de Morelos la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos, que abrogó la ley del mismo nombre que había sido promulgada el veintiséis de diciembre de mil novecientos cincuenta.

En las consideraciones legislativas que sustentaron esa normatividad, el legislador sostuvo:

"...

"Reflexión constitucional

"Los actores políticos reconocemos que la declaración de los derechos individuales del hombre, heredados en nuestras luchas del siglo XIX por la libertad, y la declaración de los derechos sociales del trabajo y del campesino, integran los derechos humanos reconocidos y garantizados por el pueblo en su Constitución, derechos intocables por los gobiernos, no sólo por su origen, sino porque los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial nos debemos y somos obra del mismo pueblo, quien nos encomendó velar por la efectividad de esos derechos.

"Reconociendo el origen de nuestro sistema de gobierno, es corresponsabilidad de esta Soberanía asegurar una existencia decorosa y libre del ciudadano, que le ponga al abrigo de la necesidad y le permita disfrutar honesta y razonablemente los beneficios de la economía, de la civilización y de la cultura.

"La distinción entre trabajadores y servidor público quedó en el pasado, por lo que la actuación del Estado debe subordinarse a los principios y normas fundamentales del derecho proclamados en la Constitución. Estamos convencidos de que los sistemas y procedimientos deben elevar el trabajo al valor supremo de la vida social.

"En este orden de ideas, el ordenamiento que se somete a su consideración no busca alcanzar un valor universal, y se limita a responder a los problemas sociales, económicos y de trabajo propios del mismo, en el que se atiende la evolución histórica, los factores reales de poder, el de los servidores públicos y la cultura.

"Con este ánimo, en el Estado de Morelos, perseguimos con la presente tres objetivos: El primero, incorporar en el texto que nos ocupa los principios que rigen el derecho del trabajo tratándose de empleados públicos; el segundo, adecuar a las condiciones vigentes la Ley que rige al Estado desde el año de 1950; y tercero, garantizar a los sujetos de la ley, sus derechos y obligaciones.

"Cabe señalar que en esta ley se recogen las propuestas resultantes de la consulta a las organizaciones de trabajadores al servicio del Estado, así como a empleados públicos y profesionales en la materia.

"Por lo anterior, presentamos ante ustedes la iniciativa de Ley de Servicio Civil compuesta en la siguiente forma:

"Elementos de la reforma

"Se estructura con once títulos y 124 artículos, a saber:

"En el título primero se determinan plenamente los sujetos de la ley; la clasificación de los trabajadores, destacándose la creación de un tercer grupo de trabajadores, es decir, los eventuales; y las disposiciones generales propias de la ley que nos ocupa.

"En el título segundo se establece que la falta de nombramiento no priva al trabajador de los derechos que le otorga la presente ley, y tal omisión es imputable al patrón; así mismo se prohíbe el traslado de trabajadores para prestar sus servicios en dependencia distinta a la de su adscripción ya sea como comisionado o de índole similar para dependencias de un mismo poder, Ayuntamiento o entidad paraestatal.

"En los títulos tercero y cuarto se precisan, atendiendo las características de los horarios de trabajo que se han adoptado en las actuales administraciones, la jornada, así como los descansos laborales, horarios en los que participa el sindicato de burócratas correspondiente, en su fijación; así mismo se establece que el salario se incrementará anualmente previo acuerdo entre las autoridades competentes, sin menoscabo de incremento que se haga al salario mínimo a nivel nacional o según lo establezca la Comisión Nacional de los Salarios Mínimos.

"En el título quinto que es la parte toral de la ley que se presenta, se trasladan por supuesto los derechos y obligaciones de los trabajadores y del Gobierno del Estado y Municipios que se contenían en la ley que por virtud de ésta se abroga, pero se amplían tales derechos y obligaciones con el propósito de adecuar a las circunstancias que prevalecen en la actualidad, con lo cual otorgamos certeza jurídica a los sujetos señalados.

"Respecto de las obligaciones del Gobierno del Estado y de los Municipios con sus trabajadores, se establecen, entre otras, la reinstalación a sus plazas y al pago de los salarios caídos en caso de que el laudo en estado de ejecutoria, resulte favorable al trabajador.

"En el título sexto, se plasman las prestaciones sociales a favor de los trabajadores tales como las siguientes: IMSS, ISSSTE e ICTSGEM, centros de desarrollo infantil, casa, departamentos y terrenos a precios accesibles, despensa familiar mensual préstamos y servicios médicos, capacitación permanente, doce meses de salario mínimo general del trabajador fallecido para gastos funerales, entre otro; además de estímulos y recompensas a trabajadores distinguidos consistentes en nota de mérito, gratificación en efectivo o en especie, premio a la perseverancia y lealtad al servicio, impresión de tesis de titulación y becas económicas, y se reconoce como beneficiario de las pensiones que otorga la presente ley al cónyuge supérstite o concubino.

