Ejecutoria num. 134/2021 de Suprema Corte de Justicia, Primera Sala, 03-06-2022 (AMPARO EN REVISIÓN)

AMPARO EN REVISIÓN 134/2021. COMISARIADO EJIDAL DE TECOLTEMI Y OTRO. 16 DE FEBRERO DE 2022. PONENTE: MINISTRO J.M.P.R.. SECRETARIO: A.C.R..

Ciudad de México. Acuerdo de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, en sesión correspondiente al día dieciséis de febrero de dos mil veintidós.

VISTOS, para resolver los autos del amparo en revisión 134/2021, interpuesto por N.L.M., F.R.R. y L.L.M., integrantes del Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi (parte quejosa); Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable (tercero interesada); la Secretaría de Economía, el director general de Minas de la mencionada secretaría; y las Cámaras de Diputados y Senadores, del Congreso de la Unión, en contra de la sentencia de once de abril de dos mil diecinueve, dictada por la Jueza Segundo de Distrito en Materia de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y de Juicios Federales en el Estado de Puebla, al resolver el juicio de amparo indirecto **********; y,

RESULTANDO:

1. PRIMERO.—Demanda de amparo. Mediante escrito presentado ante la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en el Estado de Puebla, N.L.M., F.R.R. y L.L.M., en su carácter de presidente, secretario y tesorero, respectivamente, del Comisariado Ejidal de Tecoltemi y representantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, demandaron el amparo y protección de la Justicia Federal, en contra de las autoridades y por los actos que a continuación se precisan:

Ver actos

2. SEGUNDO.—Derechos fundamentales violados. La parte quejosa invocó como preceptos constitucionales vulnerados en su perjuicio, los establecidos en los artículos 2o., inciso A, fracción V y 27, fracción VII, primer y segundo párrafos de la Constitución Federal, así como los artículos 14 y 15.1, del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y el artículo 21 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, todos ellos en relación con los artículos 1o. y 133 constitucionales.

3. TERCERO.—Admisión, trámite y resolución del juicio de amparo. Mediante auto de ocho de abril de dos mil quince, la entonces Jueza Cuarto de Distrito en el Estado de Puebla admitió a trámite la demanda de amparo, la registró con el número de expediente **********, requirió a las autoridades responsables para que rindieran sus informes justificados, dio vista al Ministerio Público de la Federación, y concedió a la parte quejosa la suspensión de oficio y de plano. Asimismo, ordenó el emplazamiento a las terceras interesadas Minera Gavilán, Sociedad Anónima de Capital Variable y Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable y concedió la suspensión de oficio y de plano.

4. Posteriormente, mediante acuerdo de ocho de junio de dos mil quince, en cumplimiento al Acuerdo General 23/2015 del Pleno del Consejo de la Judicatura Federal, relativo al cambio de denominación, domicilio y competencia de los once Juzgados de Distrito en el Estado de Puebla, el Juzgado Cuarto de Distrito en el Estado de Puebla concluyó funciones y cambió denominación a Juzgado Segundo de Distrito en Materias de Amparo Civil, Administrativa y de Trabajo y de Juicios Federales en el Estado de Puebla, y ordenó renumerar el asunto como amparo indirecto **********.

5. Finalmente, después de diversos diferimientos, por acuerdo de seis de febrero de dos mil diecinueve, se fijó fecha para la celebración de la audiencia constitucional.

6. Celebrada la audiencia constitucional, el cinco de marzo de dos mil diecinueve, se emitió la sentencia correspondiente, la cual terminó de engrosarse el once de abril de dos mil diecinueve, en la que se resolvió:

"PRIMERO.—Se sobresee en el juicio de amparo promovido por Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, en términos del considerando tercero y quinto, punto I, de esa sentencia.

"SEGUNDO.—La Justicia de la Unión Ampara y Protege al Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, en términos del considerando séptimo de esta resolución."

7. CUARTO.—Interposición y trámite del recurso de revisión. Inconformes con la resolución anterior, 1. Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable; 2. N.L.M., F.R.R. y L.L.M., integrantes del Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi; 3. La directora general adjunta de lo Contencioso de la Secretaría de Economía, en suplencia del abogado general, en representación del director general de Minas de la mencionada secretaría; 4. Cámara de Diputados del Congreso de la Unión; 5. Cámara de Senadores del Congreso de la Unión y 6. Presidente de la República, interpusieron sendos recursos de revisión.

8. Mediante acuerdo de nueve de septiembre de dos mil diecinueve, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito registró el expediente bajo el número ********** y admitió a trámite los recursos, con excepción del interpuesto por el presidente de la República, por considerarlo extemporáneo.

9. Dicho desechamiento fue materia de un recurso de reclamación, el cual se declaró infundado mediante resolución de veintitrés de enero de dos mil veinte.

10. En sesión de veintiséis de marzo de dos mil veintiuno, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito ordenó el envío del asunto a este Alto Tribunal:

"PRIMERO. Este Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito se declara legalmente incompetente (sic) conocer de los recursos de revisión en lo relacionado con la constitucionalidad de los artículos 6o., 10, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII, de la Ley Minera.

"SEGUNDO. Se deja a salvo la jurisdicción de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para conocer del asunto.

"TERCERO. Remítanse los autos a la Suprema Corte de Justicia de la Nación, previa formación del expedientillo correspondiente."

11. QUINTO.—Acuerdo, admisión y trámite del amparo en revisión ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación. En proveído de veintiuno de abril de dos mil veintiuno, el presidente de este Alto Tribunal acordó formar el expediente, el cual se registró bajo el número 134/2021 y ordenó radicarlo en la Primera Sala de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación y turnarlo al Ministro J.M.P.R..

12. Finalmente, por acuerdo de uno de julio de dos mil veintiuno, la presidenta de esta Primera Sala de la Suprema Corte, dispuso que la misma se avocaría al conocimiento del presente asunto y ordenó enviar los autos a la ponencia correspondiente, a fin de que formulara el proyecto de resolución.

CONSIDERANDO:

13. PRIMERO.—Competencia. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer de los recursos de revisión, en términos de lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; 81, fracción I, inciso e) y 83 de la Ley de Amparo en vigor; 10, fracción II, inciso a), 11, fracción V y 21, fracción III, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación; y conforme a lo previsto en los puntos primero y tercero del Acuerdo General Número 5/2013 del Pleno de este Alto Tribunal. Lo anterior, sin que se estime necesaria la intervención del Tribunal Pleno.

14. Además, al tratarse de un amparo en revisión en materia administrativa, esta Sala es competente conforme al artículo 86, primer párrafo, del Reglamento Interior de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.

15. SEGUNDO.—Oportunidad y legitimación. En primer término, no es necesario verificar la oportunidad de los recursos de revisión interpuestos, toda vez que el Tribunal Colegiado del conocimiento analizó tal cuestión, concluyendo que su presentación fue oportuna.

16. No obstante, esta Primera Sala advierte que el Tribunal Colegiado no se ocupó de verificar la legitimación de los recurrentes.

17. En ese orden de ideas, se advierte que los recursos de revisión se interpusieron por parte legítima:

a) Por lo que hace a la quejosa, el recurso fue interpuesto por N.L.M., F.R.R. y L.L.M., integrantes del Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua, a través de sus autorizadas ********** e **********, a quienes se les reconoció dicho carácter mediante acuerdo admisorio del entonces juicio de amparo ********** de ocho de abril de dos mil quince;

b) Por su parte, el recurso interpuesto por Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable, tercera interesada en el juicio de amparo fue presentado por **********, autorizado en términos amplios del artículo 12 de la Ley de Amparo, quien se le tuvo por reconocido dicho carácter mediante auto de veintiuno de julio de dos mil dieciséis;

c) Asimismo, el director general de Minas de la Secretaría de Economía, en su carácter de autoridad responsable, interpuso el recurso de revisión a través de la directora general adjunta de lo Contencioso de la Secretaría de Economía, en suplencia del abogado general,(1) quien actuó en términos de lo dispuesto en los artículos 9, fracción IX y último párrafo, y 58, tercer párrafo, del Reglamento Interior de la Secretaría de Economía;

d) La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión interpuso el recurso a través del subdirector de Amparos, quien de conformidad con el artículo 23, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos, le fue otorgada la representación jurídica de dicha Cámara para interponer recursos en los juicios en que sea parte. Ello, a través del Acuerdo de Delegación de Facultades de siete de enero de dos mil diecinueve dictado por el presidente de la Mesa Directiva y representante legal de la Cámara de Diputados; y,

e) Finalmente, la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, interpuso el recurso de revisión a través de su delegada.(2)

18. TERCERO.—Cuestiones necesarias para resolver el asunto. Previo al estudio de fondo, es necesario precisar las cuestiones medulares planteadas:

19. I.C. de violación. La parte quejosa, en síntesis, esgrimió los siguientes conceptos de violación.

Primero. Violación al derecho a la tierra y al territorio

• A partir del carácter indígena de la comunidad, existen instrumentos internacionales que de manera muy específica se ocupan de proteger los derechos de los pueblos indígenas y sus integrantes, específicamente el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos.

• El reconocimiento y protección de dichos instrumentos va más allá del reconocimiento a las tierras indígenas, sino que también comprende el reconocimiento a los recursos naturales que tiene dicho territorio. Además, la protección brindada comprende el derecho de mantener y fortalecer su propia relación espiritual con dichas tierras.

• La protección otorgada sobre el derecho a la tierra al territorio de los pueblos indígenas es con respecto a su propiedad, posesión, uso y goce, e implica que debe considerarse como una condición para la realización de otra serie de derechos humanos para los pueblos y personas indígenas, tales como el derecho a una vida digna, alimentación, agua, salud y dignidad.

• La comunidad indígena cuenta en su calidad de núcleo agrario con la protección especial reconocida en el artículo 27, fracción VII, primer párrafo, de la Constitución Federal. De ahí, sus características principales es que son inalienables, imprescriptibles e inembargables.

• Por ello, existe una importancia histórica de proteger la propiedad social colectiva reconocida a nivel constitucional, no sólo por el referido artículo, sino conforme a lo establecido por el numeral 107, fracción II, párrafos sexto y séptimo constitucional, el cual establece una especial protección en el juicio de amparo cuando se reclamen actos que tengan o puedan tener como consecuencia privar de la propiedad o de la posesión y disfrute de sus tierras, aguas, pastos y montes a los ejidos.

• Asimismo, la cuestión agraria en México ha estado vinculada con materia indígena, pues muchos pueblos y comunidades indígenas han visto reconocida legalmente la propiedad en sus territorios ancestrales mediante figuras del ejido o la comunidad agraria. Así, la Ley Agraria reconoce el uso y aprovechamiento de las tierras ejidales, así como también busca erradicar la desigualdad.

• Por las razones anteriores se justifica que las concesiones mineras otorgadas por la Secretaría de Economía, así como los artículos de la Ley Minera impugnados, son violatorios al derecho a la tierra y al territorio de la comunidad indígena de Tecoltemi y del ejido que forma parte de ella. Y que, dichas violaciones derivan principalmente del incumplimiento de las autoridades responsables a su obligación de respeto a los derechos humanos, establecida en el artículo 1o. constitucional.

• En esa tesitura, la referida obligación de respeto consiste en que deben abstenerse de interferir en el disfrute de los derechos humanos o de limitarlos. Particularmente frente a los derechos de los pueblos indígenas y del ejido, a la propiedad, posesión, uso y disfrute de su territorio.

• El otorgamiento de dichas concesiones a terceros concede a su titular los derechos establecidos en el artículo 19 de la Ley Minera, siendo uno de ellos, el derecho de realizar obras y trabajos de exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que las concesiones amparen. Por tanto, es evidente que, para llevar a cabo dichas actividades, se debe acceder, poseer, usar u afectar el terreno.

• Respecto a la inconstitucionalidad expuesta, el Congreso de la Unión, el presidente de la República y la Secretaría de Economía, incumplieron su obligación general de respeto al derecho a la tierra y al territorio, al haber aprobado, promulgado y publicado, respectivamente, los artículos impugnados; y haber expedido las concesiones materia del juicio de amparo.

• Particularmente por el contenido de la fracción IV artículo 19 de la ley de mérito, se otorga al particular un derecho que corresponde exclusivamente al Estado bajo el cumplimiento de ciertas condiciones, esto es, la expropiación. Con dicho supuesto normativo se priva a su comunidad de su propiedad

• Por otra parte, los artículos 6o. y 19, fracciones I, II, VI y VIII, al conceder al titular de las concesiones, el derecho a disponer y usufructuar de manera exclusiva la tierra y el territorio de la parte quejosa, niegan su derecho de usar y disfrutar del territorio, así como la propia existencia de la propiedad ejidal.

• Además, el artículo 15 de la Ley Minera, en relación con la fracción XII del artículo 19, permite que dichas violaciones se continúen realizando hasta por cien años, lo cual condena a la quejosa a la pérdida total de su tierra, territorio y recursos naturales.

• Sobre ello, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha señalado que la falta de garantía del derecho a la propiedad comunitaria perjudica la preservación de las formas de vida, costumbres e idioma de las comunidades indígenas.

• En esa línea, si bien es cierto que la Constitución Federal establece en el párrafo cuarto de su artículo 27, que corresponde a la Nación el dominio directo de todos los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos tales como los minerales de los cuales se extraigan metales o metaloides, también es cierto que el Estado carece de potestad para emitir legislaciones y concesiones que contravengan nuestros derechos fundamentales como pueblos, comunidades y personas indígenas. Así, contrario a lo dispuesto por los artículos 6o. y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, que dan preferencia a la realización de actos para la exploración y explotación minera, el Estado Mexicano debe dar prioridad y preferencia al uso, aprovechamiento, posesión y propiedad de la tierra y el territorio de las comunidades indígenas y de los núcleos agrarios. Lo anterior, máxime que el ejercicio de los derechos concedidos a la empresa minera trae aparejado el desplazamiento forzoso de la comunidad quejosa, contraviniendo el Convenio 169 de la OIT.

• De ahí que, las autoridades responsables ignoran la relación con los recursos de la tierra que habitan y sus derechos de propiedad, posesión, uso y goce de la misma, pues se está otorgando a un tercero con fines meramente lucrativos que de ninguna manera justifica la utilidad pública que es señalada por la Ley Minera.

• Por tanto, el Congreso de la Unión y el presidente de la República debieron abstenerse de aprobar, promulgar y publicar las disposiciones impugnadas, y la secretaría abstenerse de conceder los títulos mineros. Lo anterior, tomando en cuenta que no llevaron a cabo los procedimientos para la consulta y obtención del consentimiento de la quejosa.

Segundo. Violación al derecho a la consulta y el consentimiento libre e informado.

• Los actos de autoridad violan en su perjuicio los artículos 6o. y 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con los artículos 1o. y 133 constitucionales, que establecen la obligación del Estado Mexicano de consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. Ello, pues omitieron la obligación de consultarlos de forma previa al otorgamiento de los títulos impugnados, pues dicha consulta resultaba obligatoria al tener los elementos necesarios para su realización, como ser un proyecto de recursos naturales sobre sus tierras.

• Por tanto, al aplicar, aprobar, promulgar y publicar las normas impugnadas, las autoridades omitieron la obligación general de consultar de forma previa al otorgamiento de dichas medidas legislativas y administrativas.

• Sobre ello, la Suprema Corte ha reconocido la obligación de consultar a los pueblos indígenas cuando puedan adoptar cualquier acción o medida susceptible de afectar sus derechos e intereses, mediante la tesis aislada 1a. CCXXXVI/2013 (10a.).

• Del criterio anterior se desprende que la obligación de consulta no depende de la demostración de una afectación real a sus derechos, sino de la susceptibilidad de que puedan llegar a dañarse. Asimismo, se fijaron los parámetros que debe regir todo proceso de consulta, esto es, debe ser previa, culturalmente adecuada, a través de representantes o autoridades tradicionales, de forma informada y de buena fe. Finalmente, se resaltan los principios que, según la Corte Interamericana de Derechos Humanos, deben orientar un proceso de consulta a pueblos indígenas: ser realizada previamente, realizarse de buena fe, que la finalidad sea llegar a un acuerdo, y que debe ser adecuada, accesible e informada.

• Por otra parte, los títulos de concesión minera se otorgaron ignorando el deber de obtener su consentimiento libre e informado, al tratarse de un proyecto de desarrollo que ocasiona graves impactos en su territorio. Lo anterior, de acuerdo a la jurisprudencia de la Corte Interamericana, la cual resulta de aplicación obligatoria para todas las autoridades del Estado Mexicano.

• A partir del estándar internacional anterior sobre el deber de obtener el consentimiento previo e informado en casos de proyectos de desarrollo a gran escala, la situación en el caso se trata de un proyecto minero que tiene como finalidad la extracción de recursos naturales del subsuelo dentro del territorio de la parte quejosa, y que su instalación tiene graves impactos que consisten en la división y el rompimiento del tejido social, comunitario hostigamiento y violencia. Así como la pérdida del uso, aprovechamiento, posesión y propiedad de las tierras y recursos. • El proyecto minero que afecta su territorio se encuadra claramente en lo que los estándares internacionales definen como "planes o proyectos de desarrollo a gran escala", tratándose de una "actividad extractiva", por lo que de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte en el Caso de S.V.S., y los criterios autorizados de los Relatores Especiales sobre Pueblos Indígenas de la ONU, la autoridad responsable tenía la obligación no sólo de haberles consultado, sino de haber obtenido el consentimiento libre e informado, previo al otorgamiento de los títulos de concesión minera.

• Uno de los posibles efectos de los graves impactos que la actividad minera a cielo abierto tendría sobre las tierras, territorios, aguas y demás recursos naturales de la comunidad indígena y el ejido, sería precisamente el desplazamiento forzado de la comunidad y su reubicación, violentando su integridad y preservación.

• Finalmente, las violaciones a la consulta y al consentimiento traen consigo una afectación directa al ejercicio de otros derechos fundamentales, como son los derechos a la libre determinación, autonomía, y el preservar su patrimonio cultural ancestral y condiciones de vida digna para generaciones presentes y futuras.

• Dichos derechos no sólo están reconocidos y garantizados por los instrumentos internacionales previamente señalados, sino también en la propia Constitución Federal en el artículo 2o. A, fracciones I, IV, V y VI. Por lo cual, las autoridades responsables tienen la obligación constitucional de haberlos respetado y protegerlos antes de haber aprobado las concesiones en favor de la empresa Minera Gorrión, S.A. de C.V.

20. II. Consideraciones del Juez de Distrito. La Juez de Distrito resolvió lo siguiente:

A. Por lo que hace a las causas de improcedencia:

Consideró actualizada de oficio la causa de improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo, de falta de interés jurídico y legítimo, respecto a la inconstitucionalidad reclamada de los artículos 6o., párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto, y 10, párrafos segundo y tercero, de la Ley Minera, toda vez que ninguno de los preceptos se refiere a la forma en cómo se otorga una concesión minera, cuya expedición impacta de manera directa en alguno de los derechos que aduce la quejosa:

• Los párrafos referidos del artículo 6o. regulan lo relativo al caso en que las actividades mineras interfieran y coexistan con actividades en materia de petróleo e hidrocarburos.

• El artículo 10, párrafos segundo y tercero, señala que para la exploración del territorio nacional con el objeto de identificar y cuantificar los recursos minerales potenciales de la Nación se llevará a cabo por el Servicio Geológico Mexicano, por medio de asignaciones mineras; y, que por causas de utilidad pública o para la satisfacción de necesidades futuras del país, podrán establecerse zonas de reservas mineras, en la cuales no se otorgarán concesiones, ni asignaciones mineras.

Desestimó la causa de improcedencia prevista en la fracción XII del artículo 61 de la Ley de Amparo –falta de interés jurídico o legítimo–, planteada por el presidente de la República y el coordinador general de Minería de la Secretaría de Economía, por considerar que la expedición de títulos de concesión minera impugnados no afectaba a la parte quejosa, ya que, contrario a lo aducido por las autoridades, demostró ser titular de una extensión territorial de trescientas treinta hectáreas, de acuerdo con la resolución de dotación de tierras otorgadas al poblado Tecoltemi del Municipio de Ixtacamaxtitlán, Puebla, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta; extensión territorial que se vio afectada con el otorgamiento de las concesiones mineras.

En cuanto al interés legítimo, se señaló que en autos existían los siguientes medios de convicción:

a) Original del acta de asamblea ejidal de veinticinco de noviembre de dos mil catorce, inscrita en el Registro Agrario Nacional, relativa al nombramiento del presidente, secretario y tesorero del Comisariado Ejidal Tecoltemi, I., Puebla, de la que se advierte lo siguiente:

Ver acta de asamblea ejidal

b) Copia certificada del acta de asamblea ejidal de quince de diciembre de dos mil diecisiete, relativa al nombramiento del presidente, secretario y tesorero del Comisariado Ejidal Tecoltemi, I., Puebla, de la que se advierte lo siguiente:

Ver copia certificada

c) Original del acta de Asamblea Comunitaria de Tecoltemi, Ixtacamaxtitlán, Puebla, de quince de marzo de dos mil quince, de la que se advierte lo siguiente:

"... Comunidad de Tecoltemi, Municipio de Ixcamaxtitlán, Estado de Puebla a 15 de marzo de 2015.—Acta de Asamblea Comunitaria de Tecoltemi.—Reunidos en Asamblea Comunitaria en la comunidad de Tecoltemi, Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla y previa convocatoria con carácter urgente realizada por el Comisariado Ejidal de Tecoltemi.—Orden del día.—1. Informe a los habitantes de la comunidad de Tecoltemi de la existencia de dos concesiones mineras en el territorio.—2. Discusión de las consecuencias para la comunidad y toma de decisiones.—Desahogo de la asamblea comunitaria.—Primero. Haciendo uso de la palabra, el presidente del Comisariado Ejidal de Tecoltemi, recordó a la comunidad que el 20 de marzo de 2014 asistió junto con otros habitantes de Tecoltemi a un evento de tres días en el Municipio de Zautla, donde se enteraron que el Municipio de Ixtacamaxtitlán tiene riqueza para el desarrollo de la actividad minera. De igual forma recordó de la información que existe sobre los daños que ocasiona la minería para la salud de las personas y al medio ambiente, al contaminar las aguas y enfermar las tierras, información que se compartió en su momento en Asamblea Comunitaria, y de la cual, con fuertes sospechas de que en nuestro Municipio y en nuestro territorio pudiera haber concesiones mineras, se acordó que se hiciera una solicitud de información al respecto. Dicha solicitud de información fue realizada el 11 de febrero de 2015 por el presidente del Comisariado Ejidal N.L.M..—La solicitud de información que se realizó a la Secretaría de Economía, fue respondida por la autoridad con fecha 11 de marzo de 2015, razón por la cual el Comisariado Ejidal convocó conforme a nuestros usos y costumbres, urgentemente a la asamblea comunitaria en la que nos encontramos, para hacernos sabedores de la respuesta. Informándonos que, de lo que contestó la Secretaría de Economía, se confirma la existencia de dos concesiones mineras que afectan de manera directa el territorio de nuestra comunidad de Tecoltemi. Concesiones otorgadas a nombre de la empresa Minera Gavilán, S.A. de C.V., llamadas ********** y **********, y que de la misma respuesta se confirma por igual que para ser dadas las concesiones no se consultó a nuestra comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, ni a las comunidades vecinas.—Segundo. Dando la palabra a la Aamblea Comunitaria, los asistentes expresaron la preocupación ante la información de que nos hace sabedores en este momento el presidente del comisariado ejidal, comentándose por parte de los compañeros algunas cosas como las siguientes: ‘Ya no vemos lo duro, sino lo tupido, esas concesiones van a venir a afectar nuestro territorio, de donde sacamos nuestro sustento familiar, nuestras aguas, nuestra tranquilidad. Eso de las minas va a provocar una serie de infecciones y enfermedades que no sólo suframos nosotros, sino más, nuestros descendientes, los hijos nuestros, las generaciones que siguen’.—‘Tenemos miedo porque no sólo se va a venir un solo problema, va venir a generarse una gran consecuencia, incluyendo que puede entrar el crimen organizado, como ha pasado en otros lugares donde está la minería’.—‘¡O que nuestros hijos, nuestros nietos, se vuelvan esclavos de las mineras!, como cuando las haciendas’.—‘Los recursos del subsuelo son de la nación, dice la ley, pero ¡¿quién es la Nación?!, ¡el pueblo es la nación!.—Las compañeras también dieron su palabra, comentando entre otras cosas: ‘Nos preocupa nuestra agua, nuestra tierra, nuestra salud; el agua va a faltar, nuestra salud se va a enfermar’.—‘Nos preocupa que los mineros nos vengan a quitar nuestras fuentes de abastecimiento de agua, que son lugares sagrados para nosotros’.—Después de discutir las consecuencias que las concesiones mineras tienen para nuestra comunidad, los habitantes de la comunidad de Tecoltemi en Asamblea Comunitaria, decidimos que es necesario llevar a cabo la defensa legal de nuestra tierra. Por lo que, decidimos comisionar a N.L.M., F.R.R. y L.L.M., como representantes de nuestra comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, para la presentación de las demandas y de los documentos y acciones legales necesarias, para que hagan cumplir nuestro derecho a la tierra y el territorio, pero también defender todos nuestros derechos humanos como pueblo indígena. Una vez que fueron aprobados estos acuerdos por unanimidad, el presidente del Comisariado Ejidal da por terminada la asamblea, pasando el secretario a redactar la presente acta misma que es firmada por todos los asistentes.—Comunidad Tecoltemi, Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla a 15 de marzo 2015.—Los presentes firmamos de conformidad ¡no a la mina, sí a la vida! ..."

Con base en estas pruebas se advirtió que N.L.M., F.R.R. y L.L.M., acreditaban la calidad con la que promovieron pues, por una parte, con el acta de asamblea ejidal de veinticinco de noviembre de dos mil catorce, acreditaron su calidad de presidente, secretario y tesorero del Comisariado Ejidal de Tecoltemi, para el periodo comprendido del veinticinco de noviembre de dos mil catorce al veintinueve de noviembre de dos mil diecisiete; incluso, posteriormente exhibieron el acta de asamblea ejidal de quince de diciembre de dos mil diecisiete, de la que se advierte que V.M.L., S.L.M. y A.D.J.R., fueron electos como nuevos presidente, secretario y tesorero del Comisariado Ejidal de Tecoltemi, para el periodo comprendido del quince de diciembre de dos mil diecisiete al quince de diciembre de dos mil veinte, por lo que mediante escrito presentado el once de junio de dos mil dieciocho, designaron como representante común a V.M.L..

Además, del acta de Asamblea Comunitaria de Tecoltemi, Ixtacamaxtitlán, Puebla, de quince de marzo de dos mil quince, se advierte que los integrantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi designaron a N.L.M., F.R.R. y L.L.M. como sus representantes legales.

Así, de dicha acta de Asamblea Comunitaria se advierte que fue llevada a cabo por quienes se reconocieron pertenecientes a la comunidad indígena N.T. y votaron unánimemente para designar a las referidas personas como sus representantes, para emprender las acciones necesarias para la defensa de su tierra y territorio, así como sus derechos humanos como pueblo indígena. Cabe destacar que el reconocimiento como comunidad indígena le es conferido a la parte quejosa conforme al artículo 2o. de la Constitución.

La existencia histórica del pueblo Náhua, está reconocida en el artículo 13 de la Constitución Política del Estado Libre y Soberano de Puebla, el cual establece que el Estado de Puebla tiene una composición pluricultural y multilingüística, sustentada originalmente en sus pueblos y comunidades indígenas Náhuas, T. o Tutunakuj, M. o Ñ.S., Tepehuas o H., O. o H., P. o N'guiva y M. o Ha shuta enima, los cuales se asentaron en el territorio que actualmente ocupa la entidad desde la época precolombina y conservan instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, que les son propias; reconociéndoles además el carácter a las comunidades indígenas como sujetos de derecho público.

En el mismo sentido, el reconocimiento de dicha comunidad está plasmado en el artículo 2 de la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y comunidades indígenas del Estado de Puebla.

En ese contexto, la juzgadora federal advirtió que los promoventes de la demanda del amparo acreditaron por una parte ser representantes del Comisariado Ejidal de Tecoltemi, así como representantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, por ende, se estima que se encuentran en una situación jurídica específica, por una regulación sectorial o grupal protegida constitucionalmente.

Por otra parte, a fin de acreditar que las normas y actos reclamados, producen una afectación en la esfera jurídica de la parte quejosa, entendida en sentido amplio, ya sea directa o indirecta por la situación especial de los reclamantes frente al ordenamiento, obran en autos las siguientes pruebas:

a) Copia certificada de la inscripción registral de la resolución de dotación de tierras otorgadas al poblado Tecoltemi del Municipio de Ixtacamaxtitlán, Puebla, de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta, publicada en el Diario Oficial de la Federación el veintitrés de diciembre de mil novecientos ochenta, en la que, de sus puntos resolutivos se advierte lo siguiente:

"... SEGUNDO.—Es procedente la acción de dotación de tierras intentada por los campesinos del pueblo denominado ‘Tecoltemi’, Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla.—TERCERO.—Se concede al poblado de referencia por concepto de dotación de tierras una superficie total de ********** has. (**********) de temporal y terrenos cerriles, de terrenos baldíos, propiedad de la Nación, que se tomarán íntegramente de los predios ********** y ********** el primero con una superficie de ********** (**********) y el segundo con ********** (**********), ubicados en el Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla, para usos colectivos de los 61 campesinos sujetos de derecho agrario que arrojó el censo, debiéndose reservar de dicha superficie, ********** has. para consentir la zona urbana, la parcela escolar y la unidad agrícola industrial para la mujer, con ********** has. para cada una.—La anterior superficie deberá ser localizada de acuerdo con el plano aprobado por la Secretaría de la Reforma Agraria y pasará a poder del poblado beneficiado con todas sus accesiones, usos, costumbres y servidumbres ..."(3)

b) Prueba pericial oficial en agrimensura, practicada por el perito oficial, respecto a la cual por auto de veintisiete de enero de dieciséis (foja 613 de la primera pieza del expediente principal), se precisó que el punto sobre el que versaría, era el siguiente: "... si la autorización de obras y trabajos de exploración respecto de los títulos de concesión minera ********** y ********** de los lotes denominados ********** y ********** se encuentran contemplados dentro de la superficie de terrenos otorgada al poblado denominado ‘Tecoltemi’ Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla según resolución presidencial de veintitrés de diciembre de mil novecientos ochenta ..."; por lo que en cumplimiento a dicho requerimiento, el perito oficial en materia de agrimensura W.J.M., concluyó lo siguiente:

"... 1. Título de concesión minera número **********, con vigencia del 24 de febrero de 2009 al 23 de febrero de 2059. ... 2. Título de concesión minera número **********, con vigencia del 08 (sic) de marzo del 2003 al 5 de marzo del 2009 (sic) 3. Resolución presidencial de fecha 24 de noviembre de 1980. En el cual se advierte la dotación de tierras al poblado ‘Tecoltemi’, Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla, con una superficie total de ********** has. (**********) de temporal y terrenos cerriles, de terrenos baldíos propios de la Nación, que se tomarán íntegramente de los predios ********** y ********** el primero con una superficie de ********** has (**********), y el segundo con ********** (**********), ubicados en el Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de puebla.—4. Plano elaborado por el INEGI para el RAN. Correspondiente al Ejido Tecoltemi. Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla, de fecha de elaboración, julio de 1994. En el cual se aprecia un polígono de ********** has. Con cuadro de construcción.—5. Plano elaborado por el INEGI para el RAN. Correspondiente al Ejido Tecoltemi, Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla, de fecha de elaboración, julio de 1994. En el cual se aprecia un polígono de ********** has. Con cuadro de construcción ... Observándose que existe traslape: donde los polígonos que corresponden a la dotación de tierras del Ejido Tecoltemi, Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla, se encuentran dentro de los límites del predio señalado dentro de los títulos de Concesión Minera.—Siendo el caso para el polígono cuya superficie es de ********** has., existe una afectación del 100% y para el polígono cuya superficie es de ********** has, existe una afectación de ********** metros cuadrados o su equivalente ********** has.—Por lo que, bajo ese orden de ideas, se emite la siguiente: V. Conclusión.—Como conclusión de la presente opinión técnica se determina: Los polígonos descritos en los planos del Ejido Tecoltemi Municipio de Ixtacamaxtitlán, Estado de Puebla, los cuales se desprenden de la dotación de tierras de la resolución presidencial de fecha 24 de noviembre de 1980, los cuales corresponden con los señalados al suscrito durante la inspección llevada a cabo del día 3 de junio del presente año se encuentran afectados por los predios descritos en los títulos de concesión minera número ********** y **********.—Con una afectación total para el polígono de superficie ********** has. (**********, ********** áreas, ********** centiáreas).—Y con una afectación de ********** has. (********** hectáreas, ********** áreas, ********** centiáreas) para el segundo polígono de superficie ********** has. (********** hectáreas, ********** áreas, ********** centiáreas)."(4)

c) Prueba pericial en antropología practicada por el perito de la parte quejosa **********, en la que concluyó lo siguiente:

"... 1. Definitivamente la comunidad indígena de Tecoltemi practica, desde tiempos inmemoriales, rituales y danzas que constituyen actualmente su identidad comunitaria y forman parte de su patrimonio cultural y étnico.—2. Definitivamente estos rituales y danzas, parte constitutiva del patrimonio cultural y moral de la comunidad, se vería seriamente afectado con las concesiones mineras ********** y **********.—Nota: Aunque no fue formulado como pregunta, debo señalar enfáticamente que los habitantes de la región están conscientes, y muy preocupados, por la desaparición de la vida apacible y armoniosa que actualmente tienen en sus pueblos y comunidades, que están en un alto riesgo de degradación con el cambio radical de vida que implica la presencia de una minera, no sólo dañando irreversiblemente el ambiente, la flora, la fauna, los ríos y manantiales, sino dañando la vida comunitaria y sus valores con la introducción de un nuevo estilo de vida que acompaña invariablemente estos procesos de cambio brutal, que significan el incremento del alcoholismo, la delincuencia, la drogadicción, la prostitución y en general la obtención de una ganancia monetaria como valor supremo ..." (fojas 895 a 910 de la segunda pieza del expediente principal). d) Prueba pericial en antropología practicada por la perito oficial M.C. de la Paz V. Ahumada, en la que asentó lo siguiente:

"... El Municipio de Ixtacamaxtitlán posee un territorio de ********** km2, y tiene una población de 25,326 habitantes, lo cual implica una densidad de 45.13 habitantes/kilómetro cuadrado. Los datos censales reportan una población indígena de 2802 personas, la mayoría de los cuales se expresan en idioma náhuatl. La población económicamente activa del Municipio es de 8302 personas y la población económicamente inactiva es de 10241 personas. El índice de migración dentro del Estado de Puebla es muy grande, porque se reporta en 23,313 personas, siendo aún, en 2010 recordemos, sólo un número de 33 personas las que trabajan en los Estados Unidos. Los datos censales reportan que este Municipio tiene un alto grado de marginalidad y que posee una enorme cantidad de pequeñas comunidades rurales, 120 para ser precisa, T. es una de ellas.—T. se encuentra a 2580 metros sobre el nivel del mar. Lo habitan 152 personas, 74 hombres y 78 mujeres. En Tecoltemi el 1.32% de los adultos habla náhuatl. En la localidad se encuentran 34 viviendas.—El territorio, parte inseparable de cualquier pueblo originario, es un punto nodal del ciclo ceremonial y parte constitutiva de la identidad, porque está construido históricamente y cotidianamente por el pueblo. El territorio implica una apropiación mítica (lugares sagrados, el templo, el cerro, el manantial), ritual (el templo, el cementerio, la milpa, los caminos para hacer la procesión, los puntos de partida de las peregrinaciones), social (la escuela, los barrios), y material (la milpa, el monte de todos de donde se traen las plantas curativas, de donde se cortan las flores para adorar al santo, de donde se trae leña, donde se construyen las casas, donde se caza animales salvajes). El territorio es de lo que dispone la comunidad para desarrollarse.—Tecoltemi, posee desde el año de 1938, una dotación de ********** has., de las cuales ********** has. son de temporal y ********** has. de terrenos cerriles para uso colectivo de los promoventes. El total de beneficiario fue de 61 ejidatarios, de los cuales, actualmente quedan 52. Los ranchos que fueron afectados se llamaban ********** y **********. ‘... Las manifestaciones culturales, fiestas, danzas, música, comida, organización, redes de relaciones son a nivel comunitario e intercomunitario, la afectación al territorio por parte de las concesiones mineras ********** y **********, afectarán los recorridos de estas manifestaciones del patrimonio cultural de la comunidad de Tecoltemi y de las comunidades vecinas.’ ... Los rituales y danzas que practica la comunidad quejosa, se verían afectados por las concesiones mineras en cita.—Desde mi perspectiva profesional se verán afectadas estas manifestaciones culturales porque las concesiones mineras trastocarán más del 25% del territorio de Ixtacamaxtitlán, siendo este territorio el que legítimamente corresponde a los pueblos originarios de la zona.—El gran cerro de **********, el ********** de la región es el responsable de la dotación de agua de río Apulco y del río Zempoala, además sus escurrimientos y los de las serranías secundarias, alimenta a cerca de 56 manantiales que alimentan a las comunidades de la región de Ixtacamaxtitlán.—T. satisface sus necesidades de agua gracias a dos manantiales, uno que nace en el Municipio de Tetela, el Tecuitapan y el otro el Texocotitan, éste, ubicado dentro de los terrenos ejidales de Tecoltemi. El primero de los citados está dentro del terreno de un campesino tetelense, él de manera generosa, les cedió el agua del manantial a varias comunidades entre ellas Tecoltemi. Los ejidatarios de Tecoltemi explicaron a la que suscribe que ellos fueron los que instalaron con su trabajo, ‘fainas’, la tubería que alimenta ahora sus hogares. Recolectaron recursos económicos para comprar la tubería que recorre kilómetros desde el manantial hasta sus comunidades. Los mismo hicieron con el manantial de Texocotitan. Ahí hasta hace unos 40 años, los niños, niñas y las mujeres tenían que hacer largos recorridos arriando sus burros y castañas", o cargando ellos mismos, botes para llevar el agua hasta sus casas. En el manantial de Texocitita se cinceló la roca para colocar una imagen de la V. de Guadalupe que custodiaba el nacimiento de agua.—Tanto en el manantial de Tecuitapan, como en el de Texocotita, los años que no llueve y comienza a escasear el agua, se organizan procesiones rogativas. En estas procesiones comunitarias se pide que ‘Los negritos’ bailen en honor de la V. de Guadalupe para que el manantial siga manando su riqueza. A estas peticiones de agua para las lluvias y para que no se sequen los manantiales se llevan las imágenes desde el templo de Tecoltemi.—‘Yo me acuerdo, no acabábamos de bailar y luego, luego se soltaba la lluvia, regresábamos mojados, pero contentos’. (D.L.L.M.. Violinista de ‘Los Negritos’ de Tecoltemi).—Hay trabajo comunitario para mantener en buen estado las tuberías y vigilar el camino que conduce a estos manantiales.—‘Nosotros estamos muy agradecidos con Don ... porque nos dejó sacar el agua para nuestro pueblo. Lo único que hicimos por él, fue poner una tubería del manantial a su casita, pero bueno el hombre, nos dejó sacar el agua. Y no sólo T. toma agua de ahí, otros pueblos también toman su agua.’ **********, ejidatario de Tecoltemi.—El patrimonio cultural de la comunidad de Tecoltemi incluye el ciclo ritual que año con año se repite y renueva incorporando a los jóvenes, quienes aprenden de los mayores. La religiosidad de Tecoltemi será impactada por la transformación del paisaje, por la supresión de lugares sagrados, como los cerros y manantiales, que va a modificar la explotación minera. Los caminos, cruces de los caminos, puntos de reunión también serán afectados por la presencia de la exploración minera, quien además empleará el agua de los manantiales de la región para incorporarla a sus procesos industriales, mermando la cantidad del líquido para el consumo humano. Este elemento, así como el paisaje, que brinda abrigo, soporte, sustento a Tecoltemi va a ser trastocado por la industria minera, para quien no hay nada sagrado ..." (fojas 1504 a 1540 de la segunda pieza del expediente principal).

De los anteriores medios de convicción se advierte, por una parte, que los polígonos descritos en los planos del Ejido Tecoltemi, Municipio de Ixtacamaxtitlán del Estado de Puebla, se desprenden de la dotación de tierras de la resolución presidencial de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta, los cuales se encuentran afectados por los predios descritos en los títulos de concesión mineras números ********** y **********, con una afectación total (100%), para el polígono de superficie ********** has. (********** hectáreas, ********** áreas, ********** centiáreas): y, por otra parte, con una afectación de ********** has. (********** hectáreas, ********** áreas, ********** centiáreas), para el segundo polígono de superficie ********** has. (********** hectáreas, ********** áreas, ********** centiáreas).

A su vez, de los dictámenes oficial y de la parte quejosa en antropología se advierte que la comunidad indígena de Tecoltemi práctica, desde tiempos inmemoriales, rituales y danzas que constituyen actualmente su identidad comunitaria y forman parte de su patrimonio cultural y étnico, por lo que éstos se verían seriamente afectados con las concesiones mineras ********** y **********, dado que trastocarán más del 25% del territorio de Ixtacamaxtitlán, siendo este territorio el que legítimamente corresponde a los pueblos originarios de la zona.

A dichos dictámenes, se le otorga valor probatorio pleno conforme al artículo 221 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, que establece que la prueba pericial quedará a la prudente apreciación del tribunal.

En ese contexto, debe decirse que los dictámenes periciales sujetos a examen contienen adecuadamente los razonamientos en los cuales los peritos basaron su opinión, así como los estudios que los llevaron a emitirlos, pues describen la metodología empleada y las fuentes de estudio que fundamentan la respuesta a las interrogantes planteadas en juicio.

Por ello, se estima que son útiles para establecer que los actos concretos de aplicación de las normas reclamadas, producen una afectación en su esfera jurídica de manera indirecta por la situación especial que tienen frente al ordenamiento, pues al ser una comunidad dotada por resolución presidencial de una determinada extensión territorial (********** hectáreas), y ser considerados como un pueblo indígena, tanto por la norma constitucional, como por las leyes secundarias, se advierte que cuentan con esa especial situación frente a las normas reclamadas y a los actos concretos de aplicación consistentes en las concesiones mineras números ********** y **********, pues a través de éstas se permite a su titular la exploración y explotación de minerales o sustancias existentes en la extensión territorial que les fue dotada a la parte impetrante y con el desarrollo de esa actividad se considera, razonablemente, que se verán afectadas no sólo las danzas y rituales de la parte quejosa, sino su hábitat, por lo que la defensa de la quejosa contra los normas y actos reclamados, le reportaría un beneficio determinado, actual y cierto, al estar en posibilidad de conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras.

Debe decirse que no asiste razón a la parte tercero interesada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable, al señalar la parte quejosa no es una comunidad indígena; pues para ello, ofreció como prueba de su parte lo siguiente:

a) Copia certificada del oficio ********** de siete de septiembre de dos mil diecisiete, signado por el presidente municipal Constitucional de Ixcamaxtitlán (sic), P., en respuesta a la solicitud formulada por la propia tercero interesada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable, en el que informó que no existe en ese Municipio un padrón de comunidades indígenas (fojas 2262 de la tercera pieza del expediente principal).

b) Copia certificada del oficio emitido por el diputado federal H. de J.O.L. de diecinueve de noviembre de dos mil dieciséis, en el que a solicitud formulada por la propia tercero interesada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable, informó que el catálogo de comunidades indígenas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, es el resultado del censo INEGI 2010, que era el más reciente, en el cual no se localizó la comunidad Tecoltemi, en el Municipio de Ixcamaxtitlán (sic), Puebla (fojas 2266 de la tercera pieza del expediente principal).

c) Copia certificada del oficio número ********** de cinco de octubre de dos mil dieciocho, signado por la directora general de Promoción de la Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico del Gobierno del Estado de Puebla, en el que informó a la tercero interesada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable, que de acuerdo a sus datos no existe presencia de población indígena en la zona del "Proyecto Ixtaca", ni en su área de influencia (foja 2354 de la tercera pieza del expediente principal).

Sin embargo, debe precisarse que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 2o., párrafos primero a tercero, de la Constitución General de la República y 1, punto 2, del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y uno, la afirmación de la parte quejosa a través de sus representantes de constituir la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, resulta suficiente para considerar que los impetrantes de amparo son integrantes del pueblo indígena Náhua, asentado en la localidad de Ixtacamaxtitlán, Puebla.

Lo anterior, porque la autodeterminación aun siendo un elemento propio del sujeto por existir en su fuero interno, no tiene una connotación ambigua o inferencial, pues la autoconciencia se delimita por las características y afinidades del grupo al que se estima pertenecer.

Luego, tomando en consideración que la ponderación de la calidad de indígena del sujeto recae fundamentalmente en su fuero interno y conciencia al asumir como propios los rasgos sociales y pautas culturales que caracterizan al grupo indígena al que aducen pertenecer, esta juzgadora federal considera suficiente la autoadscripción realizada por los peticionarios de amparo para considerar que forman parte del pueblo indígena Náhua Tecoltemi, asentado en la localidad de Ixtacamaxtitlán, Puebla.

Por ello, las documentales exhibidas por la parte tercero interesada resultan insuficientes para desvirtuar la calidad con que se ostentan los peticionarios de amparo, pues el hecho de que en el Municipio de Ixtacamaxtitlán, P., no se cuente con un padrón de comunidades indígenas, que en el catálogo de comunidades indígenas de la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas, resultado del censo INEGI 2010, no se haya localizado a la comunidad Tecoltemi, en el Municipio de Ixtacamaxtitlán, P. y que según lo informado por la directora general de Promoción de la Secretaría de Competitividad, Trabajo y Desarrollo Económico del Gobierno del Estado de Puebla, no advirtió la presencia de población indígena en la zona del "Proyecto Ixtaca", ni en su área de influencia, no resta eficacia a la afirmado por los peticionarios al autoadscribirse como integrantes del pueblo indígena N.T., asentado en la localidad de Ixtacamaxtitlán, Puebla; máxime, que dicha autoadscripción se encuentra sustentada con el acta de Asamblea Comunitaria de Tecoltemi, Ixtacamaxtitlán, P., de quince de marzo de dos mil quince, la copia certificada de la inscripción registral de la resolución de dotación de tierras otorgadas al poblado Tecoltemi del Municipio de Ixtacamaxtitlán, P., de veinticuatro de noviembre de mil novecientos ochenta y las pruebas periciales en antropología analizadas en párrafos precedentes; medios de convicción de los que, como se vio, corroboran la existencia de la comunidad indígena quejosa.

Todo ello provoca que sea posible reconocer a los promoventes del juicio de amparo tanto interés jurídico, como interés legítimo, para acudir a esta instancia constitucional a reclamar los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII de la Ley Minera, así como los actos de su aplicación consistentes en los títulos de concesión minera números ********** y **********; por tanto, la causal propuesta resulta infundada.

Además, de los medios de convicción ofrecidos por la parte quejosa, se acreditó que la parte quejosa contaba con la calidad de presidente, secretario y tesorero del Comisariado Ejidal de Tecoltemi; y con el reconocimiento de comunidad indígena (de conformidad con el artículo 2o. constitucional). De ahí, que la parte quejosa acudió al juicio a hacer valer el derecho colectivo derivado de las prerrogativas constitucionales otorgadas a los pueblos indígenas, entre ellas, el derecho a disfrutar de la tierra y territorio, a ser consultados y a obtener su consentimiento libre e informado.

Por otra parte, en atención a la existencia histórica del pueblo de Náhua, la cual está reconocida en la Constitución del Estado de Puebla, así como la Ley de Derechos, Cultura y Desarrollo de los Pueblos y comunidades indígenas de la referida entidad, los promoventes de la demanda de amparo acreditaron ser representantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, por ende, se encuentran en una situación jurídica específica, por una regulación sectorial o grupal protegida constitucionalmente.

Asimismo, mediante la inscripción registral de la resolución de dotación de tierras, el peritaje realizado en antropología practicada por el perito de la parte quejosa y el perito oficial se acreditó que las normas y actos reclamados producen una afectación de la parte quejosa. De igual forma, de dichos peritajes se desprende que la comunidad indígena quejosa practica, desde tiempos inmemoriales, rituales y danzas que constituyen actualmente su identidad comunitaria y forman parte de su patrimonio y cultura, por lo que éstos se verían seriamente afectados con las concesiones mineras, dado que trastocaran más del 25% de su territorio.

Por todo ello, se reconoció el interés jurídico y legítimo para promover el juicio de amparo a reclamar la inconstitucionalidad de los artículos referidos de la Ley Minera, así como los títulos de concesión minera.

A continuación, procedió al estudio de la segunda causa de improcedencia hecha valer por el presidente de la República en cuanto a que, de conformidad con el artículo 61, fracción XXIII, en relación con el diverso 108, fracción VIII, ambos de la Ley de Amparo, la parte quejosa no vertió argumentos sobre la constitucionalidad de los preceptos reclamados.

Dicha estimación la calificó como infundada en virtud de que al ser juicio de amparo promovido por el Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, no sólo se debe suplir la deficiencia de los motivos de agravio que planteen, sino también ante su ausencia total y a su causa de pedir. Ello, de conformidad con el reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos indígenas.

Finalmente, atendió a la causa de improcedencia alegada por el director general de Regulación Minera de la Secretaría de Economía, prevista en la fracción XIII, artículo 61, de la Ley de Amparo, en cuanto a que la expedición de los títulos reclamados se traducen en actos consentidos, derivado de que en la demanda de amparo se reconoció que desde hacía dos años antes de su presentación, "habían escuchado" que en su territorio se estaban realizando trabajos de explotación minera. Dicho argumento se estimó infundado dado que no obraba en autos prueba fehaciente de que la parte quejosa haya tenido conocimiento directo, exacto y completo de la expedición de los referidos títulos. Además, la parte quejosa los conoció hasta que obtuvo respuesta a su solicitud de información vía Infomex.

B. Estudio de los conceptos de violación.

El órgano jurisdiccional de amparo los determinó sustancialmente fundados y suficientes para otorgar el amparo solicitado.

En suplencia de la deficiencia de la queja, se argumentó que en el caso se trataba de una omisión legislativa, dado que las normas reclamadas no regulan el derecho de la parte quejosa a ser consultada y a obtener su consentimiento libre e informado, con lo cual no se respeta su derecho a disfrutar de la tierra y el territorio.

Es así pues en el caso concreto la parte quejosa reclama el sistema normativo previsto en los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII de la Ley Minera, en los que se prevé, que la exploración y explotación de los minerales a que se refiere esa ley se llevará a cabo mediante la expedición de concesiones mineras en favor de sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, preceptos en los que aduce no se respetó el derecho de la parte impetrante a disfrutar de la tierra y territorio, a ser consultados y a obtener su consentimiento libre e informado.

Al respecto, si bien existe una obligación constitucional para legislar en materia de consulta indígena y el deber de obtener su consentimiento libre e informado; aunado a que la Ley del Instituto Nacional de los Pueblos Indígenas en su artículo 4, fracción XXIII, establece que dicho Instituto: "Será el órgano técnico en los procesos de consulta previa, libre e informada, cada vez que se prevean medidas legislativas y administrativas en el ámbito federal, susceptibles de afectar los derechos de los pueblos."; lo cierto es, que en la materia de expedición de concesiones mineras, en específico, en la Ley Minera, no se ha legislado en esa materia específica (consulta y consentimiento). Esta omisión vulnera el derecho de la parte quejosa de ser consultada, a obtener su consentimiento libre e informado, así como a respetar a su tierra y territorio.

La norma constitucional debe vincularse, en virtud del parámetro de regularidad constitucional, con el artículo 6.1 del Convenio 169 de la Organización Internacional de Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes, establece, en esencia, que el Estado se obliga a lo siguiente:

a) A realizar la consulta "... a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente."

b) A establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras.

c) A que las consultas se realicen bajo los principios de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.

d) A proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan los pueblos indígenas y respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los mismos reviste su relación con las tierras o territorios.

e) A reconocer a los pueblos interesados el derecho de propiedad y de posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan y a proteger los recursos naturales existentes en sus tierras.

f) A adoptar medidas acordes a las tradiciones y culturas de los pueblos interesados, a fin de darles a conocer sus derechos y obligaciones, especialmente en lo que atañe al trabajo, a las posibilidades económicas, a las cuestiones de educación y salud, a los servicios sociales y a los derechos dimanantes del presente convenio.

Además, en observancia del marco internacional anterior, así como del artículo 2, apartado A, fracción IV constitucional, se prevé la obligación del Estado Mexicano de garantizar el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas, para acceder con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra a través de la consulta, "salvo" aquellos casos que corresponden a áreas estratégicas.

Sobre ello, el catorce de agosto de dos mil uno, se publicó el decreto por el que se reformó el artículo 2o. constitucional, en el cual se dispuso como artículo transitorio: "Artículo segundo. Al entrar en vigor estas reformas, el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas deberán realizar las adecuaciones a las leyes federales y Constituciones Locales que procedan y reglamenten lo aquí estipulado."

Dicho lo anterior, el artículo segundo transitorio es claro al establecer que el propio Congreso de la Unión debió adecuar la legislación para proceder a reglamentar lo estipulado en el artículo 2o. de la Constitución Federal, y se advierte que se trata de un mandato de reglamentar, entendido en sentido amplio, los derechos reconocidos en la norma como el derecho de consulta, al consentimiento libre e informado, así como el respeto a la tierra y territorio, que no se constriñe a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, previsto en la fracción IX del apartado B del artículo 2o. constitucional, sino a legislar sobre los derechos reconocidos a los pueblos y comunidades indígenas, cuyo referente también lo es el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

Además, la obligación de legislar sobre el derecho a la consulta y la obtención del consentimiento libre e informado está reforzada en la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas.

Por otra parte, también la omisión referida constituye una vulneración a derechos fundamentales, al no prever el derecho de los pueblos indígenas a ser consultados y a obtener su consentimiento libre e informado, respecto a la expedición de concesiones mineras, se afecta su derecho a disfrutar de su tierra y territorio.

Por ello, mientras no exista un procedimiento regulatorio en materia minera de consulta como hasta ahora, la omisión legislativa relativa en cuestión involucra una acción que ignora a las comunidades indígenas en su especialidad y derecho a la autodeterminación y autonomía, lo que es, por sí mismo, violatorio de los derechos reconocidos en el artículo 2o. de la Constitución Federal y 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo. Y, la falta de regulación conlleva consecuencias inmediatas y futuras, además de que impide a los miembros de las comunidades conocer de manera clara y fija el contenido y alcance de sus derechos, tierras, territorios y recursos naturales.

En el caso, deben reconocerse medidas en relación al derecho que tienen las comunidades indígenas de gozar la tierra, previo a la expedición de una concesión minera. Por ello, la omisión del legislador de adecuar la Ley Minera en la que se reconozca ese derecho a la consulta previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe, y desarrolle la forma de garantizar su contenido significa una vulneración a los derechos fundamentales de los quejosos; en especial, porque la consulta se constituye en el medio o la precondición para que las comunidades indígenas puedan ejercer su derecho a la autonomía y la autodeterminación.

Luego entonces, al ser inconstitucionales los artículos reclamados por existir una omisión legislativa relativa, los actos de su aplicación, esto es, los títulos de concesión minera cuya titular es la persona moral Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable, devienen ilegales, porque fueron otorgados sin tomar en cuenta la opinión de la comunidad indígena afectada.

C. Efectos de la concesión de amparo.

"En relación con los efectos de la sentencia de amparo, la fracción II del artículo 77 de la Ley de Amparo dispone que cuando ‘el acto reclamado sea de carácter negativo o implique una omisión, procede obligar a la autoridad responsable a respetar el derecho de que se trate y a cumplir lo que el mismo exija’.

"Por tanto, la suscrita Juez de Distrito estima procedente conceder el amparo y protección de la Justicia Federal al Comisariado Ejidal de Tecoltemi y la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, para el efecto de que:

"a) Las Cámaras de Diputados y Senadores, ambas del Congreso de la Unión, en el respectivo ámbito de sus competencias cumplan con la obligación establecida en el segundo transitorio del decreto de reformas a la Constitución Federal de catorce de agosto de dos mil uno y, en consecuencia, en relación a los preceptos tildados de inconstitucionales, es decir, los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII de la Ley Minera, legislen dentro de dicho cuerpo legal, lo relativo al derecho a la consulta y a la obtención del consentimiento libre e informado de las comunidades y pueblos indígenas, con lo que debe garantizarse plenamente su derecho a disfrutar de la tierra y el territorio, en términos del considerando sexto de esta sentencia; ello, en el periodo ordinario de sesiones de la LXVI Legislatura en el que cause ejecutoria ésta determinación y, en caso de que ello no fuere posible, en el periodo ordinario de sesiones inmediato siguiente.

"b) La Dirección General de Regulación Minera de la Secretaría de Economía, deje insubsistentes los títulos de concesión minera números ********** y ********** cuyo titular es la empresa denominada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable; y,

"c) Con libertad de jurisdicción, dicha dirección general determine nuevamente las solicitudes origen de los expedientes administrativos de las concesiones mineras **********, título ********** y **********, título **********, tomando en cuenta que no existe regulación en la Ley Minera sobre consulta y consentimiento libre e informado a los pueblos indígenas, así como que dichas solicitudes recaen sobre el territorio de que fue dotada la parte quejosa."

21. III. Agravios. Inconformes con la decisión de la sentencia de amparo, la parte quejosa, la tercera interesada y las autoridades responsables interpusieron sendos recursos de revisión, al tenor de los siguientes agravios:

Recurso de revisión de la parte quejosa

Cuestión previa

• No es materia de controversia en el recurso de revisión, la concesión del amparo sino el efecto indicado por el Juez de Distrito en el inciso c) del considerando séptimo en lo que corresponde a la Ley Minera.

Primero

• La sentencia reclamada no realiza un análisis exhaustivo de todos los conceptos de violación planteados, específicamente de las razones expuestas por las cuales se considera que el contenido de los artículos 6o., primer párrafo, 10, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII, de la Ley Minera, son contrarios a los derechos de los pueblos indígenas y de los núcleos agrarios.

• Fue incorrecta la aplicación de la suplencia de la queja pues ello no la eximía a ser exhaustiva sobre los reclamos de la parte quejosa, máxime que los conceptos de violación sobre la inconstitucionalidad son muy claros. La J. eludió el análisis del contenido de las normas reclamadas, dando como resultado la determinación de una omisión legislativa relativa. Si bien la quejosa coincide en que el Congreso de la Unión incumplió con el artículo segundo transitorio de la reforma constitucional que modifica el artículo 2o. constitucional, lo cierto es que la comunidad indígena no considera ni alega que la violación a su derecho a la consulta y al consentimiento libre e informado, así como la vulneración a sus derechos a la tierra, tengan origen en la omisión decretada.

• Lo que se argumentó es que la aprobación, promulgación y publicación de los artículos 6o., primer párrafo, 10, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII, de la Ley Minera contravienen derechos reconocidos en la Constitución Federal y tratados internacionales, pues su contenido limita e, incluso, anula el ejercicio del derecho a la tierra y territorio de la comunidad, como pueblo indígena y como ejido, pues tienen como efecto la privación de la posesión, uso, aprovechamiento, disfrute e, incluso, propiedad del territorio. El contenido de los artículos pone las tierras de los núcleos agrarios y los pueblos indígenas a disposición de aquellos particulares a quienes se otorgue una concesión, a pesar de que dicha propiedad, posesión, uso, disfrute y aprovechamiento está protegido por los tratados internacionales y la Constitución.

• Específicamente, el artículo 6o. de la Ley Minera al señalar que las actividades de exploración y explotación tendrán preferencia sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, al ser consideradas de utilidad pública, vulnera los derechos de la quejosa en su calidad de comunidad indígena y ejidal debido a que desconoce la protección constitucional contenida en el artículo 27 sobre el derecho de los ejidos de poseer las tierras, así como beneficiarse de ellas a través de su uso y aprovechamiento.

• Por lo que hace al artículo 19 de la Ley Minera, su contenido también vulnera lo dispuesto por el artículo 27 constitucional, en su fracción VII, toda vez que autoriza a las mineras beneficiadas de los títulos a obtener, mediante diferentes figuras jurídicas (expropiación, ocupación temporal o servidumbre) la posesión del terreno para las actividades mineras. Esto es, permite a las mineras el derecho a disponer y usufructuar de forma exclusiva la tierra en la que recaen los títulos de concesión.

• Finalmente, el artículo 15 impugnado resulta violatorio a la esfera de protección de la comunidad indígena y ejidal, toda vez que se autoriza a las mineras gozar de los derechos que otorga la concesión minera hasta por cien años, permitiendo el despojo de las tierras de manera prolongada.

• La parte quejosa se encuentra protegida por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y la Convención Americana sobre Derechos Humanos, con lo cual existe una obligación de respeto, protección y garantía del Estado Mexicano, de los derechos protegidos por los instrumentos internacionales.

Segundo

• Se está en desacuerdo con los efectos otorgados al conceder el amparo, pues la Juez afirma que los derechos de los pueblos indígenas deben regularse o reglamentarse para hacerse inteligibles, para que se respeten; la Juez sólo reconoce que el derecho a la consulta y consentimiento sólo pueden hacerse efectivos si están regulados en la legislación interna, al señalar: "mientras dicho cuerpo normativo (Ley Minera) no regule estos temas, ... se desconoce el derecho que tienen a participar en las decisiones administrativas y legislativas que les afectan, a través de las garantías y procedimientos adecuados para ello.". Sin embargo, el derecho a la consulta y consentimiento debe cumplirse cabalmente aun cuando no se encuentre regulado en legislación interna, pues está previsto en la Constitución y en los tratados internacionales.

• La Secretaría de Economía, por tanto, antes de haber otorgado las concesiones mineras debió realizar un proceso de consulta previa, libre, informada y culturalmente adecuada, y debió contar con el consentimiento de la comunidad indígena, no siendo necesaria regulación doméstica.

• Cabe señalar que en la demanda inicial se reclamó también que con la promulgación y publicación de la Ley Minera se había violado el derecho a la consulta y el consentimiento, porque en dicha aprobación y promulgación, los pueblos indígenas del país no fueron consultados, a pesar de que estaban adoptando disposiciones que les atañen.

• En el inciso c) del apartado "Efectos" de la sentencia recurrida, la Juez planteó un argumento erróneo, al señalar que la Dirección General Minera debía dejar insubsistentes los títulos y determine nuevamente sobre ellos tomando en cuenta que no existe regulación en la Ley Minera sobre consulta y consentimiento libre e informado a los pueblos indígenas.

Recurso de revisión tercera interesada Minera Gorrión

Primero

• La resolución recurrida erróneamente tuvo por acreditado el interés jurídico y legítimo de la parte quejosa sin que ésta haya demostrado ser una comunidad indígena, interpretando de manera incorrecta el artículo 2o. constitucional, así como el artículo 6o. del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, dando prevalencia a la interpretación del concepto de autoadscripción, y dejando de valorar las pruebas ofrecidas por la parte tercero interesada.

• En la sentencia, se considera que la quejosa acreditó su interés jurídico al demostrar ser titular de una extensión territorial en atención a la resolución de dotación de tierras otorgadas al pueblo indígena de Tecoltemi, la cual supuestamente se ve afectada con las concesiones mineras impugnadas. Y, en cuanto al interés legítimo, se acreditó con la mera afirmación de la quejosa respecto a que se constituyen una comunidad indígena, lo que resultaba suficiente para considerarlo.

• El razonamiento de la Juez resulta incorrecto toda vez que: 1) lo sustenta en una tesis aislada de Primera Sala, la cual específicamente se refiere al criterio de autoadscripción como un elemento propio del sujeto, y no así de una comunidad o pueblo como lo sostiene la sentencia; 2) confunde los elementos de dotación de tierra a núcleos de población ejidal y el concepto de autoadscripción; y, 3) no se valoraron las documentales exhibidas por la tercero interesada, al señalar que estas resultaban insuficientes para desvirtuar la calidad con la que se presentaron los peticionarios de amparo y que no restaban eficacia al carácter de comunidad indígena de la quejosa.

• De lo anterior, se advierte que el análisis de la Juez para acreditar el interés de la parte quejosa no se encuentra debidamente sustentado y con ello es suficiente para determinar improcedente el juicio de amparo.

Segundo

• La Juez erróneamente considera, en suplencia de la queja, la existencia de una omisión legislativa relativa al considerar que la Ley Minera no regula el derecho de consulta previa para pueblos y comunidades indígenas; sin embargo, interpreta incorrectamente el artículo segundo transitorio de la reforma al artículo 2o. constitucional, el artículo 6 del Convenio 169, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas y la jurisprudencia de la Suprema Corte. Dicha interpretación se realiza a través del análisis de los conceptos de violación relativos a que no se observaron los derechos de disfrute de la tierra y que la quejosa no fue consultada para obtener su consentimiento libre e informado. La decisión de la Juez no es acertada pues no sólo se extralimita en el ejercicio de su función de control de constitucionalidad, sino que ello lo realiza a través del mecanismo de suplencia de la queja. Con ello, se contravienen los artículos 73, 74 y 217 de la Ley de Amparo, así como el artículo 43 de la Ley Reglamentaria de las Fracciones I y II del Artículo 105 constitucional.

• Asimismo, evidencia su error el hecho de que la Juez contraviene los precedentes de la Suprema Corte en donde se ha aplicado el Convenio 169 y el artículo 2o. constitucional en materia de consulta indígena de manera directa a casos concretos, sin que en dichos asuntos se haya considerado que existe una omisión legislativa para la emisión de una ley, sino que aplicó de manera directa ambos ordenamientos haciendo operativo el derecho de consulta previa e informada, configurando progresivamente sus límites en el derecho mexicano. Particularmente, señala precedentes del Tribunal Pleno y de las Salas en los cuales se ha determinado la existencia de la obligación de consulta en los casos concretos, sin necesidad de considerar la existencia de una omisión.

• La interpretación de la Juez sobre la existencia de un mandato, y como consecuencia, una omisión, es equivocada pues si bien el artículo transitorio de mérito establece un mandato genérico de adecuación a la reforma constitucional, no puede entenderse que el legislador tenga una obligación constitucional de legislar de manera específica y en determinada ley. De seguir esta lógica, se estaría frente a omisiones de tipo relativo en todas las normas que tuvieran que ver con el derecho de consulta a comunidades indígenas, paralizando la actividad administrativa y de permisos, hasta en tanto dichas omisiones estuvieran solventadas por los órganos legislativos. De esta manera, es evidente que la sentencia no cumple con los supuestos necesarios para considerar la presencia de una omisión legislativa.

• Refiere que en el amparo en revisión 1359/2015 de la Primera Sala, se estableció el tipo de mandato que debe establecerse para entender que existe una omisión como la que pretende hacer valer la Juez. En ese caso, se advirtió la existencia de un mandato expreso de legislar. De ahí, resulta evidente que la J. no siguió el precedente específico sobre omisión legislativa en amparo, pues no se analizaron correctamente los elementos necesarios para conocer de una omisión de este tipo (relativa).

• También resulta ilegal que la Juez dejara insubsistentes los títulos de concesión minera toda vez que el efecto es excesivo tomando en cuenta que dicha decisión proviene de la supuesta existencia de una omisión legislativa. Resulta contradictorio que deje sin efectos los títulos y otorgue libertad de jurisdicción, cuando en el efecto afirma que: "mientras dicho cuerpo normativo nacional no regule estos temas, se vulneran los derechos humanos de los quejosos", dando como única posibilidad –que en tanto no exista la normativa– se negará la concesión.

• Luego entonces, la Juez debe avocarse al estudio de los conceptos de violación de la demanda de amparo que dejó de estudiar. Tercero

• La resolución recurrida contraviene los artículos 73, 74, 78 y 79, fracción IV, de la Ley de Amparo, al no estudiar ni analizar los elementos de pruebas y antecedentes del caso, afirmando incorrectamente la existencia del interés jurídico y legítimo de la quejosa en el juicio.

• La J. consideró que se contaba con interés jurídico y legítimo con base al acuerdo de dotación de tierras del Acuerdo Presidencial del 24 de noviembre de 1980; sin embargo, su estudio es deficiente por no atender a los requisitos establecidos, como es el que no se apreció correctamente el acto reclamado y que era requisito indispensable que el gobernado resienta directamente una afectación a su esfera jurídica.

• Los actos reclamados de ninguna forma afectan el interés jurídico y legítimo de la quejosa, pues pretende sostenerse en documentos y pruebas inconducentes que no cumplen las formalidades de ley, soslayando la naturaleza del acto reclamado y su afectación real que pudiera derivarse de su aplicación.

• La Juez incorrectamente consideró los siguientes medios de convicción para acreditar el interés legítimo de la parte quejosa:

a. Las Actas de Asamblea Ejidal de 25 de noviembre de 2014, inscritas en el Registro Agrario Nacional, y 15 de diciembre de 2017, relativa al nombramiento de las autoridades representantes del comisariado. En este caso, se advierte que la votación de selección se emitió de forma directa y secreta.

b. El Acta de Asamblea Comunitaria de Tecoltemi de 15 de marzo de 2015, de la cual se advierte que se transcriben situaciones ilegales en la celebración de ésta, afectando el principio de unidad previsto en el artículo 2o. constitucional y disposiciones de la Ley Agraria.

• Pues bien, con dichos documentales se consideró indebidamente la calidad de autoridades y representantes (presidente, secretario y tesorero) de la comunidad ejidal, con la que se promovió la demanda de amparo. No obstante, en realidad dichas actas se realizaron de conformidad con la Ley Agraria y toma en consideración un acta que de forma contundente incumple con las disposiciones a que en su momento se sujetó el Ejido de Tecoltemi.