"En el título séptimo se establecen la instrucción de actas y medidas disciplinarias que se le impondrán al trabajador por incumplimiento de sus obligaciones o por la comisión de faltas graves así calificadas por la presente ley, mismas que deberán constar en los mecanismos establecidos para este efecto.

"Por último, en los títulos octavo, noveno, décimo y undécimo se establece la organización colectiva de los trabajadores; las bases generales de trabajo, de las cuales destacamos que deberán ser proporcionales a la importancia de los servicios; el procedimiento en materia de huelga; la integración y competencia del Tribunal Estatal de Conciliación y Arbitraje; y las sanciones aplicables resultado de la desobediencia a las resoluciones del mismo."

En este contexto, en los títulos quinto y sexto de la ley, denominados "De los derechos y de las obligaciones" y "Del régimen de seguridad social" respectivamente, el legislador estableció, en lo que aquí interesa, lo siguiente:

En su artículo 43, fracciones VI, VII y XIV, que los trabajadores del Gobierno del Estado y de los Municipios tendrán, entre otros, derecho a "Disfrutar de los beneficios de la seguridad social que otorgue la institución con la que el Gobierno o los Municipios hayan celebrado convenio", a "Disfrutar de los beneficios que otorgue el Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado, en su caso" y a obtener "Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada y por invalidez".

En el artículo 45, fracción XV, que los Poderes del Estado y sus Municipios están obligados con sus trabajadores a: "XV. Cubrir las aportaciones que fijen las Leyes correspondientes, para que los trabajadores reciban los beneficios de la seguridad y servicios sociales comprendidos en los conceptos siguientes: a) Atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria y en su caso, indemnización por accidentes de trabajo y enfermedades profesionales; b) Atención médica, quirúrgica, farmacéutica y hospitalaria en los casos de enfermedades no profesionales y maternidad; c) Pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte; d) Asistencia médica y medicinas para los familiares del trabajador, en alguna institución de seguridad social; e) Establecimiento de centros vacacionales, de guarderías infantiles y de tiendas económicas; f) Establecimiento de escuelas de la administración pública en las que se impartan los cursos necesarios para que los trabajadores puedan adquirir los conocimientos para obtener ascensos conforme al escalafón y procurar el mantenimiento de su aptitud profesional; g) Propiciar cualquier medida que permita a los trabajadores de su dependencia el arrendamiento o la compra de habitaciones baratas; y, h) La constitución de depósitos en favor de los trabajadores con aportaciones sobre sus salarios básicos para integrar un fondo de la vivienda, a fin de establecer sistemas que permitan otorgar a éstos crédito barato y suficiente para que adquieran en propiedad o condominio, habitaciones cómodas e higiénicas, para construirlas, repararlas o mejorarlas o para el pago de pasivos adquiridos por dichos conceptos.—Las aportaciones que se hagan a dicho fondo serán enteradas al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos."

En el artículo 54, fracciones I y VII, se establece que los empleados públicos, en materia de seguridad social tendrán derecho a: "I. La afiliación al Instituto Mexicano del Seguro Social o al Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado y al Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos; ... VII. Pensión por jubilación, por cesantía en edad avanzada, por invalidez, por viudez, por orfandad y por ascendencia, en términos de las disposiciones legales aplicables."

Mientras que en el siguiente precepto (55), se precisa que: "Las prestaciones, seguros y servicios citados en el artículo que antecede estarán a cargo de los Poderes del Estado y de los Municipios, a través de las instituciones que para el caso determinen."

De donde destaca que el pago de las pensiones correría a cargo de los Poderes del Estado y de los Municipios, pero a través de las instituciones que para el caso ellos determinen.

No obstante lo anterior, en el artículo 56 se señala que: "Las prestaciones a que se refiere la fracción VII del artículo 54 de esta ley, se otorgarán mediante decreto que expida el Congreso del Estado una vez satisfechos los requisitos que establecen esta ley y los demás ordenamientos aplicables.—El pago de la pensión por jubilación y por cesantía en edad avanzada, se generará a partir de la fecha en que entre en vigencia el decreto respectivo. Si el pensionado se encuentra en activo, a partir de la vigencia del decreto cesarán los efectos de su nombramiento."

En relación con el precepto anterior resulta necesario mencionar que en sesión de ocho de noviembre de dos mil diez, el Tribunal Pleno, al resolver las controversias constitucionales 89/2008, 90/2008, 91/2008 y 92/2008,(25) señaló que: "... de conformidad con el artículo 56 de la ley impugnada en el Estado de Morelos, corresponde en exclusivo al Congreso del Estado de Morelos, sin la intervención de cualquiera otra autoridad y atendiendo exclusivamente a la solicitud que le formule el interesado, el determinar la procedencia de alguna de esas prestaciones, señalando el monto a que ascenderá, independientemente de que la relación de trabajo se haya verificado con el Gobierno Estatal, el M. o con ambos" y declaró la invalidez de dicho numeral, con efectos únicamente para las partes que participaron en esas controversias.

En el artículo 57 se establecen los documentos que deben acompañarse a la solicitud de pensión respectiva, mientras que en los numerales 58 y 59 se regulan los porcentajes que deberán pagarse dependiendo de los años de servicio del trabajador.

Es importante destacar también que en términos del artículo 66, último párrafo, los trabajadores no pueden gozar al mismo tiempo de dos pensiones a cargo del gobierno o Municipio, en el entendido que en tal evento "el Congreso del Estado lo deberá requerir para que dentro de un plazo de treinta días naturales opte por una de ellas, en caso de que el trabajador no determine la pensión que debe continuar vigente, el Congreso concederá la que signifique mayores beneficios para el trabajador".

Y por último, el artículo 67 refiere que: "Los gastos que se efectúen por las prestaciones, seguros y servicios que establece esta ley y cuyo pago no corresponda exclusivamente a los Poderes Estatales o Municipios, se cubrirán mediante cuotas y aportaciones a cargo de los trabajadores.—Las cuotas y aportaciones a que se refiere este artículo, se determinarán tomando como base para el descuento correspondiente el salario de cotización, entendiéndose por tal, el salario base que corresponda a la categoría o cargo.—Los porcentajes correspondientes serán revisados periódicamente con el objeto de actualizarlos, al igual que las aportaciones que para los mismos fines sean a cargo de los Poderes del Estado y de las Administraciones Municipales."

Del examen relacionado de los artículos transcritos destaca que:

1. Por una parte, los trabajadores del Estado (o sus beneficiarios) tienen el derecho a disfrutar de una pensión por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte, que será otorgada por los poderes patrones a través de las instituciones que para el caso determinen o con quien hayan celebrado convenio.

Y a efecto de cumplir con ese derecho, los poderes patrones tienen la obligación de enterar a la institución respectiva las aportaciones que fijen las leyes aplicables.

2. Con independencia de las pensiones anteriores, los trabajadores del Estado de Morelos tienen también derecho a gozar de otra pensión (por jubilación, cesantía en edad avanzada, invalidez o muerte) que se otorga mediante decreto que expide el Congreso del Estado, una vez satisfechos los requisitos que establece la propia Ley del Servicio Civil para tal efecto.

Sin embargo, en relación con este segundo tipo de pensiones a cargo del Estado, la ley no prevé cómo deberán financiarse ni cómo se distribuirán las cargas financieras en los casos en que el trabajador del Estado que solicita la pensión haya prestado sus servicios para distintos poderes.

En atención a lo anterior, y tal como se advierte de los informes presentados por el Poder Judicial de Morelos y por el Instituto Mexicano del Seguro Social en las diversas controversias constitucionales 142/2017 y 199/2017,(26) así como del portal de transparencia del Tribunal Superior de Justicia de ese Estado, desde el año de 1997 el citado poder se encuentra inscrito como patrón ante dicho instituto bajo el Régimen Obligatorio del Seguro Social; ha enterado las aportaciones respectivas y ha inscrito a sus trabajadores, quienes cubren sus cuotas y reciben las prestaciones que otorga la Ley del Seguro Social en relación con los seguros de riesgos de trabajo; enfermedades y maternidad; invalidez y vida; retiro, cesantía en edad avanzada y vejez, guarderías y demás prestaciones sociales.

Y por su parte, el Congreso del Estado ha otorgado mediante decreto diversas pensiones en favor de los trabajadores del referido poder actor, con cargo al presupuesto del propio poder, como sucedió en el caso que ahora nos ocupa.

Una vez analizado el marco normativo y fáctico en que se desarrolla el sistema de seguridad social y, en especial, el sistema de pensiones para los trabajadores al servicio del Gobierno del Estado de Morelos, se procede a realizar el estudio de fondo de la presente controversia.

En este contexto cabe mencionar que el Tribunal Pleno ha sostenido que la Constitución Federal protege el principio de división de poderes, así como la autonomía en la gestión presupuestal entre los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, y que respecto de este último, tales principios pueden verse violados cuando se incurre en las siguientes conductas:

a) En cumplimiento de una norma jurídica o voluntariamente se actualice una actuación antijurídica imputable a alguno de los Poderes Legislativo o Ejecutivo;

b) Que dicha conducta implique la intromisión de uno de esos poderes en la esfera de competencia del Poder Judicial, o bien, que uno de aquéllos realice actos que coloquen a éste en un estado de dependencia o de subordinación con respecto a él; y

c) Que la intromisión, dependencia o subordinación de otro poder verse sobre el nombramiento, promoción o indebida remoción de los miembros del Poder Judicial; la inmutabilidad salarial; la carrera judicial o la autonomía en la gestión presupuestal.