• Precisa que la J. confunde el hecho de que al Ejido de T. fue a quien se le realizó la dotación de tierras conforme al decreto presidencial de 1980. Así bien, la Juez pasó por alto lo anterior y no advirtió que en las actas de asamblea en todo momento se refieren a ellas como ejido, y no simplemente como comunidad indígena de Tecoltemi.

• Por otra parte, la Juez pasó por alto que las actas de asamblea deben reunir y cumplir con las formalidades contenidas en la Ley Agraria, pues al haber sido dotada la quejosa de las tierras, se les indicó que debían observar las prescripciones contenidas en los artículos 262 y 263 de la referida ley, así como el 138 respecto a su explotación y aprovechamiento de dichas tierras. Por tanto, la quejosa siempre se ha conducido como ejido y ha estado sujeta a las disposiciones agrarias.

• Asimismo, la Juez otorgó de forma incorrecta y suficiente que el acta de asamblea supuestamente manejó en su convocatoria el informe de los habitantes de la comunidad de Tecoltemi de la existencia de las concesiones mineras y la discusión de las consecuencias en sus tierras y toma de decisiones. De lo anterior, observa que la asamblea fue ilegal y no cumple con las formalidades a que se refiere la Ley Agraria, además de que con ella no se pretende convertir a un ejido en una comunidad indígena, cuando para ello deben cumplirse los elementos correspondientes previstos en la Ley Agraria. Particularmente, conforme a los artículos 22, 23, fracción XIII, 24, 26, 27, 28 y 37 de dicha ley.

• Asimismo, la Juez no valoró ni estudió el principio de exhaustividad en su resolución al no observar que, hasta el momento de la interposición del recurso, el ejido no es una comunidad indígena al no acreditar que en el acta de asamblea se especifique su conversión del régimen ejidal a comunal. Además, no se verificó que, derivado de dicha acta, la parte quejosa ya se encontraba al régimen comunal referido a que se refieren los artículos 98, fracción IV, 99, 105 y 106 de la Ley Agraria. Además, la violación sobre las formalidades de dicha acta deviene del hecho de que no se encuentra inscrita en el registro agrario correspondiente.

• Específicamente, en el acta de 15 de marzo de 2015, además de no referir el cambio de régimen, no se establecen el número de participantes, ni el quorum legal establecido. También es improcedente la representación otorgada en dicha asamblea puesto que la misma se realizó para un grupo específico de personas y respecto de acciones que no se encuentran definidas en favor de persona alguna, máxime que dichas personas ya no forman parte del comisariado ejidal, puesto que, de conformidad con la Ley Agraria, sólo dura el cargo o nombramiento durante tres años. Siguiendo esa lógica, también deviene ilegal la valoración al acta de 15 de diciembre de 2017, toda vez que atendiendo a los representantes que se nombraron, los mismos actúan en representación del ejido, más no de una comunidad indígena.

• Sobre esa última asamblea celebrada, si bien se advierte que los presentes firmaron la leyenda "no a la mina, sí a la vida", dejan en claro que el objetivo de su celebración en ningún momento fue demostrar que cuentan con una autoadscripción indígena, sino que fue a manifestar su inconformidad con la actividad minera dentro de sus tierras.

Cuarto

• La Juez no estudió los actos reclamados tal y como fueron efectivamente probados, además de no considerar los antecedentes del acto, pretendiendo considerar la existencia del interés jurídico y legítimo. Existió una indebida valoración del acta de asamblea celebrada el 15 de marzo de 2015 presentada por la quejosa, en la cual de ningún modo se demuestra la existencia de una comunidad indígena. Insiste en los argumentos sobre que de ningún modo puede advertirse que dicha asamblea se haya celebrado para modificar el régimen de ejido a comunidad indígena. De esa forma, el presidente de dicha asamblea vulneró disposiciones de la Ley Agraria al pretender erigirse como comunidad indígena sin haber convocado una asamblea anterior para realizar dicha modificación. En ese sentido, tampoco fue correcto que se tomara en cuenta como prueba dicha asamblea ya que en ella se otorgó la representación a diversas personas físicas, de forma específica, del comisariado. De ahí, el error se encuentra en el hecho de que la Juez autoadscribe como comunidad indígena a un grupo de personas sin que hayan podido acreditar dicho carácter mediante las actas documentales referidas.

• Señala que existió un deficiente razonamiento de la Juez toda vez que a través de un argumento sin sustento realizó el reconocimiento del pueblo indígena con el hecho de que así lo dispone la Constitución y las leyes, no obstante, debió allegarse a otros elementos de prueba que le permitieran acreditar la existencia de una comunidad indígena, como el solicitar al Registro Agrario Nacional información para saber si con anterioridad o posterioridad se había autoadscrito.

• Como parte de las inconsistencias de la Juez se encuentran las siguientes:

i) Puntualiza que la quejosa con ninguna documental acredita que es una comunidad indígena y que tiene como beneficio las prerrogativas constitucionales sobre derechos de indígenas. El mero señalamiento de una asamblea llevada a cabo de forma ilegal y sin las formalidades esenciales deriva a la existencia de una comunidad indígena que realmente no existe. Asimismo, ilegalmente se desestimaron las diversas probanzas sobre que no existe un padrón de comunidades indígenas en el Municipio de Ixtacamaxtitlán, que en el padrón de comunidades indígenas del INEGI no existe la de la quejosa, o el documento en el cual se informa a la tercera interesada que de acuerdo a los datos contenidos por la autoridad no existía presencia de población indígena en la zona del proyecto ni en su área de influencia. No obstante estas pruebas, se les dio valor preponderante a las periciales.

Aunado, se dejó de valorar la evaluación de impacto ambiental aportada por la tercera interesada, en el cual se demuestran los efectos y consecuencias de carácter indígena que se tiene en el proyecto Ixtaca IV, en donde se encuentran las concesiones en conflicto. Prueba que no fue ni siquiera mencionada o adminiculada.

ii) Se realizó un examen defectuoso del decreto de dotación de tierras, pues de ahí únicamente se advierte que T. es un ejido. Además, no existe otro acto mediante el cual se pueda considerar como autoadscrita una población indígena. Asimismo, es improcedente que después de 30 años y en virtud de unas concesiones, la quejosa se pretenda autoadscribir como indígena.

Retomando la ilegalidad del acta de asamblea de 2015, la Juez le otorgó pleno valor probatorio para considerar la existencia de la comunidad indígena, y lo refuerza con periciales claramente parciales, sin la técnica necesaria y que no toma en cuenta otros elementos para evitar fraudes, excesos o inseguridad jurídica.

La Juez actuó de forma parcial y tendenciosa en su resolución puesto que la autoconciencia realizada por los sujetos, si bien es cierto debe ser un criterio determinante para saber cuándo una persona es indígena, lo cierto es que la quejosa, en el caso, se pretende constituir así para desconocer las leyes, actos administrativos y elementos de los que ya contaban. Además, se insiste en que de la propia asamblea celebrada no mencionan que se hayan autoadscrito como comunidad ni que se hayan constituido como indígenas al amparo de las disposiciones constitucionales y legales.

Si una persona que se identifica como indígena no habita en su comunidad desde hace aproximadamente doce años, al haber emigrado a la ciudad o por cualquier otra circunstancia como se reconoce con diversas probanzas existentes, es evidente que ya no guarda vínculos con la comunidad de la que es originario, por haberse tras culturizado y adquirido los del lugar que ahora habita. Por ello, aunque la comunidad se haya autoadscrito como indígena, ello no significa que se tomen en consideración los usos y especificidades culturales, en cuanto a considerar que ya se habían adoptado disposiciones claras y precisas de la Ley Agraria, conduciéndose durante toda su vida como un ejido y no una comunidad.

Así, la Juez tampoco recabó las pruebas necesarias para cerciorarse y resolver en cuenta las costumbres y especificidades culturales del pueblo indígena al que dicen pertenecer. Lo anterior, no obstante que la tercero interesada sí aportó diversas probanzas en donde quedaba demostrado el carácter de la quejosa, pero estas fueron desestimadas por la Juez al considerarlas insuficientes.

iii) Hay una inconsistencia en el otorgamiento de valor probatorio a un peritaje en agrimensura, pues no tomó en consideración las modificaciones a las concesiones impugnadas, ni tampoco las probanzas exhibidas por el propio director del Registro Público de Minería en el que se hace constar la emisión de los nuevos títulos, en virtud del desistimiento, a favor de la tercero interesada, los cuales se encuentran vigentes. De ahí que debe sobreseerse en el juicio atendiendo a que las concesiones impugnadas fueron canceladas y en su lugar se emitieron unos nuevos que llevan una vigencia de casi tres años. Además, sobre esos últimos títulos expedidos existe consentimiento de la quejosa pues en su contra no existió acción alguna, recurso o juicio.

Dicha situación se hizo del conocimiento de la Juez. No obstante, dicho dictamen fue indebidamente valorado pues no fue tomado en consideración que: 1) el dictamen refiere la existencia de un plano elaborado por el INEGI de 1994 y se refiere a la quejosa como Ejido Tecoltemi, más no así como poblado o comunidad, menos comunidad indígena; 2) se reconoce la existencia entre polígonos del ejido Tecoltemi; 3) el dictamen no puede tomarse en cuenta toda vez que los títulos de concesión minera dejaron de surtir efectos por la sustitución de títulos otorgada por la secretaría; 4) no se valoró que la prueba no contempló si en dichos terrenos existía la realización de trabajos o la existencia de actos privativos de propiedad o posesión a los ejidos o núcleos de población ejidal que de hecho o por derecho guardaran el estado comunal o los ejidatarios o comuneros, situación que era necesaria para determinar la existencia de violaciones en el procedimiento o en el otorgamiento de nuevas concesiones; 5) la prueba, atendiendo a las circunstancias y cambios en los términos administrativos, debía atender si dichas concesiones continuaban vigentes, y si existía una autorización de obras y trabajos de exploración y explotación minera en los terrenos del ejido; 6) la prueba debió desestimarse u ordenarse otra, toda vez que debió haberse dado la oportunidad a las partes para que pudieran ofrecer la suya, sin que así lo haya ordenado la Juez; y, 7) la Juez no tomó en consideración el desahogo que fue realizado por la tercero interesada en la cual manifestó la falta de actualización de dicha prueba y la carencia de elementos fácticos y legales que la sostuvieran.

iv) Los peritajes en antropología practicados fueron indebidamente valorados toda vez que se observa lo tendencioso y parcial de éstos, además de que carecen de rigor y metodología científica. Dichos elementos son suficientes para que la Juez desestimara dichos peritajes. Particularmente se refiere al peritaje practicado por la quejosa. En él se advierte que se emitió a título de opinión personal, pues versa sobre hechos y apreciaciones personales del perito, sin demostrar la técnica practicada. Además, se hace mención sobre la afectación al ambiente, flora, fauna y recursos naturales, sin haber demostrado que es experto en materia forestal o ambiental.

• En relación a la prueba de antropología practicada por el perito oficial, a la cual se le otorgó pleno valor probatorio, se sostiene que la misma debió ser desestimada y no tomada en cuenta, toda vez que la misma contiene elementos altamente subjetivos, que no corresponden a la realidad y que, incluso, fueron realizados careciendo de las características técnicas y rigor científico necesario, dejando en claro que, además, realizó un ejercicio valorativo y clasificatorio que requiere cierta pericia técnica para el cual no contaba con la capacidad respectiva. A mayor abundamiento, el peritaje en cuestión refiere puntos contradictorios que ni siquiera fueron tomados en consideración por la Juez, como los que a continuación se señalan:

• La Juez indebidamente considera como comunidad indígena a una población de 152 personas que viven en 34 viviendas y de las cuales el 1,32% habla náhuatl, esto es, 2 personas. Evidentemente, conforme a los criterios jurisprudenciales y criterios específicos, de ninguna forma y bajo ninguna circunstancia puede considerarse como legal que las 50 personas que se constituyeron en una Asamblea Comunitaria de Tecoltemi se puedan autoadscribir como indígenas y considerarlo así, cuando que el propio dictamen de la perito oficial refiere que la población de Tecoltemi ya no habla la lengua náhuatl e incluso han formado sus propias costumbres a raíz y tendencia extraña como la V. de Guadalupe, imposición española que nada tiene relación con las tradiciones indígenas.

• El propio dictamen pericial contradice en forma profunda y clara a la Asamblea Comunitaria celebrada el 15 de marzo de 2015 y hacen que el razonamiento de la Juez del conocimiento sea contradictorio y carente de toda imparcialidad y objetividad. Lo anterior es así, puesto que en la Asamblea Comunitaria que sirve como un elemento para determinar que existe una comunidad indígena se refiere a 50 personas, de las 152 que viven en el Ejido de Tecoltemi. No obstante que esas 50 personas se autoadscriben como indígenas, del propio dictamen oficial se señala que de todas las 152 personas solamente dos hablan náhuatl. Es evidente que las restantes ya no son indígenas, sino ejidatarios con costumbres adaptadas y distintas a las de la comunidad indígena náhuatl de Puebla, pues sólo tendrá el carácter de indígena Náhuatl quien se autoadscriba y reconozca a sí mismo como tal, lo cual implica asumir como propios los rasgos sociales y las pautas culturales que caracterizan a los miembros de las comunidades indígenas, siendo necesario que los hechos se acrediten o desvirtúen con otros elementos, ya que el artículo 2o. de la Constitución Federal reconoce y garantiza los derechos de los pueblos y las comunidades indígenas, lo que implica que sus miembros deben tener vínculos efectivos con ésta, en el caso no existe, pues sólo dos personas de todo el Ejido Tecoltemi hablan y se identifican como tal, según la perito oficial. Por tanto, no se acreditó el vínculo, puesto que únicamente la asamblea de referencia menciona la acción de defensa, dejando de lado que no menciona quienes son los indígenas. Además de que las personas que se identifican como indígena no habitan efectivamente en dicha comunidad, pues como lo indica el propio dictamen sólo existen 34 viviendas, es evidente que ya no guarda vínculos con la comunidad de la que es originaria, por haberse trans culturizado y adquirido los del lugar que ahora habita, cómo pueden ser danzas y bailes a una deidad católica impuesta por los españoles.

• Asimismo, el perito oficial, en la parte conducente, siempre se ha referido al Ejido Tecoltemi y en ninguno de sus parámetros reconoce o refiere la existencia de una comunidad indígena de Tecoltemi.

• La Juez del conocimiento, en su resolución emplea un razonamiento defectuoso, parcial e incongruente lógica y jurídicamente por los siguientes motivos:

a) Si bien es cierto que el J. es quien tiene a su cargo la valoración de todas y cada una de las pruebas que obran en autos y, por ende, goza de la más amplia libertad para calificar la fuerza probatoria de los dictámenes periciales y puede concederles el valor de la prueba plena, no menos cierto es que, en forma debidamente fundada y motivada puede negarles eficacia probatoria, por considerar que están en desacuerdo con una interpretación lógica o porque existen en autos otros elementos de convicción que unidos entre sí conduzcan al juzgador a desestimar las opiniones emitidas en los dictámenes periciales. En el caso, simplemente la Juez decidió otorgar valor probatorio pleno y desestimó en forma por demás simple, sin fundar y motivar y sin el debido estudio cómo o de qué manera los documentos aportados por mi autorizante no eran útiles para que los actos concretos reclamados producían una afectación jurídica en la esfera de derechos de la quejosa.

b) Dentro del amplio arbitrio que la ley y la jurisprudencia reconocen a la autoridad judicial para justipreciar los dictámenes periciales, el juzgador puede negarles eficacia probatoria o concederles hasta el valor de prueba plena, eligiendo entre los emitidos en forma legal, o aceptando o desechando el único o los varios que se hubieran rendido, según la idoneidad jurídica que fundada y razonadamente determine respecto de unos y otros. En el caso concreto, no existió esa idoneidad jurídica debidamente fundada y motivada.

c) Existe una incorrecta apreciación y estudio del peritaje puesto que la resolución vincula directamente con una opinión errónea, que no se encuentra debidamente sustentada, contiene apreciaciones subjetivas y técnicas y que no fueron solicitadas por las partes y para las cuales existen otras pruebas que no fueron tomadas en consideración y respecto de las cuales son aplicables otras ciencias y técnicas. El perito oficial refiere cuestiones hidrológicas técnicas, como el nacimiento de manantiales, fuentes de agua, escurrimiento de acuíferos y, en general aspectos técnicos y correspondientes a las ciencias del agua, no así, cuestiones para la cual fue contratada como perito oficial, la antropología. Además, no se limitó a las preguntas planteadas, sino que, además, sin demostrar una ciencia al respecto, en forma evidentemente parcial formula apreciaciones subjetivas como que el "paisaje que brinda sustento, abrigo y soporte a Tecoltemi va a ser trastocado por la industria minera, para quien no hay nada sagrado", apreciación evidentemente subjetiva, tendenciosa, parcial y carente de toda adecuación racional metodológica y fuente de estudio.

d) El peritaje en cuestión también es incorrecto e incongruente, ya que por una parte menciona que Tecoltemi satisface sus necesidades gracias a dos manantiales, ubicados dentro de los terrenos del propio Ejido de Tecoltemi, y que ellos instalaron tubería que alimenta a sus hogares y que hace 40 años se hacían recorridos para poderse allegar de agua. Por su parte se menciona que en el manantial de Tecocotitla, se cinceló la roca para colocar una imagen de la V. de Guadalupe y que los años que no llueve y que comienza a escasear el agua se organizan procesiones rogativas. Hay trabajo comunitario para cuidar las tuberías. Sin embargo, en forma contradictoria, más adelante se menciona que el patrimonio cultural de Tecoltemi incluye el ciclo ritual que año con año se repite y se renueva incorporando a los jóvenes, quienes aprenden de los mayores; dejando en claro que no se indica las fechas, formas y planteamiento del supuesto ritual que se celebra año con año, además de que por una parte se indica que desde hace 40 años ya no se hacen esos rituales porque existe ya un trabajo de tuberías del manantial al ejido, dejando en claro además, que las actividades que se realizan son en el Ejido de Tecoltemi, el cual trabaja en común como comunidad indígena.

Por su parte, es incorrecto que la Juez de Distrito con base en estas contradicciones señale que en la comunidad indígena de Tecoltemi se practican rituales y danzas desde tiempos inmemoriales, que forman parte de su identidad comunitaria, patrimonio cultural y ético, cuando del propio dictamen se desprende la actividad rogatoria a una deidad impuesta por los españoles como la virgen de Guadalupe, que claramente no es inmemorial y que atiende a una trans culturización y no referencia a rituales, actividades y tradiciones eminentemente indígenas.

También existe una contracción en el citado dictamen pericial, toda vez que, al realizarse en materia antropológica, el mismo no debe versar sobre la mención de manifestaciones culturales, sino que las mismas debieron de haberse pormenorizado, explicado y documentado, haciendo ver la relevancia e impacto que las mismas tienen o tendrían en la región. En su lugar, el dictamen demuestra una clara parcialidad al indicar que existirá una afectación a los caminos, cruces, así como el empleo del agua de los manantiales de la región para incorporarlo a los procesos industriales de la exploración, o que claramente la explotación minera va a transformar los paisajes por la supresión de lugares sagrados como cerros y manantiales. Estas afirmaciones se realizan en forma por demás simple y sin sustento metodológico o técnico alguno, no se aportó prueba, dato científico con el cual se soportará tales dichos, dejando en claro que si ni siquiera menciona si existen trabajos de exploración o explotación en el lugar, es más, confundiendo en forma por demás clara los conceptos de exploración y explotación.

Por tanto, es claro que la Juez otorgó un valor probatorio indebido al mencionado dictamen en antropología del perito oficial, dejando también de lado el cambio de circunstancia respecto de las concesiones vigentes, puesto que, el objetivo con las nuevas concesiones otorgadas y que no han sido canceladas fue precisamente el de solucionar el conflicto y salvaguardar los terrenos del Ejido para que no hubiera afectación alguna a sus tierras, aguas, montes y prados. Además de que se basó única y exclusivamente en aspectos del propio Ejido y sus habitantes, de ninguna forma se realiza un análisis integral social y antropológico de todos los elementos de la zona, y tampoco de los demás habitantes del Municipio de Ixtacamaxtitlán como pueden ser otros ejidos o comunidades.

La prueba pericial es claramente tendenciosa y parcial, además de contradictoria y maliciosa, puesto en la misma de ninguna forma reconoce que exista una comunidad indígena, reconociendo única y exclusivamente la realización de ritos y procesiones religiosas que de ninguna forma pueden considerarse con el carácter de inmemoriales o de rituales y danzas que formen parte de un patrimonio cultural y ético, dejando en claro que el patrimonio si puede ser cultural, pero de ninguna forma existe el mencionado patrimonio ético, no lo hay, la J. no lo puede explicar ni señalar por que no existe el mismo.

También se demuestra una inadecuada valoración y falta de congruencia puesto que pretende señalar como una actividad inmemorial ritos y danzas de carácter religioso hacía la V. de Guadalupe, deidad impuesta por los españoles y que, en el presente asunto, se define como una actividad rogatoria, incluso menciona que la deidad fue tallada en roca de los manantiales, si es así, entonces existe recuerdo de que la misma fue tallada por alguien. La a quo lo único que demuestra es su desconocimiento respecto de la palabra inmemorial, pues la misma refiere a lo que no tiene memoria, si en el caso se recuerda que se talló una V. en el manantial y que se realizaban procesiones rogatorias solo en tiempo de sequía o cuando de la cual se tiene claro recuerdo, al menos desde 1521 a la fecha, eso es tener memoria y conocimiento de los hechos.

De ninguna manera es inmemorial, no se cumple con la característica. Esos ritos fueron trans culturizados y han perdido el efecto de podérseles considerar como parte de la actividad Náhua propiamente.

Del mismo modo, es clara la contradicción, puesto que se reconoce en el propio ejido la labor y trabajos para entubar el agua de los manantiales, eso claramente no es una práctica indígena o inmemorial, es una práctica moderna.

En el razonamiento de la Juez de Distrito, conforme a un dictamen de antropología, es decir de la realidad humana, de los aspectos biológicos, culturales y sociales del ser humano, se considera en forma por demás supuestamente clara que haya una comunidad indígena la cual debe protegerse y cuidarse, sin embargo, el propio dictamen no refiere la existencia de una, sino de un ejido que tiene tradiciones y una identidad comunitaria, bien diferente al patrimonio cultural y étnico de una comunidad indígena. En el Ejido de Tecoltemi no existe ese patrimonio cultural ni étnico puesto que en el mismo solamente existen 152 personas de las cuales solo el 1.32% es decir, 2 personas, hablan y se conducen como tales, las cuales ni siquiera ha sido identificadas ni autoadscritas.

e) Aunque la Jueza del conocimiento solamente menciona que las periciales describen su metodología y fuentes de estudio, tal situación no es cierta ni correcta, puesto que de los dictámenes se puede observar que los mismos no refieren cuestiones técnicas como los instrumentos demográficos oficiales, los planes, programas y disposiciones aplicables para el establecimiento de zonas y actividades indígenas, o los documentos que en su oportunidad son públicos y que acreditan la no existencia de la comunidad indígena claramente identificada. Por tal motivo, también es incorrecto que la Juez pretenda otorgar valor probatorio a dichas periciales y desestime sin mayor razón o motivo las pruebas que fueron ofrecidas por mi representada, puesto que, en tal caso, todas las pruebas debieron de haberse adminiculado correctamente, dejando en claro que los peritajes no deben analizarse en forma aislada, sino en conjunto con los demás elementos de prueba, y si el resultado de estas es acorde con las diversas constancias de autos, el juzgador debe valorarlas conforme a todos esos elementos.

No obsta a lo anterior que se indique que las periciales en conflicto no fueron objetadas o que de las mismas se dio oportunidad a la parte a formular el suyo, puesto que de cualquier forma, el hecho de que no se objete algún dictamen pericial exhibido en autos, no implica que éste necesariamente tenga valor probatorio pleno, pues conforme al principio de valoración de la pruebas, el juzgador debe analizar dicha probanza para establecer si contiene los razonamientos en los cuales el perito basó su opinión, así como las operaciones, estudios o experimentos propios de su arte que lo llevaron a emitir su dictamen, apreciándolo conjuntamente con los medios de convicción aportados, admitidos y desahogados en autos, atendiendo a las reglas de la lógica y de la experiencia, exponiendo los fundamentos de su valoración y de su decisión. Por tanto, la falta de impugnación de un dictamen pericial no impide al Juez de la causa estudiar los razonamientos técnicos propuestos en él, para estar en posibilidad de establecer cual peritaje meceré mayor credibilidad y pronunciarse respecto de la cuestión debatida determinando según su particular apreciación la eficacia probatoria del aludido dictamen.

f) Las reglas para apreciar la fuerza probatoria del examen pericial señala que debe tomarse en cuenta, particularmente: i) los principios que el perito ha tomado como puntos de partida, y las leyes científicas a que ha sometido los hechos observados; ii) las deducciones motivadas, con cuyo auxilio establece su opinión; iii) su concordancia con los datos resultantes de las piezas del proceso; iv) si el dictamen esta sólidamente motivado y no deja acceso a la desconfianza; y, v) el acuerdo o la unanimidad de los peritos, cuando son varios. Por tanto la apreciación de los dictámenes debe quedar sujeta a las reglas de la sana crítica y a los principios de la lógica en que el derecho se apoya, en congruencia con las constancias de autos, pues al constituir el dictamen pericial una prueba sui generis, su apreciación no puede hacerse sino siguiendo los principios que a dicha prueba le son inherentes, en función de la integración de la prueba circunstancial y con puntual acatamiento al principio de aplicación de la ley, en términos del artículo 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y al juicio crítico de valor al que no escapan los dictámenes de los peritos científicos y oficiales.

Finalmente, en el caso que nos ocupa el valor probatorio del peritaje radica en una presunción concreta, para el caso particular de que el perito es sincero, veraz y posiblemente acertado, cuando es una persona honesta, imparcial, capaz, experta en la materia de que forma parte el hecho sobre el cual dictamina que, además, ha estudiado cuidadosamente el problema sometido a su consideración, ha realizado sus percepciones de los hechos o del material probatorio del proceso con eficacia y ha emitido su concepto sobre tales percepciones y las deducciones de que ella se concluyen, gracias a las reglas técnicas, científicas o artísticas de la experiencia que conoce y aplica para esos fines, en forma explicada, motivada, fundada y conveniente. Esto es, el valor probatorio de un peritaje depende de si está debidamente fundado. La claridad en las conclusiones es indispensable para que aparezcan exactas y el Juez pueda adoptarlas; su firmeza o la audiencia de vacilaciones es necesaria para que sean convincentes; la lógica relación entre ellas y los fundamentos que la respalden debe existir siempre, para que merezcan absoluta credibilidad.

Quinto (en el recurso de revisión se encuentra enumerado nuevamente como cuarto)

• La Juez no valoró las pruebas ofrecidas por la tercero interesada, en las cuales, si bien se demuestra que no existe la comunidad indígena de Tecoltemi, lo cierto que las consideró insuficientes para desvirtuar la calidad con la que se ostentan los quejosos. El razonamiento empleado para arribar a dicha conclusión es deficiente puesto que la Juez insistió en dar valor probatorio pleno a un acta de asamblea evidentemente ilegal –siendo que un grupo de 50 personas que se han reconocido pertenecientes a un ejido elaboran un acta en la cual refieren la defensa de sus tierras, más en ningún momento se autoadscriben como indígenas, no lo hacen y ni siquiera buscan que se les reconozca ese carácter– y a una copia certificada de la inscripción registral de la dotación de tierras otorgada a un ejido y no a una comunidad indígena, en donde la dotación se realizó a 61 personas que actualmente son 52, de una población de 152 habitantes y 34 hogares habitados, en donde solamente, por el dicho de la perito oficial el 1.32% de la población habla Náhua y sigue las costumbres, sólo 2 personas.

• Por tanto, dichos elementos no son los correctos para autoadscribir a la quejosa como comunidad indígena. En esa tesitura, en el criterio utilizado por la Juez se infieren elementos que, aunque los menciona, no los aplica, dejando en estado de indefensión a la tercero interesada, como lo son: la continuidad histórica de la quejosa (el ejido comenzó el laboreo de tierras desde 1938, se le dotó de tierras en 1980 y desde más de 40 años practica rituales y actividades de carácter culturizado hacia la deidad impuesta por los españoles conocida como V. de Guadalupe; la continuidad histórica se ha roto cuando únicamente el 1.32% mantiene sus costumbres), la conexión territorial (no existe debido a las diversas modificaciones a sus terrenos, los caminos y la adopción de la V. de Guadalupe como elemento de adoración para el trabajo y el ruego de elementos climatológicos, además de que no hay conexión territorial, pues sólo el 1.32% de 152 habitantes, lo mantiene y las institucionales sociales, económicas, culturales y políticas distintivas de la comunidad (se maneja a través de un ejido, ajustado a leyes agrarias e unidad nacional, no se adoptaron diversas formas organizativas).

• Asimismo, resulta improcedente considerar que la quejosa cuenta con interés jurídico o que el mismo pueda ser suficiente para reclamar los artículos 6, párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII, de la Ley Minera, así como los actos de aplicación, toda vez que no son susceptibles de producir afectación directa ni con ellos puede considerarse que con ello se incumple con la obligación de generar una consulta previa por el hecho de su expedición. Lo anterior, toda vez que la obligación de llevar a cabo dicha consulta sólo se actualizaría en el supuesto que los concesionarios pretendan explotar el mineral.

• La Juez perdió de vista que en ningún momento se logra acreditar una afectación real y directa en sentido amplio al derecho fundamental que se reconoce en el artículo 2o. constitucional, pues la emisión de un título de concesión minera, por sí mismo, no actualiza la explotación y operación de la mina.

• Dicho otorgamiento no constituye un acto administrativo que trascienda a la esfera jurídica de la quejosa. Por la naturaleza de los títulos, se tratan de actos futuros e inciertos, respecto de los cuales no pueden producirse perjuicio alguno hasta en tanto se configuren. En ese sentido, la Juez consideró indebidamente que los quejosos sufren una transgresión a su derecho de disfrutar la tierra, a ser consultados y obtener su consentimiento libre e informado, no obstante que no se demuestra de manera fehaciente e indubitable que, con motivo de los actos reclamados, existe una afectación real, concreta y objetiva en su esfera de derechos. Máxime que la acción de amparo exige como presupuesto para su procedencia la existencia de la afectación antes referida.

Sexto (identificado como quinto en el recurso de revisión)

• La Juez de Distrito no analizó los elementos de la resolución administrativa emitida ni tampoco las pruebas del expediente, resolviendo de forma incongruente y sin acatar el principio de exhaustividad.

• Con independencia de que se haya considerado a la parte quejosa como comunidad indígena en un lugar que no existe, la Juez menciona incongruentemente en unas partes de la resolución al Ejido de Tecoltemi y en otras a la comunidad indígena de Tecoltemi, advirtiendo que son dos personas jurídicas distintas, y así también, se llega a referir a un solo ente en conjunto.

• También, aun cuando se reconoce el régimen de protección de consulta previa general, se prevé un sistema especial de consulta en los casos en los que la afectación pudiera relacionarse con recursos naturales del subsuelo, conforme al régimen interno de cada país miembro, tal es el caso de minerales.

• De manera preliminar, puntualiza que, conforme a los propios instrumentos internacionales en la materia, el régimen o proceso de consulta indígena es diferenciado en atención a si se trata de recursos naturales del subsuelo, como lo son los minerales, o aquellos que se encuentran en la superficie y que puedan ser necesarios para la subsistencia de los pueblos indígenas. Por tanto, en el caso, la obligación del gobierno mexicano de llevar a cabo la consulta previa se actualiza hasta la determinación de las autoridades de disponer de los recursos del subsuelo, la cual si puede llegar a afectar a las comunidades.

• En ese sentido, los argumentos en los que se sustenta dicha afirmación son incoherentes toda vez que, de un análisis realizado por la tercero interesada respecto a los alcances y efectos del derecho a la consulta previsto por el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, se advierte que de ninguna manera se pretendió que los pueblos y comunidades indígenas tuvieran un derecho de veto sobre decisiones que pudieran tener que ver con el desarrollo nacional o con relación a los recursos estratégicos y propiedad de la Nación Mexicana.

• Señala que, conforme a la naturaleza jurídica y alcances de las concesiones mineras, no confieren derechos sobre la superficie sobre la que recae, sino que otorga derechos sobre los minerales (propiedad de la Nación) que puedan encontrarse en el subsuelo. De ahí que, la Juez fue omisa en el estudio del asunto planteado toda vez que, sin estudio exhaustivo de las disposiciones y leyes aplicables en la materia, pretende otorgar un derecho a la quejosa, pese a que no es una comunidad indígena, y prejuzgó sobre la existencia de una afectación, daño o impacto que pudieren tener las concesiones.

• El simple otorgamiento de los títulos de concesión no concede de manera inmediata al titular de la concesión, ningún tipo de derecho real sobre la superficie, pues para ello no sólo es requerido contar con un título de concesión, sino que deberán adquirir previamente los derechos de propiedad o uso del terreno superficial o seguir ciertos pasos y trámites, a través de un procedimiento administrativo que debe avalar la autoridad, previa indemnización del propietario del terreno afectado y demás autorizaciones que puedan existir.

• Resalta que, el proceso e implicaciones que se tienen en las concesiones mineras, de ninguna manera desprovee de contenido al derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas ni trastoca el núcleo esencial del mismo. Más bien, debe realizarse una ponderación del derecho a la consulta y determinarse el momento de su aplicación en función de la posible existencia de una afectación real o potencial a los derechos de los pueblos indígenas. Así, si la consulta, en relación con cuestiones mineras, debe darse con motivo de la exploración y beneficio de los minerales de la concesión, queda claro entonces que se excluye la necesidad de realizar una consulta previa al otorgamiento de la concesión. Luego entonces, en el caso, es perfectamente proporcional la actuación de las autoridades al conceder dichos títulos sin que antes se haya celebrado una consulta previa indígena, toda vez que, en adición a lo argumentado anteriormente, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que deben materializarse los planes de exploración y explotación para que nazca la obligación de realizar la consulta, pues en el Caso Saramaka Vs. Surinam, se estableció de manera precisa que el momento para realizar consulta previa es hasta la manifestación de impacto ambiental, no antes ni mucho menos para anular los títulos de concesión. • Además, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, en su informe sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas, en relación con que dicho derecho no necesariamente trae aparejado la consulta previa, para el otorgamiento de concesiones de explotación de minerales, solamente en caso de que se materialicen planes de exploración y explotación, a través de la solicitud de los respectivos permisos y autorizaciones en los cuales se tendría un mayor impacto dentro del territorio indígena. El criterio de la autoridad internacional es que la opinión previa de las comunidades solamente se da en tres supuestos:

• El primero consiste en que los planes o proyectos de desarrollo de inversión como política pública y de desarrollo del Estado impliquen el desplazamiento de los pueblos indígenas de sus territorios tradicionales, una reubicación permanente.