Lo anterior se advierte de la jurisprudencia P./J. 81/2004, de rubro: "PODERES JUDICIALES LOCALES. CONDICIONES NECESARIAS PARA QUE SE ACTUALICE LA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES EN PERJUICIO DE AQUÉLLOS."(27)

Asimismo, ha establecido que la autonomía de la gestión presupuestal constituye una condición necesaria para que los Poderes Judiciales Locales ejerzan sus funciones con plena independencia, pues sin ella se dificultaría el logro de la inmutabilidad salarial (entendida como remuneración adecuada y no disminuible), el adecuado funcionamiento de la carrera judicial y la inamovilidad de los juzgadores, además de que dicho principio tiene su fundamento en el artículo 17 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que estatuye la garantía de expedites en la administración de justicia, su gratuidad y la obligación del legislador federal y local de garantizar la independencia de los tribunales, cuestiones que difícilmente pueden cumplirse sin la referida autonomía presupuestal.

Así, si se tiene en cuenta que la mencionada autonomía tiene el carácter de principio fundamental de independencia de los Poderes Judiciales Locales, es evidente que no puede quedar sujeta a las limitaciones de otros poderes, pues ello implicaría violación al principio de división de poderes que establece el artículo 116 constitucional.

Ello se desprende así de la diversa tesis jurisprudencial P./J. 83/2004, titulada: "PODERES JUDICIALES LOCALES. LA LIMITACIÓN DE SU AUTONOMÍA EN LA GESTIÓN PRESUPUESTAL IMPLICA VIOLACIÓN AL PRINCIPIO DE DIVISIÓN DE PODERES."(28)

Ahora bien, de la lectura del decreto impugnado se advierte que el Congreso del Estado:

• En el artículo 1, concedió una pensión por jubilación en favor de **********, por haber prestado sus servicios en los Poderes Ejecutivo y Judicial del Estado de Morelos, desempeñando como último cargo el de: Oficial judicial "D", adscrito a la Sala Auxiliar del H. Tribunal Superior de Justicia del Estado.

• En el artículo 2 estableció que la pensión decretada debía cubrirse en un monto equivalente al 85% (setenta y cinco por ciento) del último salario que había percibido el solicitante; que tal pensión debía pagarse a partir del día siguiente a aquél en que el trabajador se separara de sus labores; y tal pensión debía cubrirse por el Poder Judicial del Estado de Morelos, en forma mensual, con cargo a la partida presupuestal destinada para pensiones.

• Y en el artículo tercero estableció que la pensión concedida debía incrementarse de acuerdo con el aumento porcentual al salario mínimo general del área correspondiente al Estado de Morelos, integrándose por el salario, las prestaciones, las asignaciones y el aguinaldo.

En este sentido, debe decirse que resultan inoperantes los conceptos de invalidez en los que se controvierte la forma de calcular la pensión, así como los incrementos respectivos, ya que los vicios que se atribuyen al respecto se hacen depender de aspectos que en forma alguna denotan una afectación al ámbito de facultades del aquí promovente.

Por otra parte, el poder actor combate la parte del decreto en donde se establece que la pensión por jubilación concedida por el Congreso de Morelos deberá ser cubierta por el Poder Judicial de esa misma entidad, con cargo a su partida presupuestal destinada para pensiones, en tanto que ello representa una determinación del destino de una parte del presupuesto de dicho poder.

Al respecto debe decirse que, con base en las consideraciones anteriores, esta Suprema Corte considera que efectivamente, esa orden emitida por el Congreso Local lesiona la independencia del Poder Judicial actor en el grado más grave (subordinación)(29) y transgrede el principio de autonomía en la gestión presupuestal referidos, pues a través de ella el Legislativo dispone de los recursos presupuestales de otro poder sin que le haya otorgado ningún tipo de participación y sin que hubiera generado previamente las condiciones legales y materiales para que el demandante pudiera hacer frente a esa carga.

Aunado a ello cabe destacar que si bien la Ley del Servicio Civil del Estado de Morelos prevé el derecho de los trabajadores a obtener este tipo de pensiones, los requisitos que deben cubrirse para ello y la facultad por parte del Congreso del Estado de autorizarla mediante decreto; no define cómo deben financiarse esas pensiones, cómo, en su caso, se distribuirán las cargas respectivas entre las distintas instituciones para las cuales haya laborado el servidor público y mucho menos autoriza a éste a imponer la obligación del pago de las pensiones sin haber otorgado previamente los recursos presupuestales suficientes al Poder Judicial o Ejecutivo, para que sean, respectivamente, los que cubran aquellos a los servidores públicos que estén en sus respectivas nóminas al momento de generar el derecho a recibir su pensión.

Y si bien ante esa indefinición podría pensarse que la propia ley posibilita que sea el Congreso Local quien otorgue las pensiones con cargo al presupuesto de otro poder, esta Segunda Sala estima que es precisamente ello lo que torna al sistema de pensiones del Estado y al decreto aquí impugnado inconstitucionales.

Máxime que de conformidad con los artículos 32 de la Constitución Política del Estado de Morelos y 61, fracción II, de la Ley Orgánica del Congreso del Estado,(30) el Congreso Estatal es el órgano encargado de revisar, modificar y aprobar el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado y, por ende, correspondería a dicha Legislatura establecer y autorizar las partidas presupuestarias correspondientes a fin de satisfacer la obligación que tiene el Estado de pagar las pensiones a sus trabajadores, así como de distribuir las cargas financieras dependiendo de qué poder o poderes fueron patrones del pensionista y por cuánto tiempo, pues es el propio Congreso quien cuenta con la información necesaria para ello en términos de la Ley del Servicio Civil.