• El segundo consiste en que la ejecución de planes de inversión, desarrollo o concesiones de explotación de los recursos naturales privara a los pueblos indígenas de la capacidad de usar y gozar de sus tierras y de otros recursos naturales necesarios para la subsistencia; y

• Consiste en que existan depósitos o almacenamientos de materiales peligroses en tierras o territorios de las comunidades indígenas.

• Son infundados los señalamientos de las supuestas afectaciones a los derechos de identidad natural, autonomía de territorio, acceso preferente a los recursos naturales y al derecho al agua, porque los títulos de concesión por sí no alteran en nada la situación de los derechos de la comunidad, ni tampoco se ha demostrado que se hubiesen realizado obras o trabajos de esa especie, y si bien podrían darse en un momento posterior, ello es un hecho futuro de realización incierta; además, no es aplicable el precedente del asunto conocido como "Acueducto Independencia" –amparo en revisión 631/2012–, porque la regulación del derecho a consulta previa en relación con recursos hídricos es de naturaleza y fuente distinta, pues el artículo 15.2 no incluye el tema del agua.

• La posible afectación a las comunidades indígenas se produciría únicamente a partir del inicio de la fase de explotación minera, pues en realidad, mientras no haya actividad que impacte significativamente la superficie, no hay modificación a la forma de vida de la comunidad, ya que, incluso, en la fase de ocupación de terrenos, por las vías legalmente establecidas, ello no autoriza a la modificación del medio ambiente, ni al desplazamiento de pueblos indígenas, pues para ello deben cumplirse con los procedimientos y permisos administrativos, como son los estudios de impacto ambiental, que se presentan después del proceso de exploración o prospección previo a la explotación.

• Sostiene que las autoridades al haber otorgado las concesiones mineras reclamadas sí cumplen con los requisitos para la validez de la limitación en el ejercicio de los derechos y libertades de la parte quejosa. Para ello, se realiza el examen de proporcionalidad que acredita la afirmación anterior. Específicamente advierte que, en el caso, sí se cumple por las autoridades el test de proporcionalidad sobre la limitación que pudiere llevar aparejados los títulos, toda vez que:

- La restricción es admisible conforme al régimen de concesiones mineras establecido en el artículo 27 constitucional y la propia Ley Minera pues su otorgamiento no da derechos reales ni acceso a los terrenos superficiales, no afecta el orden público ni el interés social, ni vulnera derechos de terceros; sin embargo, la medida restrictiva que los quejosos pretenden no es congruente pues no cumple con la finalidad constitucionalmente legítima ya que el otorgamiento de concesión no implica una afectación, pues, incluso, pueden ser canceladas posteriormente.

- La medida de las concesiones no es necesaria puesto que el derecho a la consulta previa puede cumplirse en etapas posteriores del proceso minero, sin menoscabar los derechos de los pueblos y comunidades indígenas.

- La limitación de mérito tampoco es proporcional en sentido estricto ya que no hay una correspondencia entre el fin buscado por los quejosos y los efectos perjudiciales que produciría en todos los derechos de los pueblos indígenas, ya que, por ejemplo, con la pretensión de sujetar la concesión a la consulta previa se generaría una restricción constitucional al derecho a ejercer el comercio, así como el derecho de la Nación de disponer recursos conforme al orden público e interés social.

• Contrario, a lo establecido por la Juez, la Ley Minera sí contempla el derecho y preferencia a las comunidades indígenas al señalar en el primer párrafo del artículo 10, dejando en claro que la intención de los preceptos normativos es reconocer la existencia de dichos grupos vulnerables.

• Tampoco analizó lo dispuesto en el artículo 15 del Convenio 169, en el sentido de que, como aspecto relevante, señala que deben establecer y/o mantener procedimiento con miras a consultar a los pueblos indígenas antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras; la Ley Minera no establece el emprendimiento o autorización de programas de prospección o explotación de recursos existentes –esto se encuentra reservado al reglamento y a otras disposiciones legales–, ya que sólo indica aspectos generales en torno a la concesión la que, como lo define el diccionario de la Real Academia no es una autorización sino: "la acción y efecto de conceder o "el negocio jurídico por el cual la administración cede a una persona facultades de uso privativo de una pertenencia del dominio público o la gestión de un servicio público en el plazo determinado bajo ciertas condiciones".

• Además, el artículo 10 de la Ley Minera indica que los títulos de concesión se expedirán siempre y cuando se satisfagan las condiciones y requisitos de ley y sus reglamentos sin perjuicio de tercero, esto es, dejando a salvo el derecho de terceros, lo que significa que en cualquier momento un tercero con mejor derecho puede oponerse. Además, no puede desvincularse de la concesión la naturaleza de la propiedad originaria de la Nación sobre los minerales, pues de hacer una restricción claramente se afectaría el principio de unidad nacional.

• La Juez debió realizar los actos necesarios para reforzar el ámbito indígena en una justa dimensión de sus derechos y la correlativa obligación del Estado Mexicano y no bajo parámetros tendenciosos e inexactos, afectando el principio de unidad nacional toda vez que erróneamente considera que existe una omisión legislativa.

• Aduce que es incorrecto indicar que debe existir un instrumento de consulta en cada uno de los ordenamientos aplicables y en el cual puede involucrarse una afectación a los derechos puesto que se está limitando al principio pro-indígena.

Séptimo (identificado como sexto en el recurso de revisión)

• La resolución recurrida afecta el principio de instancia de parte y el de relatividad de las sentencias, además de ser una clara intromisión en la esfera del Poder Legislativo, vulnerando con ello los artículos 72, 73 y 107 constitucionales, así como los artículos 77 y 78 de la Ley de Amparo.

• En los efectos de la concesión del amparo la Juez: 1) no precisó todos los actos reclamados incluidas, de manera autónoma, las etapas de creación de normas que eventualmente se cuestionen por vicios propios; 2) no se pronunció en relación con la existencia de cada uno de los actos de autoridad; 3) no se pronunció sobre la procedencia del juicio en cuanto a cada una de las etapas del proceso legislativo; y, 4) si bien aplicó la suplencia de la queja, en realidad no identificó los conceptos de violación hechos valer. Así, la Juez simplemente decidió imponer una orden de legislar sin indicar la forma, condiciones y elementos, lo cual es claramente una intromisión en otros poderes del Estado.

• La Juez se entromete en la actividad de otro poder del Estado, con claro desconocimiento de los momentos legislativos, atendiendo a que actualmente nos encontramos en la LVIV (sic) Legislatura, lo que haría considerar que la emisión de la legislación se haría hasta dentro de seis años aproximadamente.

• Los efectos del juicio de amparo contra leyes no son derogatorios de la norma determinada inconstitucional, sino que debe proteger al quejoso contra los actos que fundaron la norma. Por tanto, es evidente que no existe la posibilidad de que se extienda la declaración de invalidez con carácter general y, con efectos, además, retroactivos.

• Finalmente, reitera que la Juez perdió de vista que los títulos de concesión impugnados quedaron sin efectos al ser cancelados por la autoridad responsable, y que fueron sustituidos por otros, los cuales se encuentran vigentes y fueron consentidos por la Juez, el ejido y las autoridades responsables, por lo que los efectos y consecuencias de la sentencia no pueden ser plenos, amén de que la fracciones de los títulos respectivos que corresponden a los terrenos del ejido, de los mismos el tercero interesado se ha desistido, por lo que ahora no se causa perjuicio alguno. Lo anterior, constituye una causa de sobreseimiento al haber quedado sin materia el juicio.

Recurso de revisión del director general de Minas

Primero

• La sentencia recurrida es ilegal toda vez que el efecto del amparo concedido implica dar efectos generales a la sentencia, en contravención al principio de relatividad, al obligar a las Cámaras del Congreso de la Unión a cumplir con el mandato del segundo transitorio de la reforma al artículo 2o. constitucional.

Segundo

• El juicio de amparo es improcedente en contra de una omisión legislativa, ya que los efectos otorgados a la concesión de amparo implican obligar a la autoridad legislativa a reformar la Ley Minera y, en consecuencia, a la autoridad responsable en fundar y motivar sus actos de conformidad con dicha reforma.

Tercero

• La sentencia recurrida es ilegal ya que no se acredita con ningún tipo de prueba la afectación en el interés jurídico ni legítimo de la quejosa. Lo anterior, toda vez que no se muestra que la quejosa desarrolla su cultura o valores espirituales en las tierras sobre las que recaen las concesiones reclamadas, siendo lo anterior algo indispensable para que resulte aplicable el Convenio 169 de mérito, en materia de consulta indígena.

• La J. se limitó a mencionar que con el mero otorgamiento de los títulos de concesión minera se afectan los derechos de la quejosa y que los mismos se emitieron sin respetar el derecho a la consulta, y sin valorar lo establecido por el artículo 27 constitucional ni la Ley Minera, dejando de considerar que la obligación del Estado de consultar a los pueblos indígenas depende de que se acredite una afectación directa a la propiedad y no con la simple susceptibilidad de que puedan llegar a dañarse.

Cuarto

• De conformidad con el régimen constitucional al que se encuentran sujetos los minerales objeto de las concesiones, esto es, propiedad de la Nación, las concesiones no confieren a sus titulares derechos sobre la superficie del terreno, sino únicamente derecho de explorar o explotar los minerales. En esa línea de argumentación, refiere que de conformidad con la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos sobre el derecho a la consulta regulado en el Convenio 169, es hasta que se conoce el programa de explotación cuando se puede conocer la afectación que se puede llegar a producir, lo cual en el caso no acontece pues únicamente se expidieron los títulos de concesión, y no la autorización sobre la forma en que el titular materializaría tal derecho a través de operaciones y obras mineras. Lo anterior, máxime que la quejosa no prueba de alguna manera la afectación producida en sus derechos, ni la afectación que dice sufrir con los artículos impugnados de la Ley Minera.

Quinto

• La sentencia recurrida no indica de forma congruente ni exhaustiva las circunstancias que llevan a determinar insubsistentes los títulos de concesión minera impugnados. Asimismo, sostiene que, contrario a lo resuelto por la Juez, la figura de "dejar insubsistentes" no se encuentra prevista en la Ley Minera ni en su reglamento, con lo que resulta incongruente que la autoridad cumpla con una figura no prevista en la ley.

Recurso de revisión interpuesto por la Cámara de Senadores

Primero

• La sentencia deviene ilegal toda vez que, en atención a una indebida valoración de los actos reclamados, se determina que existe una omisión legislativa relativa, cuando no es así, ya que el artículo segundo transitorio del decreto por el cual se reforma el artículo 2o. constitucional, establece que el Congreso de la Unión debe realizar las adecuaciones a las leyes federales y constituciones locales correspondientes para garantizar los derechos reconocidos por dicha reforma.

• En atención al mandato constitucional referido, el legislador emitió y reformó distintos ordenamientos en los que se reconocen y protegen diversos derechos de los pueblos indígenas. De los hechos anteriores, se advierte que no existe la omisión legislativa relativa ya que se dio cabal cumplimiento al artículo transitorio.

• Asimismo, el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, no obliga al Estado Mexicano a establecer en los ordenamientos jurídicos el imperativo de llevar a cabo consultas siempre que los pueblos indígenas se vean involucrados en alguna decisión estatal, sino sólo en aquellos casos en que la actividad del Estado pueda causar impactos significativos en su vida o entorno.

• Los artículos tildados de inconstitucionales regulan cuestiones de índole administrativa de las concesiones mineras, las cuales, por sí mismas, no inciden de manera directa en la esfera jurídica de los quejosos.

Segundo

• La decisión de la Juez de conceder el amparo por la existencia de una omisión legislativa relativa es errónea puesto que, en su caso, se actualiza una causal de improcedencia toda vez que el juicio de amparo no procede en contra de una omisión legislativa. Indica que considerar lo contrario implicaría dar efectos generales a la sentencia de amparo, lo cual es contrario al principio de relatividad de las sentencias.

Recurso de revisión interpuesto por la Cámara de Diputados

Primero

• Analizando el alcance del ejercicio del derecho a la consulta previa, libre e informada y su relación con las medidas legislativas que emite un Estado, sostiene que los artículos impugnados de la Ley Minera son constitucionales toda vez que no afectan ni se oponen al derecho humano a la consulta. Lo anterior toda vez que, contrario a la interpretación realizada por la Juez respecto a dicho derecho, para que se actualice el deber de consulta, debe existir previamente una afectación directa a los derechos del gobernado.

• Asimismo, la Ley Minera sí reconoce que la Secretaría de Economía debe contemplar de manera preferente la participación de los pueblos indígenas en las concesiones mineras. Así, el hecho de que la Ley Minera no contemple de manera expresa que en el caso de la expedición de títulos debe respetarse y realizarse el proceso de consulta indígena, ello no quiere decir que se genere en automático una violación a las garantías de la quejosa.

Segundo

• Sostiene que el juicio de amparo es improcedente en contra de una omisión legislativa, pues no es posible analizar tales efectos en la sentencia de amparo.

Tercero

• Aduce que la sentencia recurrida desconoce el principio de relatividad de las sentencias que rige en el juicio de amparo, violentando el contenido del artículo 73 de la Ley de Amparo y 107, fracción II, de la Constitución Federal. Por tanto, existe la imposibilidad jurídica de obligar al Congreso de la Unión para prever en la Ley Minera el derecho a la consulta previa.

22. IV. Resolución del Tribunal Colegiado. El Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito dictó su resolución en los siguientes términos:

a) En primer término, el órgano colegiado analizó las causas de improcedencia hechas valer en los recursos interpuestos, en relación a los títulos de concesión minera reclamados –agravio tercero del recurso del director general de Minas, así como el primero, tercero y cuarto hechos valer por la tercero interesada–:

- Sobre ellos, refiere que los mismos resultan ineficaces toda vez que si bien tales argumentos pretenden demostrar que la parte quejosa carece de interés para promover el juicio de amparo, deben desestimarse, toda vez que lo relativo a si con la sola concesión de los títulos de concesión minera se causa perjuicio a la comunidad indígena quejosa y, por tanto, debió habérseles consultado previamente, es una cuestión que corresponde al fondo del asunto.

- Lo anterior es así porque la tercera interesada y autoridad responsable recurrentes hacen valer la causal de improcedencia de falta de interés sobre la base de que no quedó demostrado que con el mero otorgamiento de las concesiones mineras se afectaran los derechos de las comunidades indígenas, pues esa afectación se daría, en todo caso si se acredita la vinculación del pueblo indígena con su territorio tradicional, que realmente su cultura y valores espirituales tienen relación con las tierras o territorios, o ambos, sobre el territorio donde fueron otorgadas las concesiones y que sufren alguna afectación; así como que ocupan dichas tierras para su hábitat o para el desarrollo de sus usos y costumbres; o con actos posteriores a la emisión de las concesiones; todo ello para que se actualizara el deber de la consulta previa, como un derecho de la parte quejosa. Sin embargo, lo relativo a la afectación que pudiera resentir la quejosa en algún derecho fundamental con motivo de la emisión de las concesiones es una cuestión que involucra el fondo del asunto y no puede ser tomado como base para analizar una causa de improcedencia, de lo contrario, se estaría prejuzgando sobre ello, pues, justamente, la litis en el fondo es dilucidar si se actualizaba el deber de la consulta previa a la comunidad indígena quejosa.

- Luego, el estudio que debe efectuarse sobre si se actualizaba o no el deber de consulta previa es una cuestión que implica un estudio de fondo, ya que únicamente se puede llegar a esa conclusión cuando se analice si se violó el derecho contenido en el artículo 2o. constitucional; así, tales consideraciones sólo pueden servir de base para negar o, en su caso, conceder el amparo.

- Lo anterior, sin que el Tribunal Colegiado de Circuito inobserve lo aducido en cuanto a que los actos combatidos se tratan de actos futuros e inciertos, pues los mismos también son ineficaces, ya que el acto reclamado en el juicio de amparo, lo constituye, de manera destacada, los artículos 6o., 10, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII, de la Ley Minera y los títulos de concesión minera ********** y **********, expedidas en favor de la tercero interesada. De ahí que, si bien se señaló como acto reclamado la ejecución de esas concesiones, ello fue como mera consecuencia de éstas y no por vicios propios en actos específicos de la ejecución, sin que hubieran afirmado que se hubieran llevado a cabo la ejecución de tales consecuencias, pues estiman que les causa agravio la sola expedición de las concesiones. Ello significa que no es posible analizar la naturaleza de futuros e inciertos con base en actos distintos a los reclamados en el presente juicio. Por tanto, atendiendo a que debe analizarse la causal de improcedencia respecto a los actos reclamados, no puede estimarse que tales actos sean futuros e inciertos pues su existencia está demostrada en autos. De ahí que, aunque las actividades de exploración y explotación mineras estén relacionadas con la expedición de concesiones, ello no es suficiente para estimar que éstas sean futuras e inciertas.

b) Enseguida, se analizaron los agravios relativos a la improcedencia del juicio de amparo en contra de la omisión legislativa decretada por la Juez de Distrito –agravios sintetizados en el punto segundo de los recursos de revisión interpuestos por la Cámara de Senadores y el director general de Minas–. - El órgano colegiado sostiene que sus argumentos devienen infundados en virtud de que además de estar relacionada con el fondo del asunto, esto es, con la existencia de la omisión legislativa; ha sido criterio de la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación que cuando exista un mandato constitucional expreso dirigido al Poder Legislativo o, incluso, a autoridades distintas, en el que se imponga claramente el deber de legislar o de hacerlo en algún sentido específico, los tribunales de amparo tienen responsabilidad de velar por el cumplimiento de la Constitución, por lo que sí es procedente el juicio de amparo en su contra. Para evidenciarlo, señala que la quejosa, efectivamente, se duele de la transgresión a la obligación internacional de los Estados de adoptar las disposiciones de derecho interno pertinentes a fin de salvaguardar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas y a la inobservancia de las autoridades legislativas de adecuar la legislación en materia minera a lo dispuesto en la Constitución Federal, sobre los derechos de los pueblos y comunidades indígenas; de ahí que se trata de una violación directa a la Constitución Federal. Por tanto, en este caso no puede restringirse la procedencia del juicio de amparo, al estar frente a un planteamiento de incumplimiento de mandatos constitucionales que se proyectan al deber de regular en las leyes ordinarias los principios y reglas consagradas en la Constitución.

c) Posteriormente, analiza las causales de improcedencia que la Juez de Distrito no advirtió en la sentencia recurrida.

- Sobre ello, el órgano colegiado sostiene que, al rendir el director general de Regulación Minera de la Secretaría de Economía su informe justificado, señaló como causa de improcedencia la imposibilidad de reparar las garantías aducidas como violentadas. No obstante, el Tribunal Colegiado considera que no le asiste la razón toda vez que la autoridad lo hace partiendo de que la parte quejosa carece de interés jurídico o legítimo, sin embargo, en primer lugar, sostiene que ya han sido desestimados los argumentos relativos a la falta de interés de la quejosa para impugnar los títulos de concesión y, por otra parte, no advierte que la quejosa carezca de interés para acudir al juicio de amparo, pues no debe soslayarse que la parte quejosa acude bajo el amparo del derecho que otorga el artículo 2 de la Constitución Federal y el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con la omisión en que incurrieron las autoridades administrativas, al emitir dichos títulos de concesión, de garantizarles su derecho a la consulta previa y a la obtención del consentimiento libre e informada. Luego entonces, refiere que, ante una eventual concesión del amparo, la restitución de sus derechos significaría que las autoridades responsables dejaran insubsistentes los títulos de concesión y, en su caso, antes de emitir unos nuevos, adoptaran las medidas tendentes a garantizar la protección del derecho violado.

- Por otra parte, también advierte que el presidente de la República, en su informe justificado estimó que se actualiza la causal de improcedencia relativa a que la parte quejosa omitió desarrollar conceptos de violación o argumentos dirigidos a combatir los actos de promulgación y orden de publicación de la ley que son atribuibles a esa autoridad, esto es, no fueron reclamados por vicios propios. En respuesta a ello, el órgano colegiado señala que tampoco le asiste razón en atención a que no existe precepto alguno que refiera como causal de improcedencia el que no se formulen conceptos de violación respecto del proceso legislativo de una norma general. Máxime que la parte quejosa sí hizo valer conceptos de violación contra los preceptos legales reclamados.

d) Finalmente, el Tribunal Colegiado de Circuito reservó jurisdicción a este Alto Tribunal toda vez que en los recursos de revisión analizados se advierte que subsiste una cuestión de constitucionalidad respecto a los artículos 6o., 10, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII, de la Ley Minera, por considerarlos directamente violatorios del artículo 2o. constitucional y Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, ante la omisión de adoptar las medidas necesarias a fin de salvaguardar los derechos fundamentales de los pueblos indígenas, específicamente en los aspectos de consulta previa y obtención de consentimiento libre e informado.

23. CUARTO.—Cuestión previa. En este apartado se emitirá pronunciamiento sobre aspectos relacionados con las causas de improcedencia.

24. Esta Primera Sala no comparte la apreciación del Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, al considerar inatendibles los agravios primero, tercero y cuarto Bis (señalado como quinto) de la tercero interesada, en relación con la causa de improcedencia relativa a la falta de interés jurídico y legítimo, prevista en los artículos 61, fracción XII, y 63, fracción V, ambos de la Ley de Amparo.

25. Aun cuando el Tribunal Colegiado estimó que se referían al estudio de fondo, lo cierto es que, en ellos, se aduce que la quejosa no demostró tener el carácter de comunidad indígena, que no estaba legítimamente representada y que no existe una afectación a sus tierras.

26. Estos aspectos deben ser dilucidados previamente, en la medida que el análisis de las normas impugnadas y el derecho a la consulta se inicia a partir de la demostración de que se trata de una comunidad indígena y su posible afectación, pues sólo de esta manera, es posible gozar de los derechos que de esa pertenencia derivan.

27. De igual manera, se advierte que el Tribunal Colegiado omitió el estudio del cuarto agravio de la tercero interesada, que también estaba vinculado con los aspectos de improcedencia.

28. De esta manera, atendiendo al artículo 17 constitucional, esta Primera Sala abordara las cuestiones omitidas, de la siguiente manera:

I. Falta de interés legítimo y jurídico de la parte quejosa por indebida apreciación del principio de autoadscripción y de las constancias agrarias, en las que se determinó que la comunidad era indígena.

29. En el primer agravio, la tercero interesada afirmó que la Juez tuvo por acreditado el interés jurídico y legítimo de la parte quejosa con base en una incorrecta interpretación del concepto de autoadscripción, pues no demostraba que la comunidad tuviera naturaleza indígena.

30. No le asiste razón a la recurrente ya que el concepto de autoadscripción, puede estar referido a una persona o un grupo de personas –como sucede en el caso– que se identifiquen como indígenas.

31. Para concebir una comunidad indígena como tal, es necesario partir de la premisa de que es el resultado de un conjunto de sujetos que comparten determinados usos, costumbres, tradiciones o características particulares y que, en suma, generan una colectividad; con independencia de los señalamientos en cuanto a que el tercero interesado niega dicho carácter a la comunidad, lo cierto es que los quejosos acudieron como integrantes de la comunidad de Tecoltemi, autoidentificándose bajo esta pertenencia.

32. Ello se estima suficiente para acreditar su pertenencia a un grupo indígena pues debe privilegiarse su autoconciencia, sobre la simple manifestación de las partes para negárselas; sin que se advierta que la Juez haya establecido que el criterio de autoadscripción era único elemento tomado en cuenta para considerar a su comunidad como indígena, pues esto atendió también, a diversos documentos y pruebas periciales, además de la desestimación de aquellas ofrecidas por la tercero interesada, como se verá más adelante.

33. En otro orden de ideas, también en el primer agravio, adujo que la dotación de tierras ejidales no le daba el carácter de comunidad indígena, sino sólo de un sujeto agrario. Cuestiona que haya robustecido la decisión en la dotación de tierras y las actas de Asamblea Ejidal de veinticinco de noviembre de dos mil catorce y quince de diciembre de dos mil diecisiete, cuando son documentos de los que no se advierte el reconocimiento, ni cambio de régimen ejidal a indígena; máxime que no reúnen las formalidades previstas en la Ley Agraria.

34. Profundizó sobre lo anterior, en los agravios tercero y parte del cuarto, refiriendo que las probanzas descritas en el párrafo anterior, no se advertía un cambio de régimen, conforme a la ley, de ejido a comunal, ni tampoco que hubiese existido reconocimiento como comunidad indígena, o estuviera inscrito en el Registro Agrario Nacional; así, sostuvo, que las probanzas en todo momento se referían como ejido, por lo que no era válido, que después de treinta años de la dotación de tierras, se autoadscribieran como comunidad indígena; aun cuando pudieran tener dicho origen, adoptaron disposiciones claras y precisas de la Ley Agraria, conduciéndose durante toda su vida como ejido y no como una comunidad.

35. Además, que las pruebas aportadas no demostraron la existencia de un padrón de comunidades indígenas en el Municipio de Ixtacamaxtitlán para acreditar su existencia, que en el padrón de comunidades indígenas del INEGI no existía dicho reconocimiento, que no se consideró el material aportado por la tercero interesada en donde la autoridad sostenía que no existía presencia de población indígena en la zona del proyecto ni en su área de influencia, y que en tal caso, debió solicitar al Registro Agrario Nacional información para saber si con anterioridad o posterioridad se habían autoadscrito comunidad indígena.

36. De manera particular, señala que el acta de quince de marzo de dos mil quince no refirió el número de participantes, ni el quorum legal, y que la representación otorgada en esa asamblea fue a personas físicas que no necesariamente tenían que ver con las autoridades ejidales, pues se dijo, que se estaba comisionando a los promoventes como representantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, cuando ya había concluido su periodo como parte del comisariado ejidal; lo que hacía suponer que se trataba de entes distintos, o que nunca se hizo la formalización del cambio al régimen comunal; finalmente, señala que el hecho de que en la asamblea se hubiese firmado con la leyenda: "no a la mina, sí a la vida" dejaba en claro que la intención era manifestar su inconformidad con la actividad minera, no su autoadscripción.

37. Esta Primera Sala considera infundados los argumentos toda vez que, como quedó asentado en párrafos anteriores, la autoadscripción constituye un elemento preponderante para determinar quiénes deben ser considerados integrantes de los pueblos o comunidades indígenas.

38. Así, no es necesario que en base a ciertos documentos oficiales deba advertirse la existencia de la comunidad indígena, se necesite un registro o reconocimiento de las autoridades para que se cuente con tal calidad, pues ello constituiría una violación grave a la libre determinación de los grupos indígenas y sus integrantes, reconocida en el artículo 2o. constitucional.

39. Aun cuando la tercero interesada pretende sostener que las probanzas consideradas por el Juez únicamente demostraban que la comunidad quejosa pretendió asumirse –sin cumplir con las formalidades– bajo un régimen comunal en términos de la Ley Agraria; esta apreciación es errónea, pues independientemente que en la resolución de dotación de tierras, no se asentara su carácter de comunidad indígena, esto no le niega tal carácter, pues la dotación se vincula al régimen de organización y su administración agraria.

40. La protección y reconocimiento de las comunidades y pueblos indígenas deriva directamente de los tratados internacionales y del artículo 2o. constitucional, que establecen claramente que es la conciencia de la identidad indígena el criterio fundamental para determinar a quiénes se les debe considerar y aplicar las disposiciones sobre pueblos indígenas.

41. De igual manera, señala que tienen esa naturaleza aquellas comunidades que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.

42. Por ello, su reconocimiento no se refiere al cumplimiento de las formalidades y requisitos establecidos en la Ley Agraria, sino a sus condiciones históricas, modo de vida y organización, cosmovisión, usos y costumbres, entre otros aspectos.

43. De ahí que la Juez de Distrito actuó correctamente al acreditar su carácter de comunidad indígena con base a las propias manifestaciones del escrito de demanda, el acta de quince de diciembre de dos mil diecisiete en donde expresamente la comunidad se autoadscribió indígena,(5) así como con los dictámenes periciales en los que tuvo por acreditada la realización de actividades tradicionales en el territorio que habita, así como sus usos y costumbres en común.

44. No pasa inadvertido que la tercero interesada adujo que el acta referida, no contaba con el número de participantes o el quorum legal, pues a pesar de sus manifestaciones, no se demostró su falsedad; máxime que obran las firmas de las personas que participaron en la misma.

45. Tampoco es óbice, que la comunidad indígena otorgara la representación para la defensa de sus intereses colectivos a personas que no fungían en ese momento como autoridades vinculadas al comisariado ejidal, pues además de que, como quedó establecido, dicha naturaleza es distinta, la defensa de los derechos de las comunidades indígenas, implica que con independencia de sus representantes, cualquiera de sus integrantes puede promover el amparo en su defensa.

46. Sirve de apoyo a lo anterior, la siguiente tesis de esta Primera Sala:

"COMUNIDADES Y PUEBLOS INDÍGENAS. CUALQUIERA DE SUS INTEGRANTES PUEDE PROMOVER JUICIO DE AMPARO EN DEFENSA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES COLECTIVOS. El derecho humano de acceso a la justicia para las comunidades o pueblos indígenas, contenido en el artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, deriva de la situación de vulnerabilidad en que aquéllos se encuentran y del reconocimiento de su autonomía, por ello, en dicho precepto se fijó un ámbito de protección especial que, sin tratarse de una cuestión de fuero personal, garantiza que sus miembros cuenten con la protección necesaria y los medios relativos de acceso pleno a los derechos. Así, conforme al mandato constitucional de referencia, se garantiza a los pueblos y a las comunidades indígenas el acceso pleno a la jurisdicción del Estado, y para ello se precisa que en todos los juicios y procedimientos en que sean parte, individual o colectivamente, deberán tomarse en cuenta sus costumbres y especificidades culturales, respetando los preceptos de la Constitución Federal. Asimismo, en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo, se hace énfasis en que el acceso a la justicia individual o colectiva de los pueblos y las comunidades indígenas, implica garantizar el acceso a procedimientos legales tramitados personalmente o por medio de sus organismos representativos. Así, este postulado en conjunto con el artículo 2o. constitucional, poseen plena fuerza vinculante al haberse adoptado en la normativa de nuestro país, lo que implica que permee en todos los ámbitos del sistema jurídico, para crear un enfoque que al analizar el sistema de normas en su totalidad, cumpla con su objetivo, que es el ejercicio real de sus derechos y la expresión de su identidad individual y colectiva para superar la desigualdad de oportunidades que tradicionalmente les han afectado, lo cual se conoce como principio de transversalidad. En esa medida, el acceso pleno a la jurisdicción del Estado, cuando se trate de medios de defensa de derechos fundamentales, como es el juicio de amparo, debe permitirse a cualquier integrante de una comunidad o pueblo indígena, instar a la autoridad jurisdiccional correspondiente para la defensa de los derechos humanos colectivos, con independencia de que se trate o no de los representantes de la comunidad, pues esto no puede ser una barrera para su disfrute pleno."(6)

47. Finalmente, la leyenda en el acta: "no a la mina, sí a la vida", a pesar de demostrar una inconformidad con lo sucedido, de ninguna manera impide reconocerlos como comunidad indígena.

II. Indebida valoración de la prueba de agrimensura al no tomarse en cuenta que las concesiones quedaron sin efectos.

48. La tercero interesada, en el cuarto agravio, señaló que debía sobreseerse en el juicio, debido a que se otorgó valor probatorio al peritaje en agrimensura, aun cuando las concesiones impugnadas fueron modificadas a efecto de no afectar el terreno de las quejosas que se había ubicado traslapado, tampoco se analizaron las probanzas exhibidas por el propio director del Registro Público de Minería en el que se hizo constar la emisión de los nuevos títulos, en virtud del desistimiento a favor de la tercera interesada, y que se encuentran vigentes; sin que hubiese existido acción alguna, recurso o juicio en su contra.

49. Se advierte que la tercero interesada plantea que desapareció la afectación advertida en la prueba pericial, por lo cual, esta Primera Sala procede a avocarse al estudio de dichos argumentos. Se estima que, la parte relativa del agravio resulta infundada, en atención a los siguientes antecedentes:

I. Mediante diversos escritos, Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable solicitó a la Secretaría de Economía la reducción de la superficie de las concesiones otorgadas sobre las tierras de la quejosa, y, en consecuencia, la emisión de los nuevos títulos. Asimismo, manifestó ante la misma autoridad el desasimiento de los referidos títulos de concesión minera resultado de la reducción de superficie.

II.En respuesta a sus manifestaciones, la autoridad responsable determinó que no le era posible proveer respecto a ellas puesto que se encontraba impedida derivado de la suspensión de plano que fue otorgada a la quejosa en el juicio de amparo indirecto.

III. En contra de lo anterior, la tercero interesada interpuso incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión de plano otorgada el nueve de diciembre de dos mil dieciséis. El Juzgado de Distrito del conocimiento, mediante sentencia de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete, consideró como fundado el referido incidente y determinó que la Secretaría de Economía proveyera respecto a las solicitudes de reducción y desistimiento de la tercero interesada.

IV. En cumplimiento a la sentencia anterior, la Dirección General de Minas de la Secretaría de Economía mediante oficio número ********** de treinta de mayo de dos mil diecisiete, autorizó las solicitudes de reducción. Y, mediante los oficios ********** y **********, la misma autoridad administrativa comunicó que se admitió a trámite el desistimiento de los títulos de concesión minera –resultado de las reducciones solicitadas– ********** y **********, declarando la cancelación de dichos títulos y ordenó su inscripción.

V. No obstante, en contra de la sentencia de dieciséis de mayo de dos mil diecisiete, la parte quejosa interpuso recurso de queja, el cual fue del conocimiento Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito, quien lo registró con el número **********, y mediante sentencia de uno de febrero de dos mil dieciocho, determinó declarar fundado el recurso.

VI. Luego entonces, mediante acuerdo de catorce de diciembre de dos mil dieciocho, la Juez de Distrito del conocimiento determinó que el incidente por exceso o defecto en el cumplimiento de la suspensión de plano y sus efectos quedaron insubsistentes en virtud de la diversa resolución de uno de febrero de dos mil dieciocho. Por tanto, requirió a la autoridad responsable que dejara insubsistentes la autorización de reducción de las concesiones ********** y **********, la expedición de nuevos títulos de concesión y el desistimiento de éstos últimos. VII. Finalmente, por acuerdo de veintiuno de diciembre de dos mil dieciocho, la Secretaría de Economía por conducto de la Dirección General de Minas, acordó dejar sin efecto todos los actos emitidos derivados de la resolución de la solicitud de reducción de los títulos de concesión minera, y del desistimiento promovido por la tercero interesada. En consecuencia, se dejaron sin efectos los títulos de concesión minera expedidos como resultado de la reducción de superficie.

50. De lo relatado podemos desprender, que si bien se acordó en un inicio favorablemente el desistimiento de los títulos de concesión minera impugnados y la emisión de otros nuevos; dichos actos quedaron sin efectos en virtud del recurso de queja resuelto por el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Sexto Circuito

51. De tal suerte que, al quedar insubsistentes y, en consecuencia, el acto por el que se dejaron sin efectos los títulos impugnados, la afectación advertida en el dictamen pericial no ha cesado.