1. Modificar el decreto impugnado únicamente en la parte materia de la invalidez, y

2. A fin de no lesionar la independencia del Poder Judicial actor y en respeto del principio de autonomía en la gestión presupuestal de los poderes, deberá establecer de manera puntual:

a) Si será el propio Congreso quien se hará cargo del pago de la pensión respectiva con cargo al presupuesto general del Estado, o

b) En caso de considerar que debe ser algún otro poder o entidad quien deba realizar los pagos correspondientes a la pensión, deberá otorgar efectivamente los recursos necesarios para que dicho ente pueda satisfacer la obligación en cuestión.

Finalmente, resulta claro que el sistema de pensiones y jubilaciones del Estado de Morelos no responde a los principios establecidos en el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y a los instrumentos internacionales suscritos y ratificados por México en materia de Seguridad Social.

En similares términos con sus matices esta Sala resolvió las controversias constitucionales 126/2016 y 130/2016, en sesión de nueve de agosto de dos mil diecisiete.

Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—Es parcialmente procedente y fundada la controversia constitucional.

SEGUNDO.—Se sobresee respecto del Decreto Mil Cuatrocientos Diecisiete.

TERCERO.—Se declara la invalidez parcial del Decreto Dos Mil Ciento Sesenta y Dos.

N.; haciéndolo por medio de oficio a las partes y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de los Ministros A.P.D. (ponente), J.L.P., J.F.F.G.S., M.B.L.R. y presidente E.M.M.I.E.M.J.F.F.G.S., emitió su voto con reservas.

Firman los Ministros Presidente y Ponente, con el Secretario de Acuerdos que autoriza y da fe.

PRESIDENTE DE LA SEGUNDA SALA.

MINISTRO E.M.M.I.

PONENTE:

MINISTRO A.P.D..

EL SECRETARIO DE ACUERDOS

DE LA SEGUNDA SALA:

LIC. M.E.P.Á..

En términos de los previsto en los artículos 3, fracción XXI, 8, 23, 24, fracción VI, 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública, publicada en el Diario Oficial de la Federación, el cuatro de mayo de dos mil quince, vigente a partir del día siguiente, se publica esta versión pública en el cual se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que encuadra en esos supuestos normativos.

_______________

1. Foja 148 de este expediente.

2. Fojas 149 a 153 de este expediente.

3. Fojas 182 a 204 y 210 a 233, respectivamente de este expediente.

4. Fojas 393 a 412 de este expediente.

5. "Artículo 41. Las sentencias deberán contener:

"I. La fijación breve y precisa de las normas generales o actos objeto de la controversia y, en su caso, la apreciación de las pruebas conducentes a tenerlos o no por demostrados."

6. Al respecto cobra aplicación la tesis aislada de esta Segunda Sala 2a. XLIII/2012 (10a.), de rubro, contenido y datos de identificación siguientes: "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. DEBE SOBRESEERSE EN EL JUICIO CUANDO SE IMPUGNAN ACTOS CUYOS EFECTOS HAN CESADO ANTE LA EMISIÓN DE UNA SENTENCIA DEFINITIVA EN UN JUICIO DE AMPARO.—El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en la jurisprudencia P./J. 54/2001, de rubro: ‘CESACIÓN DE EFECTOS EN MATERIAS DE AMPARO Y DE CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SUS DIFERENCIAS.’, sostuvo que, tratándose del juicio de controversia constitucional, es suficiente para que opere la causa de improcedencia prevista en la fracción V del artículo 19 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, por cesación de efectos del acto impugnado, que simplemente dejen de producirse, pues conforme a la propia Constitución, la declaración de invalidez de las sentencias no tiene efectos retroactivos, salvo en materia penal. En esa medida, la sentencia definitiva por la que un Juez Federal concede el amparo contra determinado acto impugnado en una controversia constitucional, al tener el carácter de cosa juzgada, conlleva la cesación de sus efectos por cuanto hace a este último medio de control constitucional; por lo que en términos del artículo 20, fracción II, del referido ordenamiento legal, procede decretar su sobreseimiento." Época: Décima Época. Registro: 2000964. Instancia: Segunda Sala. Tipo de tesis: aislada. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro IX, Tomo 1, junio de 2012, materia constitucional, tesis 2a. XLIII/2012 (10a.), página 603.

7. "Artículo 21. El plazo para la interposición de la demanda será:

"I. Tratándose de actos, de treinta días contados a partir del día siguiente al en que conforme a la ley del propio acto surta efectos la notificación de la resolución o acuerdo que se reclame; al en que se haya tenido conocimiento de ellos o de su ejecución; o al en que el actor se ostente sabedor de los mismos;

"II. Tratándose de normas generales, de treinta días contados a partir del día siguiente a la fecha de su publicación, o del día siguiente al en que se produzca el primer acto de aplicación de la norma que dé lugar a la controversia, y

"III. Tratándose de los conflictos de límites distintos de los previstos en el artículo 73, fracción IV, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, de sesenta días contados a partir de la entrada en vigor de la norma general o de la realización del acto que los origine."

"Artículo 27. El actor podrá ampliar su demanda dentro de los quince días siguientes al de la contestación si en esta última apareciere un hecho nuevo, o hasta antes de la fecha de cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. La ampliación de la demanda y su contestación se tramitarán conforme a lo previsto para la demanda y contestación originales."

8. "De conformidad con lo dispuesto en el artículo 27 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 de la Constitución Federal, la ampliación de la demanda de controversia constitucional constituye un derecho procesal, del cual la parte actora puede hacer uso cuando se actualice cualquiera de las siguientes dos hipótesis, a saber: la primera, dentro del plazo de quince días siguientes a la presentación de la contestación de la demanda, si en ésta apareciere un hecho nuevo; y, la segunda, hasta antes de la fecha del cierre de la instrucción si apareciere un hecho superveniente. Ahora bien, para determinar la oportunidad en que debe hacerse valer la referida ampliación, debe tomarse en consideración la distinción entre el hecho nuevo y el superveniente, pues mientras el primero es aquel respecto del cual la parte actora tiene conocimiento de su existencia con motivo de la contestación de la demanda, con independencia del momento en que nace, el hecho superveniente es aquel que se genera o acontece con posterioridad a la presentación de la demanda de controversia constitucional, pero antes del cierre de instrucción. De ahí que tratándose de hechos nuevos deba determinarse cuándo tuvo conocimiento de ellos la parte actora, en tanto que si se trata de hechos supervenientes deba definirse cuándo tuvieron lugar.". Época: Novena Época. Registro: 190693. Instancia: Pleno. Tipo de tesis: jurisprudencia. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XII, diciembre de 2000, materia constitucional, tesis P./J. 139/2000, página 994.

9. Al ser un hecho notorio consultable en los expedientes de las controversias constitucionales **********, **********, ********** y **********, entre muchos otros que se encuentran en trámite en este Alto Tribunal, en los cuales obra copia certificada de la sesión extraordinaria realizada por el Pleno del Tribunal Superior de Justicia del Estado el dieciséis de mayo de dos mil dieciséis, en la que se designa como presidenta de ese órgano jurisdiccional a la M.M.d.C.V.C.L..

10. "Articulo 10. Tendrán el carácter de parte en las controversias constitucionales:

"I. Como actor, la entidad, poder u órgano que promueva la controversia."

"Artículo 11. El actor, el demandado y, en su caso, el tercero interesado deberán comparecer a juicio por conducto de los funcionarios que, en términos de las normas que los rigen, estén facultados para representarlos. En todo caso, se presumirá que quien comparezca a juicio goza de la representación legal y cuenta con la capacidad para hacerlo, salvo prueba en contrario."

11. "Artículo 34. El presidente del Tribunal Superior de Justicia tendrá las facultades que le confieren la presente ley y los demás ordenamientos legales, siendo la obligación principal la de vigilar que la administración de justicia del Estado se ajuste a lo establecido por el artículo 17 de la Constitución General de la República, dictando al efecto las providencias que los ordenamientos legales le autoricen."

"Artículo 35. Son atribuciones del presidente del Tribunal Superior de Justicia:

"I. Representar al Poder Judicial ante los otros Poderes del Estado, en nombre del Tribunal Superior de Justicia."

12. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2003, página 1371, con el número de registro: 183580.

13. Fojas 214 a 232 del expediente.

14. "Artículo 36. Son atribuciones del presidente de la mesa directiva:

"...

"XVI. Representar legalmente al Congreso del Estado en cualquier asunto en que éste sea parte, con las facultades de un apoderado general en términos de la legislación civil vigente, pudiendo delegarla mediante oficio en la persona o personas que resulten necesarias, dando cuenta del ejercicio de esta facultad al pleno del Congreso del Estado."

15. Foja 230 del expediente.

16. "Artículo 38. A la Consejería Jurídica le corresponden las siguientes atribuciones:

"...

"II. Representar al titular del Poder Ejecutivo, cuando éste así lo acuerde, en las acciones y controversias a que se refiere el artículo 105 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos."

17. Foja 370 del expediente.

18. "Artículo 76. Todos los decretos, reglamentos y acuerdos administrativos del gobernador del Estado, deberán ser suscritos por el secretario de despacho encargado del ramo a que el asunto corresponda.

"El decreto promulgatorio que realice el titular del Ejecutivo del Estado respecto de las leyes y decretos legislativos, deberá ser refrendado únicamente por el secretario de Gobierno."

19. "Artículo 21. A la Secretaría de Gobierno corresponde, además de las atribuciones que expresamente le confiere la Constitución Política del Estado, le corresponden las siguientes:

"...