52. Por otra parte, esta Primera Sala también observa que si bien la recurrente sostiene que procede el sobreseimiento toda vez que la parte quejosa no ejerció acción en contra de los nuevos títulos de concesión expedidos, como resultado del desistimiento de los impugnados en la demanda de amparo; no le asiste razón, pues la cancelación de los títulos impugnados quedó insubsistente, como fue confirmado en párrafos anteriores, así que los nuevos títulos de concesión emitidos siguen la misma suerte de aquellos, es decir, quedaron sin vigencia en razón de lo resuelto en el recurso de queja **********.

III. Indebida valoración de la prueba de agrimensura para demostrar la afectación a la esfera jurídica de la parte quejosa.

53. La recurrente también sostuvo en el cuarto agravio, que la valoración de la prueba de agrimensura fue incorrecta porque se identificó a la quejosa como Ejido Tecoltemi, no como comunidad indígena, y se utilizó un plano de mil novecientos noventa y cuatro; que debió considerar las condiciones actuales y modificaciones a los títulos de concesión para establecer si se encontraban vigentes, así como el estado actual de los bienes ejidales y comunales; finalmente, se inconformó de que no tuvo oportunidad de ofrecer una prueba pericial de su parte.

54. Como se indicó anteriormente, la calidad de sujeto agrario es independiente del reconocimiento de comunidad indígena, en cuyo caso pueden subsistir ambas condiciones, de ahí que sea infundado este planteamiento; por otra parte, la pericial demostró que parte de las tierras otorgadas mediante resolución presidencial de 24 de noviembre de 1980 a la comunidad estaba siendo afectada por la expedición de los actos reclamados, sin que la fecha del mapa demerite su valor probatorio pues, la propiedad de las tierras se acreditó precisamente con la resolución presidencial, que la base para elaborar dicho mapa, sin que se haya demostrado que la configuración o dotación hubiese sido reducida o alterada posteriormente.

55. También es infundado que la prueba debió considerar otros elementos, como la modificación de los actos reclamados, pues el objeto de la pericial era la identificación de las tierras de la comunidad indígena en relación con la expedición de los títulos cuestionados. Aun cuando la tercero interesada informó que se habían sustituido los títulos de concesión; dicha condición no subsistió, máxime que la pericial fue ofrecida para demostrar la afectación de estos actos impugnados, por lo cual, cualquier acto posterior –de haber prevalecido–, hubiera generado el sobreseimiento del juicio, mas no la alteración de la materia de la pericial.

56. Finalmente, resulta infundado lo relativo a que no tuvo oportunidad de ofrecer una prueba pericial de agrimensura de su parte; pues conforme al artículo 120 de la Ley de Amparo, existía la posibilidad de designar un perito propio a efecto de desahogar conjuntamente o de manera separada las pruebas periciales; sin que en el caso, hubiese ejercido dicho derecho.

IV. Estudio de la falta de interés legítimo y jurídico de la parte quejosa bajo el argumento de que las periciales en antropología devienen ilegales.

57. De igual manera, en el mismo cuarto agravio, la recurrente combatió el valor probatorio otorgado a los dictámenes periciales en antropología:

- En cuanto al dictamen del perito de la quejosa, lo consideró tendencioso, parcial, carente de rigor y metodología científica, pues estimó que se emitió a título personal sobre hechos y apreciaciones particulares, sin demostrar la técnica practicada; finalmente cuestiona las menciones que realizó sobre la afectación al ambiente, flora, fauna y recursos naturales, por no ser experto en materia forestal o ambiental.

- Respecto al dictamen de la perito oficial, también lo consideró subjetivo y sin características técnicas necesarias, refiriéndose a aspectos ajenos a su materia de especialidad, como cuestiones hidrológicas técnicas y ciencias del agua. Que en todo momento la perito se refirió a la quejosa como ejido y no como comunidad indígena. También indicó que es una contradicción que en el dictamen haya considerado con esta calidad cuando sólo el 1.32% (2 personas) de habitantes hablan náhuatl; que la Asamblea Comunitaria si bien estuvo constituida por 50 personas, estas personas tenían la calidad de ejidatarios, quienes, considera, no cuentan con vínculo alguno en relación al grupo indígena Náhuatl, pues además, no habitaban efectivamente en la comunidad, porque en el dictamen se señaló que sólo existían 34 viviendas; y que los vínculos originales ya no existen, por haberse trans culturizado y adquirido los del lugar que ahora habitan, como pueden ser danzas y bailes a una deidad católica impuesta por los españoles.

58. Con relación al dictamen del perito ofrecido por la comunidad quejosa, debe decirse que éste fue ponderado para determinar que la comunidad indígena de Tecoltemi practicaba "desde tiempos inmemoriales, rituales y danzas que constituyen actualmente su identidad comunitaria y forman parte de su patrimonio cultural y ético, por lo que se verían seriamente afectados con las concesiones mineras al trastocar más del 25% del territorio de Ixtacamaxtitlán."

59. Con independencia de las referencias en cuanto al daño que podía resentir la parte quejosa, lo cierto es que la prueba se tomó en consideración, en esencia, para fortalecer que las quejosas contaban con rasgos de una comunidad indígena; lo cual no puede ser desvirtuado bajo la manifestación de que se emitió a título personal.

60. Esto es así, pues el artículo 211 del Código Federal de Procedimientos Civiles, de aplicación supletoria a la Ley de Amparo, dispone que el valor de la prueba pericial quedará a la prudente apreciación del tribunal, y en este caso, la Juez estimó que la opinión de la especialista se encontraba robustecida con los estudios que llevó a cabo, donde se expuso la metodología empleada y las fuentes de estudio para fundamentar la respuesta.

61. Efectivamente, para arribar a sus conclusiones, el perito utilizó diversa bibliografía, realizó un recorrido de campo y diversas entrevistas con personas de los pueblos y comunidades de San Francisco Ixtacamaxtitlán, Tecoltemi, Zacualpan y Cuahtic, describiendo en su dictamen el origen de la comunidad, sus costumbres y rituales; lo que sirvió de sustento a su conclusión.

62. No se advierte que existiera una indebida valoración de la prueba, pues contó con una metodología en base a sus conocimientos sobre la materia; y, si bien emitió su opinión, precisamente ese era el objeto de la probanza, pues lo que se busca es que un experto aporte al juzgador conocimientos propios en la materia, porque escapan al cúmulo de los que posee una persona de nivel cultural promedio.

63. Aunado a lo anterior, esta prueba fue robustecida con el dictamen de la perito oficial, quién también consideró a la quejosa como comunidad indígena.

64. Al igual que en el caso anterior, la valoración tuvo por objeto identificar sus rasgos, costumbres, tradiciones, vinculación con su territorio y las posibles afectaciones que produciría el desarrollo de la actividad minera, no sólo en sus danzas y rituales, sino en su modo de vida; de ahí que, aunque cuestione sus aptitudes para otras materias, su exposición no rebasó el alcance de sus conocimientos, pues la referencia a la explotación de agua, se vincularon a las costumbres y tradiciones de la comunidad.

65. Además, sí se basó en una metodología que consistió en consulta de bibliografía especializada, análisis del expediente y de los archivos agrarios, recorridos por el Municipio de Ixtacamaxtitlán, visitas a la comunidad Tecoltemi, entrevista con vecinos y comuneros de Tecoltemi y con personas de la cabecera municipal de Ixtacamaxtitlán, así como la revisión hemerográfica sobre la problemática planteada, en lo cual se apoyó para delimitar las costumbres y tradiciones de la comunidad.

66. Asimismo, es notoriamente infundado el señalamiento en cuanto a que por virtud de que sólo el 1.32% de la población hablaban náhuatl (2 personas), se demostraba la pérdida de sus rasgos indígenas. Es criterio de este Alto Tribunal que los derechos que la Constitución Federal adjunta a la condición de una persona indígena son variados, no sólo en su contenido lingüístico, ni tampoco se definen con base en ello, sino por las costumbres y especificidades propias, que fueron destacadas en los dictámenes periciales.

67. Sirve de apoyo a lo anterior, el siguiente criterio de esta Primera Sala:

"PERSONAS INDÍGENAS. GRADO DE RELEVANCIA DEL CONOCIMIENTO DEL ESPAÑOL PARA LA APLICACIÓN DE LAS PREVISIONES DEL ARTÍCULO 2o. DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS. La Suprema Corte de Justicia de la Nación ha reconocido que el grado de conocimiento del español es relevante para determinar el alcance de la previsión establecida en el citado precepto, según la cual las personas indígenas tienen en todo tiempo el derecho a ser asistidas por intérpretes y defensores que conozcan su lengua y cultura, lo cual es entendible por la necesidad de racionalizar el uso de los recursos en el sistema de administración de justicia y armonizar en un escenario concreto las funciones y necesidades de todos los intervinientes en juicio. Sin embargo, los derechos que la Constitución Federal adjunta a la condición de ser una persona indígena son variados: algunos tienen un contenido lingüístico específico pero la mayoría carecen de él. Así, respecto de ellos deben aplicarse los criterios generales derivados del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos que apelan a la articulación (total o parcial) de las personas en torno a instituciones sociales, económicas, culturales y políticas propias (en el caso de los pueblos indígenas), a la identificabilidad de algún tipo de unidad social, económica y cultural en torno a un territorio y a ciertos usos y costumbres (en el caso de las comunidades indígenas), así como al criterio de la autoconciencia o autoadscripción como indígena, los cuales no permiten definir lo ‘indígena’ sobre la base de la competencia monolingüe en lengua indígena. Así, el derecho a que se tomen en consideración las costumbres y especificidades propias de los indígenas en los juicios y procedimientos en que sean parte, no es de contenido lingüístico ni es, por tanto, un derecho cuyos titulares puedan delimitar con los criterios usados por esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para efectos del ejercicio de un derecho completamente distinto."(7)

68. Tampoco es un aspecto relevante el hecho de que se haya asentado que existían 34 viviendas en el poblado, pues de forma alguna demerita que las personas integrantes de la comunidad perdieran su conexión e identidad indígena, pues ello no depende del lugar en donde residieran.

69. Lo mismo sucede con la referencia que hizo a la quejosa como ejido, pues ya quedó asentado que su calidad agraria no le resta el carácter de comunidad indígena.

70. Finalmente, el haber adoptado la veneración a la V. de Guadalupe, no constituye una pérdida de sus tradiciones ancestrales, aun cuando su origen se remonta a la colonización española; esto, pues se trata de un símbolo multifacético, cuya apropiación –como lo advierte la propia perito en su dictamen–, cuenta con una conexión espiritual particular, pues entre otras cosas, se le honra a través de ritos, danzas y procesiones.

V.F. de interés legítimo y jurídico de la parte quejosa por indebida apreciación y desestimación de las demás pruebas.

71. La tercero interesada en el cuarto agravio y parte del quinto agravio (denominado cuarto bis por el Tribunal Colegiado), cuestionó que:

- Dejó de valorar la evaluación de impacto ambiental aportada por la tercero interesada, en el cual se demuestran los efectos de carácter indígena que se tiene en el proyecto.

- Existió una valoración parcial y tendenciosa de las pruebas periciales, cuando se aportaron diversas probanzas, no consideradas, donde quedó demostrado el carácter de la quejosa.

- No se actualizó la calidad de comunidad indígena por no acreditarse los elementos de continuidad histórica, conexión territorial e instituciones sociales, económicas, culturales y políticas distintivas o parte de ellas.

72. En primer término, resulta inoperante lo relativo a la evaluación de impacto ambiental, pues con independencia de los efectos que se pueden llegar a establecer con las comunidades indígenas, lo cierto es que dicha prueba no está vinculada a la autoadscripción de los quejosos, ni tampoco es un elemento para desvirtuar las probanzas en las cuales se sustentó que los actos reclamados pueden llegar a generar una afectación en la esfera jurídica de la parte quejosa, lo que daría lugar a llevar a cabo una consulta previa.

73. También son inoperantes los agravios donde señala, de manera genérica, que las pruebas periciales no se valoraron adecuadamente en relación con el cúmulo de las aportadas por el tercero interesado, que no se tomaron en cuenta; esto es así, ya que no establece de manera concreta cuáles fueron esas pruebas y las razones por las que demostraban que no debía de otorgarse valor probatorio a las periciales.

74. Por lo expuesto en los capítulos anteriores, se advierten infundados los señalamientos donde se cuestionó la calidad de comunidad indígena al no acreditar los elementos de continuidad histórica, conexión territorial e instituciones sociales, económicas, culturales y políticas distintivas o parte de ellas; ello, pues estos elementos son independientes de su modo de conducirse como ejido, además que, existieran sólo 2 personas que hablaran el náhuatl o 34 viviendas, no impedía generar una conexión con sus tierras y tradiciones, ni tampoco la apropiación de la V. de Guadalupe, por tratarse de un elemento multifacético.

VI. Falta de interés legítimo y jurídico de la parte quejosa para acreditar la vinculación cultural y espiritual con las tierras afectadas.

75. El director general de Minas, en su tercer agravio, sostuvo que no se acreditó una afectación al interés jurídico y legítimo de la quejosa por no haberse demostrado que la quejosa desarrolla su cultura o valores espirituales en las tierras sobre las que recaen las concesiones reclamadas, siendo lo anterior algo indispensable para que resulte aplicable el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes de la Organización Internacional del Trabajo.

76. Lo anterior, se desestima con las pruebas periciales valoradas por la Juez, pues de ellas, se desprende que ambos peritos sostuvieron que la afectación territorial y actividad minera, sí implicaría un daño al patrimonio cultural, moral y religioso, transformando el paisaje, suprimiendo lugares sagrados, como cerros y manantiales, cruces, caminos, puntos de reunión, incluso, pudiendo afectar también el agua de los manantiales al incorporarse a procesos industriales.

77. De esta manera, es claro, que sí se demostró la vinculación cultural y espiritual con las tierras en donde recaen las concesiones reclamadas.

78. Ahora bien, no será materia de análisis el resto del quinto agravio (señalado como cuarto bis) y el sexto (señalado como quinto) de la tercero interesada; el segundo y parte final del tercer agravio de la directora general de Minas, ni el segundo de la Cámara de Senadores pues fueron abordados y desestimados por el Tribunal Colegiado.

79. Tampoco se abordará lo relativo al segundo y tercer agravios de la Cámara de Diputados, pues a pesar de que el Tribunal Colegiado no se refirió expresamente a ellos, se desestimaron al analizar, si era posible impugnar omisiones legislativas en el juicio de amparo, o si ello, actualizaba una vulneración al principio de relatividad.

80. Colmado el estudio de improcedencia, se realizará el análisis del fondo del asunto con base en los agravios de la comunidad quejosa, el segundo, sexto y séptimo del tercero interesado, primero, cuarto y quinto del director general de Minas, así como primero de la Cámara de Senadores y primero de la Cámara de Diputados.

81. QUINTO.—Cuestión jurídica a resolver. La cuestión jurídica a resolver por esta Primera Sala es si, en el caso, la Secretaría de Economía (en su carácter de autoridad responsable) tenía la obligación de realizar la consulta indígena libre, previa e informada a la comunidad indígena de Tecoltemi previo al otorgamiento de los títulos de concesión minera impugnados por la parte quejosa; así como determinar si la autoridad legislativa incurrió en una omisión relativa en cuanto no adecuar la Ley Minera conforme al artículo segundo transitorio de la reforma constitucional al artículo 2o. de dos mil uno, en relación con los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, de la Ley Minera.

82. No pasa inadvertido que el Tribunal Colegiado reservó jurisdicción a este Alto Tribunal para resolver lo relativo a la inconstitucionalidad de los artículos 6o., 10, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XIII, de la Ley Minera; sin embargo, la Juez de Distrito sobreseyó en relación con los artículos 6o., párrafos segundo, tercero, cuarto y quinto, y 10, párrafos segundo y tercero, de la citada disposición, sin que se hubiese cuestionado o levantado dicho sobreseimiento; de ahí que la materia de revisión verse en relación con los artículos subsistentes.

83. SEXTO.—Estudio de fondo relativo a la omisión legislativa relativa de ejercicio obligatorio. En principio, se analizará el agravio segundo del escrito de revisión interpuesto por la tercero interesada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable; y primero del recurso interpuesto por la Cámara de Senadores.

84. La tercero interesada señala que se suplió incorrectamente la deficiencia de la queja para tener por acreditada una omisión legislativa con respecto a la Ley Minera, al interpretarse de forma errónea el artículo segundo transitorio de la reforma al artículo 2o. constitucional, de los instrumentos internacionales y la jurisprudencia de la Suprema Corte.

85. Sostuvo que en diversos precedentes se ha analizado el derecho a la consulta indígena aplicando directamente el Convenio 169 de la OIT y el artículo 2o. constitucional, sin establecer que existía una omisión legislativa.

86. Aduce que aun cuando el artículo transitorio se refiere a un mandato genérico de adecuación a la reforma constitucional, no podía exigírsele al legislador de actuar de manera específica y en determinada ley darle cumplimiento; de seguir esta lógica, se estaría frente a omisiones de tipo relativo en todas las normas que tuvieran que ver con el derecho de consulta a comunidades indígenas, paralizando la actividad administrativa hasta en tanto estuvieran solventadas por los órganos legislativos. 87. La Cámara de Senadores, sostuvo que no existía la omisión legislativa relativa, ya que se habían adecuado los distintos ordenamientos que reconocen y protegen los diversos derechos de los pueblos indígenas.

88. Lo anterior resulta fundado.

89. Para ello debemos tomar en cuenta que a partir de la reforma constitucional de dos mil once, así como la expedición de la Ley de Amparo, vigente a partir de dos mil trece, se ampliaron los supuestos de procedencia del juicio de amparo para incluir, además de leyes y actos, omisiones de autoridad que puedan vulnerar los derechos humanos.

90. Con motivo de lo anterior, esta Suprema Corte reconoció la procedencia del juicio de amparo contra omisiones legislativas, definiéndolas como aquella obligación al legislador derivada de un mandato constitucional que establezca el deber preciso de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente:

"JUICIO DE AMPARO INDIRECTO. ES PROCEDENTE CONTRA OMISIONES LEGISLATIVAS. De una interpretación sistemática de la fracción I del artículo 103 y la fracción VII del artículo 107 de la Constitución, en conexión con la fracción II del artículo 107 de la Ley de Amparo, se desprende que el juicio de amparo indirecto es procedente contra omisiones legislativas propiamente dichas, es decir, cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En efecto, si el Poder Legislativo puede considerarse autoridad responsable para efectos del juicio de amparo y la Constitución acepta que las omisiones pueden ser actos reclamados, en principio esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia considera que desde una óptica constitucional el juicio de amparo indirecto es procedente contra omisiones legislativas. Con todo, para poder sostener de manera concluyente que el juicio de amparo indirecto es procedente, además debe descartarse que ese impedimento procesal pueda desprenderse de los principios constitucionales que disciplinan al juicio de amparo. En este orden de ideas, se estima que en este caso no se vulnera el principio de relatividad porque dicho principio debe ser reinterpretado a la luz del nuevo marco constitucional que disciplina al juicio de amparo y, por tanto, es perfectamente admisible que al proteger a la persona que ha solicitado el amparo de manera eventual y contingente se pueda llegar a beneficiar a terceros ajenos a la controversia constitucional. De todo lo anterior, se desprende que el juicio de amparo indirecto es procedente para combatir omisiones legislativas absolutas."(8)

91. Asimismo, se estableció que dichas omisiones pueden ser de diversos tipos: por un lado, de ejercicio obligatorio o potestativo y, además, pueden ser absolutas o relativas. Combinando dichos tipos, se han identificado en cuatro clases:(9)

a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho;

b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente;

c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y,

d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente.

92. Finalmente se consideró que, en el juicio de amparo, únicamente son reclamables los incisos a) y b), que consisten en aquellas omisiones legislativas, absolutas o relativas, de ejercicio obligatorio, pues en los demás casos, si bien pudiera existir una competencia legislativa de carácter potestativo que no se decidió utilizar, al no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia jurídica:

"OMISIONES LEGISLATIVAS. SU CONCEPTO PARA FINES DEL JUICIO DE AMPARO. Esta Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación considera que en el marco del juicio de amparo sólo habrá una omisión legislativa propiamente dicha cuando exista un mandato constitucional que establezca de manera precisa el deber de legislar en un determinado sentido y esa obligación haya sido incumplida total o parcialmente. En efecto, en caso de no existir un mandato constitucional que establezca con toda claridad el deber de legislar, la conducta de la autoridad carecería de toda relevancia jurídica para efectos del juicio de amparo, de ahí que en esta vía procesal no tenga mucho sentido hablar de omisiones de ejercicio potestativo. Por último, es importante aclarar que autoridades distintas al Congreso de la Unión también podrían estar constitucionalmente obligadas a emitir normas generales, abstractas e impersonales."(10)

93. Centrándonos pues, en las omisiones legislativas impugnables en el juicio de amparo, esto es, de ejercicio obligatorio, debemos tener presente que una omisión absoluta con estas características implica un reclamo al órgano legislativo por no dar cumplimiento alguno a un mandato exigible; mientras que la relativa, conlleva un actuar del legislador que se atribuye deficiente o incompleto al cumplir con la obligación.

94. Es decir, para actualizarse una omisión relativa, a diferencia de la absoluta, es necesario que exista un acto del legislador, generado a partir de la obligatoriedad de la orden de legislar.

95. De esta manera no podrá hablarse de omisión relativa, si el incumplimiento de legislar se atribuye a una disposición expedida previamente a que se generará dicha obligación. En estos casos, estaríamos en presencia de una omisión absoluta, porque el incumplimiento no derivaría de las normas anteriores, sino de la falta de adecuación legislativa a partir de la obligatoriedad.(11)

96. Definido lo anterior, debemos tener presente que cuando hablamos de omisiones legislativas de ejercicio obligatorio, pueden existir varias condiciones dependiendo del contenido de la obligación.

97. Es decir, la obligación puede consistir en legislar sobre una materia, expedir una norma en concreto, incluso, establecer o modificar un artículo en específico –cuando así se establezca expresamente–, o como en este caso, adecuar las normas al mandato constitucional.

98. Siendo entonces, que el primer punto relevante, es determinar en qué consiste la obligación de legislar, a fin de estar en condiciones de examinar si el legislador la incumplió. Posteriormente, se debe identificar si lo que se reclama es una omisión relativa o absoluta.

99. Cuando se trata de una omisión relativa, como se dijo, lo que se cuestiona es un actuar incompleto del legislador, por lo que es dable reclamar la omisión parcial de manera destacada o a través de un precepto o cuerpo normativo concreto, al ser donde se atribuye el deficiente cumplimiento a la obligación.

100. En este caso, el acto reclamado podrá ser la propia norma, cuerpo o cuerpos normativos a los que se atribuya la deficiencia, y el análisis debe constreñirse a verificar si su contenido colmó en suficiencia lo exigido.

101. Es orientador al caso, que el Tribunal Pleno en diversas acciones de inconstitucionalidad, ha establecido que, si bien dicho medio de control constitucional abstracto no es procedente contra omisiones del legislador de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada; tal criterio no aplica cuando se alegan omisiones parciales resultado de una deficiente regulación de normas, pues en este caso sí es procedente.(12)

102. Lo anterior, de conformidad con el criterio jurisprudencial del Pleno de esta Suprema Corte, de rubro y texto siguientes:

"ACCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD. SI BIEN ES IMPROCEDENTE CONTRA UNA OMISIÓN ABSOLUTA EN LA EXPEDICIÓN DE UNA LEY, NO LO ES CUANDO AQUÉLLA SEA RESULTADO DE UNA DEFICIENTE REGULACIÓN DE LAS NORMAS RESPECTIVAS. El Tribunal en Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión de los Congresos de los Estados de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, los cuales son presupuestos indispensables para la procedencia de la acción. Sin embargo, tal criterio no aplica cuando se trate de una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas."(13)

103. Por lo mismo, en tratándose de omisiones legislativas absolutas, lo que se analiza es la carencia de actividad total por parte del legislador al mandato obligatorio; siendo relevante determinar en qué consiste dicha obligación, para analizar su existencia.

104. A diferencia de las acciones de inconstitucionalidad donde no son materia de análisis las omisiones legislativas, sino normas promulgadas y publicadas, en el amparo, como se advirtió, sí es posible reclamarlas de manera directa. De esta manera, su impugnación en el juicio de amparo, entonces, no puede partir de normas o artículos en vigencia, pues su reclamo deberá ser la actitud pasiva de la autoridad legislativa para colmar la exigencia.

105. Es decir, no podrá hablarse o analizarse una omisión legislativa absoluta si en la demanda de amparo se reclamaron como actos, normas o artículos existentes –se trataría de una omisión relativa–; solamente podrá analizarse de esta manera, si se reclama como tal, la omisión absoluta del legislador a cumplir un mandato obligatorio, pues lo que se está aduciendo es que el legislador no ha actuado en forma alguna, cuando puede hacerlo de muchas formas, dada su libertad configurativa.

106. Esto no quiere decir que no sea posible impugnar en el juicio de amparo omisiones legislativas absolutas de ejercicio obligatorio, pues esta Suprema Corte ya ha tenido oportunidad de analizarlas e, incluso, conceder el amparo; sin embargo, en esos casos, en la demanda de amparo no se cuestiona como acto reclamado una norma o artículo en concreto, sino la omisión absoluta de la autoridad legislativa.

107. Ahora bien, cuando esto se cuestione, bastará la existencia del contenido normativo exigido para considerar que no se materializa la omisión, incluso habiendo acontecido, si durante el juicio de amparo se emite, daría lugar al sobreseimiento del juicio por cesación de efectos, al tenor del siguiente criterio de la Segunda Sala:

"OMISIONES LEGISLATIVAS ABSOLUTAS. PROCEDE SOBRESEER EN EL JUICIO DE AMPARO POR CESACIÓN DE EFECTOS, CUANDO DURANTE SU TRAMITACIÓN LA AUTORIDAD LEGISLATIVA EMITE LA NORMATIVIDAD QUE SE ENCONTRABA OBLIGADA CONSTITUCIONALMENTE A EXPEDIR. El artículo 61, fracción XXI, de la Ley de Amparo prevé que el juicio es improcedente cuando hayan cesado los efectos del acto reclamado. Esta causal de improcedencia está determinada por la imposibilidad de alcanzar el fin que justifica la existencia e importancia del juicio de amparo, consistente en obtener la reparación constitucional, lo cual se logra, cuando el acto es de carácter negativo, constriñendo a la autoridad responsable a que obre en el sentido de respetar el derecho de que se trate y cumplir lo que le era constitucionalmente exigible. Por tanto, si la omisión legislativa absoluta consiste en un acto de carácter negativo por el incumplimiento del deber de legislar o de proveer en la esfera administrativa un debido acatamiento, es lógico que si durante la tramitación del juicio de amparo la autoridad cumple con el mandato constitucional a que estaba sujeta, expidiendo la normatividad correspondiente, deja de existir el acto omisivo reclamado y, en consecuencia, al cesar sus efectos, debe sobreseerse en términos del artículo 61, fracción XXI, en relación con el diverso 63, fracción V, ambos de la Ley de Amparo."(14)

108. Finalmente, debemos tomar en cuenta que, ante un reclamo de esta naturaleza, lo que se cuestiona es la actitud pasiva del legislador, por lo que, regresando al contenido de la obligación, sí ésta no es precisa sobre la manera de implementar la legislación, el legislador mantiene su margen amplio de actuación y su libertad configurativa; pues, entre menos preciso sea el mandato, el margen de libertad será más amplio.

109. Presuponer que la obligación debe ser colmada de un modo específico, aun cuando la exigencia no lo imponga así, sin duda, se tornaría una intromisión injustificada, pues en tanto no se contravenga la obligación, no se podría condicionar a una pauta determinada.

110. Expuesto lo anterior, se pasa a hacer el análisis correspondiente, advirtiendo primero que, en el caso de estudio, la Juez, en suplencia de la queja, encontró la exigencia constitucional de ejercicio obligatorio en el segundo transitorio de la reforma constitucional al artículo 2o., publicada el catorce de agosto de dos mil uno, y que entró en vigor, al día siguiente, esto es, el quince de agosto siguiente.

111. En este precepto se estableció que el Congreso de la Unión y las Legislaturas de las entidades federativas debían realizar las adecuaciones a las leyes federales y constituciones locales para reglamentar dicho artículo.

112. Ahora bien, la Juez de Distrito consideró que existía una omisión legislativa relativa de ejercicio obligatorio, en los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, de la Ley Minera, que preveían, como unidad normativa, "grosso modo, que la exploración y explotación de los minerales a que se refiere esa ley se llevará a cabo mediante la expedición de concesiones mineras en favor de sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, preceptos en los que aduce no se respetó el derecho de la parte impetrante a disfrutar de la tierra y territorio, a ser consultados y a obtener su consentimiento libre e informado."

113. Como se observa, se indicó que estos preceptos no establecían de manera específica el derecho a la consulta, al consentimiento libre e informado, así como el respeto a la tierra y territorio.

114. Lo anterior, se sustentó en que el artículo 2o., apartado A, fracción IV, constitucional, contenía la obligación del Estado Mexicano de garantizar el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas, para acceder con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra a través de la consulta, "salvo" aquellos casos que corresponden a áreas estratégicas; en la fracción IX del apartado B del artículo 2o. constitucional, que no se constreñía a la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo, sino a un derecho de consulta y consentimiento libre e informado, cuyo referente era el artículo 6 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo.

115. Estableció que la falta de regulación en la Ley Minera de un proceso de consulta, para la obtención del consentimiento libre e informado que respete el derecho de los pueblos indígenas a la tierra y territorio, tenía diversas consecuencias inmediatas y en el futuro pues, sobre todo, impedía a los miembros de las comunidades, conocer de manera clara y fijar el contenido y el alcance de sus derechos, sobre sus tierras, territorios y recursos naturales.

116. Que, en el caso específico de la Ley Minera, debía contemplarse la consulta y el consentimiento libre, en relación al derecho que tienen las comunidades indígenas de gozar de la tierra y el territorio, previo a la expedición de una concesión, pues el deber de consulta emergía como un mecanismo de protección de los pueblos indígenas para el respeto a la tierra y al territorio.

117. Finalmente, sostuvo que mientras la Ley Minera no regulara esos temas, se vulneraban los derechos humanos de los quejosos, en tanto que en su sentido de pertenencia a sus comunidades indígenas, de manera reiterada, se desconocía su derecho a participar en las decisiones administrativas y legislativas que les afectan, a través de las garantías y procedimientos adecuados para ello.

118. Así, declaró inconstitucionales los artículos combatidos y concedió el amparo para el efecto de legislar en la Ley Minera, lo relativo al derecho a la consulta y a la obtención del consentimiento libre e informado de las comunidades y pueblos indígenas, para garantizar plenamente su derecho a disfrutar de la tierra y el territorio.

119. Como se advierte, la Juez de Distrito, aun cuando se haya referido al derecho de disfrute de las tierras y territorio indígena, centró su análisis y concedió el amparo por no acatarse la obligación de legislar sobre el derecho la consulta previa y libre consentimiento en la Ley Minera.

120. Ahora bien, con relación a la consulta previa, la Segunda Sala, al resolver el amparo en revisión 1144/2019, por unanimidad de votos, el diez de junio de dos mil veinte, determinó que, en efecto, el segundo transitorio exige un mandato obligatorio al legislador con respecto al derecho a la consulta, criterio que esta Primera Sala comparte; esto no sólo por el Texto Constitucional, sino por sus trabajos legislativos, su exposición de motivos y los criterios del Máximo Tribunal:

- De los trabajos legislativos que dieron lugar a la reforma constitucional en materia de derechos y cultura indígena prevista en el artículo 2o. constitucional y su segundo transitorio, publicada en el Diario Oficial de la Federación el catorce de agosto de dos mil uno, la reforma tuvo como antecedente histórico los acuerdos de S.A.L., en cuyo documento "2" se planteó la adopción de consulta y acuerdo, en el sentido de que las políticas, leyes, programas y acciones públicas que tuvieran relación con los pueblos indígenas serían consultados con ellos, a su vez, con sustento en las disposiciones del Convenio 169 de la OIT.

- También que, en la exposición de motivos de la iniciativa del Ejecutivo Federal se expresó que el Convenio 169 reconoce que los pueblos indígenas, en muchas partes del mundo, no gozan de los derechos humanos fundamentales en el mismo grado que el resto de la población de los países en que viven, asimismo, sostuvo que las leyes, valores, costumbres y perspectivas de dichos pueblos se erosionan constantemente. Asimismo, refirió que el principal objetivo de las reformas era desarrollar el contenido constitucional respecto de los pueblos indígenas, que se inscriben en el marco del derecho internacional en la materia, del cual el Convenio 169 de la OIT era ejemplo destacado, a fin de que tuvieran acceso a las instancias de representación política, a los recursos materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural.

- Señaló que el Gobierno Federal estaba obligado a dar cumplimiento a los compromisos asumidos, así como a convocar a un diálogo plural, incluyente y constructivo en el que participen los pueblos y comunidades indígenas, cuyo propósito central fuera el establecimiento de las soluciones jurídicas que habrían de prevalecer con la jerarquía de normas constitucionales, para garantizar que fueran sujetos de su propio desarrollo y tuvieran plena participación en las decisiones del país.

- Se estableció que la iniciativa reconocía la libre determinación y la autonomía de los pueblos indígenas y que preveía diversos mecanismos para garantizar que los pueblos indígenas de México tuvieran acceso a las instancias de representación política, a los recursos materiales, a la defensa jurídica, a la educación, así como a la protección de derechos compatibles con sus usos y costumbres y, en general, con su especificidad cultural.

- También refirió que del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales de Asuntos Indígenas y de Estudios Legislativos del Senado de la República, de veinticinco de abril de dos mil uno, era importante destacar que se señaló que la subcomisión de dictamen realizó audiencias públicas con diversos sectores relacionados con la reforma en materia de derechos y cultura indígena; se invitó a acudir a la Cámara de Diputados a integrantes de las Comisiones Unidas para escuchar los argumentos del EZLN y del Congreso Nacional Indígena en cuanto a la reforma, y la mayoría de las organizaciones y los grupos que participaron coincidieron en exigir mayor representatividad y participación de los indígenas. - Se señaló que en el apartado B de la propuesta de reforma se incorporan acciones de gobierno a afecto de concretar el compromiso de un nuevo pacto entre la sociedad, el Gobierno Federal y los pueblos indígenas, con la finalidad de garantizar políticas sociales, de beneficio directo a las comunidades indígenas en varios rubros, así como su participación en el Sistema Nacional de Planeación.

- Para ello, se indicó que la reforma establecía una serie de acciones a cargo de los gobiernos de los tres niveles para promover la igualdad de oportunidades, elevar las condiciones de vida de los indígenas y garantizar la representatividad en los distintos ámbitos de gobierno.