"XXXI. Ser el conducto para presentar ante el Congreso del Estado las iniciativas de ley o decretos del Ejecutivo, así como refrendar y publicar las leyes, reglamentos, decretos, acuerdos y demás disposiciones jurídicas que deban regir en el Estado de Morelos."

20. "Artículo 19. Las controversias constitucionales son improcedentes:

"...

"VIII. En los demás casos en que la improcedencia resulte de alguna disposición de esta ley."

21. "CONTROVERSIA CONSTITUCIONAL. SI SE HACE VALER UNA CAUSAL DE IMPROCEDENCIA QUE INVOLUCRA EL ESTUDIO DE FONDO, DEBERÁ DESESTIMARSE.—En reiteradas tesis este Alto Tribunal ha sostenido que las causales de improcedencia propuestas en los juicios de amparo deben ser claras e inobjetables, de lo que se desprende que si en una controversia constitucional se hace valer una causal donde se involucra una argumentación en íntima relación con el fondo del negocio, debe desestimarse y declararse la procedencia, y, si no se surte otro motivo de improcedencia hacer el estudio de los conceptos de invalidez relativos a las cuestiones constitucionales propuestas.". Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Pleno, Tomo X, septiembre de 1999, tesis P./J. 92/99, página 710.

22. En el Decreto de creación de la Ley del Instituto de Crédito para los Trabajadores al Servicio del Gobierno del Estado de Morelos, el legislador consideró:

"Que ha sido preocupación del Gobierno del Estado de Morelos, el otorgar a sus servidores la seguridad social y los apoyos económicos indispensables para poder brindarles un mayor bienestar. Dentro de los propósitos del servidor público y de este Gobierno, el Ejecutivo ha instrumentado la creación de un instituto que cumpla con los requerimientos económicos de los servidores públicos al servicio del Estado. En la composición de este instituto participan los trabajadores de los tres poderes por conducto de sus representantes sindicales o los que designen éstos, así como un representante del Ejecutivo del Estado, de la Secretaría de Finanzas, un representante de la Secretaría de Programación y Presupuesto, un representante de la Secretaría de la Contraloría General de Gobierno y un representante de la Oficialía Mayor, obedeciendo esta composición a que directamente serán los beneficiarios los que conozcan y participen en las autorizaciones de los créditos que se otorguen. De esta manera, que mejor que los servidores públicos puedan estar conscientes de las cuotas o aportaciones que deben hacer para formar y robustecer el patrimonio de esta institución que se propone crear.

"Que esta iniciativa contempla las tres formas de crédito, el quirografario al cual tiene derecho el servidor público que haya hecho aportaciones al instituto por un período mínimo de seis meses, el importe del préstamo que se le conceda estará en relación directa con sus años de servicio y el monto de sus percepciones, este préstamo lo cubrirá el deudor con abonos iguales quincenales en un plazo no mayor de dieciocho meses y sólo se le concederá al trabajador un nuevo préstamo de esta clase cuando se encuentre liquidado el anterior sin embargo, podrá renovarse o ampliarse en su monto o plazo si han transcurrido a partir de la fecha en que fue concedido, seis quincenas.

"Que el préstamo especial se otorgará en aquellos casos que por las propias circunstancias del servidor público ameriten un minucioso análisis por los miembros del Consejo Directivo para que éste pueda otorgar el crédito.

"Que el préstamo hipotecario se otorgará por acuerdo del Consejo Directivo a los servidores públicos con más de tres años de cotización al instituto y el cual se cubrirá en un plazo que no exceda de quince años.

"Que por lo anteriormente expuesto, esta H. Cuadragésima Segunda Legislatura Constitucional del Estado Libre y Soberano de Morelos, ha tenido a bien expedir la siguiente: ..."

23. De conformidad con el artículo 25, fracción III, de la ley en cuestión, uno de los entes obligados es el Poder Judicial del Estado de Morelos.

Además, los artículos 26 y 27 de la ley en cita disponen:

"Artículo 26. Los entes obligados tienen a su cargo:

"I. Proporcionar seguridad social en materia de vivienda a través del instituto, a los servidores públicos o pensionistas con los que guarden relación laboral o, en su caso, administrativa;

"II. Avisar al instituto dentro de los diez días naturales siguientes a la fecha en que ocurran las altas, bajas y modificaciones salariales sujetas a cotización de los afiliados;

"III. Enterar en tiempo y forma las cuotas, aportaciones y las amortizaciones de los créditos otorgados;

"IV. Registrar el número de días laborados y la percepción constante de los afiliados;

"V. Enviar al instituto con anticipación de al menos tres días hábiles al pago de la nómina de sus trabajadores, los archivos electrónicos en los que consten las retenciones por concepto de cuotas, créditos y aportaciones, así como las percepciones constantes de los afiliados o cualquier otro elemento que, al efecto, sea requerido;

"VI. Proporcionar los elementos necesarios para precisar la existencia de actos, derechos u obligaciones que le solicite el instituto respecto de los afiliados;

"VII. Informar, cuando así lo solicite el instituto, situaciones específicas o genéricas, a efecto de verificar la información que sea proporcionada por los afiliados, y

"VIII. Las demás responsabilidades que les imponga el Consejo Directivo para el cumplimiento del objeto de la ley."