- Por su parte, en la discusión del dictamen de las Comisiones Unidas de Puntos Constitucionales y Asuntos Indígenas, correspondiente al veintiocho de abril del dos mil uno, el diputado C.N.V. señaló que las disposiciones reglamentarias de la Constitución no podían incluirse en el Texto Constitucional sino que ello sería materia de una ley reglamentaria que en su momento podía expedir el Congreso de la Unión, al respecto, la diputada P.R. solicitó se diera lectura al artículo segundo transitorio del dictamen que se propuso a votación del Pleno.

- Asimismo, en la propia discusión, ante un planteamiento de que el Congreso de la Unión, la Cámara de Diputados y la Cámara de Senadores estarían imposibilitados para hacer una ley reglamentaria en la materia, se dio respuesta en el sentido de que el Congreso de la Unión tiene la facultad para expedir leyes reglamentarias que desarrollen los artículos de la Constitución y, por tanto, era factible, posible y perfectamente legal que en su momento se expidiera la ley reglamentaria en materia de cultura y derechos indígenas, una vez que hubiera artículos que pudieran ser reglamentados; aunado a que las disposiciones reglamentarias de la Constitución no podían incluirse en el precepto constitucional, dado que serían materia de una ley reglamentaria que en su momento se expidiera.

- Se indicó que en relación con el artículo 2o. constitucional, el Tribunal Pleno había sostenido en diversos precedentes, que el derecho a la consulta se advertía de su interpretación con los diversos artículos 1o. de la Constitución Federal y 6 y 7 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes.

- De igual manera, había determinado que el derecho a la consulta a los pueblos indígenas se deducía del reconocimiento de sus derechos a la autodeterminación, la preservación de su cultura e identidad, acceso a la justicia e igualdad y no discriminación en el artículo 2o. constitucional; específicamente en el primer párrafo del apartado B, donde se impuso como obligación a la Federación, a los Estados y a los Municipios eliminar cualquier práctica discriminatoria, establecer las instituciones y las políticas necesarias a fin de garantizar la vigencia de los derechos de los indígenas y el desarrollo integral de sus pueblos y comunidades, las cuales deberán ser diseñadas y operadas conjuntamente con ellos.

- Finalmente, desprendió este derecho de los artículos 6 y 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y T. en Países Independientes, pues se dispuso que los pueblos indígenas tienen el derecho humano a la consulta previa mediante procedimientos culturalmente adecuados, informados, de buena fe y a través de sus representantes con la finalidad de llegar a un acuerdo cada vez que se prevean medidas legislativas susceptibles de afectarles directamente.

121. Con base en todo ello, se estableció que el segundo transitorio de la reforma constitucional de dos mil uno contenía un mandato expreso al Congreso de la Unión y a las Legislaturas de los Estados, de reglamentar la consulta indígena, porque este Alto Tribunal, con base en todos los elementos anteriores, ha reconocido que es uno de los derechos establecidos para los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas en el artículo 2o. constitucional.

122. En cuanto las condiciones establecidas por el transitorio para el legislador, se indicó, de manera también coincidente con esta Primera Sala, que: "el Poder Reformador de la Constitución otorgó libertad de decisión al legislador Federal y local, a fin de observar lo previsto en la reforma al artículo 2o. constitucional, en tanto no indicó la obligación de emitir una ‘ley especial’ que reglamente el derecho de consulta de los pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas, de tal manera que puede cumplir con su obligación ya sea a través de reformas a las leyes existentes o por medio de la creación de una ley especial; siempre y cuando la regulación expedida sea integral y congruente con los parámetros que antes se han señalado para la consulta a pueblos y comunidades indígenas y afromexicanas."

123. Sin desconocer la exigibilidad para todas las autoridades de cumplir con el derecho a la consulta y el libre consentimiento, así como la importancia de todos los derechos que protegen a las comunidades y pueblos indígenas dentro de los cuales está el respeto a su tierra y territorio; en este apartado del estudio, lo que analiza es si existía o no, como lo señaló la Juez, una omisión relativa de ejercicio obligatorio.

124. Sobre ello, se advierte en principio, que el párrafo primero del artículo 6o., el párrafo cuarto del artículo 10, párrafo primero del artículo 15, y artículo 19, fracciones II, VI y VIII, de la Ley Minera no fueron modificados o reformados desde su expedición, publicada el veintiséis de junio de mil novecientos noventa y dos.

125. Por ello, toda vez que el legislador no ha realizado acto alguno para ajustar los artículos referidos, conforme al mandato que se estimó obligatorio a partir de dos mil uno, de ninguna manera podían considerarse parte de una omisión relativa de ejercicio obligatorio, al no existir la exigencia en el momento que se concibieron.

126. En cuanto a los demás artículos, si bien sufrieron una reforma posterior al dos mil uno, publicada el veintiocho de abril de dos mil cinco, lo cierto es que como ha quedado establecido, tratándose de la obligación prevista en el segundo transitorio, el legislador contaba con un amplio margen de libertad configurativa, de manera que puede cumplir ya sea a través de reformas a leyes existentes o con la creación de una ley especial.

127. En ese sentido, no es posible pretender establecer un incumplimiento parcial a esta obligación, de manera automática, a partir de uno o varios artículos concretos; máxime que no se advierte que el legislador hubiese pretendido dar cumplimiento a la obligación de legislar en relación con la consulta previa y libre consentimiento, y que ésta haya sido deficiente.

128. La propia resolución, reconoce que en estos artículos no existe ninguna previsión referida a la consulta indígena y su consentimiento libre, simplemente señala, que no se ha instituido mecanismo alguno en la Ley Minera.

129. Las reformas a la Ley Minera de los artículos impugnados recayeron en los artículos 10, párrafo primero, 15, excepto el párrafo primero, y 19, fracciones I, IV y V. De ellos, únicamente el artículo 10, se refiere a los pueblos y comunidades indígenas, sin que en los demás casos tuvieran alguna vinculación.

130. Incluso, en el caso del artículo 10, ello no califica como una omisión relativa que pudiera estar relacionada con un deficiente cumplimiento al derecho a la consulta y libre consentimiento, pues la modificación tuvo por objeto reconocer condiciones de igualdad para el derecho de explotación de minerales y otras sustancias a través de concesiones, esto es, permitir a las comunidades indígenas acceder a este tipo de mecanismos; sin que conlleve de alguna forma, un actuar deficiente o incompleto referido al reconocimiento al derecho de consulta indígena y su consentimiento libre:

Ver modificación

131. Es claro pues, que no se analizó correctamente el tipo de omisión legislativa que se le atribuía al legislador, pues prevalece en la Ley Minera una abstención de regulación.

132. Así, toda vez que el legislador en los artículos referidos no ha realizado acto alguno para ajustarlos, conforme al mandato que se estimó obligatorio a partir del dos mil uno, de ninguna manera se pueden considerar parte de una omisión relativa de ese ejercicio obligatorio.

133. En tal caso, esta situación podría ser parte de un reclamo vinculado a una omisión legislativa absoluta; sin embargo, como quedó asentado anteriormente, para su análisis debió haberse reclamado específicamente la omisión absoluta, no un contenido normativo específico, más aún, cuando no se desprende que esto haya sido la intención de la parte quejosa, pues en el capítulo de actos reclamados únicamente combatió los preceptos específicos, y de una lectura de su demanda, no se advierte, ni de manera mínima, una causa de pedir al respecto.

134. Esto era necesario, pues como quedó asentado, la obligación impuesta al legislador en este caso, no se acota a un solo ordenamiento federal en la materia minera, ni mucho menos a que se realice en algún artículo concreto de los impugnados.

135. Como lo reclama la tercera interesada, fue indebida la inclusión de la omisión legislativa realizada por la Juez de Distrito en suplencia de la queja, bajo una apreciación de incumplimiento relativo.

136. De esta manera, al no tratarse de una omisión legislativa de estas características, no era posible desprenderla de las normas combatidas; para su estudio, aun supliendo la deficiencia de la queja, era necesario que se hubiera reclamado de manera expresa, atribuyéndosela al Congreso de la Unión. De permitirse realizarlo así, se harían nugatorio los derechos de la propia autoridad para demostrar en el juicio de amparo la inexistencia de la omisión y su constitucionalidad, dejándola sin defensas, pues ésto se incorporó hasta el momento del dictado de la sentencia.

137. Tampoco se advierte de la secuela procesal del juicio de amparo de origen que la Juez de Distrito haya prevenido a la parte quejosa de aclarar su escrito de demanda y señalar como acto reclamado la referida omisión; incluso, resulta relevante que, en el propio recurso de revisión de la quejosa, se reclama precisamente la aplicación de la suplencia de la queja con la que se tuvo por advertida la omisión legislativa, pues estima que sus reclamos no debieron relacionarse a dicha figura.

138. Independientemente de la posibilidad de suplir la deficiencia de la quejosa en relación con los conceptos de violación cuando sean más favorables para la quejosa; esta figura no tiene el alcance para modificar los actos reclamados, pues ello sería tanto como alterar la litis. Sustenta la afirmación anterior la tesis aislada emitida por la Segunda Sala, que esta Primera Sala comparte, de rubro y texto siguientes:

"SUPLENCIA DE LA QUEJA. Si en el capítulo de actos reclamados no se encuentra comprendida una ley o precepto de ella y el Juez de Distrito los incluye en el análisis del caso y en la resolución que dicte en su sentencia de amparo, ha incurrido en una suplencia indebida de la queja, puesto que al no reclamarse de las autoridades dicho acto, no pueden informar al respecto y se las deja sin defensa, por lo que procede sobreseer el amparo en este capítulo especial en que las autoridades responsables, no fueron oídas en cuanto al hecho aludido."(15)

139. Por tanto, esta Primera Sala procede a revocar la sentencia de amparo, con respecto a la omisión legislativa relativa y sus efectos previstos en el capítulo relativo, advertida en suplencia de la queja, y por la que se declaró la inconstitucionalidad de los preceptos impugnados; lo anterior, al advertirse que no se trató de una omisión con estas características, y que a su vez, no fue reclamada como omisión legislativa absoluta por la quejosa de manera expresa, lo que no podía desprenderse de los artículos en particular que combatió, ni a título de suplencia de la queja.

140. Finalmente, resulta innecesario el análisis del primer agravio de la Cámara de Diputados por virtud del cual sostenía que no existía una omisión legislativa en el caso. De igual manera, el segundo agravio de la parte quejosa, en donde combate los efectos de la sentencia de amparo, en específico los incisos a), relativos a la omisión legislativa, y c) por señalar que no existe regulación en la Ley Minera sobre consulta y consentimiento libre e informado a los pueblos indígenas, así como lo relativo al séptimo agravio de la tercero interesada, y primero del director general de Minas, por referirse también a esos efectos. De ahí que, al no prevalecer el análisis sobre la existencia de una omisión legislativa, dichas referencias han quedado insubsistentes.

141. SÉPTIMO.—Estudio de los restantes agravios. A efecto de no dejar a los recurrentes en estado de indefensión, se analizaran los restantes agravios, por estar vinculados con el estándar constitucional y convencional del derecho a la consulta indígena y el consentimiento libre utilizado en el caso, así como los aspectos relativos a una eventual concesión del amparo por la materialización de los títulos de concesión, sin llevar a cabo dicha consulta; pues de no existir el parámetro y la exigencia en la expedición de los títulos, no podría realizarse el análisis subsecuente.

142. La tercero interesada refirió en su sexto agravio, que el estándar constitucional y convencional del derecho a la consulta indígena y el consentimiento libre, es diferenciado en la materia minera, ya que como se tratan de recursos naturales del subsuelo, no están en la superficie por lo que la consulta previa, no se actualiza con el título de concesión, sino hasta que se realice la exploración, pues el título no afecta el territorio, sino será hasta que se llegue un momento posterior.

143. Sostuvo que la Corte Interamericana de Derechos Humanos en el Caso Saramaka Vs. Surinam, estableció de manera precisa que el momento para realizar consulta previa es la manifestación de impacto ambiental, no antes, mucho menos se concibió anular los títulos de concesión; así también, indicó que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ha sostenido que el derecho a la consulta no necesariamente trae aparejado la consulta previa para el otorgamiento de concesiones de explotación de minerales, solamente en caso de que se materialicen planes de exploración y explotación, a través de la solicitud de los respectivos permisos y autorizaciones en los cuales se tendría un mayor impacto dentro del territorio indígena, lo que considera no sucedió, porque actualmente no se ha afectado significativamente la superficie de la comunidad.

144. También refirió, que el artículo 15 del Convenio 169, señala que deben establecer y/o mantener procedimiento con miras a consultar a los pueblos indígenas ... antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras; sin embargo, la Ley Minera no prevé el emprendimiento o autorización de programas de prospección o explotación de recursos existentes –esto se encuentra reservado al reglamento y a otras disposiciones legales–, ya que sólo indica aspectos generales en torno a la concesión la que, como lo define el diccionario de la Real Academia no es una autorización sino: "la acción y efecto de conceder o el negocio jurídico por el cual la administración cede a una persona facultades de uso privativo de una pertenencia del dominio público o la gestión de un servicio público en el plazo determinado bajo ciertas condiciones".

145. Finalmente, indicó que el que se realice la consulta previa a la expedición de títulos es desproporcionado, al no existir afectación, pues bien podría darse en un momento posterior, que es cuando se materializa la afectación, máxime que se tratan de bienes del Estado y bajo el principio de unidad nacional, no deben injustificadamente ser impedidos de explotarse.

146. En término similares se pronunció el director general de Minas en su cuarto agravio, al sostener qué los minerales se trataban de propiedad de la Nación y que las concesiones no confieren a sus titulares derechos sobre la superficie del terreno, sino sólo explorar o explotarlos; por ello, el derecho a la consulta regulado en el Convenio 169 se genera hasta que se conoce el programa de explotación cuando se puede conocer la afectación que se puede llegar a producir, lo cual no acontece únicamente con la expedición de títulos de concesión.

147. Son infundados estos señalamientos, pues los recurrentes pretenden minimizar la expedición de los títulos de concesión minera, a un aspecto meramente declarativo o de expectativa de derechos.

148. Aun cuando señalen es hasta que se materializa la afectación que surge la obligación de la consulta indígena, esto es contrario a las propias normas y precedentes internacionales.

149. El artículo 6 del Convenio 160 de la Organización Internacional del Trabajo es muy claro, al señalar que la consulta debe realizarse para todo acto administrativo susceptible de afectar directamente los derechos de los pueblos indígenas:

"Artículo 6.

"1. Al aplicar las disposiciones del presente convenio, los gobiernos deberán:

"a) consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente;

"b) establecer los medios a través de los cuales los pueblos interesados puedan participar libremente, por lo menos en la misma medida que otros sectores de la población, y a todos los niveles en la adopción de decisiones en instituciones electivas y organismos administrativos y de otra índole responsables de políticas y programas que les conciernan;

"c) establecer los medios para el pleno desarrollo de las instituciones e iniciativas de esos pueblos, y en los casos apropiados proporcionar los recursos necesarios para este fin.

"2. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas."

150. El otorgamiento de títulos de concesión mineras dentro del territorio de pueblos indígenas, a diferencia de lo señalado por la tercero interesada y la autoridad responsable, sí genera afectaciones directas e inmediatas que impactan su autodeterminación, territorios y recursos naturales.

151. El otorgamiento de una concesión de esta naturaleza, confiere el derecho al concesionario sobre todos los minerales y sustancias sujetas a la aplicación de la Ley Minera, y conforme al artículo 19, fracciones I, III y IV, la facultad de: 1) Realizar obras y trabajos de exploración y explotación dentro de los lotes mineros que amparen; 2) Disponer de los terrenos que se encuentren dentro de la superficie que amparen, a menos que provengan de otra concesión minera vigentes; y, 3) Obtener la expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras y trabajos de exploración, explotación y beneficio, así como para el depósito de terreros, jales, escorias y graseros, al igual que constituir servidumbres subterráneas de paso a través de lotes mineros.

152. En resumen, las concesiones mineras no generan una expectativa de derecho, sino constituyen claramente derechos sobre las tierras que amparan, independientemente que sean o no de la propiedad del concesionario, pues, a partir de su expedición, se establece el derecho a acceder a los mecanismos de su obtención, ya sea a través de la expropiación, ocupación temporal o servidumbre.

153. Además, por sí mismo, el otorgamiento de una concesión minera supone un acto administrativo unilateral, por parte del Estado, en donde los pueblos indígenas se encuentran, desde ese momento, obligados a soportar la carga en situación de permanente expectativa. 154. Independientemente de los trámites administrativos que deban efectuarse para materializar la ocupación del terreno, lo cierto es que desde este momento ya existe un derecho para el concesionario que puede hacer oponible; además, la ley posteriormente establece, conforme a lo previsto en el artículo 21 de la Ley Minera, que la autoridad, previa audiencia del afectado y a través de un dictamen técnico, resolverá sobre la procedencia de las solicitudes de expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre, resuelva a través de un dictamen técnico, y que ésta se hará a través de la determinación de un monto de indemnización.

155. Además, las propias pruebas periciales, advierten la existencia de un traslape del lugar a que se refieren los títulos de concesión minera con las tierras de la comunidad indígena; además, de diversas afectaciones que pueden llegar a generarse en su cultura, tradiciones, religión, entre otras.

156. Incluso, contrario a lo manifestado por el tercero interesado, la Corte Interamericana al resolver el C.S.V.S., aun cuando se refirió a la manifestación de impacto ambiental; ello derivó del hecho de que los títulos de concesión no sólo existían, sino que se encontraban en una etapa distinta.

157. Sin embargo, la propia resolución estableció en su párrafo 143, que si bien no debe estar prohibida la emisión de concesiones para la exploración y explotación de recursos naturales en territorios indígenas o tribales; para que el Estado pueda hacerlo, además de realizar las evaluaciones de impacto ambiental y social, es necesario cumplir con el derecho a la consulta:

"143. Como se mencionó anteriormente, el artículo 21 de la Convención no prohíbe per se la emisión de concesiones para la exploración o explotación de los recursos naturales en territorios indígenas o tribales. Sin embargo, si el Estado quisiera restringir, legítimamente, los derechos a la propiedad comunal de los miembros del pueblo Saramaka, debe consultar con las comunidades afectadas respecto de los proyectos de desarrollo que se lleven a cabo en los territorios ocupados tradicionalmente, compartir los beneficios razonables con ellas, y realizar evaluaciones previas de impacto ambiental y social (supra párrafos 126-129)."

158. El propio precedente, también, reconoció la necesidad de generar una consulta ante eventuales actos de afectación, sin importar si se habían realizado o no operaciones a gran escala:

"156. La Corte reconoce que, a la fecha, no se han realizado operaciones mineras a gran escala dentro del territorio tradicional S.. Sin embargo, el Estado no cumplió con las tres garantías mencionadas anteriormente cuando emitió concesiones mineras de oro de pequeña escala dentro del territorio S.. Es decir, esas concesiones se emitieron sin realizar o supervisar evaluaciones previas de impacto ambiental y social, sin consultar con el pueblo S., de conformidad con sus tradiciones, y sin garantizarle a sus miembros una participación razonable de los beneficios. De este modo, el Estado violó el derecho de los integrantes del pueblo Saramaka a la propiedad conforme al artículo 21 de la Convención, en relación con el artículo 1.1 de dicho instrumento. ..."

159. De igual forma, estas concesiones generan una afectación al derecho de los pueblos indígenas a la autodeterminación desde su emisión pues, no obstante, para el inicio de la explotación se requiere de otros actos administrativos, la concesión resta a la población indígena la capacidad de otra alternativa diferente a la minería.

160. Este derecho es reconocido por el artículo 7 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, que señala:

"Artículo 7. Los pueblos interesados deberán tener el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural ..."

161. Pero además, antes de su expedición, conforme a los artículos 13 y 13 Bis, se les otorga la posibilidad de solicitar la concesión cuando se pretenda otorgar sobre un terreno ubicado en un área habitada y ocupada por el pueblo o la comunidad indígena, a quien, se indica se dará preferencia, siempre y cuando cumpla con las condiciones y requisitos que establecen la presente ley y su reglamento.

162. Por su parte, el artículo 13 Bis de la Ley Minera, establece que en los concursos, deberán garantizarse las mejores condiciones económicas para el Estado y, además, que las comunidades indígenas tendrán derecho a participar para obtener una concesión minera, dándoles oportunidad de igualar la mejor propuesta económica.

163. Como se advierte, no sólo se afecta la libre elección de las prioridades para su desarrollo; sino también, esta factibilidad lejos de permitirle o establecer un esquema de oportunidades para fomentar su participación, como lo establece el artículo 2o., apartado A, fracción VI, constitucional, los obliga a igualar una oferta comercial, que difícilmente podrán generar en igualdad de condiciones con aquellas empresas o personas que puedan concursar, pues no debe perderse de vista que el parámetro establecido por la ley para su designación, será para quien otorgue las mejores condiciones económicas para el Estado.

164. En cuanto a lo que señaló respecto al artículo 15 del Convenio 169; de manera contraria a su apreciación, lo cierto es que este precepto, lejos de establecer un régimen diferenciado, implica una mayor protección a lo previsto en el artículo 6o., para reconocer la importancia de proteger los derechos de los pueblos indígenas en relación con los recursos naturales existentes en sus tierras.

165. El referido artículo sostiene literalmente lo siguiente:

"Artículo 15

"1. Los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participar en la utilización, administración y conservación de dichos recursos.

"2. En caso de que pertenezca al Estado la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deberán establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados, y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras. Los pueblos interesados deberán participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, y percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades."

166. Contrario a lo manifestado, la exigencia prevista en este artículo se refiere a los casos, como en nuestro país, donde los recursos del subsuelo son propiedad originaria del Estado; atendiendo a la importancia de garantizar los derechos de las comunidades y pueblos indígenas en estas situaciones, se estableció dicha previsión, en cuanto a que, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, debe establecer y mantener procedimientos de consulta.

167. Ésto no quiere decir, que las concesiones no estén incluidas en dicha exigencia; por el contrario, el artículo es muy claro al señalar que esto se debe llevar a cabo, de emprender o autorizarlas, esto significa que no está vinculado con una afectación, como pretende hacerlo ver el recurrente, sino, lo que se busca es que, en los inicios, y antes de autorizar cualquier situación, deba haberse cumplido con la exigencia.

168. Por lo anterior, el derecho a llevar a cabo una consulta previa a la expedición de títulos no advierte desproporcionado.

169. Finalmente, es menester dar contestación al agravio quinto del recurso de revisión interpuesto por la Dirección General de Minas, en el cual se duele de que la sentencia recurrida pretende obligar a dicha autoridad responsable a cumplir con el efecto de que se dejen insubsistentes los títulos de concesión minera reclamados, toda vez que dicho efecto no se encuentra regulado en la Ley Minera ni en su reglamento.

170. Además, sostiene que no es óbice a lo anterior que el artículo 7, fracción VI, de la Ley Minera señale que la Secretaría de Economía está facultada de resolver sobre la nulidad, cancelación, suspensión o insubsistencia de los derechos que deriven de los títulos, puesto que dichas figuras contemplan supuestos e hipótesis distintas a la del caso.

171. Sobre ello, esta Primera Sala estima que no le asiste razón a la parte recurrente en atención a que, los órganos del Poder Judicial de la Federación, en aras de cumplir con la naturaleza y alcances del juicio de amparo, y además de reparar a la parte quejosa de la violación ocasionada lo más pronto y expeditamente posible –por ser parte de su derecho al acceso a la justicia– se encuentran facultados para estudiar la legalidad y constitucionalidad del acto reclamado y determinar su revocación o insubsistencia a través de las consideraciones expuestas en la sentencia de amparo y, por tanto, en la parte resolutiva de la misma.

172. OCTAVO.—Estudio de fondo relativo a la inconstitucionalidad de los artículos impugnados por no prever la obligación de consulta previa. Toda vez que la J. declaró la inconstitucionalidad de los artículos con base en la omisión legislativa desestimada en el apartado anterior, con fundamento en el artículo 93, fracción VI, de la Ley de Amparo, se debe retomar el estudio de los conceptos de violación en donde plantea que los artículos y los títulos de concesión son inconstitucionales por no establecer y haberse realizado una consulta previa y consentimiento libre, tomando como base una obligación constitucional y convencional.

173. Por principio se analizarán los conceptos de violación en relación con los artículos impugnados, en donde se dijo que eran inconstitucionales porque:

I. Las normas se emitieron sin que previamente fuera desahogada una consulta previa.

II. Su contenido no prevé que previamente al otorgamiento de concesiones mineras deban consultar a las comunidades indígenas.

III. Se vulnera el derecho a su tierra y territorio que comprende el reconocimiento a los recursos naturales que tiene dicho territorio, pues:

• El artículo 19, fracción IV, de la Ley Minera permite realizar obras y trabajos de exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que las concesiones amparen, lo que implica acceder, poseer, usar u afectar el terreno que pudieran tener las comunidades indígenas.

• Los artículos 6o. y 19, fracciones I, II, VI y VIII, al conceder al titular de las concesiones el derecho a disponer y usufructuar de manera exclusiva la tierra y el territorio de la parte quejosa, niegan su derecho de usar y disfrutar del territorio, así como la propia existencia de la propiedad ejidal.

• El artículo 15 de la Ley Minera, en relación con la fracción XII del artículo 19, permite que dichas violaciones se continúen realizando hasta por cien años, lo cual condena a la quejosa a la pérdida total de su tierra, territorio y recursos naturales.

• El Estado, aun cuando tiene el dominio directo sobre los minerales y otras sustancias carece de potestad para emitir legislaciones y concesiones que contravengan los derechos fundamentales de los pueblos, comunidades y personas indígenas. Así, contrario a lo dispuesto por los artículos 6o. y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, que dan preferencia a la realización de actos para la exploración y explotación minera, el Estado Mexicano debe dar prioridad y preferencia al uso, aprovechamiento, posesión y propiedad de la tierra y el territorio de las comunidades indígenas y de los núcleos agrarios. Lo anterior, máxime que el ejercicio de los derechos concedidos a la empresa minera trae aparejado el desplazamiento forzoso de la comunidad quejosa, contraviniendo el Convenio 169 de la OIT.

I. Las normas se emitieron sin que previamente fuera desahogada una consulta previa

174. De lo expuesto con anterioridad, se ha destacado que el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas, originarios, afromexicanos o similares deriva del artículo 2o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y del diverso 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, de modo que es un derecho humano reconocido tanto a nivel nacional como internacional.

175. Dicha prerrogativa implica que todas las autoridades, en el ámbito de sus respectivas competencias, están obligadas a consultar a dichos pueblos antes de adoptar cualquier acción o medida relacionada directamente con sus derechos e intereses, a fin de entablar un diálogo entre ambas partes para, de ser posible, arribar a un consenso.

176. Lo anterior, se insiste, no sólo respecto de las autoridades legislativas y sus actos, sino también respecto de los actos y actividades de las autoridades administrativas, tales como los procedimientos relativos a concesiones mineras en que, evidentemente, durante su desarrollo debe respetarse el derecho en comento.

177. Los precedentes del Tribunal Pleno y aquellos a través de los que se ha construido el parámetro de regularidad constitucional aplicable a la materia de consulta previa de pueblos indígenas deriva, en su mayoría, de acciones de inconstitucionalidad en que se ha planteado la omisión de las autoridades legislativas de efectuar dicha consulta con anterioridad a la emisión de los ordenamientos eventualmente impugnados.

178. Conforme al artículo 105, fracción II, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, las acciones de inconstitucionalidad tienen por objeto determinar la posible contradicción entre una norma de carácter general y la Constitución Federal, pudiendo promoverlas los sujetos que el propio precepto establece en las materias ahí identificadas.

179. En términos generales, la acción de inconstitucionalidad es un medio de control abstracto de constitucionalidad al que acuden los sujetos legitimados a fin de evidenciar la contradicción de normas generales y la Constitución Federal. Se dice que es abstracto porque para su procedencia resulta irrelevante el efecto que una ley o norma general pueda causar o haya causado en los gobernados.

180. Esto es, para que una acción de inconstitucionalidad proceda no es necesaria la existencia de un agravio personal o afectación directa y tampoco de un interés específico, pues basta que el sujeto legitimado acuda al órgano judicial, en este caso, a la Suprema Corte de Justicia de la Nación a demandar la invalidez de cierta ley o norma de carácter general por considerarla contraria al Texto Constitucional, para que dicho órgano la admita y resuelva.

181. La naturaleza abstracta de dicho medio de control permite que el Tribunal Pleno analice los instrumentos normativos, y llegue a declarar la invalidez total de un ordenamiento por el hecho de que las autoridades legislativas competentes omitieron respetar el derecho de consulta previa de los pueblos indígenas.

182. Es decir, el hecho de que a través de la acción de inconstitucionalidad se ejerza un control abstracto permite que, eventualmente, se declare la invalidez total de un ordenamiento jurídico por no respetar la prerrogativa en comento, precisamente porque al no exigirse la existencia de un agravio particular y concreto ni un interés específico, puede analizarse íntegramente y expulsarse del sistema jurídico independientemente de si sus efectos se concretaron o no en perjuicio del accionante.

183. Y es que para un medio de control abstracto como es la acción de inconstitucionalidad poco importa el efecto que una ley pueda causar o haya causado como requisito para impugnarla, pues su finalidad es proteger la Constitución, la garantía de constitucionalidad y la certeza del orden jurídico, pero su ejercicio no implica ni conlleva la existencia de un agravio ni de un interés específicos.

184. Dentro de los medios de control de la constitucionalidad de los actos de autoridad encontramos también al juicio de amparo.

185. A diferencia de las acciones de inconstitucionalidad, el juicio de amparo exige para su procedencia y viabilidad la existencia de un agravio personal que legitima al interesado a instar al órgano judicial a que analice la constitucionalidad del acto de autoridad que, dice, le afecta.

186. Esa circunstancia origina que, por ejemplo, tratándose de amparo contra leyes, los gobernados reclamen normas o disposiciones que afectan su esfera jurídica ya sea por su sola vigencia o con motivo de un acto concreto de aplicación. Es decir, el juicio de amparo requiere forzosamente la existencia de un agravio particular, esto es, la afectación a la esfera jurídica de la parte quejosa.

187. La exigencia de ese agravio condiciona muchos aspectos del juicio de amparo, como son los efectos que pueden otorgarse a una eventual protección constitucional, los argumentos que pueden o no ser materia de estudio, entre otros.

188. Para efectos de este estudio importan los argumentos que pueden ser materia de amparo. Una disposición jurídica puede controvertirse por su aspecto formal o material. La constitucionalidad formal implica la exposición de vicios en el proceso legislativo que le dio origen, mientras que la constitucionalidad material significa la atribución de vicios propios a los preceptos que contiene.

189. Cuando la parte quejosa impugna diversas disposiciones legales, puede combatir la constitucionalidad formal en los aspectos que involucran a los artículos controvertidos, pero no está en aptitud legal de combatir otros tópicos específicos del mismo proceso que atañen a diferentes preceptos, porque resulta innegable que no forman parte de la impugnación ni se han individualizado en perjuicio del gobernado, lo que revela la falta de legitimación para solicitar su inconstitucionalidad, dado que no puede depender de actos del proceso legislativo que no invaden su esfera jurídica.

190. Esto es, los quejosos pueden proponer aspectos relacionados con la constitucionalidad formal de los preceptos reclamados, pero ello no les autoriza a exponer argumentos tendentes a controvertir aspectos formales vinculados con disposiciones diversas a las reclamadas, precisamente por la naturaleza del medio de control constitucional que exige la existencia de un agravio o afectación en perjuicio de los gobernados.

191. Se expone tal aserto, porque la individualización del precepto legal en perjuicio del gobernado le permite combatir todos aquellos aspectos que se relacionan con su sentido, alcance o aplicación, y a su vez, impugnar los vicios en el proceso legislativo que culminó con su expedición; sin embargo, no cualquier imprecisión legislativa puede ser apta para tildar de inconstitucional la ley y, consecuentemente, los artículos en lo individual, sino sólo aquéllas que en verdad trasciendan al contenido normativo controvertido y, por ende, a la esfera jurídica del quejoso, sin que de ninguna manera puedan proponerse vicios formales respectos de otros preceptos que se encuentran ubicados en el ordenamiento legal, tal como si se tratara de un control abstracto de constitucionalidad.

192. De esa manera, son analizables en amparo aquellos conceptos de violación tendentes a evidenciar que cierta norma viola la garantía de seguridad jurídica o cualquiera de los derechos humanos reconocidos en la Norma Fundamental (constitucionalidad material), así como los tendentes a evidenciar, por ejemplo, que una ley de naturaleza fiscal se inició en una Cámara distinta a la de Origen, o bien, que fue emitida por una autoridad legislativa incompetente (constitucionalidad formal). 193. En contrapartida, no son analizables en amparo aquellos argumentos tendentes a evidenciar la inconstitucionalidad de un instrumento normativo que atiendan a aspectos genéricos del ordenamiento que contiene las normas reclamadas, por ejemplo, por no existir el quorum exigido para su discusión, porque el dictamen respectivo no se repartió con la anticipación que exige la ley, porque las comisiones dictaminadoras no se reunieron, porque se dispensó indebidamente alguna de las lecturas, etcétera, siempre y cuando no se relacionen directamente con las normas específicamente reclamadas, pues puede suceder que el vicio legislativo sólo trascienda a ellas y no a las demás que no se aplicaron en perjuicio del gobernado.

194. Lo anterior, porque si para la procedencia y viabilidad del juicio de amparo se requiere la existencia de un agravio personal es claro que no son analizables aquellos argumentos que combatan toda la ley o instrumento jurídico reclamado, a menos claro, que se hayan aplicado en perjuicio del quejoso.

195. De esta manera, para determinar si en el juicio de amparo son analizables o no determinados conceptos de violación contra las normas reclamadas es importante tener en cuenta uno de los principios que rige dicho medio de control constitucional que es el agravio en perjuicio del quejoso, de modo que si el vicio formal se relaciona directamente con las normas reclamadas y que perjudican al promovente, entonces, el argumento es analizable; en cambio, si el vicio legislativo se vincula y repercute en otras disposiciones que no afectan al gobernado, entonces el alegato no es analizable vía amparo.

196. Cabe destacar que no debe confundirse la impugnación total de una ley en amparo, con su constitucionalidad formal en aspectos generales que incluyen a los preceptos que contiene, porque tratándose del primer supuesto, el quejoso sólo puede controvertir las porciones normativas aplicadas en su perjuicio o en las cuales se ubica, pero no todo el ordenamiento legal; mientras que en la segunda hipótesis, un solo precepto de aquél o varios da lugar a cuestionar el proceso legislativo en sus generalidades o particularidades relacionadas con estos preceptos, insistiéndose en que no pueden impugnarse aspectos específicos de ese proceso vinculados a otras disposiciones, ni emitir a partir de estas premisas una declaratoria de inconstitucionalidad generalizada sobre toda la ley, pues ello equivaldría a ejercer un control abstracto de constitucionalidad en un medio de control que se rige por el principio de perjuicio o afectación personal.

197. Como ya se dijo, la parte quejosa afirma que los artículos 6o., primer párrafo, 10, primer y cuarto párrafos, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, y VIII, de la Ley Minera, son inconstitucionales porque, entre otras cosas, para la emisión del ordenamiento que los contiene se omitió realizar la consulta previa.

198. Es claro que ese argumento se relaciona con el contenido de toda la Ley Minera, no sólo con las normas que los quejosos reclamaron con motivo de su aplicación y, por ende, su afectación.

199. Bastan las explicaciones dadas para concluir que deben desestimarse tales argumentos porque ni suplidos en su deficiencia, ese tipo de violaciones son analizables en amparo.

200. Efectivamente, el vicio que proponen los quejosos consistentes en que no se les consultó con anterioridad a la emisión de la Ley Minera es analizable, en todo caso, en un medio de control abstracto de constitucionalidad, tal como es la acción de inconstitucionalidad cuya procedencia y viabilidad no exige un agravio ni un interés del promovente, y no en un juicio de amparo en que, como se dijo, para su análisis debe existir un agravio en perjuicio del gobernado.

201. En consecuencia, no asiste razón a la parte quejosa al afirmar que la autoridad legislativa debió realizar una consulta previa a la emisión de la Ley Minera, simplemente porque ese tipo de planteamientos no pueden ser materia del medio de control constitucional que nos ocupa.

202. Y es que aun cuando se aceptara que los quejosos proponen ese argumento so pretexto del agravio personal que dicen resentir con la emisión de la Ley Minera, lo cierto es que tampoco tienen razón por lo siguiente:

- En los precedentes el Pleno de este Alto Tribunal se ha establecido que, conforme a las normas constitucional y convencional mencionadas, todas las autoridades del país, en el ámbito de sus respectivas competencias, están obligadas a consultar a los pueblos indígenas antes de adoptar cualquier acción o medida relacionada directamente con sus derechos e intereses, a fin de entablar un diálogo entre ambas partes para, de ser posible, arribar a un consenso.

- Tal conclusión también fue asumida por el Tribunal Pleno al resolver la acción de inconstitucionalidad 108/2019 y su acumulada 118/2019, en sesión de cinco de diciembre del dos mil diecinueve, en que se afirmó que tanto nuestra legislación, como los estándares universales e interamericanos en materia de protección a los derechos indígenas son uniformes al considerar que el parámetro objetivo para determinar los casos en que las autoridades legislativas deben llevar a cabo procedimientos de consulta indígena, atiende a si la actividad del Estado tiene o no relación con los intereses y derechos de los grupos indígenas involucrados.

- En el mismo sentido se ha pronunciado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, entre otros, los Casos de Pueblo Indígena Kichwa de Sarayuka Vs. Ecuador, Pueblo Saramaka Vs. Surinam y Comunidad Garífuna Triunfo de la Cruz y sus Miembros Vs. Honduras.

203. Ese parámetro objetivo del que habló el Tribunal Pleno en el precedente comentado se traduce en que, a partir precisamente de aspectos meramente objetivos y que atienden al contenido y finalidad de la ley o instrumento normativo analizados, se determine si tiene relación directa o no con los intereses y derechos de los pueblos indígenas involucrados.

204. Dicho parámetro se ha ido construyendo a través de los asuntos resueltos por este Alto Tribunal, en su mayoría, acciones de inconstitucionalidad en que, como ya se dijo, a diferencia del amparo contra leyes, la norma se analiza desprovista de cualquier aspecto de aplicación, o bien, de los hechos narrados por la parte interesada.

205. En dichos asuntos se ha establecido que una ley o instrumento normativo se relaciona directamente con los intereses y derechos de los grupos indígenas, se insiste, de manera abstracta, cuando su objeto principal es regular alguno de los aspectos que implican o conllevan la vida social, económica o política de los pueblos indígenas u originarios.

206. De esa manera, en la acción de inconstitucionalidad antes identificada en la que el Pleno analizó la Ley para la Protección de los Derechos de la Comunidad Maya y la Ley del Sistema de Justicia Maya, ambas del Estado de Yucatán, quedó claro que antes de su emisión, el Congreso Local debió consultar a los pueblos indígenas involucrados, precisamente por el objeto de regulación de dichos ordenamientos en que, no queda duda, que se relacionan directamente con sus intereses y derechos.

207. En cambio, en muchos otros precedentes, por ejemplo, las acciones de inconstitucionalidad en que se impugnaron leyes de transparencia y acceso a la información pública, o bien, de protección de datos personales en posesión de sujetos obligados, de distintas entidades federativas, que contenían alguna regulación en materia de pueblos indígenas, el criterio mayoritario del Tribunal Pleno es que, en esos asuntos, no se requería la consulta previa a los pueblos indígenas involucrados.

208. Lo anterior, porque siguiendo el criterio objetivo comentado, el Máximo Tribunal entendió que, si bien dichos ordenamientos podían contener preceptos que pudieran vincularse con los pueblos indígenas, lo cierto es que el objeto de regulación de esos instrumentos normativos no se relaciona directamente con sus intereses y derechos.

209. Los asuntos en que se discutieron aspectos vinculados con los pueblos indígenas y en que el Pleno consideró innecesaria la consulta previa por no estar relacionada directamente la ley que contenía dichos preceptos con sus intereses y derechos son, entre otros, las acciones de inconstitucionalidad 101/2017 y su acumulada 116/2017; 100/2017 y 47/2018 y su acumulada 48/2018, resueltas en sesiones de siete de mayo y once de junio de dos mil diecinueve, respectivamente, y en que, como se dijo, se controvirtieron diversas leyes de transparencia y acceso a la información pública y de datos personales en posesión de sujetos obligados, de Tlaxcala, Yucatán y Ciudad de México.

210. El criterio del Pleno que se comenta atiende, efectivamente, a aspectos meramente objetivos como es el núcleo u objeto de regulación del ordenamiento controvertido, no a aspectos subjetivos como son los actos o eventuales escenarios de aplicación. Ello se entiende, precisamente, partiendo del medio de defensa que entonces se resolvía, es decir, acciones de inconstitucionalidad en que se ejerce un control abstracto de la constitucionalidad de las normas combatidas.

211. Asimismo, el criterio del Tribunal Pleno atiende a un aspecto práctico, pues de considerar los posibles escenarios o actos de aplicación de cada ley, sería totalmente subjetiva la apreciación y, por ende, totalmente opinable, pues para determinados juzgadores ciertos actos o escenarios de aplicación pueden relacionarse directamente con los intereses y derechos de los pueblos indígenas y, para otros, no.

212. Amén que, precisamente, atendiendo al medio de defensa que entonces se resolvía era imposible examinar actos o eventuales escenarios de aplicación, so pena de modificar su naturaleza jurídica.

213. De ahí que el Máximo Tribunal del País optara por el criterio objetivo comentado que consiste en atender al objeto de la ley o instrumento normativo controvertido a fin de determinar si se relaciona o no, directamente con los intereses y derechos de los pueblos indígenas, independientemente de lo actos de aplicación y de los posibles escenarios que pudieran ocurrir en la realidad, justamente porque debe atenderse a un aspecto objetivo que elimine o reduzca en mayor medida opiniones contradictorias, subjetivas o suspicacias de los involucrados.

214. Finalmente, porque al asumir dicho criterio objetivo los gobernados tienen cierta previsibilidad sobre el precedente y, con ello, certeza jurídica, pues están ciertos del criterio objetivo que sobre la materia los juzgadores deben aplicar a fin de resolver las controversias sometidas a su consideración, sin necesidad de caer en análisis subjetivos o que den lugar a decisiones controversiales y carentes de sustento.

215. Cabe precisar que todas estas explicaciones en cuanto a la aplicación del criterio objetivo sólo se relacionan con la constitucionalidad de la ley o instrumento normativo reclamado, es decir, en sí mismo considerado, independientemente de cómo fue su aplicación o si eventualmente esa aplicación puede generar escenarios relacionados con los intereses y derechos de dicho grupo vulnerable, ya que, se insiste, ese aspecto de legalidad escapa de la materia del recurso competencia de esta Sala.

216. Para resolver el argumento que nos ocupa se debe informar que el artículo 1o. de la Ley Minera establece que dicha legislación es reglamentaria del artículo 27 constitucional en materia minera, que sus disposiciones son de orden público y de cumplimiento en todo el territorio nacional y que su aplicación corresponde al Ejecutivo Federal por conducto de la Secretaría de Economía.

217. Dice el numeral 2o. del propio ordenamiento, que es objeto de esa ley la exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, así como de las salinas formadas directamente por las aguas marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterráneamente, de modo natural o artificial y de las sales y subproductos de éstas.

218. Es decir, dicha legislación se vincula con la materia de minería y los actos que conlleva dicha actividad, tales como la exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias mencionados, así como de las salinas, sales y sus subproductos. En otras palabras, su objeto es regular la actividad minera.

219. Los artículos 6o., primer párrafo, 10, primer y cuarto párrafos, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI y VIII, de la Ley Minera, reclamados, como se expuso en el apartado previo, regulan aspectos generales de la minería, atribuciones de la autoridad de la materia, los sujetos que pueden aspirar a una concesión, asignación o reserva minera, el procedimiento para otorgarlas, así como los derechos derivados de su titularidad.

220. Reiterando, las normas reclamadas regulan aspectos generales de la minería, las atribuciones de la autoridad de la materia, los sujetos que pueden aspirar a una concesión, asignación o reserva minera, el procedimiento para otorgarlas, así como los derechos derivados de su titularidad.

221. Lo hasta aquí expuesto evidencia que, aun cuando esta Sala analizara la mencionada violación formal ante una supuesta afectación, lo cierto es que no asiste razón a los quejosos al afirmar que con anterioridad a la emisión de las normas reclamadas las autoridades legislativas responsables debían realizar la mencionada consulta, simple y sencillamente porque el objeto de dicha legislación no se vincula directamente con los intereses y derechos de los grupos indígenas involucrados.

222. La afirmación que antecede encuentra sustento en el criterio objetivo establecido por el Tribunal Pleno en los precedentes antes identificados y que consiste en que una ley o instrumento normativo se relaciona, per se, con los intereses y derechos de los pueblos indígenas cuando tiene por objeto regular directamente aspectos vinculados con la vida social, política o económica de dichas comunidades, independientemente de que su aplicación en el caso concreto pueda o no trascender a dichas prerrogativas e intereses.

223. En efecto, atendiendo al criterio objetivo en que se analiza la ley, en sí misma considerada, es decir, de manera abstracta y dejando a un lado los actos de aplicación, los hechos ocurridos en el caso, o bien, los eventuales escenarios que pudieran originar la aplicación de determinado precepto, es claro que la Ley Minera no se relaciona directamente con los intereses y derechos de los pueblos indígenas, porque su objeto o finalidad no es regular algún aspecto de la vida social, económica o política de tales comunidades.

224. Esta Sala reconoce que, efectivamente, la aplicación de la Ley Minera puede afectar a dichos pueblos, por ejemplo, cuando el territorio materia de la concesión intervenga o afecte de alguna manera las tierras del pueblo o comunidad indígena; sin embargo, ese es un aspecto de aplicación de la ley que dista mucho de su análisis objetivo y abstracto.

225. Si esta Primera Sala aceptara que la Ley Minera se relaciona directamente con los intereses y derechos de los pueblos indígenas por lo ocurrido en el caso, no sólo se estaría desconociendo el criterio objetivo establecido por el Tribunal Pleno, sino también se estaría analizando un aspecto de constitucionalidad de la ley, es decir, un tema meramente objetivo, a partir de los hechos ocurridos en el caso, esto es, partiendo de un aspecto subjetivo que no resuelve realmente el problema sometido a su consideración, o sea, la constitucionalidad de la ley.

226. Es cierto que la explotación de determinado terreno puede afectar a los pueblos indígenas involucrados, como en el caso asegura la parte quejosa; sin embargo, ese aspecto atiende al caso concreto y, por ende, a un tema de legalidad que no puede ni debe trascender al análisis de la constitucionalidad de la norma.

227. Sostener lo contrario, esto es, que a partir del caso concreto se debe determinar si la ley en cuestión se relaciona o no con los intereses y derechos de los pueblos indígenas, sería tanto como establecer que, en algunos casos, en específico, aquellos en que el título de concesión se vincule con terrenos de pueblos indígenas o su explotación los afecte, la ley es inconstitucional, pero en los que la explotación y el título respectivo no tengan tal trascendencia, entonces la ley será acorde al orden constitucional.

228. Como la constitucionalidad de las leyes no puede estar sujeta a aspectos subjetivos o de aplicación al caso concreto, es claro por qué el Tribunal Pleno estableció el criterio objetivo antes comentado consistente en que cuando el objeto o finalidad de la ley o instrumento normativo controvertido se relacione directamente con los intereses y derechos de los pueblos indígenas, entonces debe exigirse la consulta previa a su emisión. En caso contrario, cuando su objeto no sea ese, aun cuando incluya normas que pudieran vincularse con los pueblos indígenas, no se requerirá que las autoridades legislativas realicen dicha consulta previa.

229. Si como se dijo en la explicación, tanto nuestra legislación, como los estándares universales e interamericanos en materia de protección a los derechos indígenas, así como los precedentes aplicables, son consistentes al considerar que el parámetro objetivo para determinar los casos en que, entre otras, las autoridades legislativas deben llevar a cabo procedimientos de consulta indígena, debe atender a que la actividad del Estado tenga relación directa con los intereses y derechos de los grupos indígenas involucrados, es claro que en el caso no se cumple ese requisito, precisamente porque la Ley Minera no se relaciona directa y estrechamente con sus derechos y prerrogativas, ni siquiera con el aspecto de autodeterminación, sino con aspectos propios de esa materia.

230. Es cierto que el propio artículo 10, así como otros previstos en la Ley Minera se refieren directamente a tales grupos vulnerables; sin embargo, el hecho de que tales disposiciones prevean esos supuestos y consecuencias jurídicas no implica que, como tal, el contenido de la Ley Minera se vincule directamente con los derechos y prerrogativas de los pueblos y comunidades indígenas y, por ende, que las autoridades legislativas responsables estaban obligadas a otorgar consulta previa a su emisión.

231. Se hace tal afirmación, porque basta acudir al contenido de los artículos 1o. y 2o. de la ley analizada para advertir que su objeto es la minería y los actos que conlleva dicha actividad, tales como la exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias mencionados, así como de las salinas, sales y sus subproductos, no así los derechos y prerrogativas de los pueblos y comunidades indígenas ni siquiera aquellos que conlleva el diverso de autodeterminación.

232. Lo único que hacen las normas mencionadas, es reconocerles una prerrogativa consistente en la posibilidad de ser sujetos de esa ley y tener preferencia para otorgarles el título de concesión, siempre y cuando sean partícipes en el concurso respectivo y cumplan los requisitos y aspectos contenidos en la Ley Minera y en su reglamento.

233. El reconocimiento de tal posibilidad y más aún de la preferencia no es más que la declaración del legislador de que tal grupo vulnerable puede ser sujeto de dicha ley y que, atendiendo a esa vulnerabilidad y a los aspectos que los vinculan con los terrenos y tierras objeto de explotación, tienen una preferencia en el otorgamiento de títulos de concesión.

234. Es decir, el contenido de dichos preceptos no es otra cosa que el reconocimiento por parte del legislador de que a los pueblos indígenas se les debe dar la oportunidad y preferencia de ser titulares de concesiones mineras, atendiendo al propio contexto que originó la reforma constitucional antes comentada y, hasta antes de ella, el menoscabo de sus derechos humanos y garantías constitucionales. 235. De ahí que, contrario a lo afirmado por la quejosa, previo a la emisión de la Ley Minera las autoridades legislativas responsables no estaban obligadas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas de nuestro país, porque esa legislación no se vincula directamente con sus derechos y prerrogativas, a diferencia de lo que sucedía en los precedentes antes comentados resueltos por el Pleno de esta Suprema Corte de Justicia de la Nación.

236. En similares términos, se pronunció la Segunda Sala en sesión de trece de enero de dos mil veintiuno al resolver, por unanimidad de votos, el amparo en revisión 928/2019, decisión que comparte esta Primera Sala.

II. Su contenido no prevé que previamente al otorgamiento de concesiones mineras deban consultar a las comunidades indígenas.

237. Tampoco le asiste la razón a la parte quejosa, pues también como se estableció al resolver el amparo en revisión 928/2019, en lo que de igual forma participa esta Primera Sala, si bien se reconoce su derecho a la consulta y a la obtención de su consentimiento libre e informado, como parte del respeto a sus tierras y territorios, ello no implica que los artículos sean inconstitucionales por no establecerlo.

238. En diversos asuntos este Alto Tribunal ha reconocido que el mencionado postulado internacional junto con el artículo 2o. constitucional, tienen plena fuerza vinculante al haberse adoptado en la normativa de nuestro país y, por ende, permea todos los ámbitos del sistema jurídico.

239. Tal aspecto es lo que se conoce en el derecho como principio de transversalidad que conlleva que la prerrogativa en cuestión, en este caso, el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas permea o involucra a los demás derechos humanos y a todo el sistema jurídico y, sobre todo, los derechos colectivos de dichos pueblos tales como el derecho a la propiedad colectiva y el aprovechamiento de sus recursos naturales a fin de crear un enfoque de análisis que permita cumplir su objetivo que no es otro que el ejercicio real de sus derechos y la expresión de su identidad individual y colectiva para superar la desigualdad de oportunidades que tradicionalmente les han afectado.

240. De manera que cada vez que se analice un sistema jurídico, una legislación o un acto concreto se debe considerar que, en todo momento, subyace el derecho a la consulta previa y, por ende, que todas las autoridades de nuestro país, en el ámbito de sus atribuciones, están obligadas a consultar a los pueblos y comunidades indígenas antes de adoptar acciones o medidas que se relacionen directamente con los intereses y derechos de este grupo vulnerable.

241. Conforme a lo expuesto, si tal prerrogativa deriva de los textos constitucional e internacional citados y subyace o permea todo el sistema jurídico, es claro que basta su reconocimiento y existencia en la Ley Suprema de la Nación para que sea respetado y oponible a todas las autoridades del país, en su respectivo ámbito de competencia.

242. El hecho de que los artículos reclamados de la Ley Minera no prevean expresamente tal derecho fundamental, no implica que las autoridades no deban respetarlo, pues es una prerrogativa que deriva de la Ley Suprema del país, en términos de los artículos 1o. y 133 constitucionales.

243. Aun cuando el procedimiento para otorgar una concesión minera no prevea expresamente la obligación de las autoridades aplicadoras de realizar dicha consulta previa, no implica que no estén obligadas a realizarla en el procedimiento cuando los terrenos vinculados con el título respectivo se relacionen con pueblos o comunidades indígenas, pues ese derecho humano reconocidos a tal grupo vulnerable, se reitera, deriva del propio Texto Constitucional y convencional anteriormente analizados, es decir, de normas de jerarquía superior y que permean todo el sistema jurídico.

244. De ahí que en la toma de una decisión que involucre directamente a un pueblo indígena, la autoridad competente debe respetar el derecho a la consulta previa.

245. La exigencia comentada no debe llevarse al extremo, de que todas las leyes de nuestro país deben replicar, contener y regular el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas.

246. Lo anterior porque, en principio, tal prerrogativa está reconocida en la Constitución Federal y en el Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, de modo que es oponible a todas las autoridades, independientemente de que la ley específica que rija al acto concreto de autoridad no lo provea.

247. Asimismo, porque el que sea un derecho transversal a todo el sistema jurídico implica que cruza o permea en todas las materias, con independencia de si la ley aplicable lo contiene o no.

248. Finalmente, porque asumir que los preceptos reclamados de la Ley Minera son inconstitucionales porque no reconocen el derecho a la consulta previa de los pueblos indígenas, lo que conlleva que no le sea exigible a las autoridades de la materia, sería tanto como anteponer una legislación federal a la Ley Suprema de la Nación, es decir, a la Constitución Federal y al Convenio 169 ya analizados.

249. En otras palabras, aceptar que las normas reclamadas son inconstitucionales porque no contienen el derecho a la consulta previa sería tanto como superponer la Ley Minera a los textos constitucional y convencional mencionados que, dicho sea de paso, gozan de una jerarquía normativa mayor en términos del artículo 133 constitucional y, además, desconocer la propia prerrogativa cuya transgresión acusan los quejosos, o bien, reducirla a un texto normativo de aplicación interna, no como sucede en la realidad en que, atendiendo a su importancia, está contenido y reconocido en la Constitución Federal y en un convenio internacional.

250. Además, considerar que las normas controvertidas son inconstitucionales por no contener el derecho a la consulta previa, sería tanto como establecer que todas las legislaciones deben contenerlo o reconocerlo y, por ende, que todas las leyes en nuestro país contravienen estas disposiciones por no regularla, siendo que en ambos supuestos tal circunstancia es inexacta al estar prevista en el artículo 2o. de la Constitución Federal y 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes.

251. Sin que en el caso pueda juzgarse el aspecto de trascendencia de las normas reclamadas a partir de lo alegado por las quejosas contra el acto de aplicación también controvertido, pues la constitucionalidad de los preceptos legales no puede depender de las circunstancias del caso concreto.

252. En consecuencia, es infundado el concepto de violación en estudio, porque el hecho de que las normas reclamadas no prevean el derecho a la consulta previa de los pueblos y comunidades indígenas no implica que sean inconstitucionales, porque tal prerrogativa es oponible a todas las autoridades, independientemente de su reconocimiento o no en una ley ordinaria.

253. Máxime que, se reitera, tal derecho fundamental deriva de normas de jerarquía superior, como son los artículos 2o. de la Constitución Federal y 6 del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo.

III. Vulneración al derecho a su tierra y territorio que comprende el reconocimiento a los recursos naturales que tiene el territorio de la comunidad

254. Para estudiar estos argumentos debemos tener presente el siguiente marco de protección.

255. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en el cuarto párrafo del artículo 27, señala, entre otras cosas, que corresponde a la Nación el dominio directo de todos los minerales o substancias que, en vetas, mantos, masas o yacimientos, constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos, tales como los minerales de los que se extraigan metales y metaloides utilizados en la industria y los yacimientos de piedras preciosas. A su vez, el sexto párrafo del mismo precepto establece que el dominio sobre dichos bienes es inalienable e imprescriptible y su explotación, uso o aprovechamiento, sólo se podrá realizar mediante concesión otorgada conforme a las reglas y condiciones que establezcan las leyes, lo cual se reitera en el décimo primer párrafo del diverso 28 constitucional.

256. Por su parte, la Ley General de Bienes Nacionales,(16) que establece el régimen de dominio público de los bienes de la Federación, señala que las concesiones, permisos y autorizaciones sobre los mismos no crean derechos reales, sino sólo el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes reglamentarias respectivas y el título de la concesión, el permiso o la autorización correspondiente.

257. En materia minera, la ley reglamentaria del artículo 27 constitucional es la Ley Minera que regula la exploración, explotación y beneficio, entre otros, de los minerales o sustancias que en vetas, mantos, masas o yacimientos constituyan depósitos cuya naturaleza sea distinta de los componentes de los terrenos. Dicha ley regula el régimen de concesiones y autorizaciones para que terceros realicen trabajos de exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias propiedad de la Nación, las cuales se consideran de utilidad pública y es preferente sobre cualquier otro uso o aprovechamiento de terreno.(17)

258. En el mismo contexto, la atribución de expedir los títulos de concesión y asignación de mineras forma parte de las funciones de la Secretaría de Economía.(18) Asimismo, la ley de la materia establece la diferencia entre concesiones y asignaciones mineras, su vigencia, obligaciones que imponen y, en lo que interesa resaltar, los derechos que otorgan a los titulares de los respectivos títulos:

"De los Derechos que Confieren las Concesiones y Asignaciones Mineras"

"Artículo 19. Las concesiones mineras confieren derecho a:

"I. Realizar obras y trabajos de exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que amparen;

"II. Disponer de los productos minerales que se obtengan en dichos lotes con motivo de las obras y trabajos que se desarrollen durante su vigencia;

"III. Disponer de los terreros que se encuentren dentro de la superficie que amparen, a menos que provengan de otra concesión minera vigente;

"IV. Obtener la expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras y trabajos de exploración, explotación y beneficio, así como para el depósito de terreros, jales, escorias y graseros, al igual que constituir servidumbres subterráneas de paso a través de lotes mineros;

"V. Aprovechar las aguas provenientes del laboreo de las minas para la exploración o explotación y beneficio de los minerales o sustancias que se obtengan y el uso doméstico del personal empleado en las mismas;

"VI. Obtener preferentemente concesión sobre las aguas de las minas para cualquier uso diferente a los señalados en la fracción anterior, en los términos de la ley de la materia;

"VII. Transmitir su titularidad o los derechos establecidos por las fracciones I a VI anteriores a personas legalmente capacitadas para obtenerlas;

"VIII. Reducir, dividir e identificar la superficie de los lotes que amparen, o unificarla con la de otras concesiones colindantes;

"IX. Desistirse de las mismas y de los derechos que de ellas deriven;

"X. Agrupar dos o más de ellas para efectos de comprobar obras y trabajos previstos por esta ley y de rendir informes estadísticos y técnicos;

"XI. Solicitar correcciones administrativas o duplicados de sus títulos;

"XII. Obtener la prórroga en las concesiones minera por igual término de vigencia, de acuerdo con lo previsto por el artículo 15 de esta ley; y, ..."

"Artículo 26. Las asignaciones mineras confieren derecho a:

"I. Realizar obras y trabajos de exploración dentro del lote minero que amparen, sujeto a lo previsto por el artículo 20 de la presente ley;

"II. Obtener la ocupación temporal o constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras y trabajos de exploración, de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 21 de la misma;

"III. Reducir e identificar la superficie que amparen; y,

"IV. Desistirse de las mismas o de los derechos que de ellas deriven.

"Las asignaciones serán intransmisibles y no podrán ser objeto de gravamen alguno."

259. Conforme al citado marco normativo, tenemos que las concesiones mineras pertenecen a un régimen jurídico específico de la Federación que deriva directamente del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos por tratarse de bienes de dominio público.(19)

260. Al respecto esta Primera Sala ha interpretado que, aun cuando la Ley de Minería, permite que los concesionarios puedan ejercer derechos de transmisión, ello no significa que el bien materia de la explotación se desvincule de su naturaleza de propiedad de la nación, toda vez que la materia de la concesión es de orden constitucional y administrativa federal.(20)

261. De lo anterior se colige que los minerales con sus respectivas variantes y salvo las excepciones previstas, son bienes de dominio público cuyo uso y explotación por parte de los particulares o por sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, sólo puede realizarse mediante concesiones de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes.

262. Pues bien, a nivel interamericano, se ha reconocido la libertad y soberanía con la que cuentan los Estados para explotar sus recursos naturales, precisamente a través de actos administrativos que confieran a terceros los derechos de uso y explotación de dichos recursos. Lo anterior, puesto que mediante el establecimiento este régimen se logra el adecuado desarrollo económico de cualquier nación. Asimismo, se reconoce el derecho del propio Estado de otorgar concesiones a terceros para la realización de actividades de exploración y explotación de los minerales.

263. No obstante, puede ocurrir que dicha potestad de concesión se vea en conflicto cuando los territorios o zonas en los que se encuentren dichos recursos estén en un régimen de propiedad privada o, como es el caso, sujetos a una protección convencional y constitucional en favor de comunidades o pueblos indígenas, quienes también cuentan con diversas prerrogativas sobre los mismos recursos naturales del subsuelo.

264. En esa tesitura, se tiene que la propia Constitución Federal, en su artículo 2o., reconoce los derechos que gozan los pueblos o comunidades indígenas, entre ellos, se encuentra el derecho de propiedad que tienen sobre sus tierras y su uso y disfrute sobre las mismas. El artículo en comento, en la parte que interesa, establece lo siguiente:

"Artículo 2o. La Nación Mexicana es única e indivisible.

"La Nación tiene una composición pluricultural sustentada originalmente en sus pueblos indígenas que son aquellos que descienden de poblaciones que habitaban en el territorio actual del país al iniciarse la colonización y que conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

"La conciencia de su identidad indígena deberá ser criterio fundamental para determinar a quiénes se aplican las disposiciones sobre pueblos indígenas.

"Son comunidades integrantes de un pueblo indígena, aquellas que formen una unidad social, económica y cultural, asentadas en un territorio y que reconocen autoridades propias de acuerdo con sus usos y costumbres.

"El derecho de los pueblos indígenas a la libre determinación se ejercerá en un marco constitucional de autonomía que asegure la unidad nacional. El reconocimiento de los pueblos y comunidades indígenas se hará en las constituciones y leyes de las entidades federativas, las que deberán tomar en cuenta, además de los principios generales establecidos en los párrafos anteriores de este artículo, criterios etnolingüísticos y de asentamiento físico.

"A. Esta Constitución reconoce y garantiza el derecho de los pueblos y las comunidades indígenas a la libre determinación y, en consecuencia, a la autonomía para:

"...

"V. Conservar y mejorar el hábitat y preservar la integridad de sus tierras en los términos establecidos en esta Constitución.

"VI. Acceder, con respeto a las formas y modalidades de propiedad y tenencia de la tierra establecidas en esta Constitución y a las leyes de la materia, así como a los derechos adquiridos por terceros o por integrantes de la comunidad, al uso y disfrute preferente de los recursos naturales de los lugares que habitan y ocupan las comunidades, salvo aquellos que corresponden a las áreas estratégicas, en términos de esta Constitución. Para estos efectos las comunidades podrán asociarse en términos de ley."

265. Asimismo, respecto al derecho de uso y disfrute de las tierras que habiten las comunidades indígenas, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha establecido que conforme al artículo 21 de Convención Americana sobre Derechos Humanos se protege la estrecha vinculación de los pueblos indígenas respecto a sus tierras, así como los recursos naturales que se desprendan de ellas. Particularmente, en el Caso Comunidad Indígena Sawhoyamaxa Vs. Paraguay y el Caso Comunidad Garífuna de Punta Piedra y sus miembros dijo que:

"Entre los pueblos indígenas existe una tradición comunitaria sobre la propiedad colectiva de la tierra, en el sentido de que la pertenencia a ésta no se centra en un individuo sino en el grupo y su comunidad. Tales nociones del dominio y de la posesión sobre las tierras no necesariamente corresponden a la concepción clásica de propiedad, pero la Corte ha establecido que merecen igual protección del artículo 21 de la Convención Americana. Desconocer las versiones específicas del ejercicio del derecho al uso y goce de los bienes, dadas por la cultura, usos, costumbres y creencias de cada pueblo, equivaldría a sostener que solamente existe una forma de usar y disponer de los bienes, lo que a su vez significaría hacer ilusoria la protección de tal disposición para estos colectivos."

266. También, en la sentencia dictada en el Caso Pueblos Kaliña y Lokono Vs. Surinam se reconoció que: "los indígenas, por el hecho de su propia existencia tienen derecho a vivir libremente en sus territorios. Asimismo, la estrecha relación que los indígenas mantienen con la tierra debe ser reconocida y comprendida como la base fundamental de su cultura, vida espiritual, integridad y sistema económico ... por lo que la protección y garantía del derecho al uso y goce de su territorio, es necesaria para garantizar no sólo la supervivencia sino el desarrollo y evolución como pueblo de estas comunidades."

267. Dentro de las consideraciones de la misma sentencia, la Corte Interamericana reiteró el parámetro dentro del cual los Estados deben actuar respecto al uso y goce de la propiedad de las tierras indígenas. Así, señaló que los Estados deben garantizar la propiedad efectiva de los pueblos indígenas y abstenerse de realizar actos que puedan llevar a que los agentes del propio Estado, o terceros que actúen con su aquiescencia o su tolerancia, afecten la existencia, valor, uso o goce de su territorio. Y, que los Estados deben garantizar el derecho de los pueblos indígenas de controlar y ser propietarios de su territorio sin ningún tipo de interferencia externa de terceros.

268. No obstante, la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha desarrollado jurisprudencia dirigida a tutelar el derecho a la propiedad de los pueblos indígenas frente a proyectos de extracción o desarrollo que recaen en los territorios en donde habitan. Particularmente, en el Caso Saramaka Vs. Surinam la Corte analizó, a partir de las garantías contenidas no sólo por la Convención Americana sobre Derechos Humanos, sino en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, si, y en qué medida, el Estado puede otorgar concesiones para la exploración y extracción de los recursos naturales que se encuentran en el territorio del pueblo indígena de Saramaka. 269. En ese caso, se reconoció la interconexión entre el derecho de los miembros de los pueblos indígenas al uso y goce de sus tierras y el derecho a esos recursos necesarios para su supervivencia, no obstante, también que, como otros derechos reconocidos a nivel convencional, están sujetos a ciertos límites y restricciones. En este sentido, reiteró que de conformidad con el artículo 21 de la Convención, el Estado podrá restringir el uso y goce del derecho a la propiedad siempre que las restricciones: a) hayan sido previamente establecidas por ley; b) sean necesarias; c) proporcionales; y, d) que tengan el fin de lograr un objetivo legítimo en una sociedad democrática. En consonancia con esta disposición, el Estado podrá restringir, bajo ciertas condiciones, los derechos de los integrantes del pueblo indígena a la propiedad, incluidos sus derechos sobre los recursos naturales que se encuentren en el territorio.

270. Además, se ponderó que, para que la restricción al uso y goce de las tierras y recursos naturales de los pueblos indígenas, debe asegurarse el Estado que la supervivencia de sus integrantes no se vea afectada por las actividades de extracción minera. Por tanto, concluyó que para evitar dichas afectaciones la consulta, en todas sus vertientes, y el consentimiento de los pueblos indígenas resulta de vital importancia, pues solo así se garantiza la participación efectiva en el otorgamiento de concesiones, autorizaciones o permisos que puedan causar un impacto en sus formas de vida y tradiciones, además de que así se tutela y garantiza los derechos reconocidos por las Constituciones de los Estados y la Convención Interamericana de Derechos Humanos sobre el uso y disfrute de las tierras que habitan las comunidades indígenas.

271. Pues bien, el marco constitucional y convencional relatado en el presente apartado y las afirmaciones anteriores resultan relevantes para dar respuesta a los conceptos de violación hechos valer por la parte quejosa.

272. Para una mayor compresión, a continuación de transcribe de nueva cuenta el contenido de los artículos impugnados:

"Capítulo primero

"Disposiciones generales

"Artículo 6o. ... La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades. ..."

"Capítulo segundo

"De las concesiones, asignaciones y reservas mineras

"Artículo 10. La exploración y explotación de los minerales o sustancias a que se refiere el artículo 4, así como de las salinas formadas directamente por las aguas marinas provenientes de mares actuales, superficial o subterráneamente, de modo natural o artificial, y de las sales y subproductos de éstas, sólo podrá realizarse por personas físicas de nacionalidad mexicana, ejidos y comunidades agrarias, pueblos y comunidades indígenas a que se refiere el artículo 2o. constitucional reconocidos como tales por las Constituciones y leyes de las entidades federativas, y sociedades constituidas conforme a las leyes mexicanas, mediante concesiones mineras otorgadas por la secretaría. ..."