"Artículo 27. Además de lo previsto en el artículo anterior, los entes obligados deberán enterar al instituto, dentro de los primeros treinta días naturales a la fecha de corte de nómina, el monto de sus aportaciones, así como las retenciones realizadas a los afiliados por concepto de cuotas y créditos otorgados."

24. Esto se corrobora con la lectura del presupuesto de ingresos y egresos de 2017 del citado instituto, así como de la nómina de trabajadores del Poder Judicial del Estado.

25. Por mayoría de ocho votos de los señores M.J.R.C.D., M.B.L.R., A.Z.L. de L., L.M.A.M., S.A.V.H., O.S.C. de G.V., J.N.S.M. y presidente G.I.O.M.; el señor M.J.F.F.G.S. votó en contra y reservó su derecho para formular voto particular.

26. Ello se invoca como hecho notorio en términos de la jurisprudencia P./J. 43/2009 de rubro: "ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. LOS MINISTROS DE LA SUPREMA CORTE DE JUSTICIA DE LA NACIÓN PUEDEN INVOCAR COMO HECHOS NOTORIOS LOS EXPEDIENTES Y LAS EJECUTORIAS DICTADAS POR ELLOS EN EL TRIBUNAL EN PLENO EN ESE PROCEDIMIENTO."

27. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187, con número de registro: 180538.

28. Publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, Tomo XX, septiembre de 2004, página 1187, con número de registro: 180537.

29. Sobre los grados de afectación a la independencia entre poderes, el Tribunal Pleno ha señalado lo siguiente:

a) La intromisión es el grado más leve de violación al principio de división de poderes, pues se actualiza cuando uno de los poderes se inmiscuye o interfiere en una cuestión propia de otro, sin que ello resulte una afectación determinante en la toma de decisiones o que genere sumisión;

b) La dependencia conforma el siguiente nivel de violación al citado principio, y representa un grado mayor de vulneración, puesto que implica que un poder impida a otro, de forma antijurídica, que tome decisiones o actúe de manera autónoma; y

c) La subordinación se traduce en el más grave nivel de violación al principio de división de poderes, ya que no sólo implica que un poder no pueda tomar autónomamente sus decisiones, sino que además debe someterse a la voluntad del poder subordinante.

30. "Artículo 32. El Congreso del Estado tendrá cada año dos períodos de sesiones ordinarias, el primero se iniciará el 1 de septiembre y terminará el 15 de diciembre; el segundo empezará el 1 de febrero y concluirá el 15 de julio. El Congreso se ocupará, conforme a sus facultades, del examen y la revisión de la cuenta pública del Estado, a través de la Entidad Superior de Auditoría y Fiscalización, misma que se presentará trimestralmente, a más tardar el último día hábil del mes siguiente a aquel en que concluya cada trimestre de calendario, conforme al avance de gestión financiera en concordancia con el avance del plan estatal de desarrollo, los programas operativos anuales sectorizados y por dependencia u organismo auxiliar y, en su caso, del programa financiero.

"El Congreso del Estado a más tardar el 1 de octubre de cada año, recibirá la Iniciativa de Presupuesto de Egresos del Gobierno del Estado, para el Ejercicio Fiscal siguiente, así como las Iniciativas de Ley de Ingresos del Estado y de los Municipios, para su examen, discusión y aprobación, debiendo aprobarlas a más tardar el 15 de diciembre de cada año.

"Cuando el gobernador inicie su encargo entregará las iniciativas de Ley de Ingresos y de presupuesto de egresos del Gobierno del Estado a más tardar el 15 de noviembre de ese año.

"...

"Al aprobar el Congreso el Presupuesto de Egresos del Estado, deberá verificar que se incluyan las remuneraciones de servidores públicos mismas que deberán sujetarse a las bases previstas en el artículo 131 de esta Constitución. Asimismo, deberá verificar que se incluyan los tabuladores salariales y, en caso contrario, deberá incluir y autorizar, la o las partidas presupuestales necesarias y suficientes para cubrir el pago de obligaciones.

"...

"Los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial, el Organismo Público Electoral del Estado, el Tribunal Electoral del Estado de Morelos, Municipios así como los organismos públicos con autonomía reconocida en esta Constitución que ejerzan recursos del presupuesto de egresos del Estado, deberán incluir dentro de su proyecto de presupuesto, los tabuladores desglosados de las remuneraciones que se propone perciban sus servidores públicos. Estas propuestas deberán observar el procedimiento que para la aprobación del presupuesto de egresos del Estado, establezcan las disposiciones constitucionales y legales aplicables."

"Artículo 61. Corresponde a la Comisión de Hacienda, Presupuesto y Cuenta Pública, el conocimiento y dictamen de los asuntos siguientes:

"...

"II. Conocer y dictaminar sobre el presupuesto de egresos del Gobierno del Estado."