"Artículo 15. Las concesiones mineras conferirán derechos sobre todos los minerales o sustancias sujetos a la aplicación de la presente ley.

"Las concesiones mineras tendrán una duración de cincuenta años, contados a partir de la fecha de su inscripción en el Registro Público de Minería y se prorrogarán por igual término si sus titulares no incurrieron en las causales de cancelación previstas en la presente ley y lo solicitan dentro de los cinco años previos al término de su vigencia.

"En tanto se resuelven las solicitudes de prórroga de vigencia, continuarán en vigor las concesiones con respecto a las cuales se formulen."

"Capítulo tercero

"De los derechos que confieren las concesiones y asignaciones mineras

"Artículo 19. Las concesiones mineras confieren derecho a:

"I. Realizar obras y trabajos de exploración y de explotación dentro de los lotes mineros que amparen;

"II. Disponer de los productos minerales que se obtengan en dichos lotes con motivo de las obras y trabajos que se desarrollen durante su vigencia;

"...

"IV. Obtener la expropiación, ocupación temporal o constitución de servidumbre de los terrenos indispensables para llevar a cabo las obras y trabajos de exploración, explotación y beneficio, así como para el depósito de terreros, jales, escorias y graseros, al igual que constituir servidumbres subterráneas de paso a través de lotes mineros;

"V. Aprovechar las aguas provenientes del laboreo de las minas para la exploración o explotación y beneficio de los minerales o sustancias que se obtengan y el uso doméstico del personal empleado en las mismas;

"VI. Obtener preferentemente concesión sobre las aguas de las minas para cualquier uso diferente a los señalados en la fracción anterior, en los términos de la ley de la materia;

"...

"VIII. Reducir, dividir e identificar la superficie de los lotes que amparen, o unificarla con la de otras concesiones colindantes;

"...

"XII. Obtener la prórroga en las concesiones minera por igual término de vigencia, de acuerdo con lo previsto por el artículo 15 de esta ley; y, ..."

273. Pues bien, a juicio de esta Primera Sala no le asiste razón a la parte quejosa en cuanto a que los artículos impugnados son inconstitucionales toda vez que violentan su derecho a disponer, usar y disfrutar de su territorio.

274. Se arriba a la conclusión anterior puesto que, contrario a lo expuesto en la demanda de amparo, el régimen establecido por el artículo 27 constitucional sobre los minerales propiedad de la Nación, es claro en establecer la potestad exclusiva de la Federación para aplicar las modalidades que resulten necesarias para el aprovechamiento de los recursos minerales señalados en el párrafo quinto del referido artículo.

275. Lo anterior no implica que se desconozcan los derechos reconocidos propiamente a nivel constitucional y convencional de las comunidades indígenas a usar y disfrutar las tierras y recursos naturales de las zonas que habitan. Por el contrario, del marco expuesto en párrafos anteriores se reconoce el derecho de propiedad y posesión de estas, no obstante, de un análisis del régimen al que se encuentran sujetos dichos derechos se obtiene que, tanto la potestad del Estado Mexicano de otorgar concesiones sobre determinadas zonas para realizar actividades mineras, como los derechos reconocidos en el marco constitucional y convencional de los pueblos indígenas sobre las tierras que habitan, no necesariamente deben contraponerse.

276. Lo anterior toda vez que, como es sostenido en la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos en casos similares al presente caso, el Estado se encuentra facultado a aprovechar los recursos mineros conforme a las modalidades y mecanismos necesarios, siempre y cuando se encuentren legalmente previsto los casos en que los derechos de usar y disfrutar los recursos naturales que se encuentren en las tierras habitadas por las comunidades indígenas serán limitados por actividades del Estado; se establezcan las causas de interés público que respalden dichas modalidades; y se garantice el derecho de los referidos pueblos a participar en dichos procesos concesionarios. Sólo así es como puede encontrarse un equilibrio y convivencia entre ambos derechos.

277. Además, el propio artículo 27 constitucional, tercer párrafo, refiere que el Estado tiene el derecho de regular, en beneficio de la sociedad, el aprovechamiento de los recursos naturales para el adecuado desarrollo nacional, y para ello se dictarán las medidas necesarias para ejecutar obras, disponer de la organización y explotación colectiva de ejidos y comunidades. Esto es, es la propia Constitución Federal quien ampara las actividades de esta índole del Estado respecto de las tierras y recursos naturales que, si bien pertenece su uso y disfrute a comunidades indígenas o a particulares, lo cierto es que son susceptibles de imponerles modalidades en su aprovechamiento.

278. NOVENO.—Estudio sobre los títulos de concesión. Por otra parte, la quejosa también refirió en su demanda de amparo, particularmente en el segundo concepto de violación lo siguiente:

- Los títulos de concesión minera impugnados violan en su perjuicio los artículos 6 y 15 del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, en relación con los artículos 1o. y 133 constitucionales, que establecen la obligación del Estado Mexicano de consultar a los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlas directamente. Ello, pues omitieron la obligación de consultarlos de forma previa al otorgamiento de los títulos impugnados, al tratarse de un proyecto de recursos naturales sobre sus tierras.

279. Sobre ese argumento, esta Primera Sala ya se pronunció anteriormente, en el sentido de que, conforme al artículo 2o. constitucional, así como los artículos 6 y 15 del Convenio 169 de la OIT, y la jurisprudencia de la Corte Interamericana, la comunidad indígena de T. contaba con un derecho a la consulta previa y al consentimiento libre e informado, de manera que, al haberse emitido estos títulos de concesión minera afectando parte de sus tierras, sin haberse llevado a cabo dicha consulta, debe prevalecer su insubsistencia.

280. En el caso, no está a discusión el hecho de que los títulos de concesión reclamados, tal como los precisó la Juez, se vinculan con territorios del pueblo indígena quejoso. De modo que el ordenamiento antes identificado es aplicable en este asunto.

281. Ahora, el artículo 1 contenido en la parte I, Política General del Convenio 169 sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, de la Organización Internacional del Trabajo, ratificado por nuestro país y publicado en el Diario Oficial de la Federación el veinticuatro de enero de mil novecientos noventa y uno, establece que dicho ordenamiento se aplica a: los pueblos tribales en países independientes, cuyas condiciones sociales, culturales y económicas los distingan de otros sectores de la colectividad nacional, y que estén regidos total o parcialmente por sus propias costumbres o tradiciones o por una legislación especial, así como a los pueblos en países independientes, considerados indígenas por el hecho de descender de poblaciones que habitaban en el país o en una región geográfica a la que pertenece el país en la época de la conquista o la colonización o del establecimiento de las actuales fronteras estatales y que, cualquiera que sea su situación jurídica, conservan sus propias instituciones sociales, económicas, culturales y políticas, o parte de ellas.

282. Continuando con el análisis del aludido convenio, su artículo 3 prevé que los pueblos indígenas y tribales deben gozar de los derechos humanos y libertades fundamentales, sin obstáculos ni discriminación, que las disposiciones de dicho convenio se aplicarán sin discriminación a los hombres y mujeres de esos pueblos y, finalmente, que no deberá emplearse ninguna forma de fuerza o de coerción que viole los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos interesados, incluidas las prerrogativas previstas en el propio ordenamiento.

283. Por su parte el diverso 6 dispone que al aplicar las disposiciones de dicho instrumento legal, los gobiernos deben, entre otras cosas, consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente y que dichas formas de participación o comunicación deben efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas. Estos conceptos se han desarrollado de la siguiente manera por la Corte Interamericana de Derechos Humanos:

- La consulta debe ser previa. Debe realizarse durante las primeras etapas del plan o proyecto de desarrollo o inversión o de la concesión extractiva y no únicamente cuando surja la necesidad de obtener la aprobación de la comunidad.

- La consulta debe ser culturalmente adecuada. El deber estatal de consultar a los pueblos indígenas debe cumplirse de acuerdo con sus costumbres y tradiciones, a través de procedimientos culturalmente adecuados y teniendo en cuenta sus métodos tradicionales para la toma de decisiones. Lo anterior exige que la representación de los pueblos sea definida de conformidad con sus propias tradiciones.

- La consulta informada. Los procesos de otorgamiento exigen la provisión plena de información precisa sobre la naturaleza y consecuencias del proyecto a las comunidades consultadas, antes de y durante la consulta. Debe buscarse que tengan conocimiento de los posibles riesgos incluidos los riesgos ambientales y de salubridad, a fin de que acepten el plan de desarrollo o inversión propuesto, de forma voluntaria.

- La consulta debe ser de buena fe, con la finalidad de llegar a un acuerdo. Se debe garantizar, a través de procedimientos claros de consulta, que se obtenga su consentimiento previo, libre e informado para la consecución de dichos proyectos. La obligación del Estado es asegurar que todo proyecto en área indígena o que afecte su hábitat o cultura, sea tramitado y decidido con participación y en consulta con los pueblos interesados con vistas a obtener su consentimiento y eventual participación en los beneficios.

284. Ahora bien, el artículo 7 del convenio en estudio prevé que los pueblos interesados tienen el derecho de decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo, en la medida en que éste afecte a sus vidas, creencias, instituciones y bienestar espiritual y a las tierras que ocupan o utilizan de alguna manera, y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural, aunado a que deben participar en la formulación, aplicación y evaluación de los planes y programas de desarrollo nacional y regional susceptibles de afectarles directamente.

285. Dice el apartado 2 de dicho numeral que en los planes de desarrollo económico global debe ser prioritario el mejoramiento de las condiciones de vida y de trabajo y del nivel de salud y educación de los pueblos interesados y que los proyectos especiales de desarrollo para estas regiones deben elaborarse de modo que promuevan dicho mejoramiento.

286. Por su parte, los apartados 3 y 4 del propio precepto obligan a los gobiernos a velar porque, siempre que proceda, se efectúen estudios, en cooperación con los pueblos interesados, a fin de evaluar la incidencia social, espiritual y cultural y sobre el medio ambiente que las actividades de desarrollo puedan tener sobre esos pueblos, debiendo considerarse esos resultados como criterios fundamentales para la ejecución de tales actividades, así como a tomar medidas para proteger y preservar el medio ambiente de los territorios que habitan.

287. La parte II "Tierras", del convenio en comento contiene el artículo 13 que establece que al aplicar las disposiciones de dicho ordenamiento los gobiernos deben respetar la importancia especial que para las culturas y valores espirituales de los pueblos interesados reviste su relación con las tierras o territorios, o con ambos, según sea el caso y, en particular, los aspectos colectivos de esa relación y que la utilización del término "tierras" en los artículos 15 y 16 incluye el concepto de territorios, lo que cubre la totalidad del hábitat de las regiones que los pueblos interesados ocupan o utilizan.

288. El primero de esos preceptos, es decir, el artículo 15 prevé que deben protegerse especialmente los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras y que esos derechos comprenden el de participar en la utilización, administración y conservación de tales recursos.

289. Asimismo, dispone que en caso de que la propiedad de los minerales o de los recursos del subsuelo pertenezca al Estado, o tenga derechos sobre otros recursos existentes en las tierras, los gobiernos deben establecer o mantener procedimientos con miras a consultar a los pueblos interesados, a fin de determinar si los intereses de esos pueblos serían perjudicados y en qué medida, antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos existentes en sus tierras, aunado a que los pueblos interesados deben participar siempre que sea posible en los beneficios que reporten tales actividades, así como percibir una indemnización equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de esas actividades.

290. Finalmente, el diverso 16 del propio ordenamiento dispone que los pueblos interesados no deben ser trasladados de las tierras que ocupan, pero si excepcionalmente su traslado y reubicación son necesarios, sólo deberán efectuarse con su consentimiento, libre y con pleno conocimiento de causa.

291. En caso de que no pueda obtenerse su consentimiento, el traslado y la reubicación sólo puede tener lugar al término de procedimientos adecuados establecidos por la legislación nacional, incluidas encuestas públicas, cuando haya lugar, en que los pueblos interesados tengan la posibilidad de estar efectivamente representados y siempre que sea posible, deben tener derecho de regresar a sus tierras tradicionales en cuanto dejen de existir las causas que motivaron su traslado y reubicación.

292. Cuando el retorno no sea posible, ya sea determinado por acuerdo o en ausencia de estos, por procedimientos adecuados, dichos pueblos deberán recibir en todos los casos posibles, tierras cuya calidad y cuyo estatuto jurídico sean, por lo menos, iguales a los de las tierras que ocupaban anteriormente, y que les permitan subvenir a sus necesidades y garantizar su desarrollo futuro, pero cuando prefieran recibir una indemnización en dinero o en especie, deberá concedérseles con las garantías apropiadas. En la inteligencia de que debe indemnizarse plenamente a las personas trasladadas y reubicadas por cualquier pérdida o daño que hayan sufrido como consecuencia de su desplazamiento.

293. Como se ve, las normas comentadas prevén derechos y prerrogativas de los pueblos y comunidades indígenas, originarios o similares y, por ende, deberes y obligaciones a cargo de las autoridades de los distintos ámbitos de gobierno a fin de hacerlos posibles.

294. En el caso particular la Secretaría de Economía durante el proceso de emisión de los títulos de concesión minera sobre los predios denominados ********** y **********, debió prever un procedimiento de consulta a la comunidad indígena, a la hoy parte quejosa, que cumpliera con todos los requisitos señalados por el Convenio 169 de la OIT, pues las actividades de extracción de los minerales del subsuelo –objeto de los títulos concesionarios– son bienes que comparten un doble régimen. Esto es, por una parte, el dominio pertenece al Estado Mexicano, sin embargo, el propio convenio reconoce como parte de los derechos de las comunidades indígenas la participación en su utilización, administración y conservación.

295. Por tanto, la autoridad señalada como responsable, en efecto, incurrió en la omisión de realizar los mecanismos necesarios de consulta a la comunidad indígena de Tecoltemi, previo a otorgar las concesiones. Lo anterior, en atención a que dicha autoridad administrativa se encuentra constreñida a cumplir con la obligación convencional prevista en el Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo, del cual México es Parte.

296. DÉCIMO.—Efectos. Esta Primera Sala determina que lo procedente es ordenar a la Secretaría de Economía, a través de su Dirección General de Regulación Minera, dejar insubsistentes los títulos de concesión minera registrados con los números ********** y **********, bajo los nombres de lotes ********** y **********, emitidos el cinco de marzo de dos mil tres y el veintitrés de febrero de dos mil nueve, respectivamente. 297. Ahora bien, tomando en cuenta que el procedimiento inició a solicitud de la tercero interesada, realizándose diversas actuaciones en términos de los artículos 13 de la Ley Minera y 16 de su reglamento, vigentes al momento de la presentación, el efecto de esta sentencia será para que, la autoridad responsable se pronuncie nuevamente con relación a la factibilidad de expedir los títulos solicitados, y en el caso de que se considere que se cumplen las condiciones y requisitos, antes de otorgarlas sobre terrenos de la comunidad indígena, deberá previamente realizar el procedimiento de consulta a la comunidad indígena, observando el contenido y requisitos establecidos en los artículos 6, 7, 16 y demás aplicables del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo sobre Pueblos Indígenas y Tribales en Países Independientes, este caso, como mínimo, lo siguiente:

298. En primer término, la consulta debe realizarse en el momento previo a que se vayan a expedir los títulos de concesión minera. Su realización debe cumplir con las características reconocidas en el parámetro de regularidad constitucional, esto es, debe ser previa, libre, informada, culturalmente adecuada y de buena fe. Es decir, esta debe llevarse a cabo de conformidad con las tradiciones y/o costumbres culturales de la comunidad indígena, mediante procedimientos en que participen sus instituciones representativas y con pleno consentimiento de sus integrantes. Asimismo, debe realizarse con los recursos económicos que destine la autoridad minera para tal efecto.

299. Debe llevarse a cabo en cinco fases o etapas:

1) Fase preconstitutiva. Previo a activar los mecanismos de la consulta indígena, la autoridad deberá: 1) identificar la medida que debe ser objeto de la consulta, esto es, los títulos de concesión que se pretenden otorgar; 2) identificar los pueblos o comunidades indígenas que se vean afectados con la medida; 3) la forma y etapas que seguirá el proceso de consulta y los medios mediante los cuales los integrantes deberán participar; 4) la identificación de los órganos representativos de las comunidades que serán consultadas; y, 5) la formalización de acuerdos para su validez.

Todos estos rubros deberán definirse de común acuerdo entre autoridades gubernamentales y representantes de las comunidades indígenas para lograr que sea culturalmente adecuada.

2) Fase informativa. Durante el proceso de difusión de la consulta, la autoridad deberá dotar de contenido a esta con información completa, previa y significativa sobre la medida consultada, tomando en cuenta que el procedimiento administrativo inició con la solicitud de la concesión y se han realizado diversas actuaciones hasta antes de que fueran emitidos los títulos invalidados.

Dentro de esta información deberá considerarse lo previsto en el artículo 16 del Reglamento de la Ley Minera, en el que se precisa la información que se acompaña a la solicitud de concesión, a saber: nombre del lote; superficie; Municipio y Estado de ubicación; nombre de los principales minerales o sustancias motivo de obras y trabajos mineros; coordenadas de ubicación del punto de partida; referencias aproximadas a lugares conocidos y centros de población de la zona, y ruta de acceso desde el poblado más cercano; lados, rumbos y distancias horizontales y, en su caso, la línea o líneas auxiliares del punto de partida a dicho perímetro; información de lotes mineros preexistentes de ser el caso, nombre del lote y número de expediente o el título que amparaba con anterioridad al mismo, y en su caso, nombre, firma y número de registro del perito minero que haya realizado el trabajo de posicionamiento en el campo del punto de partida del lote minero.

Además, se debe informar sobre los trabajos periciales efectuados por el perito minero que, conforme al artículo 21 del Reglamento de la Ley Minera, comprenden las siguientes etapas: 1) estudio de los antecedentes, 2) reconocimiento en el terreno, 3) levantamientos, 4) cálculos de gabinete; y, 5) emisión del informe pericial.

También se deberá informar la determinación de la autoridad, sobre si los trabajos periciales se apegan a lo previsto en el reglamento y en las normas técnicas.

De manera adicional, se les debe comunicar en qué consistirían, diferenciadamente, las actividades de exploración y de explotación, objeto de las concesiones, qué técnicas se utilizarían en unas y otras; qué afectaciones negativas y beneficios se esperarían en cada una; cómo participaría la comunidad en esos eventuales beneficios; y cómo se les garantizaría el suministro de agua o se le mitigaría su afectación.

Además, es indispensable que la autoridad responsable brinde información a las comunidades indígenas y afromexicanas respecto de los derechos que le confieren los títulos de concesión a los concesionarios y los alcances de dichos derechos, entre los que se encuentran todos los listados en el artículo 19 de la Ley Minera. Ello, al margen de que para ejercer algunos de estos derechos se requieran tramitar otros procedimientos administrativos, que podrían considerarse susceptibles de causarles afectación.

Finalmente, como parte de la información que debe ponerse a su disposición, la autoridad minera deberá consultar que medidas o ajustes podrían llevarse a cabo para no interferir con sus tradiciones, rituales, festividades, y en general con su modo de vida, en la inteligencia de que algunas de éstas han quedado ya documentadas en la pericial en antropología desahogada en el juicio de amparo que antecede al presente recurso de revisión.

3) Fase de deliberación interna. Los pueblos y comunidades indígenas que fueron consultados, a través del diálogo y acuerdos, deberán evaluar la medida que les afectaría directamente, tomando en cuenta toda la información que les fue proporcionada.

4) Fase de diálogo. Posteriormente, las autoridades competentes y los representantes de los pueblos indígenas consultados deberán entablar un diálogo con la finalidad de generar una serie de acuerdos en torno a las actividades de prospección y extracción que se pretenden realizar en los lotes.

5) Fase de decisión. Finalmente, se deberán comunicar los resultados a los integrantes de las comunidades indígenas. En caso de que se llegara a un acuerdo entre las partes, deberá realizarse un plan de seguimiento, colaboración y vigilancia de los acuerdos alcanzados.

No obstante, en el supuesto de que las actividades de exploración y/o explotación pudieran llegar a significar el traslado, la reubicación necesaria u otra consecuencia análoga, además de la consulta previa de la comunidad, se requerirá el consentimiento libre e informado de la comunidad, en términos del mencionado Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo y demás disposiciones o criterios aplicables.

300. Por lo expuesto y fundado, se resuelve:

PRIMERO.—En la materia de la revisión, se modifica la sentencia recurrida.

SEGUNDO.—La Justicia de la Unión no ampara ni protege a N.L.M., F.R.R. y L.L.M., en su carácter de presidente, secretario y tesorero, respectivamente, del Comisariado Ejidal de Tecoltemi y representantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, en contra de los artículos 6o., párrafo primero, 10, párrafos primero y cuarto, 15 y 19, fracciones I, II, IV, V, VI, VIII y XII de la Ley Minera.

TERCERO.—La Justicia de la Unión ampara y protege a N.L.M., F.R.R. y L.L.M., en su carácter de presidente, secretario y tesorero, respectivamente, del Comisariado Ejidal de Tecoltemi y representantes de la comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, en contra de los títulos de concesión minera números ********** y ********** cuyo titular es la empresa denominada Minera Gorrión, Sociedad Anónima de Capital Variable; para los efectos precisados en la parte final del último considerando de la presente ejecutoria.

N.; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos al Tribunal Colegiado de origen y, en su oportunidad, archívese el expediente como asunto concluido.

Así lo resolvió la Primera Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, por unanimidad de cinco votos de las señoras y los señores Ministros: N.L.P.H., quien se reserva su derecho a formular voto concurrente, J.L.G.A.C., J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M., y presidenta A.M.R.F., por lo que se refiere a los puntos resolutivos primero y tercero; y por mayoría de cuatro votos respecto al punto resolutivo segundo, en contra del emitido por la señora M.N.L.P.H., quien se reserva su derecho a formular voto particular. La señora Ministra presidenta A.M.R.F. y los señores Ministros J.L.G.A.C., J.M.P.R. (ponente), A.G.O.M., se reservaron su derecho a formular voto concurrente.

En términos de lo previsto en los artículos 113 y 116 de la Ley General de Transparencia y Acceso a la Información Pública; 110 y 113 de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, y el Acuerdo General Número 11/2017, del Pleno de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, publicado el dieciocho de septiembre de dos mil diecisiete en el Diario Oficial de la Federación, en esta versión pública se suprime la información considerada legalmente como reservada o confidencial que se encuentra en esos supuestos normativos.

Nota: Las tesis aisladas 2a. XCIX/2018 (10a.), 1a. LVIII/2018 (10a.), 1a. XX/2018 (10a.) y de jurisprudencia 1a./J. 115/2013 (10a.) citadas en esta sentencia, también aparecen publicadas en el Semanario Judicial de la Federación de los viernes 9 de noviembre de 2018 a las 10:20 horas, 1 de junio de 2018 a las 10:07 horas, 16 de marzo de 2018 a las 10:19 horas y 6 de diciembre de 2013 a las 6:00 horas, respectivamente.

La ejecutoria relativa a la acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018 citada en esta sentencia, aparece publicada en el Semanario Judicial de la Federación del viernes 14 de junio de 2019 a las 10:20 horas y en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Décima Época, Libro 67, Tomo I, junio de 2019, página 311, con número de registro digital: 28747.

________________

1. Personalidad que fue reconocida mediante acuerdo de veintidós de mayo de dos mil quince dictado por el Juzgado de Distrito del conocimiento.

2. Mediante proveído de tres de septiembre de dos mil diecinueve, el Tribunal Colegiado le reconoció el carácter de delegada, quien a su vez fue por la Dirección General de Asuntos Jurídicos de conformidad con el contenido del artículo 67, numeral 1, inciso l), de la Ley Orgánica del Congreso General de los Estados Unidos Mexicanos.

3. Fojas 580 a 588 de la primera pieza del expediente principal.

4. Fojas 711 a 726 de la primera pieza del expediente principal.

5. "... razón por la cual el Comisariado Ejidal convocó conforme a nuestros usos y costumbres, urgentemente a la Asamblea Comunitaria en la que nos encontramos, para hacernos sabedores de la respuesta. Informándonos que, de lo que contestó la Secretaría de Economía, se confirma la existencia de dos concesiones mineras que afectan de manera directa el territorio de nuestra comunidad de Tecoltemi. Concesiones otorgadas a nombre de la empresa Minera Gavilán, S.A de C.V., llamadas ********** y **********, y que de la misma respuesta se confirma por igual que para ser dadas las concesiones no se consultó a nuestra comunidad indígena Náhua de Tecoltemi, ni a las comunidades vecinas."

6. Registro digital: 2004169. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materias constitucional y común. Tesis 1a. CCXXXV/2013 (10a.) Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Libro XXIII, Tomo 1, agosto de 2013, página 735.

7. Registro digital: 2005029. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materias constitucional y penal. Tesis 1a./J. 115/2013 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 1, Tomo I, diciembre de 2013, página 281. Tipo: jurisprudencia.

8. Registro digital: 2017065. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materia común. Tesis 1a. LVIII/2018 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 55, Tomo II, junio de 2018, página 965. Tipo: aislada.

9. Registro digital: 175872. Instancia: Pleno. Novena Época. Materia constitucional. Tesis P./J. 11/2006. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, T.X., febrero de 2006, página 1527. Tipo: jurisprudencia. "OMISIONES LEGISLATIVAS. SUS TIPOS. En atención al principio de división funcional de poderes, los órganos legislativos del Estado cuentan con facultades o competencias de ejercicio potestativo y de ejercicio obligatorio, y en su desarrollo pueden incurrir en diversos tipos de omisiones. Por un lado, puede darse una omisión absoluta cuando aquéllos simplemente no han ejercido su competencia de crear leyes ni han externado normativamente voluntad alguna para hacerlo; por otro lado, puede presentarse una omisión relativa cuando al haber ejercido su competencia, lo hacen de manera parcial o simplemente no la realizan integralmente, impidiendo el correcto desarrollo y eficacia de su función creadora de leyes. Ahora bien, combinando ambos tipos de competencias o facultades –de ejercicio obligatorio y de ejercicio potestativo–, y de omisiones –absolutas y relativas–, pueden presentarse las siguientes omisiones legislativas: a) Absolutas en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo tiene la obligación o mandato de expedir una determinada ley y no lo ha hecho; b) R. en competencias de ejercicio obligatorio, cuando el órgano legislativo emite una ley teniendo una obligación o un mandato para hacerlo, pero lo realiza de manera incompleta o deficiente; c) Absolutas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide no actuar debido a que no hay ningún mandato u obligación que así se lo imponga; y, d) Relativas en competencias de ejercicio potestativo, en las que el órgano legislativo decide hacer uso de su competencia potestativa para legislar, pero al emitir la ley lo hace de manera incompleta o deficiente."

10. Registro digital: 2016424. Instancia: Primera Sala. Décima Época. Materia común. Tesis 1a. XX/2018 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 52, Tomo I, marzo de 2018, página 1100. Tipo: aislada.

11. A esta misma conclusión arribó el Tribunal Pleno al resolver la controversia constitucional 109/2019, en sesión de veintiuno de mayo de dos mil veinte, por unanimidad de once votos.

12. Acción de inconstitucionalidad 6/2018 y sus acumuladas 8/2018, 9/2018, 10/2018 y 11/2018. Resulta en sesión de quince de noviembre de dos mil dieciocho por unanimidad de once votos. Párrafos 40 a 44:

"40. No obstante, dicha causal de improcedencia debe desestimarse; en principio, toda vez que si bien este Tribunal Pleno, ha sostenido que la acción de inconstitucionalidad es improcedente contra la omisión del legislador de expedir una ley, por no constituir una norma general que, por lo mismo, no ha sido promulgada ni publicada, lo cierto es que tal criterio no aplica cuando se alegue una omisión parcial resultado de una deficiente regulación de las normas respectivas.

"41. Así, en la ejecutoria dictada en la acción de inconstitucionalidad 7/2003, resuelta en sesión de cuatro de marzo de dos mil tres, este Tribunal Pleno aclaró que la improcedencia de esta vía constitucional, se actualiza, únicamente, cuando se trate de una omisión total o absoluta en la expedición de una ley.

"42. En el caso, lo que se alega en los conceptos de invalidez relativos, no es que el Congreso de la Unión dejó de expedir una ley teniendo el mandato para hacerlo, ni menos que teniendo una competencia legislativa de carácter potestativo, decidió no actuar ante la ausencia de mandato u obligación que así se lo imponga; sino que en realidad, lo que se cuestiona, es que al legislar en materia de seguridad interior, ello se hizo de forma incompleta o deficiente, al sólo asignarse facultades al Ejecutivo Federal para la aplicación de la ley, mas no a los otros Poderes (Legislativo y Judicial), lo que se dice, implica la falta de mecanismos que permitan limitar o controlar la ejecución de las acciones previstas en la Ley de Seguridad Interior.

"43. Luego, ello sí puede ser materia de estudio de fondo en el presente asunto, pues lo que se controvierte, es la existencia de una omisión legislativa de carácter relativo, y no la existencia de una omisión de carácter absoluto.

"44. Además, el aspecto relativo a si el Pacto Federal, obliga o no al legislador a contemplar, en materia de seguridad interior, facultades de control a favor de otros poderes, distintos al Ejecutivo Federal, implica una cuestión íntimamente relacionada con el fondo del asunto, lo que también obliga a desestimar la causal de improcedencia que se hace valer."

13. Registro digital: 166041. Instancia: Pleno. Novena Época. Materia constitucional. Tesis P./J. 5/2008. Fuente: Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Tomo XXX, noviembre de 2009, página 701. Tipo: jurisprudencia.

14. Registro digital: 2018277. Instancia: Segunda Sala. Décima Época. Materia común. Tesis 2a. XCIX/2018 (10a.). Fuente: Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Libro 60, noviembre de 2018, T.I., página 1186. Tipo: Aislada.

15. Registro digital: 805023. Instancia: Segunda Sala. Quinta Época. Materia administrativa. Fuente: Semanario Judicial de la Federación, Tomo CXIX, página 2854. Tipo: aislada.

16. Ley General de Bienes Nacionales vigente:

"Artículo 4. Los bienes nacionales estarán sujetos al régimen de dominio público o a la regulación específica que señalen las leyes respectivas. ..."

"Artículo 6. Están sujetos al régimen de dominio público de la Federación:

"I. Los bienes señalados en los artículos 27, párrafos cuarto, quinto y octavo; 42, fracción IV, y 132 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos; ..."

"Artículo 16. Las concesiones, permisos y autorizaciones sobre bienes sujetos al régimen de dominio público de la Federación no crean derechos reales; otorgan simplemente frente a la administración y sin perjuicio de terceros, el derecho a realizar los usos, aprovechamientos o explotaciones, de acuerdo con las reglas y condiciones que establezcan las leyes y el título de la concesión, el permiso o la autorización correspondiente."

"Artículo 17. Las concesiones sobre bienes de dominio directo de la Nación cuyo otorgamiento autoriza el párrafo sexto del artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, se regirán por lo dispuesto en las leyes reglamentarias respectivas."

17. "Artículo 6. La exploración, explotación y beneficio de los minerales o sustancias a que se refiere esta ley son de utilidad pública, serán preferentes sobre cualquier otro uso o aprovechamiento del terreno, con sujeción a las condiciones que establece la misma, y únicamente por ley de carácter federal podrán establecerse contribuciones que graven estas actividades."

18. "Artículo 7. Son atribuciones de la secretaría:

"...

"VI. Expedir títulos de concesión y de asignación mineras, al igual que resolver sobre su nulidad o cancelación o la suspensión e insubsistencia de los derechos que deriven de las mismas."

19. Sirve de apoyo en lo aplicable la tesis 2a. LXXVIII/2010, publicada en el Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, T.X., agosto de 2010, página: 468 con número de registro digital: 163981, de rubro y contenido: "PROPIEDAD ORIGINARIA DE LA NACIÓN Y DOMINIO DIRECTO DE LOS RECURSOS NATURALES. SUS DIFERENCIAS. El artículo 27, primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos señala expresamente que la propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los límites del territorio nacional corresponde originariamente a la Nación, quien ejerce un poder máximo sobre aquéllas y, con base en él, puede cederlas a los particulares para constituir la propiedad privada, o bien, una vez transmitido su dominio, si es necesario, disponer de aquéllas por medio de las vías previstas en la propia Ley Suprema, siendo que tanto el Congreso Constituyente de 1916, como la doctrina han denominado a dicha propiedad como ‘propiedad absoluta’, ‘dominio supremo’, ‘dominio pleno’ o ‘dominio eminente’, similar al existente en el derecho colonial o virreinal, delimitado actualmente por el derecho internacional. Así, aunque la propiedad de las tierras y aguas puede transmitirse a particulares, no implica que siempre se transfiera el dominio de los recursos naturales encontrados en ellas, porque los párrafos cuarto y quinto del referido precepto constitucional establecen que corresponde a la nación su dominio directo, es decir, sólo ella puede disponer de los recursos o bienes, vivos o no, descritos en esos párrafos, pero en uso de esa soberanía autoriza a los gobernados –sin que en estos casos pueda constituirse la propiedad privada–, su explotación y aprovechamiento temporal a través de una concesión, salvo los casos de excepción previstos en el sexto párrafo del artículo 27 de la Ley Fundamental." 20. Amparo directo en revisión 2634/2010, resuelto en sesión diecisiete de agosto de dos mil once, por mayoría de cuatro votos de los señores Ministros: J.M.P.R., J.R.C.D., O.S.C. de G.V. y A.Z.L. de L.; el señor M.G.I.O.M. votó en contra.

Sirve de apoyo en lo que resulte aplicable la tesis aislada, Quinta Época, Segunda Sala, publicada en el Semanario Judicial de la Federación, Tomo XXXVII, página: 1155, con número de registro digital: 336820, de rubro y contenido: "CONCESIONES MINERAS, LEYES QUE LAS RIGEN. Las disposiciones del Código Civil del Distrito Federal, son aplicables al régimen de la propiedad minera, en lo no previsto en la ley respectiva; en cuanto son relativas a la propiedad común y a sus desmembraciones; pero la materia de concesiones no es de orden civil, sino constitucional y administrativo, y, por ende, no pueden tomarse en cuenta preceptos del derecho civil, en cuanto se refiere a los actos del poder público, en calidad de administrador de la parte del patrimonio nacional; siendo aplicables los preceptos de la Constitución Federal y la ley especial respectiva, en este caso, la de minería."

Esta sentencia se publicó el viernes 03 de junio de 2022 a las 10:09 horas en el Semanario Judicial de la Federación y, por ende, las consideraciones que contiene, aprobadas por 4 votos o más, en términos de lo dispuesto en el artículo 223 de la Ley de Amparo, se consideran de aplicación obligatoria a partir del lunes 06 de junio de 2022, para los efectos previstos en el punto noveno del Acuerdo General Plenario 1/2021.